Muu päätös 4725/2016

Rantayleiskaavaa koskeva valitus (Suonenjoki)

Antopäivä: 9.11.2016
Taltionumero: 4725
Diaarinumero: 3336/1/15

Asia Rantayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A, B, C, D, E, F, G, H ja I

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 16.9.2015 nro 15/0243/3

Asian aikaisempi käsittely

Suonenjoen kaupunginvaltuusto on 17.2.2014 tekemällään päätöksellä (§ 6) hyväksynyt Ahvenisen, Iso-Tervasen ym. rantayleiskaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä on säädetty yleiskaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä. Vireilletulosta tiedottamisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet. Pykälän 2 momentin mukaan tilaisuuden varaamisesta mielipiteen esittämiseen tiedotetaan osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa todetulla, osallisten tiedonsaannin kannalta toimivalla tavalla. Jollei muuta tiedottamista pidetä asian laatu huomioon ottaen sopivana, asiasta on ilmoitettava niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Ilmoitus on kuitenkin aina julkaistava vähintään yhdessä paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä.

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelualue sijaitsee Suonenjoen taajamasta noin 15 - 20 kilometriä lounaaseen. Suunnittelualue koostuu neljästä pienehköstä osa-alueesta Ahvenisen, Harvasen, Viipperonjärven ja Iso-Rytäsen ranta-alueilla. Suunnittelualueen rakentamattomat alueet ovat yhden maanomistajan omistuksessa. Kaavamuutoksen tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan siirtää voimassaolevan kaavan mukaisia rakennuspaikkoja uusille rakennettavuudeltaan paremmille paikoille. Tavoitteena on siirtää voimassa olevassa kaavassa osoitetut kuusi rakennuspaikkaa Harvasen järven ja yksi rakennuspaikka Iso-Rytäsen järven ranta-alueilta siten, että neljä rakennuspaikkaa siirretään Viipperonjärven ranta-alueelle ja kaksi rakennuspaikkaa valituksenalaiseen kaavaan kuulumattomalle alueelle eli Kutujärvelle, jonne on tarkoitus laatia ranta-asemakaava.

Pohjois-Savon maakuntakaavassa kaavamuutosalueelle ei kohdistu varauksia. Viipperonjärven etelä-lounaispuolelle on osoitettu turvetuotantoon soveltuva alue (EO1 713).

Alueella on voimassa 22.12.1995 vahvistettu Ahvenisen, Iso-Tervasen ym. rantayleiskaava.

Vuorovaikutuksesta esitetty valitusperuste

Valituksessa on katsottu, että vuorovaikutusmenettely on ollut virheellistä, koska yleisötilaisuutta ei ollut järjestetty. Kaavaluonnos on lisäksi päätetty laittaa nähtäville ennen kuin osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa koskeva muistutusten jättämisaika oli päättynyt.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, että vuorovaikutusmenettely on ollut riittävää. Valituksenalaisen kaavan vireilletulosta on tiedotettu kaavoituskatsauksessa. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut nähtävillä 7.3.–5.4.2013, kaavaluonnos 9.4.–8.5.2013 ja kaavaehdotus 2.7.–16.8.2013. Jokaisen vaiheen nähtävilläolosta on tiedotettu paikallislehdessä sekä kaupungin virallisella ilmoitustaululla.

Osallistumis- ja arviointisuunnitelmaan on merkitty, että kaavaluonnosvaiheessa on yleisötilaisuus. Osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ilmoitettua yleisötilaisuutta ei kuitenkaan ole järjestetty. Lähtökohtaisesti osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ilmoitettua menettelyä tulisi noudattaa. Toisaalta osallistumis- ja arviointisuunnitelma on sellainen asiakirja, jota voidaan tarvittaessa suunnittelun edetessä muuttaa. Tähän nähden menettely ei ole ollut lainvastaista, vaikka päätös kaavaluonnoksen nähtäville laitosta olisikin tehty ennen osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa koskevien muistutusten jättämisen päättymisaikaa.

