Muu päätös 5085/2016

Rakennuslupaa sivulomarakennukselle koskeva valitus (Kirkkonummi)

Antopäivä: 1.12.2016
Taltionumero: 5085
Diaarinumero: 1115/1/16

Asia Rakennuslupaa koskeva valitus

Valittaja Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.3.2016 nro 16/0219/5

Asian aikaisempi käsittely

Kirkkonummen kunnan rakennustarkastaja on 2.3.2015 (§ 79) tekemällään päätöksellä myöntänyt A:lle ja B:lle rakennusluvan 50 k-m²:n suuruisen sivulomarakennuksen rakentamiseen Kirkkonummen Porkkalan kylän kiinteistölle Peter RN:o 4:21.

Päätöksessä on todettu, että Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on kyseenalaistanut kunnan tulkinnan saaristo- ja rannikkoalueen osayleiskaavan käyttämisestä suoraan rakennusluvan perusteena sivuloma-asunnolle. Kunta on tulkinnut Uudenmaan ympäristökeskuksen kirjeen 25.9.1997 mukaisen lupavaltuuden koskevan kaikkea lomarakennuspaikan rakennusjärjestyksessä säädettyä rakentamista. Tämän mukaisesti myös sivulomarakennusten luvat on myönnetty suoralla rakennusluvalla.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on 14.4.2015 (§ 56) tekemällään päätöksellä hylännyt Uudenmaan ELY-keskuksen rakennustarkastajan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Uudenmaan ELY-keskuksen valituksesta kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt rakennuslupahakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus rakennuslupapäätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; sekä
4) kunnalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemästä 137 §:n mukaisesta päätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;
4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;
5) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa;
6) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen;
7) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella; sekä
8) muulla viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa ensiksi mainitun lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana.

Maankäyttö- ja rakennuslailla kumotun rakennuslain (370/1958) 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen on katsottava, ettei uudisrakennusta rakenneta ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava on vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan on pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan voi kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle on vahvistettu yleiskaava, jossa niin on erityisesti määrätty.

Edellä mainittua lakimuutosta koskevan voimaantulosäännöksen mukaan rakennusluvan voi 123 b §:n 1 momentin toisen virkkeen nojalla myöntää myös ennen mainitun lain voimaantuloa (1.1.1997) vahvistetun yleiskaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa on maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina.

Asiassa saatu selvitys

Hankkeessa on kysymys 50 k-m²:n suuruisen sivulomarakennuksen rakentamisesta Kirkkonummen Porkkalan kylässä Kyrkogårdsön-nimisellä saarella sijaitsevalle noin 1,92 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle Peter 4:21. Kyseisellä kiinteistöllä on ennestään 76 k-m²:n suuruinen lomarakennus. Kiinteistölle on myönnetty rakennuslupa 30 k-m²:n suuruisen saunan rakentamiseen tuhoutuneen saunarakennuksen tilalle. Asemapiirroksen mukaan uusi sivulomarakennus on suunniteltu sijoitettavaksi noin yhdentoista metrin etäisyydelle olemassa olevasta lomarakennuksesta ja noin 25 metrin etäisyydelle rannasta.

Rakennuspaikka sijaitsee 3.10.1996 vahvistetun Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavan ensisijaisesti loma-asumiseen varatulla alueella (RA/23). Kaavassa ei ole annettu määräyksiä yhdelle rakennuspaikalle hyväksyttävän rakentamisen määrästä tai laadusta. Kiinteistö 4:21 rajoittuu pohjoiskärjestään Kyrkogårdsön ranta-asemakaava-alueeseen.

Osayleiskaavan merkintöjen mukaan lomarakennuspaikkojen enimmäismäärä Kyrkogårdsön saarella on 23. Kaavan rakennusoikeuslaskelman mukaan kiinteistöllä 4:21 on yksi rakennuspaikka.

