Muu päätös 4968/2016

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Espoo)

Antopäivä: 24.11.2016
Taltionumero: 4968
Diaarinumero: 4318/3/15

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat A, B, C, D, E, F ja G, Espoo

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.11.2015 nro 15/0955/2

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunginvaltuusto on 29.9.2014 (§ 115) Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamista Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön tehtäväksi koskevassa asiassa päättänyt, että
1) rakentamisen ja rahoituksen järjestämisestä vastaa metrohanketta varten perustettu Länsimetro Oy edellyttäen, että Helsingin kaupungin kanssa päästään asiasta sopimukseen,
2) mikäli sopimus Helsingin kanssa ei toteudu, perustetaan Matinkylä–Kivenlahti-osuutta rakentamaan uusi Espoon kokonaan omistama yhtiö,
3) Länsimetro Oy:n osakemäärää sekä osakepääomaa kasvatetaan 350:llä nykyisen kaltaisella osakkeella sekä 50:llä V-sarjan osakkeella, jotka liittyvät Sammalvuoren varikkoon. Mikäli sopimusta Helsingin kanssa ei synny, päätetään perustettavan yhtiön osakemääräksi vastaavasti 350 + 50 osaketta.

Kaupunginvaltuusto on 29.9.2014 (§ 116) kaupungin omavelkaisen takauksen myöntämistä Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön lainoille sekä lainojen suojaamisessa käytettäville johdannaisille koskevassa asiassa päättänyt
1) antaa kaupungin omavelkaisen takauksen Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön lainoille seuraavasti:
Käyttötarkoitus Länsimetron rakentamisen, välillä Matinkylä–Kivenlahti, Espoon maksuosuuden rahoittaminen.

Taattavien lainojen määrä on enintään 560 miljoonaa euroa siten, että summa voi koostua yhdestä tai useammasta lainasta tai rahoitusjärjestelystä.

Laina-aika: Enintään 35 vuotta lainan ensimmäisen erän nostosta.
Korkoperuste: Rahoitus voi olla joko kiinteä- tai vaihtuvakorkoista.
Lyhennykset: Rahoituksen tulee olla lyhennysohjelmaista ja siinä voi olla enintään 5 vapaavuotta kunkin lainan tai lainaerän ensimmäisen erän nostosta laskettuna.
2) myöntää kaupungin omavelkaisen takauksen kohdassa 1 mainittujen, kaupungin takaamien Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön lainojen suojaamisessa käytettäville johdannaisille seuraavasti:
takaus kattaa vähintään investment grade -luottoluokituksen omaavien vastapuolien kanssa tehtävät johdannaisten yleissopimukset sekä niiden perusteella tehtävät yksittäiset johdannaissopimukset,
takaus kattaa koko taattavan lainamäärän suojaukset.
3) päättää, että lainojen takauksesta peritään takausprovisiota 0,05 % pa laskettuna lainojen keskisaldolle. Johdannaisten takauksesta ei peritä takausprovisiota.
4) päättää, että takauksille ei edellytetä vastavakuutta.
Lisäksi kaupunginvaltuusto on edellyttänyt, että hankkeen riskienhallinnasta, kustannusten kehittymisestä sekä pitkän aikavälin vaikutuksista kaupungin käyttötalouteen raportoidaan valtuustolle säännöllisesti.

Espoon kaupunginvaltuusto on 29.9.2014 (§ 117) investointirahaston varojen käyttöä Länsimetro Oy:n jatkon rakennusaikaiseen rahoitukseen koskevassa asiassa päättänyt, että
1) investointirahaston pääomia käytetään Länsimetron jatkon Matinkylä–Kivenlahti rakennusaikaiseen rahoitukseen,
2) kaupunki myöntää Länsimetro Oy:lle tai perustettavalle yhtiölle lainan, jonka pääehdot ovat:
Lainamäärä enintään 80 miljoonaa euroa.
Lainan tulee olla kokonaisuudessaan takaisinmaksettu viimeistään vuoden 2020 loppuun mennessä.
Lainan korko on 3 kk euribor + 0,40 %.
Lainan korot maksetaan puolivuosittain jälkikäteen.
Lainalle ei edellytetä vastavakuutta.
Lainan velkakirjan allekirjoittaa kaupunginjohtaja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt vielä on kysymys, jättänyt A:n asiakumppaneineen tekemän valituksen osittain tutkimatta ja muutoin hylännyt heidän valituksensa sekä täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Valitukset tutkimatta jätetyiltä osin

(- - -)

1.4 Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 6 §:n 1 momentissa säädetään arviointimenettelyn soveltamista koskevasta päätöksestä. Lain 19 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaava saa hakea 6 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn päätökseen valittamalla muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Saman lain 19 §:n 3 momentin mukaan lain 6 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn päätökseen ei saa muutoin erikseen hakea valittamalla muutosta. Edellä 17 §:n 2 momentissa tarkoitetut tahot saavat kuitenkin hakea muutosta päätökseen, jolla on katsottu, ettei arviointimenettelyn soveltaminen ole tarpeen, samassa järjestyksessä ja yhteydessä kuin 4 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta tai hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä valitetaan.

Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksessä 12.7.2013 (UUDELY/11/07.04/ 2012) on päätetty, että Matinkylä–Kivenlahti-metrohankkeeseen ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Päätöksessä olevan muutoksenhakuohjauksen (12. Muutoksenhaku) mukaan hankkeesta vastaava saa hakea kyseiseen päätökseen muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakuohjauksen mukaan kyseiseen päätökseen ei saa muutoin erikseen hakea valittamalla muutosta. Päätökseen voi kuitenkin hakea muutosta hanketta koskevan muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisun tai hankkeen toteuttamisen kannalta muun olennaisen päätöksen muutoksenhaun yhteydessä. Tällöin kyseiseen päätökseen voivat hakea muutosta ne, joilla on valitusoikeus edellä mainitun muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta tai päätöksestä.

Hallinto-oikeus toteaa, että tässä asiassa on kysymys valittajien kunnan jäseninä tekemistä kunnallisvalituksista päätöksistä, jotka koskevat Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamista Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön tehtäväksi, Espoon kaupungin omavelkaisen takauksen myöntämistä Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön lainoille sekä lainojen suojaamisessa käytettäville johdannaisille ja investointirahaston käyttöä Länsimetro Oy:n jatkon rakennusaikaiseen rahoitukseen. Tässä asiassa ei siten ole kyse ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 19 §:ssä tarkoitetusta hanketta koskevasta muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta eikä hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä.

H:n ja hänen asiakumppaniensa sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa valitukset on siten jätettävä tutkimatta niiltä osin kuin niissä on vaadittu Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen 12.7.2013 (UUDELY/11/ 07.04/2012) kumoamista tai ympäristövaikutusten arvioinnin määräämistä tehtäväksi.

2. Valitukset tutkituilta osin

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

2.1 Asian valmistelijan esteellisyyttä koskevat valitusperusteet

Sovellettavat keskeiset oikeusohjeet

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään. Kuntalain 52 §:n 3 momentin mukaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä taikka viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen. Kuntalain 52 §:n 4 momentin mukaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohtaa ei sovelleta kunnan luottamushenkilöön, viranhaltijaan tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa kunnallisessa liikelaitoksessa, kuntayhtymässä, kuntakonserniin kuuluvassa yhteisössä tai säätiössä. Henkilö on kuitenkin esteellinen, jos kunnan ja liikelaitoksen, kuntayhtymän, yhteisön tai säätiön edut ovat ristiriidassa keskenään taikka asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 6 kohtaa ei sovelleta kunnassa.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen. Saman momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Saman momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 29 §:n 2 momentin mukaan virkamies ratkaisee itse kysymyksen esteellisyydestään. Monijäsenisen toimielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyydestä päättää kuitenkin toimielin. Monijäseninen toimielin päättää myös muun läsnäoloon oikeutetun esteellisyydestä.

Kuntalain 52 §:ää koskevissa lain esitöissä (HE 263/2006 vp) on todettu muun ohella, että ehdotuksessa säädettäisiin hallintolain yhteisöjäävisäännökseen tehtävästä poikkeuksesta. Ehdotettavalla muutoksella pyrittäisiin parantamaan kunnan mahdollisuuksia konsernijohtamiseen väljentämällä esteellisyyssääntelyä konsernin sisällä. Hallintolain yhteisöjäävisäännöksestä poikkeaminen tehostaisi konserniohjausta. Kunnanhallituksen tai muiden toimielinten jäsenet sekä johtavat viranhaltijat voisivat osallistua myös kuntayhtymän tai tytäryhteisön hallituksen työskentelyyn. Yhteisöjäävisäännökseen ehdotettavalla muutoksella tytäryhteisöjen hallinnossa kertynyttä asiantuntemusta olisi mahdollista käyttää paremmin kunnan omassa päätöksenteossa.

Edellä mainittujen esitöiden mukaan pykälän 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi ensinnäkin siten, että kunnan luottamushenkilö, viranhaltija tai työntekijä ei olisi esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn kunnassa, jos hän on kunnallisen liikelaitoksen, kuntayhtymän tai kuntakonserniin kuuluvan säätiön tai yhteisön hallituksen, hallintoneuvoston tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsen tai toimitusjohtaja tai sitä vastaavassa asemassa. Toiseksi ehdotetaan säädettäväksi perusteista, joilla esteellisyys poikkeuksellisesti syntyisi myös edellä mainituissa tapauksissa. Henkilö olisi esteellinen, jos liikelaitoksen, kuntayhtymän, konserniin kuuluvan yhteisön tai säätiön edut ovat ristiriidassa kunnan edun kanssa tai asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Yhteisöjäävisäännöksestä ehdotettavan poikkeuksen piiriin kuuluisivat kunnallisen liikelaitoksen, kuntayhtymän ja kuntakonserniin kuuluvaan tytäryhteisön tai säätiön johtoon kuuluvat henkilöt. Esimerkiksi kuntayhtymän tai kuntakonserniin kuuluvan osakeyhtiön hallituksen jäsen ei pääsääntöisesti olisi esteellinen osallistumaan kyseistä yhteisöä koskevan asian käsittelyyn kunnassa.

