Muu päätös 5459/2016

Julkinen hankinta (kirjat, opetus- ja kulttuuriministeriö)

Antopäivä: 22.12.2016
Taltionumero: 5459
Diaarinumero: 2693/3/14

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja BTJ Finland Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 3.7.2014 nro 534/14

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on ilmoittanut 13.9.2013 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vähälevikkisen laatukirjallisuuden ostotukikirjojen hankinnasta ajalle 1.1.2014–31.12.2015 sekä mahdolliselle enintään kahden vuoden optiokaudelle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 3.12.2013 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro 31/240/2013) valinnut Kirjavälitys Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3 340 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa BTJ Finland Oy on ollut valittajana, opetus- ja kulttuuriministeriö vastapuolena ja Kirjavälitys Oy kuultavana, on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt valituksen ja velvoittanut BTJ Finland Oy:n korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön oikeudenkäyntikulut 4 000,55 eurolla ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasiaratkaisun perustelut

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö ja siinä mainitut vertailuperusteet ovat olleet epäselviä, mikä on johtanut tarjousten vertailukelvottomuuteen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden ja niiden painotuksen määrittämisessä. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjouksen vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnöstä tulee ilmetä, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja joiden perusteella pisteytys tehdään. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia vähälevikkisen laatukirjallisuuden ostotukikirjojen toimittamisesta yleisille kirjastoille.

Tarjouspyynnön kohdan 3 "Hankintakanavalle asetettavat toiminnalliset ja laadulliset vaatimukset" mukaan pakolliset ja pisteytettävät vaatimukset hankintakanavalle ja palveluille on määritetty liitteessä 1 "Vaatimusmatriisi", jonka perusteella on ilmoitettu laskettavan tarjousten vertailussa laatupisteet. Täytetty liite on puolestaan ilmoitettu otettavan liitteeksi kilpailutuksen perusteella tehtävään sopimukseen.

Edellä mainitussa liitteessä 1 esitettyihin laadullisia seikkoja koskeviin vaatimuksiin tarjoajan on tullut vastata "kyllä" tai "ei" ja toimittaa vaatimusten yhteydessä ilmoitetut selvitykset tarjouksensa liitteinä. Vastauksista saatavat pisteet on ilmoitettu kunkin vaatimuksen yhteydessä enimmäispistemäärän ollessa 23 pistettä.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinnat ja hinnoitteluperusteet" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksessa on ilmoitettava tarjottavan palvelun hintaehdot ja kustannukset ilman arvonlisäveroa liitteenä 4 olevan tarjouslomakkeen mukaisesti. Kirjojen hinnat arvioidaan liitteenä olevan edellisen kauden hyväksyttyjen kirjojen nimikkeistä ja tilausmääristä laaditun hintakorin avulla. Lähtökohtana on että vastaava kustantajakohtainen hinnoittelu pätee myös uuden sopimuskauden aikana. Mahdollisten toiminnallisten muutosten aiheuttamasta hinnanmuutostarpeesta neuvotellaan aina erikseen."

Tarjouspyynnön kohdassa 11 "Valinta- ja vertailuperusteet" on ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjouksista tullaan hyväksymään kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi osoittautunut tarjous ottaen huomioon seuraavat vertailuperusteet: 1) Kirjojen hinnat, painoarvo 50 %

Hinnat vertaillaan liitteen 4 perusteella ja pisteytetään kaavalla: (Halvin hinta/Vertailtava hinta) x 50 p = A

2) Tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet sekä valikoima 50 %

Vertailussa lasketaan tarjoajan saamat liitteen 1 pisteytettävien ominaisuuksien yhteispisteet ja yhteispisteistä lasketaan vertailupisteet kaavalla: (Vertailtava pistemäärä/eniten pisteitä saaneen tarjoajan pistemäärä) x 50 p = B

Tarjoajan kokonaispisteet lasketaan kaavalla: A+B

Mikäli tarjoajien saama kokonaispistemäärä on sama, hyväksytään tarjous, joka on saanut eniten pisteitä vertailuperusteesta 2) (tekniset ja toiminnalliset ominaisuudet sekä valikoima). Mikäli pisteet menevät tasan myös vertailuperusteessa 2), valitaan hyväksyttävä tarjous arpomalla."

Tarjouspyynnön liitteessä 4 "Tarjouslomake" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Palveluntuottajan (tarjoajan) myyntihinnan tulee olla se, jonka kustantaja ilmoittaa ohjevähittäis- tai suositushinnakseen. Näin hinnoitellun aineiston hintaa tarjoaja ei saa muuttaa kertoimella ns. kirjakauppahinnaksi. Palveluntuottajan tarjoamat alennukset lasketaan ohjevähittäis- tai suositushinnasta.

