Muu päätös 5110/2016

Valitus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi julkista hankintaa koskevassa asiassa (Kivijärvi)

Antopäivä: 1.12.2016
Taltionumero: 5110
Diaarinumero: 3326/3/15

Asia Valitus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi julkista hankintaa koskevassa asiassa

Valittaja A, Kivijärvi

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 14.9.2015 nro 616/15

Asian aikaisempi käsittely

Kivijärven kunta on 16.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetusten hankinnasta lukuvuodelle 2014–2015. Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 18.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 32) valinnut Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksen. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 80 000–120 000 euroa.

Markkinaoikeus on 5.12.2014 antamallaan päätöksellä numero 848/14 kumonnut Kivijärven kunnan sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen (§ 32). Markkinaoikeus on kieltänyt Kivijärven kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön 10 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A on ollut hakijana ja Kivijärven kunta vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n hakemuksen uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi ja velvoittanut A:n korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Markkinaoikeus on 5.12.2014 antamallaan päätöksellä numero 848/14 kumonnut Kivijärven kunnan sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen (§ 32). Markkinaoikeus on kieltänyt Kivijärven kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön 10 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli Kivijärven kunta aikoo edelleen toteuttaa koulukuljetusten hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää hankinnasta hankintasäännösten mukainen tarjouskilpailu.

Asiassa on hakijan pääasiavaatimuksen perusteella kysymys siitä, onko Kivijärven kunnalle edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 848/14 määrätyn kiellon tehosteeksi asetetun uhkasakon maksettavaksi tuomitsemiselle perusteita. Koska kielto ei koske aikaa ennen markkinaoikeuden päätöksen antamista, asiassa ei ole tarpeen arvioida Kivijärven kunnan menettelyä ennen 5.12.2014.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa hankintalaissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Kivijärven kunta on esittämänsä mukaan markkinaoikeuden päätöksen 5.12.2014 jälkeen aloittanut uuden tarjouskilpailun julkaisemalla 8.1.2015 kansallisen hankintailmoituksen koulukuljetusten hankinnasta loppulukuvuodelle 2014–2015. Hankintapäätös on tehty 29.1.2015, ja siitä on valitettu markkinaoikeuteen (dnro 117/2015).

Kysymyksessä olevien kuljetusten järjestäminen on ollut kunnan velvollisuus. Markkinaoikeus toteaa, että Kivijärven kunnalla on markkinaoikeuden kieltopäätöksen jälkeen ollut tarve järjestää koulukuljetusten hankinta siksi ajaksi, jonka kilpailuttaminen kestää.

Kivijärven kunta ei edellä todettu huomioon ottaen ole markkinaoikeuden kieltopäätöksen vastaisesti pannut 18.6.2014 tehtyä hankintapäätöstä (§ 32) täytäntöön, vaikka kunta on hankkinut tarvittavat koulukuljetus- palvelut markkinaoikeuden kieltopäätöksen antamisen jälkeen. Edellytyksiä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi ei näin ollen ole ja vaatimus uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen hakija saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hakija on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

(---)

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

A on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hakemus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi on hylätty ja Kivijärven kunta tuomitaan maksamaan markkinaoikeuden 5.12.2014 antamassa päätöksessä numero 848/14 asetettu 10 000 euron uhkasakko. Lisäksi A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kivijärven kunnan korvaamaan hänen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen.

A on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on 5.12.2014 antamallaan päätöksellä kumonnut Kivijärven kunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen ja kieltänyt sen täytäntöönpanon. Kivijärven kunta on markkinaoikeuden kyseisestä päätöksestä huolimatta ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen, vaikka kunta on antanut kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön. Kivijärven kunta on tehnyt hankintapäätöksellään 18.6.2014 valitsemansa Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa suullisen sopimuksen koulukuljetusten toimittamisesta. Koulukuljetukset on tosiasiallisesti järjestetty ja sovittu hoidettavaksi samoilla ehdoilla kuin lainvastaisella ja markkinaoikeuden kumoamalla hankintapäätöksellä oli päätetty.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 11.12.2014 pitänyt kokouksen, jossa on päätetty uudesta kilpailutuksesta loppulukuvuoden koulukuljetusten osalta. Tässä yhteydessä tai muussakaan Kivijärven kunnan kokouksessa ei ole nimenomaisesti päätetty väliaikaisten koulukuljetusten järjestämisestä. Päätös on tehty suullisesti eikä sitä ole kirjattu mihinkään. Päätöksen kirjaaminen olisi ollut epäselvässä ja riitaisessa tilanteessa tarpeen. Kivijärven kunnan olisi tullut tehdä kirjallinen päätös koulukuljetusten järjestämisestä väliaikaisesti. Päätöksestä olisi tullut käydä ilmi, kenen toimesta ja miten väliaikaiset kuljetukset tullaan järjestämään ja miksi kyseinen kuljetusyritys on valittu koulukuljetusten toimittajaksi.

