Muu päätös 4886/2016

Valitus luonnonsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa (Ojakylä, Hailuoto)

Antopäivä: 17.11.2016
Taltionumero: 4886
Diaarinumero: 2894/1/15

Asia Valitus luonnonsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa

Valittajat Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry, A ja Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 22.7.2015 nro 15/0257/1

Asian taustaa

VK, SLK ja RK (maatalousyhtymä) ovat raivanneet peltoa tilallaan Rantakurikka RN:o 27:35 Hailuodon kunnan Ojakylän kylässä. Raivio sijaitsee Ontonperän kluuvijärven ympärillä. Kluuvijärven pinta-ala on alle 10 hehtaaria. Kluuvijärvellä on yksityisille alueille perustettuja luonnonsuojelualueita, ja se on osa Natura 2000 -verkoston kohdetta Ojakylänlahti ja Kengänkari (FI1100204). Kohde on sisällytetty verkostoon luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) mukaisena yhteisön tärkeänä pitämänä alueena (SCI) ja ilmoitettu verkoston osaksi luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) mukaisena erityissuojelualueena (SPA).

Ontonperän kluuvijärvi edustaa luontodirektiivin mukaista ensisijaista luontotyyppiä Rannikon laguunit* (1150). Ontonperän kluuvijärven rannat ovat luontotyyppiä Vaihettumissuot ja rantasuot (7140), ja niille ovat tunnusomaisia taajat ruovikot. Ontonperän pesimälinnusto on runsas.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on mainitusta pellonraivauksesta ja ojituksesta 29.10.2011 saamansa ilmoituksen johdosta 31.10.2011 tehnyt Ontonperällä tarkastuksen ja havaintojensa perusteella arvioinut siihen kohdistuneiden toimenpiteiden vaikutukset. Arvion mukaan havaitut toimenpiteet heikensivät kluuvijärven vesitaloutta, vaaransivat sen luonnontilan ja olivat vesilain ja alueen suojelutavoitteiden vastaisia. ELY-keskus on kirjeellä 16.12.2011 vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella kehottanut maatalousyhtymää kirjeessä mainituin tavoin 31.12.2011 mennessä täyttämään kirjeen liitteenä olevalle kartalle merkityt kuivatusojat ja nämä ennallistamistoimet tehtyään ilmoittamaan siitä ELY-keskukselle uuden tarkastuksen tekemistä varten.

Asian aikaisempi käsittely

ELY-keskus on ratkaistavana olevassa, A:n 7.2.2012 sekä Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry:n ja Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry:n 9.3.2012 vireille saattamassa asiassa 5.11.2013 antamallaan päätöksellä nro POP-ELY/807/07.01/2011 hylännyt A:n ja yhdistysten vaatimuksen kieltää viljely sekä karjanlannan, lannoitteiden ja torjunta-aineiden levittäminen edellä mainitulla Rantakurikan tilalle raivatulla Ontonperän kluuvijärveä ympäröivällä peltoalueella vähintään 50 metrin leveydeltä kluuvijärven rantaviivasta ja vaatimuksen kaksi metriä korkean suojavallin rakentamisesta kluuvijärven ympärille.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Ontonperän kluuvijärvi kuuluu Ojakylänlahden ja Kengänkarin Natura-alueeseen. Se on myös vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n suojaama. Pellonraivauksen kohteena ollutta aluetta Rantakurikan tilalla ei ole sisällytetty Natura 2000 -verkostoon eikä valtioneuvoston hyväksymiin suojeluohjelmiin. Alue ei ole luonnonsuojelualuetta eikä täytä luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin mukaisia luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksiä. Säännöksiä luonnonmuistomerkeistä, suojelluista luontotyypeistä ja eliölajien suojelusta ei ole rikottu. Vaikka kluuvijärven luonnontilaisuus ja luonnonarvot vaarannettiin edellä mainitulla ojituksella, luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaista luontovahinkoa ei ehtinyt tapahtua. Suojeluarvojen kannalta oleellisinta on ollut suojata kluuvijärven vesitalous turvaamalla pintavalunta ympäröivältä valuma-alueelta. ELY-keskus on 30.12.2011 ja 20.8.2012 tehtyjen tarkastusten perusteella todennut, että sen 16.12.2011 antamia kehotusta ja ennallistamisohjeita on noudatettu. Hallintopakkoa ei ole tarvittu.

ELY-keskus on maatalousyhtymän osakkaille 26.6.2012 antamassaan lausunnossa todennut, että kysymyksessä olevan peltoalueen salaojitus edellyttää vesilain 2 luvun 11 §:n mukaista poikkeuslupaa. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin tarpeellisuus tulee arvioitavaksi poikkeuslupamenettelyn yhteydessä. Ontonperä on ennestään peltoviljelyn vaikutusalueella. Viljelystä ilman kuivatusjärjestelyjä kluuvijärvelle ei aiheudu luonnonsuojelulain 5 a ja 65 §:ssä tarkoitettuja seurauksia.