Mikäli kustantaja nettohinnoittelee aineistonsa, tulee palveluntuottajan ilmoittaa hintakerrointaulukossa yksi yhtenäinen kerroin, jolla kustantajan nettohinta on muutettu (muutetaan) myyntihinnaksi. Alennukset lasketaan tästä kertoimella muutetusta myyntihinnasta. Mikäli tarjoaja laittaa eri kertoimia eri kirjoille, käytetään vertailussa kaikkien kirjojen osalta kalleimman hinnan tuottavaa kerrointa.

Alennusprosentin tulee olla sama kaikille saman kustantajan kirjoille. Mikäli alennusprosentti vaihtelee, käytetään hintavertailussa pienintä alennusprosenttia kaikkien saman kustantajan kirjojen osalta.

Oppikirjoista palveluntuottaja voi antaa oman alennusprosentin/kertoimen sekä K-kirjoille että P-kirjoille. Mikäli alennusprosentti/kerroin vaihtelee, käytetään kaikkien ko. ryhmän kirjoille hintavertailussa kalleimman hinnan tuottavaa alennusprosenttia/kerrointa.

Välilehdellä "Muut kustantajat" tarjoajan tulee ilmoittaa luetelluille muille kustantajille joko nettohintakerroin tai alennusprosentti."

Tarjoajan on tullut täyttää lomakkeen sarakkeet "Palveluntuottajan myyntihinta", "NH-kerroin", "Alennus %" ja "Nettohinta asiakkaalle €/kpl". Nettohintakertoimen (NH-kerroin) osalta tarjouslomakkeessa on ilmoitettu lisäksi seuraavaa:

"Ilmoita nettohinnoitellun kirjan osalta +/- merkkinen, % määräinen kerroin, joka lisätään tai vähennetään kustantajan palveluntuottajalle tarjoamasta hinnasta. Ilman +/- etumerkkiä oleva kerroin lisätään hintaan. Kertoimen tulee olla sama kaikissa nettohinnoitelluissa kirjoissa. Esimerkki: Kirjan nettohinta on 10,00 €, tarjoajan ilmoittama kerroin on +15 %, jolloin palveluntuottajan myyntihinta on 10 € +(10 € x 15 %) = 11,50 €."

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleen sopimusluonnoksen kohdassa 6 "Hinnoitteluperusteet" on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

"Kirjat hinnoitellaan hinnoittelutaulukossa olevien kustantajakohtaisten alennusprosenttien tai kertoimien mukaisesti.

Palveluntuottajan myyntihinnan tulee olla se, jonka kustantaja ilmoittaa ohjevähittäis- tai suositushinnakseen. Näin hinnoitellun aineiston hintaa tarjoaja ei saa muuttaa kertoimella ns. kirjakauppahinnaksi. Palveluntuottajan tarjoamat alennukset lasketaan ohjevähittäis- tai suositushinnasta.

Kustantajan nettohinnoitelluissa kirjoissa käytetään palveluntuottajan hinnoittelutaulukossa ilmoittamaa kerrointa, jolla kustantajan nettohinta on muutettu (muutetaan) myyntihinnaksi. Alennukset lasketaan tästä kertoimella muutetusta myyntihinnasta.

Alennusprosentit ja kertoimet ovat kiinteitä koko sopimuskauden. – –

Palveluntuottajan tulee käyttää edullisinta hankintalähdettä ja hankintatapaa kirjojen hankinnassa. Mahdolliset hintoja alentavat muutokset otetaan välittömästi huomioon asiakkaan hyväksi."

Markkinaoikeus toteaa, että kirjojen hinnat on arvioitu edellisellä sopimuskaudella hyväksyttyjen kirjojen nimekkeistä ja tilausmääristä laaditun kirjakorin avulla, koska hankinnan laadusta ja luonteesta johtuen hankinnan kohteena oleva kirjallisuus ei vielä ole ollut hankintayksikön tiedossa hankintamenettelyä aloitettaessa.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä kuvatulla tavalla määritelty se myyntihinta, josta tarjouslomakkeessa ilmoitettu alennusprosentti sekä lisäksi tarvittaessa nettohintakerroin on tullut laskea. Tarjouslomakkeen sanamuodon mukaan alennusprosentti on tullut laskea kustantajan ilmoittamasta hinnasta, joka on voinut olla joko kustantajan ohjevähittäis-/suositushinta tai nettohinta, joka on muutettu tarjoajan ilmoittamalla kertoimella myyntihinnaksi. Tarjouspyynnöstä ja tarjouslomakkeesta on käynyt ilmi, että kirjakorin avulla tehdyssä hintavertailussa eivät ole olleet vertailuperusteena kullekin kirjalle tarjoajan ilmoittamat palveluntuottajan myyntihinta, nettohintakerroin ja alennusprosentti, vaan vasta niiden muodostamasta nettohinnasta asiakkaalle on muodostettu hankintayksikön tarjouslomakkeessa ilmoittaman kertoimen avulla vertailussa vaikuttanut hinta. Kun tarjoajan kullekin kirjalle ilmoittamat palveluntuottajan myyntihinta, nettohintakerroin ja alennusprosentti eivät ole olleet hintavertailussa vertailuperusteena, sanottu hintavertailun toteuttamistapa tarjouspyyntöaineistossa on mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen, eikä se ole myöskään kohdellut tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut valittajan esittämin tavoin epäselvä.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön. Tarjoajat puolestaan vastaavat tarjouksensa sisällöstä.

