Muu päätös 5155/2016

Maa-aineslupaa koskeva valitus (Vimpeli)

Antopäivä: 2.12.2016
Taltionumero: 5155
Diaarinumero: 688/1/16

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja Jallun Hiekka Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 10.2.2016 nro 16/0052/3

Asian aikaisempi käsittely

Järvi-Pohjanmaan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 17.4.2014 (10.4.2014 § 32) myöntänyt Jallun Hiekka Oy:lle luvan hakemuksen mukaiseen maa-ainesten ottamiseen Vimpelissä sijaitsevalla Väinönkallion tilalla 934-404-11-358. Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1–14.

Lisäksi lautakunta on myöntänyt luvan aloittaa toiminta valituksesta huolimatta. Luvan saajan on ennen toiminnan aloittamista asetettava 17 244 euron suuruinen hyväksyttävä vakuus. Vakuuden on oltava voimassa siihen asti, kunnes ottamistoiminta on loppunut ja alueen jälkihoitoa koskevat velvoitteet on valvontaviranomaisen hyväksymällä tavalla toteutettu, kuitenkin vähintään vuoden ottamistoiminnan päättymisen jälkeen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen johdosta kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet ja viranomaisohjeet

Maa-aineslain 1 §:n 1 momentin mukaan maa-aineslakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen pois kuljetettavaksi taikka paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi, jollei 2 §:stä muuta johdu.

Pykälän 2 momentin (1098/1996) mukaan ainesten ottamisessa on maa-aineslain lisäksi noudatettava mitä muualla laissa säädetään. Lupaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan maa-aineslaissa tarkoitettuja aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu 1) kauniin maisemakuvan turmeltumista, 2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista, 3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa tai 4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa.

Maa-aineslain 5 §:n 1 momentin (468/2005) mukaan lupaa haettaessa on ainesten ottamisesta ja ympäristön hoitamisesta sekä, mikäli mahdollista, alueen myöhemmästä käyttämisestä esitettävä ottamissuunnitelma. Ottamissuunnitelman sisällöstä ja rakenteesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 2 momentin (463/1997) mukaan suunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä vallitsevat luonnonolosuhteet, ainesten määrä ja laatu sekä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (926/2005) 2 §:ssä säädetään ottamissuunnitelmasta.

Hallintolain 22 §:ssä säädetään asiakirjan täydentämisestä ja 31 §:ssä selvittämisvelvollisuudesta.

Saatu selvitys

Hakemus tarkoittaa olemassa olevaa toimintaa noin yhdeksän hehtaarin laajuisella Väinönkallion tilalla 11:358, joka rajoittuu pohjoisessa Destia Oy:n kalliolouhosalueeseen. Kyse on maa- ja metsätalousvaltaisesta alueesta, jolla ei ole asema- tai yleiskaavaa. Lähin asuinrakennus sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä ottoalueesta. Toiminta ei sijoitu luokitellulle pohjavesialueelle. Vimpelin ympäristölautakunnan 16.6.2004 myöntämän maa-ainesluvan voimassaoloaika on päättynyt 31.12.2013.

Maa-aineslupahakemuksen mukaan noin kahden hehtaarin suuruiselta olemassa olevan ottoalueen eteläpuolella sijaitsevalta alueelta otetaan 10 vuoden aikana 500 000 m3 ktr maa-aineksia. Vuotuinen ottomäärä on 50 000 m3 ktr ja keskimääräinen ottosyvyys 25 metriä. Ottamissuunta on pohjoisesta etelään.

Valituskirjelmän mukaan lähin lähde sijaitsee noin 200 metrin etäisyydellä ottoalueesta. Valituskirjelmään liitetyn kartan mukaan alueella on neljä lähdettä, joista lähin sijaitsee ottoalueen välittömässä läheisyydessä sen eteläpuolella. Luvan hakijan rakennus- ja ympäristölautakunnalle toimittaman kartan mukaan lähde sijaitsee ottoalueesta itään yli kilometrin etäisyydellä.