Uudenmaan ympäristökeskus on Kirkkonummen kunnanhallitukselle osoitetussa 25.9.1997 päivätyssä kirjeessä todennut, että ympäristökeskus katsoo 3.10.1996 vahvistamansa Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaavan olevan vuoden 1997 alussa voimaan tulleeseen rakennuslain muutokseen liittyvän siirtymäsäännöksen mukainen yleiskaava. Jos korkein hallinto-oikeus pysyttää kaavan vahvistamispäätöksen, voidaan yleiskaavan perusteella ympäristökeskuksen mukaan myöntää rakennuslupa tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa osayleiskaavan loma-asuntoalueille (RA). Ympäristökeskus on todennut, että tällä perusteella rakennuslupaa ei voida myöntää esimerkiksi jos kysymys on taaja-asutuksen muodostumisesta, pysyvään asumiseen RA-alueellakaan eikä lomarakennuksen rakentamiseen "toiseen riviin" tai muun yhteisrantaisen lomarakennuksen rakentamiseen.

Kirkkonummen kunnan voimassa olevan rakennusjärjestyksen 24 §:n mukaan ranta-alueella rakennuspaikalle saa rakentaa yksiasuntoisen enintään kaksikerroksisen lomarakennuksen, jonka kerrosala saa olla enintään 150 k-m². Vähintään 5 000 m²:n rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa muun ohella erillisen enintään kaksikerroksisen ns. sivuloma-asunnon, jonka kerrosala saa olla enintään 50 k-m². Sivuasunto tulee sijoittaa pääasunnon pihapiiriin siten, että käytetään hyödyksi rakennuspaikan tieliittymää, piha-aluetta ja -teitä, laituria sekä sauna- ja muita talousrakennuksia.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on ilmoituksensa mukaan myöntänyt sivulomarakennuksille rakennuslupia suoraan osayleiskaavan perusteella.

Asian oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaava on vahvistettu 3.10.1996 ja siten 1.1.2000 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslailla kumotun rakennuslain ollessa voimassa.

Rakennuslain (370/1958) 123 b §:n 1 momenttia on muutettu 1.1.1997 voimaan tulleella lailla (1097/1996). Kyseisen lainkohdan mukaan tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen voidaan myöntää rakennuslupa jo ennen rantakaavan vahvistamista, jos alueelle on vahvistettu yleiskaava, jossa niin on erityisesti määrätty. Voimaan­tulosäännöksen mukaan rakennuslupa voidaan edellä tarkoitetussa tilanteessa myöntää myös ennen 1.1.1997 vahvistetun yleiskaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa on maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen rakentamattomina.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on kiinteistö- ja maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu rakentaminen ranta-alueella ja toisaalta varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina muun ohella luonnonsuojelu- sekä ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja osoittavilla maa- ja metsätalousvaltaisten alueiden aluevarauksilla. Kyseessä on katsottava olevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettu kaava, jota voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole sivuloma-asuntoa koskevia säännöksiä. Oikeuskäytännössä sivuasuntona on pidetty asuinrakennusta, jolla esimerkiksi rakennusten yhteisten teknisten ratkaisujen sekä yhteisen piha-alueen ja ajotien perusteella on nähtävissä selkeä yhteys päärakennukseen, ja joka sijoittuu päärakennukseen nähden siten, että sen voidaan katsoa sijaitsevan yhteisellä rakennuspaikalla päärakennuksen kanssa.

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on määrätty rakennuspaikkojen lukumäärä RA-alueilla, mutta siinä ei ole otettu kantaa sivuloma-asuntojen rakentamismahdollisuuksiin RA-alueilla eikä muutoinkaan määrätty yhdelle rakennuspaikalle hyväksyttävän rakentamisen määrästä tai laadusta. Näin ollen yleiskaavalla ei ole määrätty sivuloma-asuntojen rakentamisesta eikä sillä ole siten merkitystä niiden rakentamisedellytyksiä harkittaessa. Ilman yleiskaavassa olevaa nimenomaista viittausta ei myöskään rakennusjärjestyksellä ole edellä mainittua vaikutusta.