Tarjoajan on tullut vastata tarjouspyynnön liitteessä 3 "Hankinnan kohdetta ja tarjousta koskevat vähimmäisvaatimukset" esitettyihin palvelun sisältöä ja hinnoittelua sekä sopimusehtoja ja tarjouksen voimassaoloa koskevien vaatimusten täyttymistä koskeviin kohtiin "kyllä" tai "ei" sekä liittää erikseen pyydetyt selvitykset tarjoukseensa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kaikki tarjoajat ovat vastanneet tarjouspyynnön liitteessä 3 esitettyihin vaatimuksiin "kyllä" ja toimittaneet vaaditut selvitykset tarjoustensa liitteinä.

Markkinaoikeus toteaa, että kaikki tarjoajat ovat tarjouslomakkeissaan ilmoittaneet palveluntuottajan myyntihinnan joko ohjevähittäis-/suositushintaan tai nettohinnoitteluun perustuvana. Tarjoajat ovat käyttäneet olennaisesti samaa hintaa ohjevähittäis-/suositushintana tai ilmoittaneet tarjouslomakkeessa pyydetyn nettohintakertoimen (NH-kerroin), jolla kustantajan nettohinta on muutettu myyntihinnaksi, josta alennus on laskettu. Kunkin tarjoajan esittämä alennusprosentti on ollut yhdenmukainen saman kustantajan kirjoille. Voittaneen tarjoajan ilmoittamat ohjevähittäis-/suositushinnat ovat vastanneet muiden tarjoajien ilmoittamia ohjevähittäis-/suositushintoja.

Kuten edellä on todettu, hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamiin tietoihin. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön olisi tullut epäillä tarjoajien tarjouksissaan esittämien tietojen oikeellisuutta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut saamiaan tarjouksia tarjouskilpailusta.

Tarjousvertailu

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Hankintapäätöksestä ja tarjousvertailua koskevasta asiakirjasta ilmenee, että kaikkien kolmen tarjoajan tarjoukset ovat saaneet laadullisista vertailuperusteista täydet 23 pistettä, jotka ovat vastanneet vertailupisteiksi muutettuna 50 pistettä. Hintavertailussa on saatu asiakkaan nettohinnan ja hankintayksikön painokertoimen tulona kirjakohtainen painotettu hinta, ja kirjakohtaiset painotetut hinnat yhteenlaskettuna ovat muodostaneet tarjoajan lopullisen vertailtavan hinnan. Näin toteutetussa hintavertailussa Kirjavälitys Oy:n vertailuhinta on ollut 178 776,48 euroa, BTJ Finland Oy:n 209 750,57 euroa ja Booky.fi Oy:n 213 418,35 euroa. Tarjouspyynnössä ilmoitetun kaavan mukaisesti laskettuna Kirjavälitys Oy on saanut hintavertailusta 50 pistettä, BTJ Finland Oy 42,62 pistettä ja Booky.fi Oy 41,88 pistettä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailu on tehty tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjen vertailuperusteiden mukaisesti ja tarjoajien tarjouksissaan esittämien tietojen perusteella. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt tältäkään osin virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan [valittajan] esittämin tavoin julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain­käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, mikäli opetus- ja kulttuuriministeriö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan, minkä vuoksi valittaja on velvoitettava korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti olisi kohtuutonta, mikäli Kirjavälitys Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan, minkä vuoksi valittaja on velvoitettava korvaamaan Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