Maisemakuvan muutoksen (puuston poisto ja maaperän muokkaus) vaikutukset linnustoon voivat olla erisuuntaisia ja lajeittain vaihtelevia. Avoimuuden lisääntyminen voi vaikuttaa suotuisastikin, koska monet kosteikkolajit suosivat avoimia tai osittain avoimia ympäristöjä. Arvokkaiden lintujärvien ympärillä on usein viljelyalueita. Luonnonsuojelulain 39 §:ssä on kielletty rauhoitetun eläinlajin yksilöiden tahallinen häiritseminen. Saman lain 48 §:n mukaan mainittu kielto ei kuitenkaan estä esimerkiksi maatalouden harjoittamista. Tavanomainen maatalous ja maa­talouskoneiden käyttö, kun ne tapahtuvat Natura-alueen ulkopuolella, eivät merkittävästi heikennä Ontonperän kluuvijärven arvoa lintujen pesimäalueena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n, Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry:n ja Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin muun ohella seuraavasti:

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin mukaan luontovahingolla tarkoitetaan suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, mitattavissa olevaa suoraa tai välillistä haitallista vaikutusta:

1) luonnonsuojelulain 10 luvussa tarkoitettujen Natura 2000 -verkostoon sisältyvien alueiden niille luonnonarvoille, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon;

2) lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille ja direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille sekä luontodirektiivin liitteessä II luetelluille lajeille;

3) 2 kohdassa tarkoitettujen lajien sellaisille esiintymispaikoille, joiden hävittäminen tai heikentäminen on kielletty sen mukaan kuin luonnonsuojelulain 47 §:ssä säädetään;

4) luontodirektiivin liitteessä IV luetelluille lajeille tai liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvan yksilön lisääntymis- ja levähdyspaikoille.

Pykälän 3 momentin mukaan haitallisen vaikutuksen merkittävyyttä on arvioitava suhteessa asianomaisen luontotyypin tai lajin suojelun tasoon vahingontapahtumahetkellä sekä niiden tuottamiin palveluihin ja luonnolliseen uudistumiskykyyn. Haitallisen vaikutuksen merkittävyyttä määrittävistä seikoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Lain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos joku lyö laimin tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä.

Lain 57 a §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on, saatuaan tiedon luontovahingosta tai sen välittömästä uhasta, sen lisäksi, mitä 57 §:ssä säädetään, määrättävä haitan aiheuttanut toiminnanharjoittaja tarvittaessa ryhtymään toimenpiteisiin haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi sekä määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi tehostaa määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asiassa saatu selvitys

Hailuodon kunnassa sijaitseva Ojakylänlahti ja Kengänkari Natura 2000 -alue (FI1100204) on liitetty Natura 2000 -verkostoon sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston luonnonvaraisten lintujen suojelusta antaman direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi) mukaisena erityisenä suojelualueena (SPA) että Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta antaman direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) mukaisena alueena (SCI). Natura-alueeseen sisältyy Ontonperä-niminen alle 10 hehtaarin suuruinen järvi. Luontotyyppinä Ontonperä on luontodirektiivin liitteen I tarkoittama ja ensisijaisesti suojelema rannikon laguuni, kluuvijärvi, jonka luonnontilan vaarantaminen on vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä. Ojakylänlahti ja Kengänkari Natura-alue on useiden lintudirektiivin liitteessä I mainittujen lintujen esiintymispaikka. Ontonperän kluuvijärvellä pesii runsas linnusto, ja se on Suomen pohjoisimpia kaulushaikaran esiintymispaikkoja. Muista lintudirektiivin liitteessä I mainituista lajeista siellä pesivät muun muassa mustakurkku-uikku, ruskosuohaukka, kurki, luhtahuitti, liro, vesipääsky, pikkulokki, kalatiira ja lapintiira. Ontonperä on myös luhtakanan esiintymispaikka, ja joinakin vuosina on pesimäaikaan havaittu härkälintuja.

