Muu päätös 5083/2016

Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus (Kirkkonummi)

Antopäivä: 1.12.2016
Taltionumero: 5083
Diaarinumero: 3163/1/15

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 1.9.2015 nro 15/0670/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on päätöksellään 16.6.2014 (§ 51) hyväksynyt alueen maanomistajien toimesta laaditun Kyrkogårdsön ranta-asemakaavan muutoksen, joka koskee Kirkkonummen kunnan Porkkalan kylässä sijaitsevaa tilaa Kyrkogårdsö RN:o 4:18.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on tehnyt 17.7.2014 oikaisukehotuksen ranta-asemakaavasta.

Kunnanvaltuusto on oikaisukehotuksen johdosta päätöksellään 10.11.2014 (§ 114) päättänyt pysyttää ranta-asemakaavan muutosta koskevan päätöksensä ennallaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan on asemakaavaa laadittaessa maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava muun ohella siten, että rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä vaalitaan eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja hävitetä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.
Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita.

Ranta-asemakaava-alueesta ja sille kaavassa osoitetusta maankäytöstä

Ranta-asemakaava-alue on pinta-alaltaan noin 15 hehtaaria, ja se sijaitsee Inkoossa, oikeastaan Kirkkonummella, Porkkalanniemen eteläkärjessä Kyrkogårdsön saarella. Kaava-alue koskee saaren keskiosassa sijaitsevaa kiinteistöä Kyrkogårdsö 4:18.

Kaava-aluetta koskee ympäristöministeriön 3.10.1996 vahvistama oikeusvaikutteinen Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava. Osayleiskaavassa Byvikenin pohjukan rantavyöhyke on merkitty luonnonsuojelualueeksi (SL). Muutoin kaava-alue ja myös koko muu Kyrkogårdsön saari on yleiskaavassa osoitettu ensisijaisesti loma-asuntoalueeksi (RA/23), jossa luku osoittaa rakennuspaikkojen enimmäismäärän. Kiinteistölle 4:18 kuuluu osayleiskaavaan liittyvän kantatilan maapinta-alaan pohjautuvan rakennusoikeuslaskelman mukaan kolme rakennuspaikkaa.

Ranta-asemakaavalla muutetaan vuonna 2011 lainvoiman saanutta Kyrkogårdsön ranta-asemakaavaa kiinteistön 4:18 osalta. Kaavaselostuksen mukaan kaavan tarkoituksena on osoittaa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 16.9.2011 aiemmasta ranta-asemakaavasta kumottujen korttelialueiden maankäyttö sekä korjata edellisen ranta-asemakaavan osittaisesta kumoamisesta aiheutunut maanomistajien eriarvoinen kohtelu.

Voimassa olevassa ranta-asemakaavassa kiinteistölle 4:18 on osoitettu viisi lomarakennuspaikkaa (korttelit RA5–RA9), joista kolme on olemassa olevia rakennuspaikkoja. Kaavamuutoksessa kiinteistölle on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 1 500 kerrosneliömetriä. Lisärakennusoikeutta voimassa olevaan kaavaan verrattuna on 450 kerrosneliömetriä, mistä määrästä sivuasuntojen rakennusoikeutta on 250 kerrosneliömetriä ja talousrakennusten rakennusoikeutta 200 kerrosneliömetriä. Naapurikiinteistölle 4:13 voimassa olevan ranta-asemakaavan salliman rakennusoikeuden lisäys osayleiskaavaan nähden on 470 kerrosneliömetriä.

Kaavamuutoksella laajennetaan voimassa olevan ranta-asemakaavan mukaisia rakennuspaikkoja sisämaastoon päin. Rakennuspaikkoihin sisältyvän rantaviivan määrää ei ole juurikaan muutettu. Kaavamerkintöjen ja -määräysten mukaan jokaisessa korttelissa on sallittu yksi tontti. Kuhunkin RA-kortteliin saa rakentaa 150 kerrosneliömetrin suuruisen yksiasuntoisen lomarakennuksen, 50 kerrosneliömetrin suuruisen sivuloma-asunnon, 30 neliömetrin suuruisen saunan ja yhteensä 70 neliömetriä talousrakennuksia. Sivuloma-asunto tulee sijoittaa samaan pihapiiriin lomarakennuksen kanssa. Saunarakennuksen saa rakentaa rakennusalan ulkopuolelle, kuitenkin vähintään 20 metrin etäisyydelle rantaviivasta ja 10 metrin etäisyydelle viereisen rakennuspaikan rajasta. RA-kortteleiden väliset alueet on voimassa olevan ranta-asemakaavan mukaisesti osoitettu s-2-rajauksella alueen osiksi, joilla on erityisiä ympäristöarvoja. Tämä rajaus ulottuu vaihtelevasti noin 40–70 metrin etäisyydelle rannasta. Kaavamääräyksen mukaan tätä aluetta tulee hoitaa siten, että alueen rantamaisemalle tyypilliset ominaispiirteet säilyvät. Rakennusalan ulkopuolelle jäävän tontin osan puustoa on kaavan yleisten määräysten mukaan hoidettava niin, että sen ominaispiirteet säilyvät. Suoritettavat toimenpiteet eivät saa vaarantaa maisemakuvaa eivätkä luonnon monimuotoisuutta. Kasvillisuus on säilytettävä mahdollisimman luonnontilaisena niin, että vain rantapuuston vähäinen harventaminen on mahdollista.