Ehdotuksen mukaan yhteisöjääviä sovellettaisiin edelleen asioissa, joissa kunnan ja kuntayhtymän, tytäryhteisön tai liikelaitoksen edut olisivat ristiriidassa esimerkiksi käsiteltäessä niiden välisiä sopimuksia. Esimerkiksi kunnassa, jossa palvelutuotanto on järjestetty tilaaja–tuottaja-mallin mukaisesti, eturistiriita voi syntyä myös kunnan ja liikelaitoksen tai tytäryhteisön välille. Tuottajaorganisaation edun mukaista voi olla esimerkiksi sen toimialaan kuuluvien palvelujen lisääminen tai tilausten keskittäminen yhdelle tuottajalle. Esteellisyys syntyisi myös esimerkiksi kunnan viranomaisen käsitellessä tytäryhteisön rakennuslupa-asiaa viranomaisen ominaisuudessa. Tytäryhteisön hallituksen jäsen olisi tällaisessa tilanteessa esteellinen ottamaan osaa asian käsittelyyn hakemusta käsittelevässä rakennuslautakunnassa. Hakijoiden tai asianosaisten tasapuolisen kohtelun varmistaminen voi edellyttää tasapuolisuuden varmistamiseksi esteellisyyssäännösten soveltamista myös kilpailullisessa tilanteessa, jossa viranomaisen ratkaisu ei voi olla kaikkien hakijoiden tai asianosaisten odotusten mukainen. Ehdotuksen mukaan esteellisyystilanne syntyisi myös muissa tilanteissa, joissa yhdenvertaisuus vaarantuisi.

Ehdotettu poikkeus koskisi vain yhteisöjääviä. Jos hallituksen jäsenen, toimitusjohtajan tai muun yhteisöjäävisäännöksen tarkoittaman henkilön katsotaan saavan erityistä hyötyä tai kärsivän erityistä vahinkoa tehtävästä ratkaisusta, esimerkiksi yhteisöoikeudellisesta vastuustaan johtuen, hän olisi esteellinen intressijäävin perusteella.

Asiassa saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on esitetty, että Länsimetro Oy:n toimitusjohtaja Matti Kokkinen on ollut esteellinen valmistelemaan Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamista Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön tehtäväksi koskevaa asiaa kaupunginhallitukselle.

Lisäksi asiassa on esitetty, että Kokkinen ei ole virkamies eikä siten sovi näin ison ja vastuullisen päätöksen valmistelijaksi ja että, se seikka, että toimitusjohtaja Kokkisen esteellisyys on jätetty selvittämättä ennen päätöksentekoa, on menettelyvirhe, joka vaikuttaa valituksenalaisiin päätöksiin § 115 – § 117.

Kaupunginvaltuuston päätöstä 29.9.2014 § 115 koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että Kokkinen on valmistellut kaupunginhallitukselle Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamista Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön tehtäväksi koskevan asian, jonka kaupunginjohtaja on esitellyt kaupunginhallitukselle (15.9.2014 § 247). Kaupunginvaltuustossa asia (§ 115) on käsitelty vastaavasti kaupunginhallituksen päätösehdotuksen pohjalta. Espoon kaupunginvaltuusto on kysymyksessä olevalla päätöksellään päättänyt, että 1) rakentamisen ja rahoituksen järjestämisestä vastaa metrohanketta varten perustettu Länsimetro Oy edellyttäen, että Helsingin kaupungin kanssa päästään asiasta sopimukseen, 2) mikäli sopimus Helsingin kanssa ei toteudu, perustetaan Matinkylä–Kivenlahti-osuutta rakentamaan uusi Espoon kokonaan omistama yhtiö, ja 3) Länsimetro Oy:n osakemäärää sekä osakepääomaa kasvatetaan 350:llä nykyisen kaltaisella osakkeella sekä 50:llä V-sarjan osakkeella, jotka liittyvät Sammalvuoren varikkoon. Mikäli sopimusta Helsingin kanssa ei synny, päätetään perustettavan yhtiön osakemääräksi vastaavasti 350 + 50 osaketta.