31.10.2011 toimitetussa maastokatselmuksessa on havaittu maatalousyhtymän kaivaneen juuri ennen maastokäyntiä Ontonperän kosteikon ympärille Ranta-Pernulan tilan 72-402-37-31, oikeastaan 72-402-27-31, sittemmin 26.1.2012 rekisteröidyssä lohkomisessa muodostetun Rantakurikan tilan 72-402-27-35, alueelle kaksi noin 1,5–2 metrin levyistä kuivatusojaa, jotka on ollut tarkoitus yhdistää kosteikon itäreunalla ja johtaa kuivatusvedet myöhemmin kaivettavaa ojaa pitkin mereen. Molemmat kuivatusojat sijaitsivat lähimmillään vain muutaman metrin etäisyydellä kosteikko- ja suojelualueesta ja kattoivat noin 70 prosenttia kluuvijärveä ympäröivän kosteikon rantaviivasta. Lisäksi Ontonperän länsipuolelle kaivetusta kuivatusojasta oli kaivettu yksi noin metrin levyinen laskuoja suojelualueen halki suoraan Ontonperään. Ranta-Pernulan, sittemmin Rantakurikan, tilan alueelta oli raivattu aiemmin kasvanut metsä käytännössä kokonaan pois ja maaperä oli muokattu tai sitä oltiin muokkaamassa peltoviljelyyn sopivaksi.

ELY-keskuksen arvion mukaan kuivatusojat heikensivät kluuvijärven vesitaloutta ja vaaransivat sen luonnontilan. Ennen ympäröivän lähivaluma-alueen raivaamista pelloksi vesi oli tullut kluuvijärveen pintavaluntana, mutta kuivatusojat estivät kosteikkoon suuntautuvan valunnan kokonaan, ja pelloilta tulevat kuivatusvedet heikensivät järven luonnontilaa rehevöittämällä sitä.

ELY-keskus on 16.12.2011 antanut maatalousyhtymälle sittemmin kumotun vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kehotuksen lopettaa Ontonperän kluuvijärven luonnontilaisuuden vaarantaminen sekä kehottanut välittöminä ennallistamistoimenpiteinä muun ohella täyttämään kluuvijärven ympärille kaivetut kuivausojat 31.12.2011 mennessä. ELY-keskuksen 30.12.2011 ja 20.8.2012 tekemien maastotarkastusten perusteella ELY-keskuksen antamaa kehotusta oli noudatettu ja kaivetut ojat oli täytetty. ELY-keskus on 26.6.2012 päivätyllä kirjeellä kehottanut maatalousyhtymää hakemaan laatimalleen salaojitukselle vesilain (587/2011) mukaista lupaa ennen ojituksen mahdollista toteuttamista.

ELY-keskuksen tiedustelun johdosta maatalousyhtymä on 20.11.2012 päivätyssä vastineessaan ilmoittanut, että peltoalueelle on keväällä 2012 haettu maiseman ja luonnon monimuotoisuuden edistämistä koskevaa sopimusta. Pelto on kalkittu keväällä 2012, ja sinne on kylvetty niittykasvien siemeniä ja suojakasviksi ohraa, jonka tuottamaa satoa ei ole korjattu. Pellolla ei ole käytetty lannoitteita tai kasvinsuojeluaineita. Alueelle on tehty salaojasuunnitelma, ja pelto otetaan viljelykäyttöön, mikäli sopimusta maiseman ja luonnon monimuotoisuuden edistämisestä ei hyväksytä. Alueelle ei ole tarkoitus levittää karjanlantaa, ja viljely toteutetaan kulloinkin voimassa olevien ympäristöehtojen mukaisesti. Alueelle haetaan vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n mukaista poikkeuslupaa, mikäli sopimusta maiseman ja luonnon monimuotoisuuden edistämisestä ei hyväksytä.

ELY-keskus on 5.3.2013 antamallaan päätöksellä hylännyt maatalous­yhtymän hakemuksen luonnon ja maiseman monimuotoisuuden edistämistä koskevaksi sopimukseksi. Maatalousyhtymän asiassa antaman vastineen mukaan raivatut pellot ovat nyt luonnonhoitopeltoja. Pelloilla kasvaa ruohoheinää, joka leikataan kerran kesässä ja murskataan luonnolliseksi lannoitteeksi pelloille. Pellolla kuuluu koneääniä keskimäärin kerran kesässä noin yhden päivän ajan silloin, kun heinä leikataan.

Oikeudellinen arvio

ELY-keskus on edellä kerrotuin tavoin selvittänyt maastokäynneillä alueen olosuhteet sekä tehdyt toimenpiteet ja selvityspyynnöin alueen sen hetkisen ja tulevan käytön, minkä jälkeen ELY-keskus on tehnyt oman arvionsa tilanteesta ja yksilöinyt vaadittavat ennallistamistoimenpiteet. ELY-keskus on siten ennen päätöksensä tekemistä huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Asiassa on kysymys siitä, onko Natura-alueeseen sisältyvän kluuvijärven ympärillä sijaitsevan maa-alueen raivaaminen, ojitus ja peltoalueella tapahtuva toiminta aiheuttanut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon tai sen välittömän uhan ja onko ELY-keskuksen tämän johdosta tarpeen ryhtyä vesilain (264/1961) nojalla antamansa kehotuksen lisäksi myös luonnonsuojelulain mukaisiin toimenpiteisiin mahdollisen luontovahingon tai sen välittömän uhan aiheuttamien haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi.