Näin ollen sivuloma-asunnon rakentamisessa RA-alueen kiinteistölle, jolla on jo olemassa rakennuslain 123 b §:n 1 momentissa tarkoitettu tavanomainen omarantainen lomarakennus, ei ole kysymys enää edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta rakentamisesta, joka voitaisiin myöntää suoraan rakennusluvalla.

ELY-keskuksella ei maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin perusteella ole valitusoikeutta rakennuslupaa koskevasta päätöksestä. Valitusoikeus rakennusluvasta voi kuitenkin perustua maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ään, jos rakennuslupa on myönnetty ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyä poikkeusta, vaikka tällainen lupa olisi ollut tarpeen. Kun hanke on edellyttänyt poikkeamista ja rakennuslupa on myönnetty ilman tällaista lupaa, ELY-keskuksella on maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan perusteella ollut oikeus valittaa myönnetystä rakennusluvasta.

Haettua sivuloma-asunnon rakennuslupaa ei ole voitu myöntää ennen kuin maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n ja 172 §:n mukainen kunnan toimivallassa oleva poikkeus osayleiskaavasta on saatu, kaavaa muutettu tai alueelle on vahvistettu hankkeen rakentamisen mahdollistava ranta-asemakaava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Jonna Konstari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan rakennusluvan myöntämistä koskeva päätös saatetaan voimaan. ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimustensa tueksi lautakunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on nimenomaisesti määritelty tiloittain lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen sijainti ja sijaintikiinteistöt. Kaavassa on määritelty lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen lukumäärä.

Yhden lomarakennusyksikön rakennusoikeus on määritelty rakennusjärjestyksessä. Osayleiskaavaa koskevassa aineistossa tuodaan nimenomaisesti esiin sallittujen lomarakennusten määrä ensisijaisesti loma-asutukseen käytettävillä alueilla (RA) sovellettavaksi tulevaan rakennusjärjestykseen perustuen. Nämä on otettu mitoituksessa huomioon. Rakennusjärjestys ja osayleiskaava eivät ole rakennusten lukumäärän osalta ristiriidassa keskenään. Kunnan rakennusjärjestys tulee sovellettavaksi, vaikka osayleiskaavassa ei ole tästä nimenomaista mainintaa.

Osayleiskaavan mitoitus on perustunut kantatilojen maapinta-alaan. Kaavan toteuttamisen helpottamiseksi kunnan paikallisissa oloissa on päädytty pitkään noudatetussa käytännössä määräämään rakentamisen määrästä tarkemmin kunnan rakennusjärjestyksessä. Kaava-alueen laajuuden vuoksi on katsottu tarkoituksenmukaisimmaksi selvittää tilakohtaisesti rakentamisen määrä ja rakentamisen edellytykset tilakohtaisesti lupaharkinnan yhteydessä.

Poikkeaminen saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaavasta ei ole ollut tarpeen. Siten kunta on voinut myöntää tavanomaisen omarantaisen sivulomarakennuksen rakennusluvan suoraan osayleiskaavaan perustuen. Kun poikkeaminen ei ole ollut tarpeen osayleiskaavan määräyksestä tai muutoinkaan kaavasta, ELY-keskuksella ei ole ollut asiassa valitusoikeutta ja hallinto-oikeuden olisi tullut jättää ELY-keskuksen valitus tutkimatta.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa. Rantarakentamisen on 1.1.1997 alkaen tullut perustua pääsääntöisesti joko asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan. Tämän vuoksi rantarakentaminen ei voi merkittävässä määrin perustua kaavoitusta alemmanasteiseen sääntelyyn, kuten yleisluonteiseen rakennusjärjestykseen.

