Muu päätös 4977/2016

Laihian Kirkonseudun osayleiskaavaa koskeva valitus

Antopäivä: 25.11.2016
Taltionumero: 4977
Diaarinumero: 1279/1/16

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 7.4.2016 nro 16/0141/3

Asian aikaisempi käsittely

Laihian kunnanvaltuusto on 16.2.2015 (§ 7) hyväksynyt Laihian Kirkonseudun osayleiskaavan päivityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Pykälän 2 momentin mukaan hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.

Valituksen kohteena oleva osayleiskaava kattaa Laihian kirkonseudun ja sitä ympäröiviä alueita. Alue on kaavaselostuksen mukaan suurimmaksi osaksi rakentunutta taajama-aluetta, jota ympäröivät haja-asutus, metsäinen alue pohjoisosassa ja laajat peltoalueet. Laihian keskustan läpi kulkee valtatie 3, joka johtaa lännessä Vaasaan ja etelässä Tampereelle. Keskustan pohjoispuolelta alkaa valtatie 18. Ympäristöministeriön 21.12.2010 vahvistamassa Pohjanmaan maakuntakaavassa osayleiskaavan suunnittelualue on kaupunki – maaseutu -vuorovaikutusvyöhykettä, taajamatoimintojen aluetta, kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta valtakunnallisesti arvokasta aluetta ja matkailun vetovoima-aluetta tai matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealuetta. Maakuntakaavassa on osoitettu uudet liikenteelliset ratkaisut Laihian kohdalla, ja niille on esitetty ohjeelliset tai vaihtoehtoiset tielinjaukset. Alueella on voimassa Laihian Kirkonseudun osayleiskaava 2017, joka on hyväksytty 10.11.2003.

Kaavaselostuksen mukaan suunnittelutehtävänä on päivittää Laihian Kirkonseudun osayleiskaava 2017, koska voimassa oleva osayleiskaava ei ole enää ajantasainen. Osayleiskaavan tavoitteena on muun ohella tarkistaa uusien tiejärjestelyjen suhde maankäyttöön. Erityisesti tämä koskee valtateiden 3 ja 18 uusia järjestelyjä. Kaavassa on osoitettu muun muassa valtateiden 3 ja 18 ohjeelliset uudet väylät tai muut ajoyhteydet.

Kaavan vaikutukset selvitetään maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen säännösten mukaisesti. Kunnanvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetty sellainen yksittäistä hanketta koskeva lupapäätös tai siihen rinnastettava muu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:n tarkoittama päätös, jota viranomainen ei saa tehdä ennen kuin se on saanut käyttöönsä yhteysviranomaisen arviointiselostuksesta antaman lausunnon.

Kun otetaan huomioon, että maakuntakaavassa osoitetut uudet tielinjaukset ovat ohjeelliset, osayleiskaavaratkaisua ei voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että se poikkeaa maakuntakaavassa esitetystä vaihtoehdosta. Voimassa oleva osayleiskaava ei ohjaa osayleiskaavan muuttamista eikä osayleiskaava siten ole lainvastainen sillä perusteella, että se ei vastaa voimassa olevassa osayleiskaavassa osoitettuja maankäyttöratkaisuja.

A:n valituskirjelmässään vaatimat liikenteeseen, tien rakenteeseen, rakentamiseen ja meluntorjuntaan liittyvät määräykset ovat yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa päätettäviä asioita. Osayleiskaavan hyväksymispäätöstä ei voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että kaava ei sisällä tämän kaltaisia määräyksiä.

Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai ole muutenkaan lainvastainen, minkä johdosta valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Reeta-Kaisa Eriksson. Esittelijä Hanna-Lena Fallenius-Tuurihalme.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Laihian kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

A on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:ssä tarkoitettu maakuntakaavan viranomaisvaikutus korostuu erityisesti silloin, kun viranomaisten toimivaltaan kuuluu tarkoituksenmukaisuusharkinta. Osayleiskaavaselostuksessa todetaan, että yleiskaava toteuttaa maakuntakaavan hyvin lukuun ottamatta tiestöön liittyviä ratkaisuja. Tiestön osalta poikkeamat maakuntakaavaan perustellaan käynnissä olevan tiesuunnitelman toteuttamisen mahdollistamisella osayleiskaavan kautta. Pohjanmaan liiton kanssa muutoksista on keskusteltu, ja ne tullaan huomioimaan myös maakuntakaavatasolla maakuntakaavan päivityksen yhteydessä.