Oikeudellinen arviointi

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan ilmoittanut, että sen tietojen mukaan ottoalueella tai sen läheisyydessä ei ole luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisia luontotyyppejä eikä luontodirektiivin IV (a)-liitteessä mainittujen lajien esiintymiä. Lausunnon mukaan alueella saattaa kuitenkin olla luvan myöntämisen edellytyksiin vaikuttavia luontoarvoja. Lähteiden sijainnista ja lukumäärästä on esitetty edellä selostetulla tavalla ristiriitaista selvitystä. Ottamissuunnitelmassa ei ole selvitetty vallitsevia luonnonolosuhteita sekä hankkeen vaikutusta ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin maa-aineslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Ottamissuunnitelma on siten ollut niin puutteellinen, ettei asiassa ole arvioitavissa, täyttyvätkö maa-aineslain 6 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset. Hallinto-oikeus katsoo tämän johdosta, että lautakunnan myöntämä maa-aineslupa on kumottava ja asia palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Ennen kuin lautakunta ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi luvan hakijalle tulee, mikäli yhtiö haluaa jatkaa hakemustaan, varata tilaisuus täydentää sitä. Tämän jälkeen hakemus on käsiteltävä maa-aineslain mukaisessa järjestyksessä ja lupaharkinta on suoritettava kaikilta osin uudelleen. Asian näin päättyessä lausuminen muista muutoksenhakijan esittämistä seikoista raukeaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Hanna Huru ja Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jallun Hiekka Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan. Lisäksi yhtiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vaatimuksensa tueksi yhtiö on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maa-aineslain mukaiset edellytykset luvan myöntämiselle lupamääräysten mukaiselle toiminnalle ovat olemassa ja lautakunnan päätös ei ole lainvastainen. Hakemusasiakirjat ovat olleet valtioneuvoston asetuksen mukaiset.

Vaasan hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan ottanut huomioon kaikkea asiassa saatua oikeudellisesti merkityksellistä selvitystä. Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä ja vastineesta käy ilmi, että asiaa ratkaistaessa on otettu huomioon ympäristönsuojelulain ja luonnonsuojelulain mukaiset näkökohdat. Asiakirjoista käy myös ilmi, että alueella on suoritettu tarkastus, jossa on käyty läpi muun muassa maa-aineslupa­hakemukseen liittyvät asiat.

Yleisesti on tiedossa, että Neerbackan kalliolouhosalue on merkitty Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavaan kalliokiviaineksen ottamisalueeksi. Louhosalueelle on myönnetty aiemmin ja myös äskettäin lupia maa-ainesten ottamiseen (Destia Oy 7.3.2013 ja H. T. Paalijärvi Oy 30.5.2013).

Rakennus- ja ympäristölautakunnalla on asiaa arvioidessaan ollut tiedossa myös se, että Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on 8.5.2013 antanut lausunnon noin 800 metriä hankealueesta luoteeseen sijaitsevasta maa-ainesten ottamisalueesta ja esittänyt, että maa-ainesten ottaminen sillä alueella on mahdollista ilman, että siitä ennalta arvioiden aiheutuu ympäristölle maa-aineslain 3 §:n mukaisia haittoja.

ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle antama asiantuntijalausunto valituksen johdosta ei tue A:n esittämiä väitteitä. Lausunnon alussa on yksiselitteisesti todettu, ettei ELY-keskuksella ole tiedossa valituksessa esitettyjä luonnonsuojelua koskevia seikkoja. Myöskään rakennus- ja ympäristölautakunnan tai ympäristösihteerin tiedossa ei ole ollut valituksessa esitettyjä luonnonsuojelua koskevia seikkoja. Mikään esitetty selvitys ei tue valituksessa esitettyjä väittämiä liito-oravan, kuukkelin, kyykäärmeiden, peurojen ja lähteiden osalta. A ei ole esittänyt mitään selvitystä eikä näyttöä tekemiensä väitteiden paikkansa pitävyydestä. Väitteet eivät ole uskottavia ja niitä tulee pitää selvästi perusteettomina.