A ja B ovat antaneet selityksen. Rakennuslupaa haettaessa on pyritty noudattamaan kunnan rakennusjärjestystä. Sivulomarakennus, jolle rakennuslupa on myönnetty, sijaitsisi päärakennuksen välittömässä läheisyydessä noin 11 metrin etäisyydellä päärakennuksesta. Kyseessä olisi tiivis lomarakennusyksikkö, joka muodostuisi päärakennuksesta, sivurakennuksesta, saunasta ja puuvajasta. Kunta on vuodesta 1997 myöntänyt rakennuslupia vastaaville sivulomarakennuksille, joten maanomistajien tasapuolinen kohtelu edellyttää luvan myöntämistä myös tässä tapauksessa.

Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

A:n ja B:n rakennuslupahakemus koskee 50 k-m²:n suuruisen sivuloma-asunnon rakentamista Kirkkonummen Porkkalan kylässä Kyrkogårdsön-nimisellä saarella sijaitsevalle noin 1,92 hehtaarin suuruiselle kiinteistölle Peter RN:o 4:21. Kysymys on maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta rantavyöhykkeestä. Kyseisellä kiinteistöllä on ennestään 76 k-m²:n suuruinen lomarakennus ja kiinteistölle on aiemmin myönnetty rakennuslupa 30 k-m²:n suuruisen saunan rakentamiseen tuhoutuneen saunarakennuksen tilalle. Asemapiirroksen mukaan uusi sivulomarakennus on suunniteltu sijoitettavaksi noin 11 metrin etäisyydelle olemassa olevasta lomarakennuksesta ja noin 25 metrin etäisyydelle rannasta.

Rakennuspaikka sijaitsee 3.10.1996 vahvistetun Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavan ensisijaisesti loma-asumiseen varatulla alueella (RA/23). Osayleiskaavan merkintöjen mukaan lomarakennuspaikkojen enimmäismäärä Kyrkogårdsön saarella on 23. Kaavan rakennusoikeuslaskelman mukaan kiinteistöllä RN:o 4:21 on yksi rakennuspaikka. Alueella ei ole voimassa ranta-asemakaavaa.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kirkkonummen rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko edellä mainitulle sivuloma-asunnolle voitu myöntää rakennuslupa suoraan osayleiskaavan perusteella.

1.2 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Aikaisemmin voimassa olleen rakennuslain (370/1958) 123 b §:n 1 momentin (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen oli katsottava, ettei uudisrakennusta rakennettu ranta-alueelle, ennen kuin rantakaava oli vahvistettu, milloin kaavaa 123 a §:n 1 momentin säännösten mukaan oli pidettävä tarpeellisena. Rakennusluvan sai kuitenkin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ennen vahvistettua rantakaavaa, jos alueelle oli vahvistettu yleiskaava, jossa niin oli erityisesti määrätty.

Edellä selostettu rakennuslain muutos (1097/1996) tuli voimaan 1.1.1997. Lain voimaantulosäännöksen mukaan rakennusluvan voi 123 b §:n 1 momentin toisen virkkeen nojalla myöntää myös ennen mainitun lain voimaantuloa vahvistetun kaavan mukaisesti, jos yleiskaavassa oli maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina.

Vuoden 2000 alussa voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Lainvalmisteluasiakirjojen mukaan säännöksellä on tarkoitettu, että yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan (hallituksen esitys eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp).

Ennen rakennuslain muutoksen (1097/1996) voimaantuloa vahvistetussa Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on kiinteistö- ja maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu rakentaminen ranta-alueella. Rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina on varmistettu muun ohella luonnonsuojelu- sekä ulkoilun ohjaamistarvetta tai ympäristöarvoja osoittavilla maa- ja metsätalousvaltaisten alueiden aluevarauksilla. Kyseessä on katsottava olevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettu kaava, jota voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. Rakennuslain mukaisen vahvistetun yleiskaavan perusteella ei kuitenkaan voida maankäyttö- ja rakennuslain voimaan tultuakaan myöntää rakennuslupaa muunlaisen kuin tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen.

