Muu päätös 5662/2016

Maaseudun kehittämishankkeelle myönnettyä tukea koskeva valituslupahakemus ja valitus (Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio)

Antopäivä: 30.12.2016
Taltionumero: 5662
Diaarinumero: 2954/2/14

Asia Maaseudun kehittämishankkeelle myönnettyä tukea koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio, nykyisin Tapio Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 31.7.2014 nro 173/1/2014

Asian tausta

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on päätöksellään 23.6.2011 myöntänyt hanketukea yhteensä 888 344 euroa metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolle "Tuhkan käyttö tienrakennuksen materiaalina – ympäristövaikutusten seuranta" -nimiselle elinkeinojen kehittämishankkeelle. Hanketuki on myönnetty Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta ja hanke on ollut osa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaa 2007–2013. Hankkeen toteutusaika on ollut 8.4.2011–31.12.2013. Tukipäätöksen ehtojen mukaan hankkeen hyväksytty kustannusarvio sisältää arvonlisäveron.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 29.1.2014 muuttanut edellä mainittua tukipäätöstä ja sen jälkeen hankkeelle tehtyjä muutospäätöksiä siten, että arvonlisäveroa ei enää hyväksytä hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi.

Asian aikaisempi käsittely

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 24.2.2014 hyväksynyt maksettavaksi "Tuhkan käyttö tienrakennuksen materiaalina – ympäristövaikutusten seuranta" -hankkeelle hanketukea yhteensä 35 476,63 euroa. Päätös koskee ajanjaksoa 1.1.2013–31.5.2013. Päätöksessä on hylätty arvonlisäveron osuus 2 743,38 euroa. Päätöksen perustelujen mukaan 29.1.2014 tehdyn tukipäätöksen mukaan arvonlisäveroa ei voida katsoa hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 21.3.2014 hyväksynyt maksettavaksi "Tuhkan käyttö tienrakennuksen materiaalina – ympäristövaikutusten seuranta" -hankkeelle hanketukea yhteensä 26 662,34 euroa. Päätös koskee ajanjaksoa 1.6.2013–31.8.2013. Päätöksessä on hylätty arvonlisäveron osuus 3 782,34 euroa. Päätöksen perustelujen mukaan 29.1.2014 tehdyn tukipäätöksen mukaan arvonlisäveroa ei voida katsoa hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksel­lään hylännyt valittajan valitukset edellä mainituista Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes­kuksen 24.2.2014 ja 21.3.2014 tekemistä päätöksistä.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 38 §:n 1 momentin mukaan tukea maksetaan enintään tukitasoa ja myönnetyn tuen määrää vastaava osuus maksuhakemukseen sisältyvistä hyväksyttävistä tuista. ELY-keskus on tehnyt kyseessä olevaan hankkeeseen liittyen 29.1.2014 tukipäätöksen muutospäätöksen (päätösnumero 41780), jolla aiempaa tukipäätöstä on muutettu niin, ettei arvonlisäveroa voida katsoa hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi. Tukea on maksettu tukipäätöksen ja muutospäätöksen mukaisesti.

Valituslautakunta toteaa, että valitusten hyväksyminen edellyttäisi, että Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 29.1.2014 tekemä hankeen tukipäätöksen muutospäätös (päätösnumero 41780) katsottaisiin virheelliseksi. Kun valituslautakunta on 17.7.2014 tekemällään ratkaisulla diaarinumero 118/1/2014 katsonut muutospäätöksen lainmukaiseksi, se tämän linjauksen mukaisesti hylkää valitukset.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Edellä mainittu säännös ja nyt kyseessä olevan asian lopputulos huomioon ottaen valituslautakunta katsoo, ettei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Edellä mainituilla perusteilla ja ottaen huomioon oikeusohjeissa mainitut säännökset valituslautakunta on tehnyt ratkaisulauselmasta ilmenevän päätöksen.

Oikeusohjeet

Laki maaseudun kehittämisen tukemisesta (28/2014) 70 §

Laki maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista (1443/2006) 38 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 74 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan suoritteista perittävistä maksuista (1067/2012) 1ja 4 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio (nykyisin Tapio Oy, jäljempänä myös kehittämiskeskus) on pyytänyt lupaa valittaa maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös kumotaan ja ELY-keskuksen 24.2.2014 ja 21.3.2014 antamia päätöksiä muutetaan niin, että päätöksissä hylätyt arvonlisäverojen osuudet 2 743,38 euroa ja 3 782,34 euroa katsotaan hankkeen tukikelpoisiksi kustannuksiksi ja hanketukea hyväksytään maksettavaksi haetut 38 220,01 euroa ja 30 444,68 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin ELY-keskuksen maksatuspäätöksissä on todettu tuen maksamisesta ja sen jakautumisesta vuoden 2014 talousarvion eri momenteille ja että ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 1 400 euroa täysimääräisesti korkolain mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tuomion antopäivästä.

Kehittämiskeskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Asiassa on riidatonta, että kehittämiskeskus ei ole viranomainen ja että se ei käytä julkista valtaa. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksessä on todettu kehittämiskeskuksen toteuttavan metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetussa asetuksessa (93/1996) määrättyjä tehtäviä. Tällä perusteella on päädytty virheelliseen johtopäätökseen, että kyse on arvonlisäverodirektiivissä määritellystä toiminnasta, jotka julkisoikeudellinen yhteisö harjoittaa sitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä eli viranomaisen ominaisuudessa.

Suomen metsäkeskuksista annetussa laissa (418/2011) on nimenomaisesti säädetty, että kehittämiskeskuksella ei ole tehtäviä, joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä. Kehittämiskeskus kuuluu niin sanottuun välilliseen julkishallintoon.

ELY-keskuksen muutospäätöksen taustalla on Maaseutuviraston 5.12.2013 antama ohje, jonka mukaan 9.12.2013 tai sen jälkeen tehdyissä maksupäätöksissä on noudatettava kirjeen mukaisia menettelyjä eli kirjeessä tarkoitettujen julkisyhteisöjen osalta arvonlisävero ei ole tukikelpoinen. Käytännössä tämä ohje tarkoittaa sitä, että niiden menojen osalta, joita koskien maksatuspäätöstä ei ollut vielä tehty ennen 9.12.2013 mutta jotka olivat kertyneet tätä ennen, arvonlisäveroa ei enää hyväksytty tukikelpoiseksi menoksi. Näiltä osin muutospäätös on tarkoittanut käytännön ja tulkinnan muuttamista taannehtivasti tuensaajien vahingoksi. Muutospäätös on luottamuksensuojan periaatteen vastainen. Muuttunutta ja kiristynyttä tulkintaa arvonlisäveromenojen tukikelpoisuudesta ei tulisi voida soveltaa taannehtivasti vaan enintään ainoastaan muutospäätöksen jälkeen kertyneisiin menoihin.

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetussa laissa (1443/2006) ei tunneta erikseen muutospäätöstä. Valituksenalaisesta päätöksestä ei tarkemmin selviä, minkä säännöksen nojalla ELY-keskus on tehnyt muutospäätöksen tuensaajan vahingoksi. Hallintolain 50 §:n 2 momentin mukaan virheen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää pääsääntöisesti asianosaisen suostumusta päätöksen korjaamiseen. Kehittämiskeskus ei ole antanut asiassa suostumustaan. Muutospäätös on tässäkin suhteessa lainvastainen, eikä muuttunutta laintulkintaa olisi voinut soveltaa taannehtivasti jo tehtyihin tukihakemuksiin vaan ainoastaan uusiin tukihakemuksiin ja niitä koskeviin päätöksiin.

Koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä, oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle on olemassa erityisiä perusteita.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa on riidatonta, että maaseudun hanketoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (829/2007) 36 §:n sisällön sekä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan ja arvonlisäverodirektiivin välillä on ristiriita. Maaseutuvirasto on ryhtynyt asiassa toimenpiteisiin tilintarkastustuomioistuimen ja komission kiinnitettyä asiaan huomiota.

Kehittämiskeskus Tapiota koskevien säännösten sisältö osoittaa, että kyseessä on julkisoikeudellinen yhteisö. Toiminnan luonne on määritelty säännöksissä ja se on erilaista kuin yksityisoikeudellinen toiminta. Erilaisuus koskee sekä toiminnan sisältöä, kohdetta kuin oikeudellisia edellytyksiä.

Nyt kyseessä oleva hanke toteuttaa nimenomaisesti Tapiolle säännöksissä annettuja tehtäviä. Kyse on arvonlisäverodirektiivissä määritellystä toiminnasta, jota julkisyhteisö harjoittaa sitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä eli viranomaisen ominaisuudessa. Näiden tekijöiden vuoksi metsätalouden kehittämiskeskus Tapion hankkeeseen kohdistuvaa arvonlisäveroa ei voida pitää tukikelpoisena kustannuksena.

ELY-keskuksen tekemä muutos ei ole luottamuksensuojaperiaatteen vastainen, sillä luottamuksensuojaa ei saavuta toimenpide, joka on säädösten vastainen. Unionin lainsäädännöllä on aina etusija suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön. Jäsenvaltio ei voi vedota vakiintuneisiin hallintokäytäntöihin tai menettelytapoihin oikeuttaakseen yhteisön oikeuden vastaisen menettelyn. Hallintolain vaatimukset ovat väistyvää oikeutta, joten hallintolain 50 §:n mukainen järjestelmä ei tule sovellettavaksi.

Oikeudenkäyntikuluja ei voi määrätä ELY-keskuksen maksettavaksi. Asiassa on toimittu säädösten ja maaseutuviraston ohjeen mukaan eikä päätöksiin sisälly virheitä. Kohtuuttomuuden tunnusmerkistö ei täyty.