Espoon kaupungin toimittaman lisäselvityksen mukaan Kokkinen on työsuhteessa Espoon kaupunkiin ja on toiminut asiassa valmistelijana työntekijän roolissa. Kaupunginhallituksen selityksen mukaan Kokkinen on ollut pitkään Espoon kaupungin vakituisessa palveluksessa projektijohtajan toimessa, jossa hän on edelleen, koska hänen työtehtävänsä on jaettu niin, että hän toimii 25 prosenttia työajastaan Espoon kaupungin toimessa projektijohtajana ja 75 prosenttia työajastaan Länsimetro Oy:n toimitusjohtajana. Keskinäinen kiinteistöyhtiö Länsimetro Oy on Espoon tytäryhtiö, josta Espoo on aluksi omistanut 72 prosentin osuuden ja Helsinki 28 prosenttia, ja metroa Kivenlahteen jatkettaessa Espoon omistusosuus yhtiöstä tulee nousemaan. Espoon ja Helsingin yhdessä perustaman yhtiön tarkoituksena on nyt rakennuttaa Länsimetron jatko muun muassa kilpailuttamalla urakoitsijat. Selityksen mukaan Espoon, Helsingin ja Länsimetro Oy:n edut eivät ole asiassa keskenään ristiriidassa eikä asian tasapuolinen käsittely ole edellyttänyt Kokkisen jääväämistä. Kokkisen palkkiota ei ole määritelty sillä perusteella, saako Länsimetro Oy tehtäväkseen rakennuttaa metron jatkon.

Länsimetro Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on ollut keskinäisenä kiinteistöosakeyhtiönä rakennuttaa, omistaa, hallita, ylläpitää, huoltaa ja kehittää Helsingin Ruoholahdesta Espoon Matinkylään ulottuvan metrolinjan metroliikennettä palvelevia raiteita, tunneleita, asemarakennuksia, pysäköintitiloja ja muita sen toimintaa palvelevia rakennelmia ja laitteita.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Espoon kaupunki on asiassa merkityksellisenä ajankohtana omistanut Länsimetro Oy:stä 72 prosenttia ja Helsingin kaupunki 28 prosenttia. Länsimetro Oy on Espoon kaupungin tytäryhtiö, joten kuntalain 52 §:n 4 momentin säännös huomioon otettuna Kokkinen ei ole ollut esteellinen valmistelemaan kysymyksessä olevaa asiaa pelkästään sillä perusteella, että hän on ollut mainitun, Espoo-konserniin kuuluvan, yhtiön toimitusjohtaja. Esteellisyys voi kuitenkin mainitussa lainkohdassa säädetyillä perusteilla poikkeuksellisesti syntyä myös tällaisessa tapauksessa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaupunginvaltuusto oli 24.2.2014 (§ 21) päättänyt, että metron rakentaminen välille Matinkylä–Kivenlahti käynnistetään ehdolla, että valtio sitoutuu maanrakennuskustannusindeksiin sidottujen rakennuskustannusten kattamiseen 30 prosentilla liikennepoliittisen selonteon linjausten mukaisesti. Nyt puheena olevassa päätöksessä on puolestaan kyse Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamisesta Espoon kaupungin ja Helsingin kaupungin yhdessä omistaman Länsimetro Oy:n tai perustettavan uuden, Espoon kokonaan omistaman yhtiön tehtäväksi eli siitä päättämisestä, miten Espoon kaupunki rakennuttaa kyseessä olevan, yksinomaan sen alueelle suunnitellun Länsimetron jatkon. Hallinto-oikeus katsoo, että tässä Länsimetron jatkon rakennuttamisesta päättämisessä, joka ei ole koskenut Espoon kaupungin ja Länsimetro Oy:n välisiä sopimuksia, ei ole kyse asiasta, jossa Espoon kaupungin ja sen tytäryhtiön Länsimetro Oy:n, joka on perustettu muun muassa metrolinjan rakennuttamista varten Helsingin Ruoholahdesta Espoon Matinkylään, edut olisivat ristiriidassa. Tässä Länsimetron jatkon rakennuttamisesta päättämisessä ei myöskään ole kysymys sellaisesta kilpailullisesta tilanteesta, jossa hakijoiden tai asianosaisten tasapuolisen kohtelun varmistaminen edellyttäisi, ettei Länsimetro Oy:n toimitusjohtaja osallistu asian käsittelyyn, eikä muusta tilanteesta, jossa yhdenvertaisuus vaarantuisi. Asiassa ei ole esitetty selvitystä väitetystä Espoon kaupungin ja Helsingin kaupungin välisestä intressiristiriidasta, jolla olisi oikeudellista merkitystä arvioitaessa Länsimetro Oy:n toimitusjohtajan esteellisyyttä nyt puheena olevassa asiassa. Toimitusjohtaja Kokkiselle, jonka palkkiota ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole määritelty sillä perusteella, saako Länsimetro Oy tehtäväkseen rakennuttaa metron jatkon, ei ole myöskään katsottava olevan odotettavissa hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla erityistä hyötyä asian ratkaisusta. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt perusteita, joiden nojalla olisi katsottava, että luottamus Kokkisen puolueettomuuteen olisi hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla muusta erityisestä syystä vaarantunut. Se, että Kokkinen ei ole virkamies, ei ole esteenä sille, että hän on valmistellut asian.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei Länsimetro Oy:n toimitusjohtaja Kokkinen ole valituksissa esitetyillä perusteilla ollut esteellinen osallistumaan nyt puheena olevan asian valmisteluun. Valtuusto ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti myöskään hylätessään asiassa tehdyn kannatetun pöydällepanoehdotuksen asian valmistelijan esteellisyyden selvittämisestä. Kaupunginvaltuuston päätös 29.9.2014 § 115 ei siten ole valmistelijan esteellisyyttä koskevilla valitusperusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Asiakirjoista ilmenevän perusteella Kokkinen ei ole valmistellut kaupunginvaltuuston päätöksillä 29.9.2014 § 116 ja § 117 ratkaistuja asioita.