Hallinto-oikeus on arvioinut esitettyä selvitystä ja näyttöä virheellisesti ja tehnyt siitä virheellisen johtopäätöksen. Hallinto-oikeus on virheellisesti oikeudellisessa arvioinnissaan katsonut, että lähteiden sijainnista ja lukumäärästä on esitetty ristiriitaista selvitystä. A ei ole esittänyt väitteensä tueksi mitään oikeudellisesti merkityksellistä selvitystä eikä myöskään ELY-keskus ole tiennyt väitettyjen lähteiden olemassaolosta. Näin ollen, vain luvan hakija Jallun Hiekka Oy on esittänyt asianmukaista selvitystä lähteen sijainnista niin etäällä, että sillä ei voi olla vaikutusta ottamissuunnitelman asianmukaisuuden arvioinnissa.

Yhtiö on liittänyt valitukseensa Suomen Metsäkeskuksen 7.3.2016 päivätyn lausunnon, jonka mukaan suunnitellun louhinta-alueen vaikutusalueella ei ole tiedossa olevia metsälain 10 §:n elinympäristöjä eikä muiden säännösten (metsäsertifiointi) mukaisia huomionarvoisia kohteita eikä ympäristötukialuetta, sekä Vimpelin Metsästysseura ry:n lausunnon, jonka mukaan seuralla ei ole metsäpeurojen ruokintapaikkoja Vimpelin kunnan alueella.

Hallinto-oikeuden näkemys ottamissuunnitelman puutteellisuudesta on virheellinen. Hallinto-oikeus ei ole oikeudellisessa arvioinnissaan antanut ollenkaan merkitystä sille, että alue on vanhaa louhosaluetta, alueelle on äskettäin myönnetty kaksi uutta ottamislupaa ja alue on maakuntakaavassa kalliokiviainesten louhimisaluetta. Alueelle on jo avattu louhos ja olisi luonnonvarojen käytön kannalta epätarkoituksenmukaista jättää luonnonvara enemmälti hyödyntämättä.

Maakuntakaavassa osoitetuilla kalliokiviainesalueilla maa-aineslain mukaisen käsittelyn tulisi olla huomattavasti joustavampaa kuin normaalissa maa-aineslain mukaisessa lupaharkinnassa. Alueiden soveltuvuutta maakuntakaavassa esitettyyn tarkoitukseen on selvitetty kaavoitusvaiheessa. Maakuntakaavan selostusosan mukaan näillä alueilla maa-ainesten ottaminen ei todennäköisesti aiheuta maa-aineslain 3 §:n mukaisia seuraamuksia.

Hallinto-oikeus on myös virheellisesti oikeudellisessa arvioinnissaan jättänyt ottamatta huomioon, että jos ottamissuunnitelma olisi puutteellinen tai sitä ei voisi muusta syystä hyväksyä, tulisi lupaviranomaisen liittää myöntämäänsä lupaan tarpeelliset lupamääräykset. Lupaviranomainen on liittänyt lupapäätökseen tarpeelliset lupamääräykset ja oikeudellisia edellytyksiä tulee arvioida kokonaisuutena.

Hallinto-oikeus ei ole kiinnittänyt huomiota kohtuullisuusperiaatteeseen, suhteellisuusperiaatteeseen ja intressivertailuun ottamissuunnitelman asianmukaisuuden kannalta. Hallituksen esityksessä lähtökohtana on, että ottamissuunnitelman yksityiskohtaisuus riippuu kyseessä olevasta hankkeesta. Viranomaisohjeetkin lähtevät tästä. Näin ollen lupaviranomainen ei voi vaatia hakijalta kohtuutonta ottamissuunnitelmaa. Tähän päädytään myös suhteellisuusperiaatteen kautta. Vaadittavan ottamissuunnitelman tulee olla vain sen tasoinen, että maa-aineslain tavoitteet saavutetaan. Kun lisäksi otetaan huomioon saman alueen luvanhakijoiden tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu sekä olemassa oleva voimassa oleviin lupiin perustuvan maa-ainesten ottaminen maakuntakaavan mukaisella kalliokiviainesten ottoalueella, tulisi hakijan esittämää ottamissuunnitelmaa lupaehtoineen pitää tässä tapauksessa asianmukaisena ja riittävänä maa-aineslain 6 §:n mukaisten edellytysten olemassa olon arvioimiseksi. Kun otetaan huomioon aikaisempi viranomaiskäytäntö, maa-ainesten ottaminen hakemuksen tarkoittamalla alueella on mahdollista ilman, että siitä ennalta arvioiden aiheutuu ympäristölle maa-aineslain 3 §:n mukaisia haittoja.