Byvikenin pohjukan ranta-alueelle on osoitettu suojelualue (S). Suojelualueen sisällä on s-1-rajauksella merkitty alueen osa, jolla sijaitsee luonnonsuojelulain (LSL 47 §) tarkoittaman suojeltavan sammallajin elinympäristö. Muilta osin kaava-alue on osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY).

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistölle 4:18 ei aiemman osittain kumotun ranta-asemakaavaratkaisun johdosta ole syntynyt oikeutta saada kumottua rakennusoikeutta vastaavaa rakennusoikeuden määrää sijoitetuksi muualle kiinteistön alueelle, vaan kiinteistölle osoitetun rakennusoikeuden määrän lainmukaisuus arvioidaan yleiskaavan ohjausvaikutukseen ja muista maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvista lähtökohdista. Myöskään sillä seikalla, että ELY-keskus ei aikoinaan valittanut kiinteistölle 4:18 aiemmassa ranta-asemakaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen määrästä, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa nyt käsiteltävänä olevan ranta-asemakaavamuutoksen lainmukaisuutta.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa ei ole otettu kantaa sivuasuntojen rakentamismahdollisuuksiin RA-alueilla eikä muutoinkaan annettu määräyksiä yhdelle rakennuspaikalle hyväksyttävän rakentamisen määrästä tai laadusta. Tämän vuoksi ranta-asemakaavan muutos ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että yleiskaava ei ole ollut ohjeena laadittaessa ranta-asemakaavamuutosta siltä osin, kuin kaavassa sallitaan uusien sivuloma-asuntojen rakentaminen.

Valituksenalaisella kaavaratkaisulla ei ole lisätty kiinteistölle 4:18 osoitettujen lomarakennuspaikkojen määrää alueella voimassa olevaan ranta-asemakaavaan verrattuna. Asiassa on kysymys vain kullekin rakennuspaikalle osoitetun rakennusoikeuden määrästä ja laadusta.

Alueella voimassa olevalla ranta-asemakaavalla ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua ohjausvaikutusta ranta-asemakaavan muutokseen, mutta voimassa olevalla ranta-asemakaavalla on merkitystä arvioitaessa kaavamuutoksen vaikutuksia. Rakennuskorttelien RA5–RA9 varaaman rantaviivan pituus ei ylitä voimassa olevassa ranta-asemakaavassa rakentamiseen osoitetun rantaviivan pituutta. Ranta-alueelle jäävän yhtenäisen rakentamattoman alueen määrä ei näin ollen kaavamuutoksen johdosta vähene. Kaavamuutoksella on laajennettu voimassa olevan ranta-asemakaavan RA-kortteleita sisämaahan päin, kortteleiden rakennusaloja on jonkin verran suurennettu ja kuhunkin kortteliin on sallittu aiempaan verrattuna yhteensä 90 kerrosneliömetriä lisärakennusoikeutta, mistä sivuasunnon rakennusoikeutta on 50 kerrosneliömetriä ja talous­rakennusten rakennusoikeutta 40 kerrosneliömetriä.

Kaavan mahdollistaman rakentamisen sopeutumista rantamaisemaan turvaavat ranta-asemakaavaan sisältyvät sitä koskevat määräykset. Viiden sivuasunnon sallimisella kaava-alueelle ei voida arvioida olevan sellaista vaikutusta Byvikenin pohjukan ympäristöön, että luonnonsuojelun toteutuminen kaavamuutoksen johdosta vaarantuisi.

Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ei edellytä, että alueen kaikille maanomistajille tulisi ranta-asemakaavassa osoittaa täysin samanlaiset rakennusoikeudet. Kun otetaan huomioon kaava-asiakirjoista ilmenevä selvitys muiden Kyrkogårdsön kiinteistöjen käyttämästä rakennusoikeudesta ja -tehokkuudesta, nyt tehtyä kaavaratkaisua ei voida pitää maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastaisena. Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että sivuloma-asuntojen osalta on kyse rakentamisesta, joka on sallittu Kirkkonummen voimassa olevassa rakennusjärjestyksessä, kun rakennuspaikan pinta-ala on vähintään 5 000 neliömetriä. Asiakirjojen mukaan rakennusjärjestyksen sallimia sivuloma-asuntoja on toteutettu muun ohella myös kyseisellä Kyrkogårdsön saarella.