Asiakirjojen mukaan valittajat, tai ainakin osa heistä, ovat jättäneet 30.3.2013, 30.4.2013, 4.7.2013 ja 14.8.2013 päivätyt muistutukset. Asiassa saadun selvityksen mukaan osallisilla on siten ollut mahdollisuus kaavaluonnoksen nähtävillä olon yhteydessä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:ssä tarkoitetulla tavalla mielipiteen esittämiseen. Osallisilla on ollut mahdollisuus myös kaavaehdotuksen nähtävillä olon yhteydessä muistutuksen tekemiseen maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Valittajat ovat siis voineet osallistua kaavan valmisteluun ja lausua mielipiteensä kaavan valmistelun yhteydessä. Kun otetaan huomioon osallisten vaikutusmahdollisuudet kokonaisuutena, valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa syntyneen virheellisessä menettelyssä, vaikka yleisötilaisuutta ei ollut järjestetty.

Rakennuspaikkojen siirtäminen

Hallinto-oikeus toteaa, että sen toimivaltaan ei kuulu kunnallisvalituksen johdosta tutkia tarkoituksenmukaisuusharkinnan piiriin kuuluvia valitusperusteita eli sitä, kummalle paikalle, Harvasen vai Viipperonjärven rannalle, rakennuspaikat olisi parempi osoittaa. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu ainoastaan sen tutkiminen, onko valittu kaavaratkaisu esitettyjen valitusperusteiden perusteella lainvastainen.

Valituksessa on katsottu, että rakennuspaikkojen siirtäminen Viipperonjärven rannalle ei täytä kaavan sisältövaatimuksia ja se on vastoin voimassa olevan kaavan periaatteita, kuten mitoitusta.

Voimassa olevan Ahvenisen, Iso-Tervasen ym. rantayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on ollut jättää suunnittelualueen keskeinen erämaa-alue rakentamattomaksi. Tähän alueeseen on kuulunut muun muassa Iso-Tervanen -niminen järvi. Myös pienet järvet on haluttu jättää rakentamatta. Rakennusoikeuksia on mainittujen tavoitteiden vuoksi siirretty. Rakentaminen on keskitetty useiden järvien, muun muassa Harvasen ja Viipperonjärven rannoille. Mitoituksessa on kaavaselostuksen mukaan noudatettu muun muassa muunnetun rantaviivan periaatetta sekä kantatilaperiaatetta. Mitoituksen keskimääräiseksi lähtökohdaksi on asetettu neljä loma-asuntoa muunnettua rantakilometriä kohden. Mitoituslaskelmasta ilmenee, että Kymmene Oy:n muunnetun rantaviivan määrä Viipperonjärven rannan osalta on ollut 1200 metriä, jolloin rantaviivan perusteella rakennuspaikkojen määrä olisi ollut viisi rakennuspaikkaa. Kymmene Oy:lle on osoitettu Viipperonjärven ranta-alueelle seitsemän rakennuspaikkaa. Mitoituslaskelman mukaan järvikohtaisesti tarkasteltuna Viipperonjärven mitoitus on ollut 4,97 rakennuspaikkaa muunnettua rantakilometriä kohden.

Valituksenalaisen kaavan kaavaselostuksen mukaan rakennuspaikkojen siirtäminen ja rakentamisen keskittäminen ei aiheuta alueen maanomistajille kohtuutonta haittaa tai estä muita maanomistajia hyödyntämästä rantarakennusoikeuttaan. Kaavaselostuksen mukaan mitoitus ei nouse alueellisesti liian korkeaksi. Viipperonjärven todellisen rantaviivan pituus on noin 6,7 kilometriä ja järven pinta-ala on noin 100 hehtaaria. Viipperonjärven osalta kaavaselostuksessa on todettu, että järvialtaan mitoitukseksi tulee 4,6 rakennuspaikka kilometriä kohden. Mitoitus nousee 0,6 rakennuspaikkaa aikaisempaan nähden.

Kaupunginhallituksen lausunnossa on todettu, ettei mitoitus Viipperonjärvellä ole tavanomaisesta poikkeava.

Hallinto-oikeus toteaa, että laadittaessa yleiskaavaa pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä tarkoitetulla tavalla kiinnitettävä huomiota siihen, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Tämä on tarpeellista virkistysmahdollisuuksien ja luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi. Rakennusoikeus on lähtökohtaisesti toteutettava siellä, missä se syntyy. Toisaalta rakennusoikeuden siirtäminen esimerkiksi herkiltä alueilta toisaalle tai saman maanomistajan eri alueelta toiselle on kuitenkin mahdollista. Tällöin on myös niillä alueilla, jonne siirrettävä rakennusoikeus on tarkoitus sijoittaa, huolehdittava vapaan yhtenäisen rannan riittävyydestä. Myös maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus on otettava huomioon.