Luonnonsuojelulain mukaisen hallintopakon käyttäminen edellyttää, että asiassa on toimittu luonnonsuojelulainsäädännön vastaisesti tai laiminlyöty siinä säädetty velvollisuus. Kluuvijärven ympärillä toimenpiteiden kohteena ollut alue ei sisälly Natura 2000 -verkostoon eikä valtioneuvoston hyväksymiin suojeluohjelmiin, eivätkä sitä koske luonnonsuojelulain nojalla tehdyt suojelupäätökset.

ELY-keskus on katsonut, että maatalousyhtymän edellä kuvatut toimenpiteet ovat uhanneet aiheuttaa vesilain (587/2011) 14 luvun 6 §:n 2 momentissa ja luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon, jonka estämiseksi on ollut oleellisinta suojata nopeasti Ontonperän kluuvijärven vesitalous turvaamalla pintavalunta ympäröivältä valuma-alueelta. Keskeisenä tavoitteena on ollut kluuvijärven vesitalouden palauttaminen ennalleen ja avo-ojien kautta tapahtuvan suoran rehevöitymisen estäminen. ELY-keskus on luontovahingon estämiseksi antanut maatalousyhtymälle sittemmin kumotun vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 kohdassa tarkoitetun kehotuksen, jossa on yksilöity luontovahingon estämiseksi tarvittavat ennallistamistoimenpiteet.

Maatalousyhtymä on toteuttanut vaaditut ennallistamistoimenpiteet asetetussa määräajassa ja antanut selvityksen peltoalueen käytöstä sekä tulevista suunnitelmista sen käyttämiseksi. Valittajien esittämillä perusteilla ei voida katsoa, että maatalousyhtymän ELY-keskuksen kehotuksesta tekemät ennallistamistoimenpiteet eivät olisi riittäviä luontovahingon estämiseksi. Ennallistamistoimenpiteet ja alueen käytöstä annettu selvitys huomioon ottaen maatalousyhtymän ei voida katsoa laiminlyöneen sille luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten mukaista velvollisuuttaan. Edellytykset valittajien vaatiman luonnonsuojelulain mukaisen hallintopakon asettamiselle ovat siten puuttuneet. Syytä ELY-keskuksen päätöksen kumoamiseen tai muuttamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei siten ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta (2004/35/EY)

Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivi luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 92/43/ETY 6 artikla 2 kohta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi luonnonvaraisten lintujen suojelusta (2009/147/EY)

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 momentti ja 65 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Laura Juntunen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry, A ja Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Valittajat ovat viitanneet hallinto-oikeudelle lausumaansa ja esittämäänsä aineistoon sekä lisäksi lausuneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Ontonperän kluuvijärveen on kohdistunut luonnonsuojelulain 5 a §:n mukainen luontovahinko. Vesilain mukaista muuttamiskieltoa on samalla rikottu. ELY-keskuksen on ryhdyttävä toimenpiteisiin kluuvijärven palauttamiseksi ennalleen siten kuin se on mahdollista.

ELY-keskus ei ole esittänyt selvitystä pellonraivauksen ja ojituksen vaikutuksista suojeluarvoihin. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on varmistettava riittävä tieto ympäristön tilasta korjaustoimien määrittämiseksi ja määräämiseksi. Se edellyttää vahingonteosta vesistölle, valuma-alueelle ja lajistolle aiheutuneiden seurausten selvittämistä.

Koska ELY-keskus on laiminlyönyt vaikutusten todentamisen, asian selvittämiseksi ja vahinkojen korjaamiseksi ei ole tehty riittävästi. Ajankohta ELY-keskuksen tehdessä maastokäyntinsä alueelle elo-, loka- ja joulukuussa ei ole mahdollistanut linnuston tilan asianmukaista arviointia. Tosiasioista huolimatta hallinto-oikeus on ottanut viranomaisen kannan totena ja perustanut ratkaisunsa siihen.

Kluuvijärven valuma-alue on tyypillisesti pieni, joten sen jokainen aari on tärkeä. Pellonraivauksen jälkeen ainakin 40 prosenttia Ontonperän kluuvijärven valuma-alueesta on peltoa. Pintavalunnan vaihtuminen pelto-ojiksi ja metsän pelloksi muuttaa kluuvijärveen tulevan veden laatua selvästi. Vastaselityksessä hallinto-oikeudelle valittajat ovat osoittaneet, että Ontonperän kluuvijärveen kohdistuva ravinnekuormitus on pellonraivauksen seurauksena kaksinkertaistunut. Kluuvijärven ominaispiirteet eivät säily, ellei järven valuma-aluetta pysytetä luonnontilaisena tai lähes luonnontilaisena. Kun suuri osa valuma-alueesta muutetaan pelloksi, kluuvijärven ja sen valuma-alueen ekosysteemi muuttuu rajusti. Sen vuoksi on välttämätöntä, että edellä mainittu peltoraivio jätetään metsittymään.