Kunnanvaltuusto on kääntänyt päälaelleen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen lainvoimaisen maakuntakaavan viranomaisia ohjaavan merkityksen. Ensin tehdään tiesuunnitelma ja sen mukainen osayleiskaava, molemmat tietoisesti maakuntakaavan vastaisesti. Myöhemmin halutaan muuttaa maakuntakaava tiesuunnitelman mukaiseksi, kunhan kaavat ja ohitustie on jo tehty valmiiksi.

Yleiskaavapäätökseen liittyvät kiinteästi ja oleellisesti samanaikaisesti valmistellut Laihian kunnan asemakaavapäätökset sekä Liikenneviraston tiesuunnitelman hyväksymispäätös. Nämä päätökset hallinto-oikeus on kumonnut lainvastaisina.

Tiesuunnitelma "Valtatien 3 ja 18 parantaminen Laihian kohdalla" on hyväksytty vuonna 2009, sitä on päivitetty vuonna 2011 ja tiesuunnitelma on lainvoimainen. Tiesuunnitelman lähtökohtana on Laihian ohikulkutien toteuttaminen. Kuntakaavojen muutokset vuosina 2012–2016 perustuvat oleellisesti 5.12.2012 uudelleenarvioituun ohitustien hankesuunnitelmaan.

Kysymyksessä on oleellinen muutos ohitustien sijoittamiseksi. Tien uusi hankesuunnitelma täyttää kokonsa, sijaintinsa ja vaikuttavuutensa perusteella ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitetun yksittäistapauksellisen arviointivelvollisuuden kriteerit. Arviointia ei kuitenkaan ole tehty. Kaavapäätöksessä ei ole näin ollen myöskään voitu huomioida ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukaisesti yhteysviranomaisen lausuntoa.

Päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta tekee yhteysviranomainen. Kun Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus toimii maantien osalta Laihian kohteen hankevastaavana, määrää yhteysviranomaisen ympäristöministeriö. Päätöstä ei voi tehdä hankevastaava eikä kunta omassa hankkeessaan itse.

Kaavan kohteena on tiivis kuntakeskustaajama, missä ohitustiehankkeen vaikutusalue koskettaa yli 400 kiinteistöä. Tulvavaaratilanteessa suunnitellun ohitustien syvät alikulkutunnelit jäävät veden alle ja katkaisevat keskustan taajamatoiminnot. Taajamaan sijoitetulla ohikulkutiellä mahdollinen liikenneonnettomuus uhkaa henkilöturvallisuutta.

Liikenteen melu, tärinä, pöly sekä kookkaat melurakenteet ja tien tasokorkeuden nosto 1,5–3,5 metriä yli ympäröivän taajaman maanpinnan- ja rakentamistason vaikuttavat kaikki haitallisesti keskustaajaman ympäristöön ja asukkaiden viihtyvyyteen sekä yhteisön elinoloihin. Myös suunniteltu taajamanopeuden nosto 80 km/h:iin ja uusi raskaan liikenteen kokonaispaino 76–80 tonnia nostavat tien kuormituksen 2,25-kertaiseksi nykytilanteeseen verrattuna, mikä vaikuttaa haitallisesti alueen häiriintymisherkkään maaperään.

Missään kaavasuunnitelmien käsittelyvaiheissa ei yleisölle ja osallisille ole tiedotettu, että osayleiskaavan tarkoituksena on mahdollistaa tiesuunnitelman hyväksyminen ja toteutus jopa kaavoituksen vireillä ollessa tai että maanmittaustoimisto voisi käynnistää tiealueen maastomerkinnän ja yksityisten maiden haltuunoton ennen kuin kaavat ja tiesuunnitelma ovat lainvoimaisia.

A on täydentänyt valitustaan 2.5.2016 toimittamallaan lisäkirjelmällä. Hän on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta ratkaisemaan, ovatko Laihian kunnanvaltuuston kokouksessa 16.2.2015 tehdyt osayleiskaavaa ja asemakaavaa koskevat päätökset syntyneet virheellisessä järjestyksessä yhden valtuutetun esteellisyyden johdosta.