2.2 Valmistelun puutteellisuutta ja virheellisyyttä koskevat valitusperusteet

Kuntalain 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta eräitä säännöksessä mainittuja asioita, joista ei nyt kuitenkaan ole kysymys. Kuntalakiin ei sisälly tämän tarkempia säännöksiä asian valmistelusta valtuustoa varten. Asian valmistelussa on kysymys muun ohella asian selvittämisestä sen varmistamiseksi, että valtuustolla on riittävästi tietoa ratkaistavasta asiasta.

Kaupunginvaltuuston päätöstä 29.9.2014 § 115 koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee puheenjohtajan ehdottaneen asian käsittelyn osalta, että § 115 – § 117 keskustellaan yhdessä, mutta päätöksenteko käydään kustakin asiasta erikseen, minkä ehdotuksen valtuusto oli yksimielisesti hyväksynyt. Pöytäkirjasta ilmenee myös, että ennen mainittujen pykälien keskustelun aloittamista kaupunginjohtaja ja toimialajohtaja olivat pitäneet valtuustolle esitykset metron jatkamisesta välillä Matinkylä–Kivenlahti. Pöytäkirjan selostusosassa on todettu seuraavaa:

Länsimetro: Espoo ja Helsinki ovat 6.6.2007 perustaneet keskinäisen kiinteistöyhtiön, Länsimetro Oy. Yhtiön tehtävänä on vastata metron rakentamisesta Ruoholahdesta Matinkylään. Kaupungit ovat sopineet kattavansa kustannukset rajalta poikki -periaatteen mukaisesti. Yhtiön toiminta: Yhtiö vastaa rakennushankkeen lupaprosessin, kilpailutusten, sopimusten laatimisen, valvonnan, tiedottamisen ja muiden velvoitteiden hoitamisesta sekä rahoituksen järjestämisestä kilpailuttamalla lainat pitkäaikaista rahoitusta tarjoavien rahoituslaitosten kuten Euroopan Investointipankin (EIB), Pohjoismaiden Investointipankin (NIB) ja Kuntarahoituksen kesken. Yhtiössä on töissä kahdeksan henkilöä. Matinkylä–Kivenlahti-osuuden käynnistyminen edellyttää 1–3 henkilön rekrytointia. Osakemerkintä: Yhtiön osakerakennetta kehitetään niin, että Espoo merkitsee 350 nykyisenkaltaista osaketta sekä 50 varikko-osaketta eli yhteensä 400 uutta osaketta. Osakkeen nimellishinta on 1 000 euroa eli osakepääoma kasvaa 400 000 euroa. Sopiminen Helsingin kanssa: Käytännön toimien kannalta on tarkoituksenmukaista osoittaa Matinkylä–Kivenlahti-osuuden hoitaminen yhtiön tehtäväksi. Vaikka kyseessä on keskinäinen kiinteistöyhtiö ja on sovittu, että kumpikin kaupunki vastaa kustannuksista omalla alueella, on selvyyden vuoksi todettava, että Helsingin kaupungin vastuut eivät muutu hankekokonaisuuden laajentuessa. Asiaa valmistellaan kaupunkien yhteistyönä.