BTJ Finland Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja 3.12.2013 tehdyn hankintapäätöksen (dnro 31/240/2013), määrää mahdollisesti allekirjoitetun hankintasopimuksen tehottomaksi, vapauttaa BTJ Finland Oy:n velvollisuudesta korvata hankintayksikön ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa sekä velvoittaa hankintayksikön korvaamaan BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Mikäli hankintasopimus olisi allekirjoitettu eikä tehottomuusseuraamuksen määrääminen tai hankinnan keskeyttäminen muutoin olisi mahdollista, BTJ Finland Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

BTJ Finland Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että tarjoukset olisivat olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia, että tarjouspyyntö ei olisi ollut epäselvä ja että hankintamenettelyssä ei olisi toimittu hankintalain vastaisesti.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hintalomakkeessa on ollut kysymys kirjakorin käyttämisestä hintojen vertailussa. Kirjakori on ollut esimerkkiotanta, joka ei ole sisältänyt niitä kirjoja, joita hankintayksikkö tulee hankkimaan. Olennaista hinnoittelun vertailemiseksi on ollut kirjojen lähtöhintojen vertailukelpoisuus, jotta ne antaisivat oikean tiedon alennusprosenttien ja nettohintakertoimien edullisuudesta ja soveltamisesta hankintakauden aikana.

Alennusten laskennassa käytettävien myyntihintojen on tullut olla kustantajan ilmoittamia ohjevähittäis- tai suositushintoja, eli käytännössä kustantajan ilmoittamia julkisia suositusvähittäishintoja. Vastaavasti nettohinnoiteltujen kirjojen osalta lähtöhintana on tullut pitää kustantajan ilmoittamaa nettohintaa, joka on tarjoajan soveltamaa nettohintakerrointa käyttäen tullut muuttaa myyntihinnaksi, josta on tullut tarjota sovellettava alennusprosentti. Käytännössä hankintayksikölle hankintakaudella myytävät kirjat hinnoitellaan käyttäen tarjottua nettohintakerrointa ja alennusprosenttia lähtökohtana kustantajan ilmoittama nettohinta.

Markkinaoikeuden päätöksen mukaan tarjoajien lähtöhinnat ovat poikenneet toisistaan. Käytännössä tämä tarkoittaa, että tarjoushinnat ovat joko perustuneet muihin kuin kustantajien ilmoittamiin suositusvähittäishintoihin tai ohjevähittäis- taikka suositusvähittäishintoina on ilmoitettu muutoin toisistaan poikkeavia, vertailukelvottomia hintoja. Tarjoajien tarjoustensa lähtökohtana käyttämien suositusvähittäishintojen ja/tai kustantajien nettohintojen poikkeaminen toisistaan on osoitus tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia.

Markkinaoikeus on jättänyt ottamatta huomioon kirja-alan vakiintuneiden hinnoittelukäytäntöjen olennaisen merkityksen tarjouspyynnön ja tarjousten arvioinnissa. Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että vertailukelpoinen hintavertailu olisi ollut mahdollista, vaikka se on vahvistanut tarjoajien lähtöhintojen poikenneen toisistaan. Hintojen vähäinenkin poikkeaminen tarjoajittain on johtanut tarjoushintojen vertailukelvottomuuteen.

Hankintayksikölle ei ole ollut selvää alan hinnoittelukäytäntöjen sisältö, eikä hankintayksikkö ole ollut tietoinen pyytämiensä hintatietojen ja siten saamiensa tarjoushintojen sisällöstä.

Kustantajan ohjevähittäis- tai suositushinta on kustannusalalla vallitseva käytäntö, jossa kustantaja ilmoittaa tukuille, välittäjille, kirjakaupoille tai muille alan toimijoille kustantajan vahvistaman ohjevähittäis- tai suositusvähittäishinnan. Ohjevähittäishintaa voi olla vain yksi ja sama suositushinta. Ohjevähittäis- tai suositushinnasta kustantaja antaa jakelijoille, kirjakaupoille tai muille vastaaville ostoalennuksen, joka vaihtelee eri kustantajilla. Eri jakelijat voivat saada kustantajalta hieman erilaisen alennuksen. Alennettua hintaa kutsutaan tarjoajan ostohinnaksi. Kustantajan ohjevähittäis- tai suositushinta on sitä vastoin julkinen hinta, joka ilmoitetaan myös kustantajan omissa luetteloissa, kotisivuilla ja hinnastoissa. Kustantajan ohjevähittäis- tai suositushinta ei ole sama kuin tarjoajan ostohinta.