Maaseutuvirasto on antamassaan lausunnossa katsonut, että valittajan valitus tulisi hylätä ainakin siltä osin, kuin perusteena on luottamuksensuojan periaatteen soveltuminen ja siihen liittyvät menettelylliset seikat. Maaseutuvirasto on lisäksi esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston asetuksessa maaseudun hanketoiminnan tukemisesta (829/2007) ja Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa kaudella 2007–2013 on hyväksytty tukikelpoisiksi ne julkisyhteisöjen hankkeiden arvonlisäverokustannukset, jotka kansallisen arvonlisäverolainsäädännön perusteella jäävät hakijan lopullisiksi kustannuksiksi. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tulkinnan ja komission alustavan tulkinnan mukaan kuitenkaan mikään julkisyhteisön arvonlisäverokustannus ei ole tukikelpoinen maaseuturahaston toimissa. Tämän tulkintaristiriidan johdosta ja kansallisten tuomioistuinten tulkintakäytännön puuttuessa Maaseutuviraston on ollut perusteltua varovaisuusperiaatteen mukaisesti ohjeistaa kaikkien julkisoikeudellisten yhteisöjen arvonlisäveron tukikelvottomuudesta. Maaseutuvirasto on pitänyt valittajan tavoin tärkeänä ratkaista kysymys siitä, voidaanko valittajan julkisoikeudellisena yhteisönä katsoa harjoittavan valituksen kohteena olevaa hanketoimintaa muussa muodossa kuin arvonlisäverodirektiivissä tarkoitetussa viranomaisen ominaisuudessa.

Tuen saajalla on ollut oikeus luottaa vain lain ja Euroopan unionin oikeusjärjestyksen mukaiseen päätökseen, eikä luottamuksensuojan periaatteeseen voida tässä tapauksessa tehokkaasti vedota.

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on toimittanut asiassa lisäselvitystä.

Maaseutuvirasto on lisäselvityksen johdosta antamassaan lausunnossa ilmoittanut, että se on antanut ELY-keskuksille suunnatun ohjeistuksen tuen maksamisesta julkisyhteisöjen arvonlisäveromenoihin 24.11.2015 saatuaan tiedoksi komission ratkaisun julkisyhteisöjen arvonlisäveromenojen tukikelpoisuutta koskevaan tulkintaristiriitaan. Maaseutuvirasto on tässä ohjeistuksessa purkanut aiemman varovaisuusperiaatteeseen nojautuneen ohjeistuksensa kaikkien julkisoikeudellisten yhteisöjen arvonlisäverokustannusten tukikelvottomuudesta ja huomioinut eri muutoksenhaun sekä hankkeen toteuttamisen vaiheissa olevien hankkeiden käsittelyn. Ohjeen mukaisesti valitusasteissa kesken olevien tapausten osalta odotetaan muutoksenhakuelimen ratkaisua ja toimitaan sen mukaisesti.

Maaseutuvirasto on toimittanut lausuntonsa liitteenä Euroopan komission lokakuussa 2015 päivätyn kirjeen ja Euroopan komission ja Suomen viranomaisten välisiin neuvotteluihin liittyvät asiakirjat. Euroopan komission kirjeestä ilmenee, että selvityksen koskien muun ohella julkisyhteisöjen arvonlisäveromenojen tukikelpoisuutta katsotaan päättyneen ja että selvityksen tuloksena ei ehdoteta rahoitusoikaisua.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on varattu tilaisuus lausua Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion ja Maaseutuviraston toimittamista selvityksistä.

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolle on varattu tilaisuus lausua Maaseutuviraston selvityksestä.

Merkintä

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä ratkaissut samaa oikeuskysymystä koskevan asian diaarinumero 2840/2/14.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös ja Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 24.2.2014 ja 21.3.2014 antamat maksupäätökset kumotaan ja asia palautetaan Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrätään korvaamaan Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion oikeudenkäyntikulut 1 400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Asiassa on kysymys Keski-Suomen ELY-keskuksen 24.2.2014 ja 21.3.2014 antamista maksupäätöksistä, joilla ELY-keskus on hyväksynyt maksettavaksi Metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolle "Tuhkan käyttö tienrakennuksen materiaalina – ympäristövaikutusten seuranta" -kehittämishankkeelle hanketukea maksatushakemuksesta poiketen niin, että arvonlisäverojen osuus on hylätty. Päätösten perustelujen mukaan tukipäätöksen 29.1.2014 mukaan arvonlisäveroa ei voida katsoa hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi.

Ottaen huomioon, että korkein hallinto-oikeus on tänä samana päivänä antamallaan päätöksellä asiassa diaarinumero 2840/2/14 kumonnut edellä mainitun ELY-keskuksen 29.1.2014 antaman muutospäätöksen valituksenalaiselta arvonlisäveron tukikelpoisuutta koskevalta osin ja tältä osin saattanut voimaan Keski-Suomen ELY-keskuksen 23.6.2011 tekemän päätöksen, jossa valituksenalaiset arvonlisäverot on katsottu tukikelpoisiksi, on myös valituksenalaiset maksupäätökset, jotka perustuvat tähän kumottuun päätökseen, kumottava ja asia palautettava Keski-Suomen ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulut

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 30.12.2016