Kaupunginvaltuuston päätöstä 29.9.2014 § 116 koskevan pöytäkirjanotteen selostusosassa on todettu seuraavaa:
Hanke: Valtuusto hyväksyi 11.6.2013 Matinkylä–Kivenlahti-osuuden hankesuunnitelman. Hanke käsittää metrotunnelit ja laitteet, viisi asemaa – Finnoo, Kaitaa, Soukka, Espoonlahti ja Kivenlahti – maanalaisen metrovarikon Sammalvuoressa. Hankkeen kustannusarvio marraskuun 2013 hintatasossa on 801 miljoonaa euroa. Espoon osuus kustannuksista on 70 prosenttia eli noin 560 miljoonaa euroa valtion vastatessa 30 prosentin eli noin 240 miljoonan euron kustannusosuudesta. Rakentamispäätös: Valtuusto päätti 24.2.2014, että kaupunki on valmis käynnistämään Matinkylä–Kivenlahti-osuuden rakentamisen edellyttäen, että valtio osallistuu kustannuksiin 30 prosentin osuudella. Sopimus valtion kanssa: Valtio ja pääkaupunkiseudun kunnat ovat saavuttaneet neuvottelutuloksen "Valtion ja Helsingin seudun kuntien välinen sopimus suurten infrahankkeiden tukemiseksi ja asumisen edistämiseksi". Sopimuksessa valtio sitoutuu osallistumaan Matinkylä–Kivenlahti-osuuden kustannuksiin 30 prosentin osuudella. Sopimuksessa kytketään keskenään tuki metrohankkeen valtionosuuteen ja MAL-aiesopimuksen kaavoitustavoitteen nostamiseen 25 prosentilla. Tämä edellyttää kaavoitusprosessilta vuotuista 312 500 kerrosneliömetrin kaavoittamista. Espoon hyväksyttyjen asemakaavojen kerrosala on ollut lähes 300 000 kerrosneliömetriä. Länsimetron kehityskäytävän kehittymisedellytykset perustuvat siihen, että kaupunkirakenne kehittyy ja metrolla tarjotaan asukkaille ja yrityksille toimiva, viihtyisä ja turvallinen joukkoliikenne. Kaupunginhallitus päätti sopimuksesta 15.9.2014. Rahoitus: Länsimetron jatkon kaupungin rahoitusosuus hoidetaan rahoituslaitoksilta otettavin pitkäaikaisin lainoin. Lähtökohtana on Länsimetron nykyisten lainojen tyyppinen rakenne, jossa lainoissa on ensin 5 vapaavuotta, jonka jälkeen ne maksetaan takaisin 25 vuotena tasaisin vuosilyhennyksin. Valtion rahoitus tulee 2017–2020, joten alkuvaihe jää kaupungin rahoitettavaksi. Kaupungin edun mukaista on hankkeen aloittaminen mahdollisimman nopeasti jo lokakuussa 2014. Lähtökohtana on, ettei pitkäaikaisia lainoja lyhennetä rakennusaikana. Rakennusaikaiset korot ovat osa investointikustannusta. Takausvaltuus – pääoma ja johdannaiset: Takausvaltuus asetetaan marraskuun 2013 hintatason mukaisesti 560 miljoonaksi euroksi. On ilmeistä, että valtuutta pitää myöhemmin tarkistaa maanrakennuskustannusindeksin muutoksen verran. Tähän mennessä tehtyjen töiden siirto Länsimetro Oy:lle: Rakentamistehtävän siirtyessä kaupungilta Länsimetro Oy:lle tai perustettavalle yhtiölle siirretään samalla jo tehdyt suunnittelusopimukset yhtiölle. Yhtiö maksaa kaupungille tähän mennessä toteutuneet kustannukset.

Kaupunginvaltuuston päätöstä 29.9.2014 § 117 koskevan pöytäkirjanotteen selostusosassa on todettu seuraavaa:
Investointirahaston käyttö Länsimetro Oy:n rakennusaikaiseen rahoitukseen:
Valtion rahoitus Länsimetron jatkon rakentamiseen tulee vuosina 2017–2020, joten alkuvaihe jää kaupungin rahoitettavaksi. Kaupungin edun mukaista on hankkeen aloittaminen mahdollisimman nopeasti jo lokakuussa 2014. Potentiaalisia lainanantajia ovat ainakin Euroopan Investointipankki (EIB), Pohjoismaiden Investointipankki (NIB) sekä Kuntarahoitus. EIB ja NIB tekevät hankkeesta varsin tarkat tekniset ynnä muut sellaiset selvitykset, joihin kuluu jonkin verran aikaa. Aikaa vie myös lainanantovaltuuden käsittely EIB:ssä ja NIB:ssä. Itse tarjousprosessi tämän jälkeen on sujuva. Perusparannettaessa Kehä I:tä Leppävaarassa kaupunki rahoitti hankkeen alkuvaihetta käyttämällä investointirahaston varoja. Valtion maksaessa oman osuutensa jälkikäteen palautuivat hankkeeseen annetut lainat rahastoon. Sama ratkaisu on käytettävissä myös nyt. Investointirahaston säännön mukaan rahaston "tarkoituksena on mm. turvata kaupungin kehittämisen edellyttämä maanhankinta sekä kaupunkirakenteen kehittämisestä aiheutuvien kynnysinvestointien toteuttaminen ja taloudellisten vaikutusten tasaaminen." Investointirahaston pääoma on noin 80,7 miljoonaa euroa. Länsimetron jatkon alkurahoitukseen esitetään käytettäväksi 80 miljoonaa investointirahaston varoja lainamuotoisena rahaston sijoituksena. Laina tulee maksaa takaisin siten, että se on kokonaisuudessaan takaisin maksettu vuoden 2020 loppuun mennessä. Rahaston kannalta kyseessä on rahaston varojen sijoittaminen, ei rahaston purku. Rahaston käyttö tuodaan valtuuston päätettäväksi, koska kyseessä ei ole rahaston tavanomainen sijoitustoiminta.