Vaikka pellonraivaus on tehty juuri ja juuri Natura-alueen ulkopuolella, toimenpiteen vaikutus kohdistuu joka tapauksessa luonnonsuojelualueeseen.

Valituksessa on mainittu useita lintudirektiivin liitteessä I lueteltuja lajeja, joille alueella on merkitystä. Vahinko, joka pellonraivauksesta on aiheutunut puista riippuvaisille kolopesijöille helmipöllölle, varpuspöllölle ja pohjantikalle, korjautuu hitaasti. Luonnonsuojelulain 47 §:ssä tarkoitetuista erityisesti suojeltavista lajeista alueella on merkitystä ainakin merikotkalle, joka kalastaa siellä etenkin keväällä. Pellonraivaus on vähentänyt alueen soveltuvuutta myös luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitulle viitasammakolle. Sen esiintyminen alueella on ollut tiedossa vuosikymmeniä. Valittajat ovat toukokuussa 2014 varmistaneet, että se esiintyy alueella edelleen, joten pellonraivauksella on rikottu luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa. Viitasammakon laulu on selvästi tunnistettavissa valittajien hallinto-oikeudelle toimittamilta videotallenteilta. Hallinto-oikeus on kuitenkin sivuuttanut viitasammakon alueella esiintymisen.

Koska luontovahinko on tapahtunut, on ryhdyttävä ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 a §:n mukaisiin toimiin. Korjaavia toimenpiteitä tässä tapauksessa ovat muun muassa kluuvijärven valuma-alueen muokkaamisen, kuivatuksen ja muun viljelyn lopettaminen sekä alueen jättäminen metsittymään. Alue on tarvittaessa lunastettava.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt, että valitus hylätään. Korjaamistoimenpiteet on tehty eli kaivetut avo-ojat täytetty. Pellonraivaus ja viljely Natura-alueen ulkopuolella ei tapahtuma-aikana ollut luvan- tai ilmoituksen varaista toimintaa muun kuin salaojituksen ja muun maankuivatuksen osalta, eikä raivauksen ja viljelyn arvioitu edellyttävän luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista menettelyä. Luonnon- tai ympäristönsuojelua koskevia, tapahtuma-aikana voimassa olleita säännöksiä ei voitu todeta noilta osin rikotun eikä edellytyksiä hallintopakon käyttämiseen olevan.

VK, SLK ja RK (maatalousyhtymä) ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitanneet ELY-keskuksen edellä mainittuun lausuntoon. Raivausalue on pidetty luonnonhoitopeltona. Maatalousyhtymä on sitoutunut viljelemään peltojaan uuden ympäristösitoumuksen mukaisesti. Maatilan päätuotantosuunta on maidontuotanto. Eläimet ruokitaan pääosin omalla tilalla tuotetulla rehulla. Perusrehuna on nurmirehu. Rehuntuotannon kokonaisuuden kannalta olisi tärkeää, että pellot sijaitsevat lähellä talouskeskusta, mitä silmällä pitäen kysymyksessä oleva pellonraivauskin on tehty; kuljetusmatkat lyhenevät, ja polttoainekulut jäävät pienemmiksi. Raivausalueen saaminen normaalin viljelykierron piiriin antaisi mahdollisuuden pienentää viljelystä aiheutuvia kuluja.

Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet ELY-keskuksen lausunnon ja maatalousyhtymän selityksen johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Selityksen mukaan maatalousyhtymä tavoittelee Ontonperän rantojen ottamista normaaliin, tuettua "luonnonhoitopeltoa" tuottavampaan viljelykäyttöön.

ELY-keskus on saanut tiedon pellonraivauksesta loppusyksyllä 2011 ja valittajien kirjeet helmi–maaliskuussa 2012, joten sillä olisi ollut ennen päätöksensä antamista 5.11.2013 kaksi kevättä ja kesää aikaa varmistaa viitasammakoiden esiintyminen alueella. Koska viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikan olemassaolo alueella on sittemmin varmistunut, peltoviljelyä Rantakurikan tilalla ei voida sallia.

ELY-keskus ei ollut ennen päätöksensä antamista tehnyt tai teettänyt lintuinventointia, eikä sellaista ole vieläkään aloitettu.

Kysymyksessä olevan peltoraivion ja aikaisemmin raivatun läntisemmän peltolohkon rajalla on edelleen avo-oja, jota ei ole tukittu. Se johtaa vesiä tavanomaisilta pelloilta poikkiojan kautta Ontonperään.