Hankintayksikkö on halunnut käyttää lähtöhintoina julkisia ja vertailukelpoisia hintoja, jotta kirjakori antaisi oikean kuvan tarjouksen edullisuudesta ja hankintayksikön sopimuskaudella maksama hinta vastaisi tarjouksessa tarjottua hintatasoa. Tämän mukaisesti kaikkien tarjoajien lähtöhinta niillä kustantajilla, joiden oma hinnoittelu perustuu ohjevähittäis- tai suositushintaan, on tullut olla sama. Vain yhdenmukaisella ja vertailukelpoisella lähtöhinnalla voidaan kirjakorin avulla ylipäänsä arvioida tarjouksen ja asiakkaan sopimuskaudella maksamien hintojen edullisuutta.

Kustantajan nettohinnoittelemien kirjojen osalta on huomattava, että kyseisen hinnan jakelija, kirjakauppa tai muu vastaava muuntaa nettohintakertoimella omaksi myyntihinnakseen. Kirjakorin tietojen on näiltäkin osin oltava lähtöhintoina vertailukelpoiset, jotta voidaan todeta, että hinnoittelu on tehty oikein.

Jos lähtöhinnan sallitaan olevan mikä tahansa tarjoajan ilmoittama hinta, ei kirjakorin loppuhinta simuloi sopimuksen jälkeistä tilannetta eikä asiakkaan maksamaa hintaa silloin hankittavista kirjoista, vaikka ilmoitetut alennukset ja nettohintakertoimet olisivatkin tarjouspyynnön mukaisesti samat kaikissa saman kustantajan kirjoissa. Kirjakorin hinnat eivät tällöin ole miltään osin vertailukelpoisia.

Markkinaoikeus on nimenomaisesti vahvistanut, että tarjousten lähtökohtana käytetyt hinnat ovat tosiasiassa poikenneet toisistaan, mikä on tarkoittanut, että tarjoukset ovat olleet vertailukelvottomia.

Markkinaoikeus on virheellisesti tulkinnut, ettei kirjakorilla ja hintaliitteiden lähtöhinnoilla olisi ollut merkitystä hintavertailun kannalta, vaan vain kirjakorin kunkin nimekkeen osalta loppuhintana ilmoitetulla hinnalla.

Vaatimus kustantajan ohjevähittäis- tai suositusvähittäishinnan ilmoittamisesta kirjakorin hinnoittelun lähtökohtana on ensinnäkin asetettu tarjouspyynnössä ehdottomaksi vaatimukseksi, jotta hinnoittelun oikeellisuus, tosiasiallinen edullisuus ja vertailukelpoisuus voitaisiin varmistaa. Mikäli muilla hintatiedoilla kuin loppuhinnoilla ei olisi merkitystä, kustantajan ohjevähittäis- tai suositushinnan ilmoittamista ei olisi ollut tarpeen edellyttää. Toiseksi kirjakorin nimekkeiden loppuhinnat eivät ole kuvanneet tarjousten tosiasiallista edullisuutta, mikäli lähtöhinnat ovat poikenneet tarjoajittain. Tarjoukset eivät tällöin ole olleet vertailukelpoisia.

Hankintayksiköille ja alan toimijoille on erittäin suuri merkitys sillä, edellytetäänkö tarjouskilpailuissa kirjakorin lähtöhintojen vertailukelpoisuutta. Hankinnan luonteen ja hankintasopimusten pituuden vuoksi kirjakoreissa ei voi kuin pieneltä osin olla niitä kirjoja, joita hankintakaudella tullaan hankkimaan. Tarjoajat tai välittäjät saavat kustantajilta tiedot uusista kirjoista noin 1–6 kuukautta ennen kirjan ilmestymistä. Mikäli kustantajien ohjevähittäis- tai suositusvähittäishintojen taikka nettohintojen sallittaisiin poiketa tarjoajittain, johtaisi tämä siihen, että tarjoajat voisivat ilmoittaa lähtöhinnoiksi tapauskohtaisesti kustantajalta pyydetyn, kyseiselle tarjoajalle ilmoitetun hinnan. Tällöin hinnat eivät kuvaisi tarjouksen tosiasiallista edullisuutta ja vertailuhinnat antaisivat vääristyneen kuvan tarjoajan tarjoamista hinnoista.

Edullisuuden tosiasiallisina vertailutekijöinä ovat olleet tarjoajan ohjevähittäis- tai suositushinnoista antama alennus ja nettohinnoiteltujen nimekkeiden osalta nettohintakerroin sekä sen jälkeisestä hinnasta annettu alennus. Kirjakori on ollut vain matemaattinen laskentatapa pisteytyksen toteuttamiselle. Hankintasopimusluonnoksessa on myös nimenomaisesti todettu, että hankintakaudella kirjat hinnoitellaan hinnoittelutaulukossa olevien kustantajakohtaisten, sopimuskauden kiinteinä säilyvien alennusprosenttien tai kertoimien mukaisesti. Myös hankintakaudella tarjotut alennukset lasketaan kustantajien ohjevähittäishinnoista.