Espoon kaupunginhallitus on todennut selityksessään, että kaupunginvaltuusto on 11.6.2012 hyväksynyt Matinkylä–Kivenlahti-osuuden käsittävän hankesuunnitelman ja että hankesuunnitelmaa valmisteltaessa asiantuntijoiden tekemät tuotto- ja kuluarviot ovat kyseisellä hetkellä käytössä olleita arvioita ja laskelmia, joita on pyritty tuomaan esiin päätöksen taloudellisten vaikutusten arviointia varten. Selityksen mukaan valtuutetuilla on valtuuston kokousta edeltävällä viikolla ollut tilaisuus tehdä valmistelijoille kysymyksiä, joihin valmistelijat ovat vastanneet kirjallisesti ennen kokousta, toimialajohtaja on esitellyt asiaa valtuustoryhmille ennen valtuuston 29.9.2014 kokousta, tietoa on annettu esityslistan tekstissä ja oheismateriaalina ja valtuutetut ovat saaneet hankkeesta tietoa useiden eri metroa koskevien päätösten tekemisen yhteydessä aikaisempien vuosien aikana. Uudenmaan ELY-keskuksen lainvoimaisen päätöksen 12.7.2013 mukaan Länsimetro Oy:n Matinkylä–Kivenlahti-hankkeeseen ei sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Selityksessä on katsottu, että valtuuston 29.9.2014 tekemä päätös Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamisesta Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön tehtäväksi ei itsessään ole hanke, joka voisi kuulua ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain vaikutusarvioinnin piiriin. Hankkeen ympäristövaikutuksia on selityksen mukaan arvioitu hankkeen maankäyttöön liittyvien suunnitelmien valmistelemisen yhteydessä. Selityksessä on katsottu, että myöskään Espoon kaupungin omavelkaisen takauksen myöntämistä Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön lainoille tai investointirahaston varojen käyttöä Länsimetro Oy:n rakennusaikaiseen rahoitukseen koskevat päätökset eivät edellytä ympäristövaikutusten arviointia.

Valituksenalaiset päätökset ovat koskeneet Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamista Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön tehtäväksi, Espoon kaupungin omavelkaisen takauksen myöntämistä Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön lainoille tai investointirahaston varojen käyttöä Länsimetro Oy:n rakennusaikaiseen rahoitukseen eivätkä siten sellaisina edellytä valituksessa mainittuja ympäristövaikutusten arviointia, maa-aineslain tai muun lain mukaisia lupia taikka maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kuntalaisten osallistumis- ja vuorovaikutusmahdollisuutta.

Hallinto-oikeus katsoo, että sitä mitä valituksenalaisista päätöksistä ja kaupunginhallituksen selityksestä on edellä todetulla tavalla käynyt ilmi kysymyksessä olevien asioiden valmistelusta ja siitä miten valtuutetuilla on ollut mahdollisuus saada tietoa asioista, on pidettävä luotettavana. Valituksenalaisten päätösten taustalla olevan Matinkylä–Kivenlahti-metrohankkeen luonne, laajuus ja sen toteuttamisen vaatima aika huomioon otettuina perustuvat kyseisen kaltaisen hankkeen kustannuslaskelmat ja vaikutukset aina osittain arvioon, joka tarkentuu vasta myöhemmin. Valtuustolle esitetty kustannusarvio perustuu kattaviin ja luotettavina pidettäviin selvityksiin, ja valtuusto on näin ollen voinut ottaa sen ratkaisujensa pohjaksi.

Valtuutetut päättävät lähtökohtaisesti itse, minkälaisia selvityksiä he katsovat päätöksentekonsa pohjaksi tarvitsevansa. Valtuuston toimivaltaan kuuluu arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua asianmukaisena ja sisällöllisesti riittävänä päätöksenteon pohjaksi vai haluaako se palauttaa asian kaupunginhallitukselle uutta valmistelua varten. Kaupunginvaltuusto on katsonut voivansa tehdä päätökset käytettävissään olleen aineiston pohjalta. Esitetyn selvityksen perusteella asian valmistelun ei voida katsoa olleen virheellistä tai puutteellista siten, että kaupunginvaltuusto ei olisi voinut sen perusteella asianmukaisesti käyttää sille kuuluvaa harkintavaltaa. Se, että valtuutetuille ei ole tuotu erikseen esille H:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa mainittua yksittäistä Strafica Oy:n hankearviointia, ei merkitse sitä, että valmistelua olisi arvioitava toisin. Tällaisella hankearviolla ei ole oleellista merkitystä nyt kysymyksessä olevista asioista päätettäessä.

Asiassa ei ole ilmennyt, että asian esittelijät tai valmistelijat olisivat ylittäneet Espoon kaupungin hallintosäännön tai johtosääntöjen mukaisen toimivaltansa.

Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuusto on voinut sillä olevan harkintavallan rajoissa ratkaista kysymyksessä olevat asiat (§ 115, § 116 ja § 117) käytettävissään olleiden selvitysten ja muiden tietojen perusteella. Valituksenalaisia päätöksiä ei ole syytä kumota valituksissa esitetyillä valmistelun puutteellisuutta tai virheellisyyttä koskevilla valitusperusteilla.

2.3 Muut valitusperusteet

Kuntalain 13 §:n 1 momentin mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta. Valtuuston tulee pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan päättää takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta.