Pellonraivausta koskevan ilmoitusvelvollisuuden puuttuminen ei tarkoita, ettei pellonraivaajan tarvitsisi noudattaa luonnonsuojelulakia. Sivuuttaessaan yhteydenoton viranomaisiin pellonraivaaja ottaa riskin luonnonsuojelulain rikkomisesta.

Virheellisyytensä vuoksi ELY-keskuksen päätöksen perustelut eivät ole lainmukaiset. Päätös näyttää syntyneen hätäisesti, ilman kunnollista harkintaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovelletut säännökset

Luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin mukaan luontovahingolla tarkoitetaan suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, mitattavissa olevaa suoraa tai välillistä haitallista vaikutusta: 1) luonnonsuojelulain 10 luvussa tarkoitettujen Natura 2000 -verkostoon sisältyvien alueiden niille luonnonarvoille, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty verkostoon; 2) lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille ja direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille sekä luontodirektiivin liitteessä II luetelluille lajeille; 3) 2 kohdassa tarkoitettujen lajien sellaisille esiintymispaikoille, joiden hävittäminen tai heikentäminen on kielletty sen mukaan kuin luonnonsuojelulain 47 §:ssä säädetään; sekä 4) luontodirektiivin liitteessä IV luetelluille lajeille tai liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvan yksilön lisääntymis- ja levähdyspaikoille.

Luonnonsuojelulain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos joku lyö laimin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella.

Luonnonsuojelulain 57 a §:n 1 momentin mukaan, jos luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka harjoittaa ammatillista toimintaa tai joka tosiasiassa määrää tästä toiminnasta (toiminnanharjoittaja), tahallaan tai huolimattomuudesta aiheuttaa tai uhkaa välittömästi aiheuttaa mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisella toimenpiteellä tai laiminlyönnillä luontovahingon, toiminnanharjoittajan on ilmoitettava luontovahingosta tai sen välittömästä uhasta viipymättä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi. Pykälän 2 momentissa säädetään, että saatuaan tiedon luontovahingosta tai sen välittömästä uhasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on, sen lisäksi, mitä luonnonsuojelulain 57 §:ssä säädetään, määrättävä haitan aiheuttanut toiminnanharjoittaja tarvittaessa ryhtymään toimenpiteisiin haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi sekä määrättävä toiminnanharjoittaja ryhtymään eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta annetussa laissa tarkoitettuihin korjaaviin toimenpiteisiin. Mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, ei pykälän 4 momentin mukaan sovelleta luontovahinkoon, jonka ehkäisemisestä ja korjaamisesta säädetään ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa tai geenitekniikkalaissa.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) toimeenpanoa on täydennetty Suomessa direktiivin 6 artiklan 2 kohdan osalta lailla luonnonsuojelulain muuttamisesta (1259/2014). Luonnonsuojelulain 64 a §:ssä (1259/2014) 1.2.2015 alkaen säädetty Natura 2000 -verkostoa koskeva heikentämiskielto koskee kaikkea toimintaa toiminnan luvan- tai ilmoituksenvaraisuudesta riippumatta. Viranomaisen on lain 65 a §:n (1259/2014) perusteella ryhdyttävä toimivallassaan oleviin toimenpiteisiin hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen keskeyttämiseksi, kunnes luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu arviointi on suoritettu. Viranomaisen on myös välittömästi ilmoitettava asiasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Lain 65 b §:ssä (1259/2014) säädetään toimenpiteestä vastaavalle velvollisuus pykälän 1 momentissa mainituin edellytyksin ilmoittaa toimenpiteestä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja 65 c §:ssä (1259/2014) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäväksi pykälässä säädetyin edellytyksin kieltää toimenpide tai rajoittaa sitä.

Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY (ympäristövastuudirektiivi) on pantu Suomessa täytäntöön lailla eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta sekä muun muassa luonnonsuojelulakiin, ympäristönsuojelulakiin (86/2000) ja vesilain (264/1961) 21 lukuun lisätyillä säännöksillä. Viimeksi mainittujen kahden lain sijaan 1.9.2014 tulleessa ympäristönsuojelulaissa (527/2014) ja 1.1.2012 tulleessa vesilaissa (587/2011) on vastaavat säännökset. Ympäristönsuojelulaissa säädetään merkittävän vesistön pilaantumisen ja ympäristönsuojelulain soveltamisalalla ilmenevien luontovahinkojen, vesilaissa vesistölle tai pohjavedelle aiheutuneen muun merkittävän haitan kuin pilaantumisen ja vesilain soveltamisalalla ilmenevien luontovahinkojen määräämisestä korjattaviksi.