Järvi-Pohjanmaan rakennus- ja ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätös saatetaan voimaan. Koska alue on ollut jo kymmenen vuotta Jallun Hiekka Oy:n kalliokiviaineksen ottoalueena ja lisäksi viereinen Destia Oy:n omistama alue on ollut ottoalueena jo aiemmin, lautakunta on katsonut, että alueen luonto ja maisema-arvot ovat jo muuttuneet siinä määrin, ettei erillistä luontoselvitystä ole ollut tarpeen edellyttää. Lupapäätöstä tehtäessä lautakunta on katsonut, että sillä on riittävät tiedot asian ratkaisemiseksi.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Luonnonolosuhteiden osalta ELY-keskus on selvittänyt olemassa olevien luontoselvitysten ja paikkatietoaineistojen perusteella, että vain hakemuksen mukaisen laajennuksen keskivaiheilla on pieni alue, joka saattaisi soveltua liito-oravan elinalueeksi. Koska muu ympäristö on kuitenkin rakenteeltaan liito-oravalle heikosti soveltuvaa ja ELY-keskuksen tiedossa olevat lähimmät esiintymät ovat kaukana, on liito-oravan esiintyminen alueella epätodennäköistä. Kuukkeleiden osalta on tiedossa, että lähimmät reviirit sijaitsevat 2–3 kilometrin päässä, joten lajin esiintyminen hankealueen lähistöllä on epätodennäköistä.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että ottamissuunnitelmassa ei ole riittävässä määrin selvitetty vallitsevia luonnonolosuhteita sekä hankkeen vaikutuksia ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin, on yleisesti ottaen oikea. Erityisen ongelmallista on, että hakemuksesta puuttuu yksiselitteinen selvitys lähteiden esiintymisestä alueella sekä alueen muista mahdollisista luontoarvoista, esimerkiksi perusteltu ja tarvittaessa maastotöin varmennettu arvio luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien esiintymisestä alueella.

A/Yhtymä Heinonen on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että valitus hylätään ja yhtymän oikeudenkäyntikulut korvataan. A on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ottamisalueen kiinteistöön rajoittuvalla kiinteistöllä RN:o 11:308 sijaitsee peurojen talviruokailupaikka. Neerpakan alue on kokonaisuudessaan tärkeä alue metsäpeuralle talvella ja kesällä. Tämä on todettu myös vastineen liitteenä olevassa Lappajärven-Vimpelin riistanhoitoyhdistyksen lausunnossa.

Alueella on useita lähteitä, joista yksi sijaitsee noin 150 metrin päässä louhoksesta. Jallun Hiekka Oy pumppaa räjähdysainejäämiä, hydraulinestettä ja öljyjäämiä sisältävän jäteveden ympäröivään metsään. Louhinta-aluetta on käytetty myös kaatopaikkana.

Valitukseen liitetyssä Metsäkeskuksen lausunnossa on virheellisesti esitetty, että hankkeen vaikutusalueella ei ole metsälain 10 §:n mukaisia luontokohteita. Tarkoitus on ollut lausua, että ottamisalueella ei ole tällaisia kohteita. Louhosalueen kiinteistöön rajautuu suojametsäalue.

Destia Oy:n edustaja on ilmoittanut, ettei Destia ole enää käyttänyt omaa louhostaan eikä tule sitä enää laajentamaan. Yhtiö ei siten enää käytä rasitetietä kuljetuksiin. B:n ottamisalue on eri pohjavesi- ja ympäristöalueella.

Jallun Hiekka Oy on antanut vastaselityksen.

A on toimittanut lisäselvitystä, joka on lähetetty tiedoksi Jallun Hiekka Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Jallun Hiekka Oy:n ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Jallun Hiekka Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle/Yhtymä Heinonen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 2.12.2016