Selitykset

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää BTJ Finland Oy:n vaatimukset ja velvoittaa sen korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriölle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut viivästyskorkoineen myöhemmin esitettävän erittelyn mukaisesti.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on uudistanut markkinaoikeuteen toimittamissaan vastineissa esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu ei ole vaatinut kirjakorin kirjojen lähtöhintojen vertailua. Vertailu on tehty tarjouspyynnön mukaisesti painotettua hintaa vertailemalla. Kustantajan ilmoittamat suositus- ja nettohinnat, alennusprosentit ja nettohintakerroin eivät ole olleet vertailukriteerejä. Markkinaoikeuden päätöstä ei tule kumota.

Tarjouspyynnön liitteessä 4 oli yhteensä 91 hinnoiteltavaa nimikettä. Nettohinnoitelluissa tuotteissa palveluntuottajan myyntihinta on luonnollisesti yleensä eri kuin kilpailijalla. Kaksitoista riviä oli sellaisia, joissa ero oli sentin mahdollisesti automaattisista pyöristys- tai muista sellaisista seikoista johtuen. Näiden rivien hintavaikutus on 19,73 euroa. Tarjoajien hankintapäätöksen mukaisen vertailuhinnan ero oli 30 974,09 euroa. Riveillä 31, 87, 89, 94, 113 ja 114 on eri palveluntuottajan myyntihinnat. Hankintayksikkö on tarkastanut näiden rivien osalta voittaneen tarjoajan hinnoitteluperusteet ja hyväksynyt ne.

Väitteet siitä, että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä, että voittanut tarjoaja olisi hinnoitellut kirjat väärin tai että minkälainen hinnoittelu tahansa olisi sallittu, eivät perustu faktoihin.

Tarjouspyyntöä on vaikea pitää epäselvänä siten kuin valituksessa on väitetty. Vastauksessaan hankintayksikön järjestämään tekniseen vuoropuheluun BTJ Finland Oy on valituksessaan esittämäänsä nähden ristiriitaisesti todennut hinnoittelun kysytyn siten, että hinta on sidottu alalla käytössä olevaan hinnoittelutapaan (ohjevähittäishinta/suositushinta tai nettohinnoittelu + kerroin) ja olevan selkeä kaikille alan toimijoille.

Nettohinnat eivät ole julkisia, eikä kirja-alalla kaikilla kustantajilla ole yksiselitteisesti julkisia ohjevähittäis- tai suositushintoja. Tämän vuoksi tarjouspyynnössä ei ole edellytetty julkisia hintoja, vaan kustantajan ilmoittamaa ohjevähittäis- tai suositushintaa niiden kirjojen osalta, joita kustantaja ei nettohinnoittele.

Lisäksi kustantajakin voi omassa julkisessa verkkokaupassaan poiketa suositushinnoistaan myymällä tuotteitaan muun muassa kuluttajille eri hinnoin. Siksi sanottua verkkokauppaa ei voida pitää kustantajan julkisena ohjevähittäis- tai suositushinnastona.

BTJ Finland Oy on valituksessaan käyttänyt omia lisäyksiä, sillä tarjouspyynnössä ei ole edellytetty julkisia suositushintoja tai suositusvähittäishintoja.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajien ilmoittamiin tietoihin. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta tai mahdollisuutta lähteä selvittämään tarjoajien kustantajilta saamia lähtöhintoja. Hintakoria ja alennusprosentteja käytetään vakiintuneesti julkisissa hankinnoissa, ja vertailu tehdään yleensä kirjakorin loppusummia vertailemalla. Nyt kyseessä olevassa hankinnassa ei ole vertailtu kustantajan ilmoittamia ohjevähittäis-, suositus- ja nettohintoja, alennusprosentteja ja kertoimia, vaan euromääräisiä painotettuja hintoja. Tarjousvertailu on tehty tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla.

Tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, että kilpailutuksessa on kyse ainutlaatuisesta hankinnasta. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että ostotukikirjat koskevat vuosittain edeltävän kalenterivuoden aikana julkaistuja kotimaisia vähälevikkisiä teoksia, joista valtion kirjallisuustoimikunta ja tiedonjulkistamisen neuvottelukunta valitsevat kirjastoille tarjottavia teoksia. Kyseessä on tarkoin määritelty ja rajattu valikoima vuosittain kertaluontoisesti kirjastoille tarjottavia vanhoja eli jo ilmestyneitä, back list -nimekkeitä ja vähälevikkisiä kirjoja. Hankinta ei vastaa muita kirjahankintoja, joita hankintayksiköt kilpailuttavat alalla. Kirjastokilpailutuksissa kilpailutetaan pääasiassa kotimaisten uutuuskirjojen ennakkohankintaa.