Laihian kunnanhallitus on antanut valituksen ja sen täydennyksen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Esteellisyydestä ei ole esitetty vaatimuksia Vaasan hallinto-oikeudelle osoitetussa valituksessa. Valitus tulee tältä osin jättää tutkimatta, koska kyseistä valitusperustetta ei ole esitetty kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaisesti ennen valitusajan päättymistä.

Muutoin valitus on hylättävä. Osayleiskaava perustuu asianmukaisiin ja riittäviin selvityksiin ja osayleiskaavan sisältö täyttää sille laissa asetetut sisältövaatimukset. Valtuuston hyväksymä osayleiskaava on tehty kaavapäätösmenettelyn osalta lain edellyttämällä tavalla. Osayleiskaava ei siten ole lainvastainen.

Osayleiskaavan laatiminen on tapahtunut Laihian kunnan toimesta. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole sellainen yksittäistä hanketta koskeva lupapäätös tai siihen rinnastettava muu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:ssä tarkoitettu päätös, jota viranomainen ei saa tehdä ennen kuin se on saanut käyttöönsä yhteysviranomaisen arviointiselostuksesta antaman lausunnon. Kaavan vaikutukset selvitetään maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen säännösten mukaisesti.

Laihian keskustan läpi kulkee nykytilanteessa valtatie 3, joka nyt tehtyjen suunnitelmien mukaan tullaan parantamaan samalle paikalle. Ottaen huomioon valtatien 3 sijainti, liikennemäärät ja kaavoituksen nykytilanne, muutosta pidetään vähäisenä, kun kyse on paikallaan parannettavasta valtatiestä eikä parantamistoimenpiteestä arvioida aiheutuvan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain ja asetuksen tarkoittamia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Lisäksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain tärkeimmät tavoitteet on voitu ottaa huomioon laatimalla valtateitä 3 ja 18 koskeva tiesuunnitelma ja osayleiskaava samanaikaisesti. Tiesuunnitelmassa on tuotettu osayleiskaavaa havainnollistavaa yksityiskohtaista suunnitelma-aineistoa. Osayleiskaavassa ja tiesuunnitelmassa on huomioitu ympäristönäkökohdat kokonaisvaltaisesti, arvioitu vaikutukset maantielaissa ja maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla, lievennetty vaikutuksia ja suunnattu tarvittavat varotoimenpiteet oikeisiin kohteisiin. Samanaikaiset osayleiskaava- ja tiesuunnitteluprosessit ovat yhdessä mahdollistaneet myös kansalaisten, yhteisöjen ja viranomaisten osallistumisen suunnitteluun.

Voimassa oleva osayleiskaava ei ohjaa osayleiskaavan muuttamista, eikä osayleiskaava ole siten lainvastainen sillä perusteella, että se ei vastaa voimassa olevassa osayleiskaavassa osoitettuja maankäyttöratkaisuja.

Pohjanmaan maakuntakaava on hyväksytty 29.9.2008 ja ympäristöministeriö on vahvistanut kaavan 21.12.2010. Maakuntakaavan päivitystyö on käynnistynyt. Toisin kuin valituksessa esitetään, maakuntakaava on ollut riittävästi ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Tiestön osalta poikkeamat maakuntakaavaan on perusteltu osayleiskaavassa, jossa on selvitetty päätiestön sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön.

Maakuntakaavaselostuksen mukaan tien suunnittelun tulee lähtökohtaisesti perustua maakuntakaavassa yhtenäisellä viivalla osoitettuun tielinjaukseen, mutta suunnittelu voi perustua myös ohjeelliseen tai vaihtoehtoiseen tielinjaukseen. Maakuntakaavassa valtatie 3 on osoitettu nykyisellä paikallaan yhtenäisellä viivalla. Valtatien 18 uusi linjaus ja Laihian länsipuolinen ohitustie (Vt 3) on osoitettu ohjeellisina/vaihtoehtoisina tielinjauksina. Poikkeamistarve maakuntakaavasta on siten vähäinen ja koskee lähinnä valtateiden 3 ja 18 uuden eritasoliittymän sijaintia. Maakuntakaavan ratkaisusta poikkeamisen perustelut pohjautuvat valtateiden 3 ja 18 kehittämissuunnitelmiin sekä vuosina 2008–2014 tiesuunnitelmien laatimisen yhteydessä tehtyihin selvityksiin, vaihtoehtoihin ja suunnitelmiin, joiden pohjalta osayleiskaavassa esitetty liikenneratkaisu on laadittu.