Kivijärven kunta on tehnyt tosiasiallisesti suorahankinnan Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:ltä hankkiessaan avointa menettelyä noudattamatta suullisen sopimuksen perusteella koulukuljetukset virheellisesti toteutetun tarjouskilpailun voittajalta. Väliaikaistenkin koulukuljetusten toimittajaksi olisi tullut valita valittaja, joka oli tehnyt kaikkein edullisimman hyväksyttävän tarjouksen lukuvuoden koulukuljetuksista. Valittajaa ei ole edes konsultoitu väliaikaisista koulukuljetuksista.

Hankintalain tarkoituksena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjousten antamisessa. Kivijärven kunta on kiertänyt tämän hankintalain tarkoituksen tekemällä suullisen sopimuksen koulukuljetusten järjestämisestä. Kivijärven kunnan olisi tullut tehdä kirjallinen sopimus väliaikaisten kuljetusten järjestämisestä, ja tässä sopimuksessa olisi tullut esimerkiksi purkavin ehdoin ottaa huomioon tuleva uusi kilpailutus.

Hankinta on toteutettu markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen vastaisesti, mistä syystä kyseisessä päätöksessä asetettu uhkasakko on määrättävä Kivijärven kunnan maksettavaksi. Kivijärven kunta on tehnyt suorahankinnan, eikä kysymys ole ollut hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Lainvastainen tila on jatkunut 6.12.2014–8.1.2015 eli markkinaoikeuden päätöksen antamisesta siihen asti, kunnes uusi hankintailmoitus on julkaistu.

Selitys

Kivijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3 098,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valitusasia koskee sitä, onko hankintayksikön 18.6.2014 tekemä hankintapäätös pantu täytäntöön vai ei. Valitusasian kohteena ei siten ole se, millä menettelyllä hankintayksikkö on tehnyt väliaikaisen hankinnan. Valittajan suorahankintaa koskevien perustelujen ja väitteiden osalta on kysymys sellaisesta seikasta, jota valitus ei ole alun perin koskenut.

Valittajan valitettua hankintayksikön 18.6.2014 tekemästä hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen hankintayksikkö teki kirjallisen väliaikaisen sopimuksen hankintalain 93 §:n mukaisesta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Tämän sopimuksen mukaan sopimus päättyisi, kun markkinaoikeus antaa ratkaisunsa. Markkinaoikeus antoi 5.12.2014 ratkaisunsa hankintapäätöksen kumoamisesta. Tällöin myös valituksen ajaksi tehty väliaikainen sopimus päättyi.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen jälkeen todennut 11.12.2014 pidetyssä kokouksessaan 18.6.2014 tehdyn hankintapäätöksen kumotuksi ja päättänyt kilpailuttaa loppulukuvuoden 2014–2015 jäljellä olevat kuljetukset uudelleen. Hankintayksikkö ei siten ole tehnyt hankintasopimusta sivistyslautakunnan 18.6.2014 tekemän hankintapäätöksen (§ 32) perusteella eikä pannut kyseistä hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Hankintayksikkö on 11.12.2014 tekemänsä päätöksen jälkeen tehnyt Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa suullisen sopimuksen koulukuljetusten hoitamisesta siihen saakka, kunnes uusi kilpailutus on saatu tehtyä ja palveluntoimittaja valittua. Hankintayksikkö on julkaissut uudesta tarjouskilpailusta hankintailmoituksen 7.1.2015. Uusi tarjouskilpailu on siten järjestetty joulukuun pyhäpäivät huomioon ottaen erittäin nopeasti markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen jälkeen. Uuden tarjouskilpailun tarjousaika on päättynyt 23.1.2015, ja hankintapäätös on tehty 29.1.2015.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta konsultoida valittajaa väliaikaisista koulukuljetuksista, vaan se on voinut tehdä suullisen sopimuksen suoraan Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa. Hankintalainsäädäntö tai muukaan lainsäädäntö ei edellytä, että väliaikainen sopimus tehtäisiin kirjallisesti. Väliaikaisen hankinnan tekeminen Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:ltä on ollut perusteltua, koska oppilaiden ja kotien kannalta ei olisi ollut tarkoituksenmukaista lähteä muuttamaan koulukuljetuksia, niiden reittejä ja aikatauluja pelkästään uuden kilpailutuksen ajaksi.