Kirjavälitys Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa BTJ Finland Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Kirjavälitys Oy on uudistanut markkinaoikeudelle toimittamassaan lausunnossa esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

BTJ Finland Oy:n väitteet markkinaoikeuden päätöksen virheellisyydestä ovat perusteettomia.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu ei ole vaatinut kirjakorin kirjojen lähtöhintojen vertailua. Vertailu on tehty tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty julkisten suositusvähittäishintojen käyttämistä. Kirjavälitys Oy on käyttänyt tarjouksessaan kustantajien sille ilmoittamia hintoja. Tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Kirjavälitys Oy on antanut hankintayksikölle pyynnöstä selvityksen kirjakorin eräillä riveillä oleville myyntihinnoille. Hankintayksikkö on tarkastanut selvityksen ja hyväksynyt sen. Tarjotut hinnat ovat perustuneet tarjouspyynnön mukaisesti kustantajien Kirjavälitys Oy:lle ilmoittamiin hintoihin. Se, että muiden tarjoajien käyttämät hinnat ovat mahdollisesti poikenneet Kirjavälitys Oy:n hinnoista, ei tee hankintamenettelystä virheellistä tai Kirjavälitys Oy:n tarjouksesta vertailukelvotonta.

Väite siitä, että kustantajan ohjevähittäis- tai suositushinta jälleenmyyjille olisi julkinen hinta, on virheellinen ja harhaanjohtava. Kirja-alalla ei ole sellaista käytäntöä, että kustantajilla olisi yksiselitteisesti julkinen ohjevähittäis- tai suositushinnasto jälleenmyyjille. Kustantajien suositushinnat jälleenmyyjille ovat suosituksia, joita jälleenmyyjät voivat käyttää omissa luetteloissaan, kotisivuillaan ja hinnastoissaan kauppaa tehdessään. Osa kustantajista julkaisee suositushintansa luetteloissaan, kotisivuillaan ja verkkokaupassaan, osa ei. Jos kustantaja myy itse julkisessa verkkokaupassaan kirjojaan kuluttajille, hinnat voivat poiketa jälleenmyyjien hinnastojen suositushinnoista. Verkkokaupassa voi olla kuluttajille omat hinnoitteluperusteet ja tarjoushintoja.

Kustantajien hinnastot jälleenmyyjille eivät ole julkisia, eikä kaikki jälleenmyynti ole julkista kauppaa. Osa jälleenmyyjistä käy julkista kuluttajakauppaa, osa ei. Esimerkiksi Kirjavälitys Oy:llä ei ole lainkaan kuluttajakauppaa. Kuluttajakauppa on julkista. Suomessa ei ole käytössä määrähintajärjestelmää. Kustantajat ja jälleenmyyjät voivat hinnoitella tuotteensa haluamallaan tavalla. Kirja- ja verkkokaupat käyttävät tavallisesti erilaisia kertoimia hinnoitellessaan tuotteita kuluttajakauppaan. Tämä on todettu tarjouspyynnössäkin kieltämällä kirjakauppahinnan käyttö. Hankintayksikkökin on näin ollen ollut tietoinen siitä, että julkinen kauppa on kuluttajakauppaa. Jälleenmyyjiä ei voida velvoittaa käyttämään julkisten kuluttajakauppaa käyvien verkkokauppojen myyntihintoja kustantajan suositushintana jälleenmyyjille.

Kirja-alalla vallitseva käytäntö on, että kustantajat hinnoittelevat elinkaarensa eri vaiheessa olevia kirjoja eri tavoin. Tässäkin mielessä tarjouspyynnön edellytys kustantajakohtaisesta hinnasta ja siitä, että tarjouksessa käytettävän hinnan tulee perustua kustantajan ilmoitukseen, on ollut oikea ja hankintayksikkö on tulkinnut sitä yksiselitteisen selkeästi.

BTJ Finland Oy:n esittämä saman hinnan vaatimus on virheellinen. Tarjouspyynnöstä ja tarjouslomakkeesta on käynyt ilmi, että vertailu tehdään tarjouslomakkeen kohdan "painotettu hinta" mukaan. Tarjoukset eivät ole olleet vertailukelvottomia, ja vertailu on tehty tasapuolisesti ja syrjimättä.