Espoon kaupunginhallitus on todennut selityksessään, että hallituksen talousarvioesityksessä vuodelle 2015 Liikennevirastolle on esitetty valtuus osallistua Matinkylä–Kivenlahti-osuuden rahoitukseen Espoon 24.2.2014 edellyttämällä tavalla. Valtuusto on selkeästi päättänyt metron jatkamisesta ja samalla myös tosiasiassa hyväksynyt riittäväksi itse asettamansa ehdon valtion sitoutumisesta hankkeeseen päättäessään rakennustöiden osoittamisesta Länsimetro Oy:lle. Hanketta koskevat rahoituspäätökset on yksiselitteisesti tehty koskemaan länsimetron rakentamista välillä Matinkylä–Kivenlahti.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Espoon kaupunginvaltuusto on lainvoimaisella päätöksellään 24.2.2014 (§ 21) päättänyt, että metron rakentaminen välille Matinkylä–Kivenlahti käynnistetään ehdolla, että valtio sitoutuu maanrakennuskustannusindeksiin sidottujen rakennuskustannusten kattamiseen 30 prosentilla liikennepoliittisen selonteon linjausten mukaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, ettei valtion mainitun sitoumuksen antaminen ennen valituksenalaisten päätösten (§ 115 – § 117) tekemistä ole valituksenalaisten päätösten laillisuuden edellytys. Päätöksellä § 115 on päätetty Matinkylä–Kivenlahti-metron rakennustöiden osoittamisesta Länsimetro Oy:n tai perustettavan yhtiön tehtäväksi päätöksessä mainituin edellytyksin sekä Länsimetro Oy:n osakemäärän ja osakepääoman kasvattamisesta ja perustettavan yhtiön osakemäärästä. Tämä huomioon otettuna päätöksessä § 116 takauksen saaja on etukäteen tarkasti määritetty. Länsimetro Oy:n toimialan muuttaminen tai perustettavan yhtiön perustaminen ennen päätösten § 116 ja § 117 tekemistä ei ole mainittujen päätösten laillisuuden edellytys. Päätös § 117 ei ole valituksessa esitetyllä perusteella myöskään Espoon kaupungin investointirahaston säännön vastainen.

Espoon kaupunginvaltuusto on voinut sille asiassa kuuluvan harkintavallan rajoissa tehdä valituksenalaiset päätökset § 115 – § 117, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa, eivätkä päätökset ole valituksissa esitetyillä perusteilla muutenkaan lainvastaiset.

2.4 Lopputulos

Espoon kaupunginvaltuuston päätökset § 115, § 116 ja § 117 eivät ole valituksissa esitetyillä perusteilla syntyneet virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa, eivätkä päätökset ole muutenkaan lainvastaiset. Kunnallisvalitusta ei voida tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella. Valitukset on näin ollen hylättävä siltä osin kuin ne on tutkittu.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Ismo Räisänen ja Maarit Lindroos, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kaupunginvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi he ovat vaatineet kaupunginvaltuuston päätösten täytäntöönpanon kieltämistä.

Valittajat ovat valituksensa perusteluissa esittäneet valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Asian on valmistellut kunnanhallituksen sijasta Helsingin ja Espoon omistaman yhtiön toimitusjohtaja Matti Kokkinen. Hän on asiassa saadun selvityksen mukaan Espoon kaupungin palveluksessa vain 25 prosenttia työajastaan.

Liikennevirasto oli suositellut YVA-menettelyä, mutta Espoon kaupunki oli lausunnossa ELY-keskukselle katsonut, ettei sitä tarvittaisi. Lausunto oli Matti Kokkisen valmistelema. Asian selvittäminen oli siten ilmeisen puutteellista kuntalain säätelemän päätöksenteon kannalta. Hallinto-oikeus on kuitenkin jättänyt asian tältä osin tutkimatta. Ratkaisu on virheellinen, sillä kyse on selvittämisvelvollisuuden laiminlyönnistä, joka johtaa samalla ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain vastaiseen lopputulokseen. Asia vaatii kokonaisvaltaisen YVA-arvioinnin, jotta se tulee riittävästi selvitettyä valtuustolle ennen sen päätöksentekoa.

Kokkisen esteellisyyden jättäminen selvittämättä ennen päätöksentekoa on ollut menettelyvirhe.

Kokkinen on Länsimetro Oy:n toimitusjohtaja. Toimitusjohtajana asia koskee Kokkista henkilökohtaisesti ja siksi hän on ollut esteellinen. Hänen 25 prosentin työsuhteensa Espoon kaupunkiin on sivutoimi. Kun valtuustoasioiden valmistelu kuuluu kunnanhallitukselle, on tehtävien siirtäminen kaupungin sivutoimiselle työntekijälle selvästi lain vastaista.

Kokkisen selitys, että hän sai toimintaohjeet kaupunginhallitukselta 15.12.2014 ja että valmistelevat toimet olisi tehty kaupungin toimesta, ei pidä paikkaansa.

Espoon kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja esittänyt valituksen hylkäämistä.

A:lle asiakumppaneineen on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 24.11.2016