Ympäristönsuojelulakia ja vesilakia sovellettaessa määräyksen antaa sovellettavan lain perusteella toimivaltainen viranomainen tuon lain mukaisessa hallintopakkomenettelyssä. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 22 §:n 1 momentin sekä 84 ja 84 a §:n perusteella toimivaltainen viranomainen on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja vesilain (264/1961) 21 luvun 3 §:n perusteella toimivaltainen viranomainen aluehallintovirasto. Uudessa ympäristönsuojelulaissa (527/2014) ja uudessa vesilaissa (587/2011) on vastaavat säännökset.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Saatu selvitys

Ontonperän kluuvijärvi on alle kymmenen hehtaarin suuruinen. Kluuvijärvi ja sitä ympäröivää kosteikkoa on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon (FI1100204, Ojakylänlahti ja Kengänkari) luontodirektiivin mukaisten luontotyyppiensä ja lintudirektiivin liitteessä I mainitun linnustonsa perusteella. Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luettelosta annetun ympäristöministeriön asetuksen (354/2015) 1 §:n mukaan kyseinen alue on luontodirektiivissä tarkoitettu erityisten suojelutoimien alue, joka on osoitettu SAC-merkinnällä. Kluuvijärvi ja ympäröivää kosteikkoa on perustettu luonnonsuojelualueeksi Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen päätöksellä 22.4.2003 ja Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen päätöksillä 3.8.2011 ja 22.2.2012.

ELY-keskus on, 29.10.2011 saamansa ilmoituksen johdosta ja tarkastettuaan alueen, maatalousyhtymän osakkaille osoittamallaan kirjeellä 16.12.2011 vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella kehottanut maatalousyhtymää lopettamaan Ontonperän kluuvijärven luonnontilaisuuden vaarantamisen ja 31.12.2011 mennessä täyttämään kluuvijärven ympärille, Natura 2000 -alueen välittömään läheisyyteen, kaivetut kuivatusojat. ELY-keskus on tarkastuksilla 30.12.2011 ja 20.8.2012 todennut, että kehotusta ja siinä annettuja ennallistamisohjeita on noudatettu.

ELY-keskus on 26.6.2012 osoittanut maatalousyhtymälle yhtymän salaojitussuunnitelmaan ja rahoitustukihakemukseen liittyvän, lausunnoksi otsikoidun kirjeen, jossa on muun ohella esitetty, että ennen salaojituksen toteutusta Pohjois-Suomen aluehallintovirastolta tulisi hakea vesilain (587/2011) 2 luvun 11 §:n mukaista lupaa poiketa pykälässä säädetystä kiellosta vaarantaa enintään kymmenen hehtaarin suuruisen kluuvijärven luonnontila.

A on kirjeessä 7.2.2012 ELY-keskukselle muun ohella vaatinut, että Ontonperän kluuvijärveä ympäröivä pelto asetetaan luonnonsuojelulain 57 a §:n mukaisesti toimenpide-, viljely- ja lannanlevityskieltoon vähintään 50 metrin leveydeltä rantaviivasta. Hän on todennut maatalousyhtymän hakkauttaneen ja raivanneen kluuvijärven ympäristön rantaviivaan asti ja muokanneen sen pelloksi. Hän on viittauksin luonnonsuojelulain säännöksiin esittänyt, että peltoviljely vaikuttaa kluuvijärven vesitalouteen ja vedenlaatuun sekä alueen pesimälinnustoon ja että luonnonsuojelulain mukainen luontovahinko on tapahtunut. Lisäksi pellonraivaushanke merkittävästi heikentää alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi se on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Pohjois-Pohjanmaan Luonnonsuojelupiiri ry ja Hailuodon luonnonsuojeluyhdistys ry ovat kirjeessä 9.3.2012 viittauksin A:n edellä mainittuun kirjeeseen tiedustelleet, mitä ELY-keskus aikoo tehdä varmistaakseen vahinkojen korjaamiseksi tehtävien toimien riittävyyden niin, että Ontonperän kluuvijärven luonnontila ei vaarannu eikä kluuvijärvellä pesivä lajisto häiriinny.

ELY-keskus on päätöksellään 5.11.2013 hylännyt A:n ja yhdistysten vaatimukset. Päätöksen perustelujen mukaan Ontonperän kluuvijärven luonnontilaisuus ja luonnonarvot vaarannettiin edellä mainitulla ojituksella, mutta luontovahinkoa ei ehtinyt tapahtua. Kluuvijärven suojeluarvojen kannalta oleellisinta on ollut vesitalouden turvaaminen ojat täyttämällä. Viljelystä ilman kuivatusjärjestelyjä kluuvijärvelle ei aiheudu luonnonsuojelulain 5 a ja 65 §:ssä tarkoitettuja seurauksia. ELY-keskuksen maatalousyhtymän osakkaille 16.12.2011 antamia kehotusta ja ennallistamisohjeita on noudatettu eikä hallintopakkoa tarvita.