Ranta-asemakaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset. Kunnanvaltuuston päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki (365/1995) 90 §
Maankäyttö- ja rakennuslaki 14 § ja 204 §
Kirkkonummen rakennusjärjestys (voimaan 17.9.2008) 24 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Marja Viima, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Ranta-asemakaavaa koskeva muutos ja siihen liittyvä rakennusoikeuden lisäys olisi tullut tutkia koko voimassa olevalla ranta-asemakaava-alueella maanomistajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi. Kaavamuutoksessa ei ole arvioitu rakennuspaikoille osoitettujen sivuloma-asuntojen vaikutusta kaavamuutoksen kokonaismitoitukseen.

Sivuloma-asunto tarkoittaa tosiasiassa toisen lomarakennuksen rakentamista samalle rakennuspaikalle. Kaavamuutoksessa ei ole arvioitu sivuloma-asuntojen vaikutusta kaavamuutoksen kokonaismitoitukseen, joka nousee 9,5 asunnosta 18,8 asuntoon/muunnettu rantaviivakilometri. Rannan suojeluarvot huomioon ottaen mitoituslukua voidaan pitää liian korkeana.

Osayleiskaavassa on selvitetty emätilan maapinta-alaan perustunut perusrakennusoikeus, mutta siinä ei ole selvitetty rantarakennusoikeuden tasapuolista jakautumista maanomistajien kesken. Osayleiskaava ei näin ollen ole voinut olla rantarakennusoikeuden jakautumisen osalta ohjeena ranta-asemakaavaa muutettaessa. Sivuloma-asunnoilla osoitettu lisärakentaminen on tutkittava asemakaavalla ja rakennusoikeuden jakautuminen arvioitava suhteessa rannan ominaispiirteisiin.

Kirkkonummen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisella kaavaratkaisulla ei ole lisätty kiinteistölle RN:o 4:18 osoitettujen lomarakennuspaikkojen määrää alueella voimassa olevaan ranta-asemakaavaan verrattuna. Rakennuskorttelien RA5–RA9 varaaman rantaviivan pituus ei ylitä voimassa olevassa ranta-asemakaavassa rakentamiseen osoitetun rantaviivan pituutta. Ranta-alueelle jäävän yhtenäisen rakentamattoman alueen määrä ei näin ollen kaavamuutoksen johdosta vähene. Kaavamääräykset turvaavat kaavan mahdollistaman rakentamisen sopeutumista rantamaisemaan. Ranta-asemakaavan yleisiin määräyksiin sisältyy lisäksi RA-kortteleiden osalta määräys, jonka mukaan jokaisessa korttelissa saa olla vain yksi tontti.

Ranta-asemakaavan muutoksessa kortteleihin RA5–RA9 osoitettu rakennusoikeus ei aiheuta haittaa rannan käytölle. Ranta-asemakaavan muutos ei ole myöskään maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

A ja B ovat antaneet selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä, viitattu asiassa aiemmin lausuttuun sekä esitetty muun ohella seuraavaa:

Maankäyttöratkaisujen muuttuminen ja täsmentyminen siirryttäessä yleiskaavallisesta suunnittelusta yksityiskohtaiseen suunnitteluun eli ranta-asemakaavaan on täysin lainmukaista. Kaavaratkaisulla on nimenomaan ollut tarkoitus korjata tilanne, joka syntyi, kun kolme tilalle RN:o 4:18 aiemmassa kaavaversiossa sijainnutta rakennuspaikkaa poistui kaavan osittaisen kumoamisen johdosta.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

Valituksenalaisessa kaavaratkaisussa kiinteistön RN:o 4:18 rakennuspaikoille on lisätty mahdollisuus 50 k-m²:n sivuasunnon rakentamiseen ja talousrakennusten kerrosala on yli kaksinkertaistettu. Ranta-asemakaavassa osoitetut rakennusalat mahdollistavat sivuloma-asuntojen sijoittamisen yli 50 metrin päähän pääloma-asunnoista. Rakennuspaikoille muodostuu siten tosiasiassa kaksi erillistä loma-asuntoyksikköä eli rakennuspaikkojen lukumäärä kaksinkertaistuu.

A ja B ovat toimittaneet omasta aloitteestaan selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen vastaselityksen johdosta.

Kirkkonummen kunnanhallitus on toimittanut omasta aloitteestaan selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 1.12.2016