Valittajan tarjous ei myöskään ole ollut alkuperäisessä kilpailutuksessa edullisin. Tilausliikenne A. Kainulainen Oy on ainoana tarjoajana tarjonnut kaikkia kilpailutuksen kohteena olleita reittejä, ja sen kaikki reitit käsittävä yhdistelmätarjous on ollut kaikkein edullisin. Hankintayksiköllä ei tästäkään syystä ole ollut syytä kääntyä väliaikaisessa hankinnassa valittajan puoleen. Suullinen sopimus Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n kanssa on ollut yhtiön tarjouskilpailussa tekemää kirjallista tarjousta edullisempi. Kysymys on ollut erillisestä väliaikaisesta hankinnasta, jossa on sovellettu osittain eri hintoja kuin mitä Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksessa oli tarjottu.

Hankintayksikkö voi oikeuskäytännön mukaan järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluita käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palveluiden keskeytymätöntä järjestämistä. Hankintayksiköllä on tässä tapauksessa ollut lakisääteinen velvollisuus huolehtia koulukuljetuksista. Esi- ja perusopetuksen koulukuljetuspalveluita käyttävien oppilaiden etu on edellyttänyt kuljetuspalveluiden keskeytyksetöntä järjestämistä.

Uhkasakon tuomitsemiselle ei ole perusteita ja valittajan vaatimukset uhkasakon tuomitsemisesta ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylättävä perusteettomina. Valittaja on velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

Vastaselitys

A on antanut hankintayksikön selityksen johdosta vastaselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kivijärven kunta on päättänyt 11.12.2014 jatkaa 12.11.2014 kirjallisesti tekemäänsä väliaikaista kuljetussopimusta suullisesti, vaikka se oli saanut markkinaoikeuden päätöksen tiedoksi 9.12.2014. Kirjallisen sopimuksen 12.11.2014 kohdassa 2 ja 3 (sopimuksen tarkoitus ja sisältö ja sopimuksen kohde) on esitetty täysin samat ehdot liikenteen toteuttamisesta kuin 18.6.2014 tehdyssä hankintapäätöksessä. Hankintayksikkö on pannut hankinnan täytäntöön markkinaoikeuden 5.12.2014 antaman päätöksen vastaisesti. Hankintayksikön hankinnasta markkinaoikeuden päätöksen jälkeen tekemää suullista sopimusta on tässä yhteydessä pidettävä lainvastaisena tai vähintään hyvään hallintoon sopimattomana.

Hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut. Asia on joka tapauksessa ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että valittajalla on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin. Ottaen huomioon oikeudenkäyntiin johtaneet seikat valittajan velvoittaminen korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut olisi kokonaisuutena arvioiden ilmeisen kohtuutonta. Hankintayksikön oikeudenkäyntikulut on jätettävä sen itsensä vastattaviksi.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Kivijärven kunta on toimittanut A:n vastaselityksen johdosta lisäselityksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi A:lle.

A on toimittanut Kivijärven kunnan lisäselityksen johdosta lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen, jotka on lähetetty tiedoksi Kivijärven kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. A:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Korkein hallinto-oikeus velvoittaa A:n korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksen enemmälti hyläten 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Kivijärven kunta joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi A on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 1.12.2016