Osayleiskaavassa on osoitettu tulvavaara-alue, jonka rajaus on osoitettu kerran 250 vuodessa toistuvan tulvan mukaisesti. Merkintä perustuu Laihian tulvariskikartoitukseen 2013 sekä sen tuloksena Tulvakeskuksesta saatuihin tietoihin. Osayleiskaavassa on annettu lisäksi kaavamääräys: "Laihianjoen lähialueen yksityiskohtaisessa suunnittelussa tulee pyytää asianomaiselta viranomaiselta aluetta koskeva alin tulvien kannalta hyväksyttävä rakentamiskorkeus".

A on antanut selityksen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n valitus jätetään tutkimatta vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyn kunnanvaltuuston jäsenen esteellisyyttä koskevan valitusperusteen osalta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. A ei ole vaatinut tekemässään valituksessa Vaasan hallinto-oikeudessa, että Laihian kunnanvaltuuston päätös olisi kumottava sillä perusteella, että päätöksen tekoon osallistunut kunnanvaltuuston jäsen olisi asiassa esteellinen. Valitus on näin ollen tällä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyllä perusteella tehtynä jätettävä tutkimatta.

2. Valituksen hylkääminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihto­ehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Alueella on voimassa Pohjanmaan maakuntakaava, jonka ympäristöministeriö on vahvistanut 21.12.2010. Maakuntakaavassa valtatie 18 on valituksen kohteena olevan osayleiskaavan alueella merkitty osin parannettavaksi tielinjaksi. Valtateiden 3 ja 18 nykyisten linjausten lisäksi valtatielle 3 on maakuntakaavassa osoitettu vaihtoehtoinen linjaus. Ohjeellista tai vaihtoehtoista tielinjausta koskevan merkinnän kuvauksessa todetaan, että merkinnällä osoitetaan ne tieyhteydet tai osuudet, joilla on erillisselvityksissä tai vahvistetussa seutukaavassa valtakunnallista, maakunnallista tai seudullista merkitystä ja joiden toteuttamiseksi on laadittu tarveselvitys tai yleissuunnitelma tai joiden sijaintia on tutkittu alemman tason kaavassa.

Laihian Kirkonseudun osayleiskaavan päivitykseen liittyvä osayleiskaavaluonnos on asetettu nähtäville 8.1.2014 ja osayleiskaavaehdotus 16.6.2014. Samanaikaisesti osayleiskaavan päivityksen valmistelun kanssa on edennyt valtateiden 3 ja 18 parantamista koskevan tiesuunnitelman valmistelu. Laihian kunnanvaltuusto on hyväksynyt Kirkonseudun osayleiskaavan päivityksen 16.2.2015. Tämän jälkeen 18.6.2015 Liikennevirasto on hyväksynyt valtateiden 3 ja 18 parantamista koskevan tiesuunnitelman.

Kirkonseudun osayleiskaavan päivityksessä valtatiet 3 ja 18 on osoitettu parannettaviksi pääosin nykyisillä paikoillaan. Valtateiden 3 ja 18 liittymäksi rakennetaan uusi Maunulan eritasoliittymä osayleiskaavan keskelle. Valtatie 18 linjataan uudelleen noin kahden kilometrin matkalla ja sille rakennetaan uusi Ratikylän eritasoliittymä. Osayleiskaavan kaavaselostuksen liitteenä olevassa liikenneselvityksessä todetaan, että vuoden 2008 tiesuunnitelmaan sisältyvän Laihian ohikulkutien toteuttaminen ei nykyisen rahoitustilanteen ja ennustettujen liikennemäärien perusteella ole järkevää.

Kun otetaan huomioon maakuntakaavan tielinjauksia koskevien merkintöjen yleispiirteisyys ja uusien, vaihtoehtoisten tielinjausten ohjeellisuus, maakuntakaava on ollut riittävästi ohjeena Laihian Kirkonseudun osayleiskaavaa laadittaessa. Maankäyttö- ja rakennuslaista ei myöskään seuraa estettä sille, että osayleiskaavaa laaditaan samanaikaisesti tiesuunnittelun kanssa.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 25.11.2016