Termiä "tavanomainen omarantainen lomarakennus" ei ole määritelty lainmuutoksen 1097/1996 perusteluissa (HE 79/1996 vp). Sanamuodon mukaisesti tulkiten termi kuitenkin viittaa lähtökohtaisesti yhteen lomarakennukseen.

Osayleiskaavan kaavamääräyksissä ei ole määrätty rakennuspaikkakohtaisesta rakennusoikeudesta eikä yksittäisellä rakennuspaikalla sallittujen rakennusten enimmäismäärästä. Osayleiskaavan kaavamääräyksissä ei ole tältä osin myöskään nimenomaisesti viitattu kunnan rakennusjärjestykseen. Rakennusjärjestyksen määräyksiä ei siten voida tässä tapauksessa pitää rakennuspaikkakohtaisen rakennusoikeuden määräytymisen perusteena.

Rakennuslupahakemuksessa tarkoitetun sivuloma-asunnon rakentaminen merkitsee uuden erillisen loma-asunnon rakentamista. Kyse on siten lisärakentamisesta sellaiselle rantarakennuspaikalle, jolla jo ennestään sijaitsee tavanomainen omarantainen lomarakennus. Osayleiskaavassa ei edellä esitetty huomioon ottaen ole määrätty sivuloma-asuntojen rakentamisesta. Sivuloma-asunnon rakentamisessa osayleiskaavan RA-alueella sijaitsevalle kiinteistölle, jolle on jo aikaisemmin rakennettu rakennuslain 123 b §:n 1 momentissa tarkoitettu omarantainen lomarakennus, ei muutoinkaan voida katsoa olevan kysymys mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta rakentamisesta, jota varten voitaisiin myöntää rakennuslupa suoraan osayleiskaavan perusteella. Haettua sivuloma-asunnon rakennuslupaa ei siten ole voitu myöntää ennen kuin maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n ja 172 §:n mukainen kunnan toimivallassa oleva poikkeus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n suunnittelutarpeesta ranta-alueella on saatu, osayleiskaavaa on muutettu tai alueelle on vahvistettu hankkeen toteuttamisen mahdollistava ranta-asemakaava. Koska rakennusluvan myöntämiselle suoraan osayleiskaavan perusteella ei ole oikeudellisia edellytyksiä, asiaa ei ole arvioitava toisin sen johdosta, että kunnassa on aiemmin myönnetty rakennuslupia ranta-alueelle sijoittuville sivuloma-asunnoille suoraan osayleiskaavan perusteella.

Uudenmaan ympäristökeskuksen Kirkkonummen kunnanhallitukselle osoittama 25.9.1997 päivätty kirje ilmentää ympäristökeskuksen käsitystä alueella voimassa olevan osayleiskaavan sisällöstä ja rakennuslain 123 b §:n 1 momentin ja sen voimaantulosäännöksen tulkinnasta. Kirjeellä ei ole asiassa oikeudellisesti sitovaa merkitystä, eikä siinä esitetyn perusteella muutoinkaan ole pääteltävissä, että ympäristökeskus olisi pitänyt mahdollisena rakennusluvan myöntämistä sivuloma-asunnolle suoraan osayleiskaavan perusteella.

ELY-keskuksella ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin perusteella valitusoikeutta rakennuslupaa koskevasta päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin vakiintuneesti katsonut (esimerkiksi KHO 2009:48), että valitusoikeus rakennusluvasta voi perustua maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ään, jos rakennuslupa on myönnetty ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädettyä poikkeusta, vaikka tällainen lupa olisi ollut tarpeen. Kun hanke on tässä tapauksessa edellyttänyt poikkeamista ja rakennuslupa on myönnetty ilman tällaista lupaa, Uudenmaan ELY-keskuksella on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan perusteella ollut oikeus valittaa myönnetystä rakennusluvasta.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kirkkonummen kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 1.12.2016