BTJ Finland Oy on virheellisesti ja harhaanjohtavasti väittänyt, että hankintayksiköille ja alan toimijoille olisi suuri merkitys sillä, edellytetäänkö tarjouskilpailuissa kirjakorin lähtöhintojen vertailukelpoisuutta antaen ymmärtää, että kyseessä oleva hankinta ja päätös edustaisivat alan muitakin kilpailutuksia. Tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, että kyse ainutlaatuisesta hankinnasta. Hankintaa ei voida pitää esimerkkinä tyypillisestä kirjastohankinnasta, jossa kilpailutetaan pääasiassa kotimaisten uutuuskirjojen ennakkohankintaa. Kirja-alalla on yleisesti tiedossa, että kotimaisilla kustantajilla on ennakkohankinnalle ennakkoehdot ja muu jo julkaistujen kirjojen hankinta toteutetaan eri ehdoin.

Vastaselitys

BTJ Finland Oy on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

BTJ Finland Oy on tarjouspyynnön perusteella pitänyt selvänä, että hankintayksikkö on edellyttänyt lähtöhintojen ilmoittamista, jotta hinnat muodostuisivat vertailukelpoisiksi. Tämän mukaisesti BTJ Finland Oy on teknisessä vuoropuhelussa ilmoittanut tarjouspyynnön olevan tältä osin selkeä ja alan hinnoittelukäytäntöjä vastaava.

Lähtöhintojen vertailukelvottomuuden merkitystä ei tule arvioida yksinomaan poikkeamien suuruusluokan perusteella. Mikäli BTJ Finland Oy olisi tulkinnut, että lähtöhintoina voidaan tarjota tapauskohtaisesti tai tiettynä hetkenä kustantajalta pyydettyyn tai saatuun ilmoitukseen perustuvaa hintaa, sen intressissä olisi ollut pyytää kustantajalta erikseen ilmoitus tarjoushetken hinnasta tai, mikäli jokin aiempi kustantajan ilmoitus olisi mahdollistanut alemman lähtöhinnan käyttämisen, vedota kyseiseen alhaisempaan kustantajan ilmoittamaan hintaan.

Hankintayksikön selitys ja tarjouspyynnön hintalomake ovat ristiriidassa keskenään. Kustantajat ilmoittavat ohjevähittäis- tai suositushintansa kaikille välittäjille tai kaupoille. Kyseiset hinnat ovat kaikille samat ja välittäjille tai kaupoille julkisia. Tarjouspyynnöstä ei ole pääteltävissä, että hankintayksikön pyytämä ohjevähittäis- tai suositushinta voisi olla tarjoajakohtainen. Hankintayksikön ilmoitus siitä, että ohjevähittäis- tai suositushintana on voinut käyttää mitä tahansa lähtöhintaa, kunhan se on perustunut kustantajan ilmoitukseen, vie pohjan tarjousvertailulta. Hankintayksikön viittauksilla siihen, että kyse on ainutlaatuisesta hankinnasta, ei ole merkitystä.

Kirjavälitys Oy:n selitys vahvistaa sen, että tarjoajat ovat ymmärtäneet tarjouspyynnön toisistaan poikkeavasti. Tarjouspyyntö on ollut omiaan tuottamaan vertailukelvottomia tarjouksia, koska Kirjavälitys Oy:n mukaan jälleenmyyjille ei ole yksiselitteisesti julkista ohjevähittäis- tai suositushinnastoa.

BTJ Finland Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle ja Kirjavälitys Oy:lle.

Selvitykset

BTJ Finland Oy on toimittanut korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita, arvonlisäverottomalta määrältään 4 875 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle ja Kirjavälitys Oy:lle.

Kirjavälitys Oy on toimittanut markkinaoikeudessa aiheutuneita, arvonlisäverottomalta määrältään 5 587,45 euron ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita, arvonlisäverottomalta määrältään 1 481,45 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi BTJ Finland Oy:lle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on toimittanut korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita arvonlisäverolliselta määrältään 4 405,10 euron oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi BTJ Finland Oy:lle ja Kirjavälitys Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Kirjavälitys Oy:n vaatimusta markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

3. BTJ Finland Oy määrätään korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa, vaatimus enemmälti hyläten, 3 000 eurolla ja Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 481,45 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Markkinaoikeus on velvoittanut BTJ Finland Oy:n korvaamaan Kirjavälitys Oy:n markkinaoikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut osittain. Kirjavälitys Oy ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä. Yhtiön valitusajan päättymisen jälkeen esittämä markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on siten jätettävä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos opetus- ja kulttuuriministeriö sekä Kirjavälitys Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi BTJ Finland Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan opetus- ja kulttuuriministeriön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen ja Kirjavälitys Oy:n kohtuullisina pidettävät oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, BTJ Finland Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 22.12.2016