A:n ja yhdistysten valituksen mukaan pellonraivaus ja ojitus ovat aiheuttaneet luontovahingon. Valittajat ovat viitanneet mainittujen toimenpiteiden vaikutuksiin alueen lintulajeihin, viitasammakkoon, vesitalouteen ja vedenlaatuun. Valittajien mukaan ELY-keskus on selvittänyt asian puutteellisesti, minkä vuoksi ei ole tehty riittäviä korjaamistoimenpiteitä. Luonnonsuojelulain säännösten lisäksi valituksessa on mainittu ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 a §.

ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että ELY-keskuksen kehotuksen 16.12.2011 mukaisesti toteutetut edellä mainitut korjaamistoimenpiteet ovat riittäviä.

Oikeudellinen arvio

A:n ja yhdistysten valituksesta on ratkaistava, onko ELY-keskus asiassa saadun selvityksen perusteella voinut hylätä valittajien vaatimuksen maatalousyhtymän velvoittamisesta luonnonsuojelulain 57 a §:n nojalla korjaamaan Ontonperän kluuvijärven vesitaloudelle, veden laadulle ja Natura 2000 -verkostoon sisällyttämisen perusteena oleville luonnonarvoille sekä viitasammakon lisääntymis- ja levähdyspaikalle aiheuttamansa vahingot. Valittajat ovat vaatineet, että asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi edellä mainittujen haitallisten vaikutusten riittävää selvittämistä varten, jotta kluuvijärvi voidaan mahdollisuuksien mukaan palauttaa tilaan, jossa se ennen maatalousyhtymän toteuttamia hakkuuta, pellonraivausta ja ojitusta oli.

Ennen nyt valituksenalaisen asian tulemista vireille maatalousyhtymä on ELY-keskuksen vesilain mukaisena valvontaviranomaisena vesilain (264/1961) 21 luvun 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella antaman kehotuksen mukaisesti täyttänyt kaivetut ojat ilman, että ELY-keskuksen on tarvinnut saman luvun 3 §:n 1 momentin nojalla tehdä Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle ilmoitusta vesilain mukaisen hallintopakkomenettelyn käynnistämiseksi. Siltä osin kuin valituksessa on esitetty, että alueen luontoarvojen ja veden tilan heikkeneminen on perustunut ojien kaivamisesta ja vesilain tarkoittamasta ojituksesta aiheutuneeseen vesiympäristön olosuhteiden muuttumiseen, olisi vaatimukset alueen kunnostamiseksi tullut käsitellä vesilain mukaisessa hallintopakkomenettelyssä. Valittajien vaatimus on esitetty luonnonsuojelulain mukaisena vireillepanona ELY-keskukselle, joka on ollut toimivaltainen viranomainen ratkaisemaan vaatimukset muilta osin eli siltä osin kuin kysymys on ollut kluuvijärven ulkopuolisen alueen maankäytöstä karjatalouteen ja viljelyyn sekä lähialueen puuston ja pensaikkojen hakkuisiin. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta huomioon ottaen luonnonsuojelulain 57 a §:n soveltamista ei rajoita se, että väitetyt Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen tilaan vaikuttavat toimet on suoritettu tämän alueen ulkopuolella.

Hylätessään valittajien vaatimukset ELY-keskus on katsonut, että maa­talousyhtymän ELY-keskuksen kehotuksen mukaisesti toteuttama ojien täyttäminen estää valittajien vaatimusten perusteena olevien kluuvijärveen ja sen luonnonarvoihin kohdistuvien vaikutusten aiheutumisen. ELY-keskus on perustanut johtopäätöksensä ojien täyttämisen riittävyydestä tarkastuksella tehtyihin havaintoihin. ELY-keskuksen mukaan viljely ilman kuivatusjärjestelyjä ei vaaranna kluuvijärveä ja sitä ympäröivää kosteikkoa lajeineen.

Valituksessa on esitetty, että hakkuut ja pellon raivaus ovat vaarantaneet kluuvijärven ja kosteikon luonnonolosuhteiden säilymisen ilman kuivatusjärjestelyitäkin. Asiakirjoihin ei kuitenkaan sisälly tältä osin tarkempaa selvitystä. Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä siitä, että peltojen käytöstä olisi aiemmin aiheutunut haitallisia seurauksia Natura 2000 -verkostoon kuuluvalle alueelle siten, että alueen luontoarvot olisivat heikentyneet. ELY-keskus on itse hankkinut selvitystä asiassa suorittamallaan tarkastuksella. Näissä oloissa ELY-keskuksen arviota siitä, että toimenpiteistä ei ole aiheutunut luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitettua luontovahinkoa, on pidettävä luotettavana ja asian ratkaisemiseksi riittäviin selvityksiin perustuvana, eikä asian palauttaminen ELY-keskukselle lisäselvityksen hankkimiseksi ole siten tarpeen.

Lopputulos

Edellä ja mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Petri Leinonen.

 
Julkaistu 17.11.2016