Valituksenalaisen kaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että voimassa oleva kaava on perustunut keskeisesti siihen, että tietyt luonnonarvoiltaan arvokkaaksi arvioidut alueet on jätetty rakentamisesta vapaaksi ja rakentaminen on keskitetty tietyille alueille. Voimassa olevan kaavan suunnitteluperiaatteet huomioon ottaen tuossa kaavassa on tullut tarkasteltua Viipperonjärven maanomistajien rakennusoikeus kantatilakohtaisesti, oikeastaan emätilakohtaisesti. Näistä syistä, kun arvioidaan suunnittelualuetta ja Viipperonjärven aluetta kokonaisuutena, maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen ei voida katsoa vaarantuvan pelkästään siitä syystä, että yhden maanomistajan rakennusoikeutta siirretään taikka siitä syystä, että yhden maanomistajan alueen suhteellisen rakennusoikeuden määrä Viipperonjärvellä nousee muita korkeammaksi.

Kaavaselostuksessa on ilmoitettu järvikohtainen mitoitus Viipperonjärven todellisen rantaviivan pituuden mukaan. Tarkasteltaessa mitoitusta muunnettua rantaviivakilometriä kohden nousee rakentamisen tiheys 4,97 rakennuspaikasta 5,7 rakennuspaikkaan. Viipperonjärvi on noin 100 hehtaarin suuruinen järvi. Voimassa olevassa kaavassa alue on kaavaselostuksen mukaan varattu suhteellisen tehokkaan rakentamisen alueeksi, jonne rakentamista on keskitetty. Luontoselvityksen perusteella rakentamiseen tarkoitettu alue on linnustollisesti tavanomainen. Alueella ei havaittu selvityksen perusteella kuikan pesää. Kaavamuutoksella ei ole arvioitu olevan merkittäviä vaikutuksia maisemaan. Asiassa ei ole selvityksistä, viranomaisten lausunnoista tai muutoinkaan ilmennyt, että Viipperonjärven olosuhteet olisivat tavanomaisesta poikkeavat siten, että järven tila tulisi ottaa kaavamuutoksessa erityisesti huomioon. Asiaa ei ole aihetta arvioida toisin sen vuoksi, että maakuntakaavassa Viipperonjärven etelä-lounaispuolelle on osoitettu turvetuotantoon soveltuva alue.

Asiassa esitetyt selvitykset ja olosuhteet huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalaisessa päätöksessä on riittävästi otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 73 §:ssä tarkoitetut maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen, virkistystarpeet sekä vapaan rannan riittävyys. Valituksenalainen kaava ei aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Lopputulos

Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt virheellisessä menettelyssä eikä kaava ole lainvastainen valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Kuntalaki 90 § (21.12.2007/1375)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi valittajat ovat uudistaneet kaiken valituksessa ja aiemmissa muistutuksissa lausumansa ja esittäneet sen lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaavoitusmenettelyn vuorovaikutus on ollut lainvastainen, sillä osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa luvattua yleisötilaisuutta ei järjestetty. Osallisia ei näin ollen ole kohdeltu tasapuolisesti, koska kaavan muutoksen vireille panneella maanomistajalla on ollut paremmat mahdollisuudet vaikuttaa kaavan sisältöön kuin muilla maanomistajilla. Sen osalta, kumman järven rannalle rakennuspaikat tulisi osoittaa, kyse ei ole pelkästään tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, vaan myös laillisuusharkinnasta. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu vaarantuu hankkeen seurauksena, kun yhden maanomistajan rakennusoikeuden määrä Viipperonjärvellä nousee muita korkeammaksi. Viipperonjärvellä pesivää kuikkaa ei ole otettu huomioon kaavoitusprosessissa.

Suonenjoen kaupunginhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kuikka on luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin eli lintudirektiivin (2009/147/EY) liitteen I mukainen erityisesti suojeltava laji. Kuikan suojelu perustuu Suomessa erityisiin suojelualueisiin (Special Protection Area, SPA). Yleiskaavan muutoksen, jonka valituksenalaisella osalla sijoitetaan neljä uutta rakennuspaikkaa 100 hehtaarin suuruisen Viipperonjärven rannalle, alueelle ei sijoitu näitä erityisiä suojelualueita. Tähän ja kaavahankkeen laatuun nähden sillä seikalla, pesiikö kuikka Viipperonjärvellä vai ei, ei ole kaavapäätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa oikeudellista merkitystä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 9.11.2016