Muu päätös 5659/2016

Maaseudun kehittämishankkeelle myönnettyä tukea koskeva valituslupahakemus ja valitus (Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio)

Antopäivä: 30.12.2016
Taltionumero: 5659
Diaarinumero: 2840/2/14

Asia Maaseudun kehittämishankkeelle myönnettyä tukea koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio, nykyisin Tapio Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 17.7.2014 nro 118/1/2014

Asian aikaisempi käsittely

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on päätöksellään 23.6.2011 myöntänyt hanketukea yhteensä 888 344 euroa Metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolle "Tuhkan käyttö tienrakennuksen materiaalina – ympäristövaikutusten seuranta" -nimiselle elinkeinojen kehittämishankkeelle. Hanketuki on myönnetty Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta ja hanke on ollut osa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaa 2007–2013. Hankkeen toteutusaika on ollut 8.4.2011–31.12.2013. Tukipäätöksen ehtojen mukaan hankkeen hyväksytty kustannusarvio sisältää arvonlisäveron.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään 29.1.2014 muuttanut edellä mainittua tukipäätöstä ja sen jälkeen hankkeelle tehtyjä muutospäätöksiä siten, että arvonlisäveroa ei enää hyväksytä hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi. Muutospäätöksen perustelujen mukaan Euroopan unionin ja Suomen kansallisissa säädöksissä on ollut ristiriita arvonlisäveron tukikelpoisuudessa julkisoikeudellisten yhteisöjen toteuttamissa hankkeissa ja siksi hankkeelle on tullut tehdä muutospäätös, jonka mukaan arvonlisävero ei sisälly hankkeen kustannuksiin. Muutospäätöksen mukaan tämä koskee kaikkia julkisoikeudellisten yhteisöjen hankkeita riippumatta siitä, jääkö arvonlisävero tuen saajan lopulliseksi kustannukseksi vai ei. Muutospäätöksellä ei muutettu myönnetyn tuen kokonaismäärää, sen jakautumista kululajeihin tai hankkeen hyväksyttäviä kokonaiskustannuksia.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksel­lään hylännyt valittajan valituksen edellä mainitusta Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes­kuksen 29.1.2014 tekemästä päätöksestä.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat säännökset

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 71 artiklan 2 kohdan mukaan menot ovat maaseuturahaston tukeen kelpoisia ainoastaan, jos ne ovat aiheutuneet kyseessä olevan ohjelman hallintoviranomaisen päättämistä tai vastuulla olevista toimista toimivaltaisen elimen vahvistamien valintaperusteiden mukaisesti.

Artiklan 3 kohdan mukaan menojen tukikelpoisuussäännöt vahvistetaan kansallisella tasolla lukuun ottamatta tässä asetuksessa tiettyjen maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta säädettyjä poikkeuksia.

Artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan seuraavat kustannukset eivät ole kelpoisia maaseuturahaston tukeen:

a) ALV, lukuun ottamatta sellaista ALV:tä, josta ei voi saada palautusta, silloin, kun sen maksaa tosiasiallisesti ja lopullisesti tuensaaja, joka ei ole jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste 17 päivänä toukokuuta 1977 annetun neuvoston kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu muu kuin verovelvollinen.

Kuudennen neuvoston direktiivin (77/388/ETY) 4 artiklassa säädetään arvonlisäverovelvollisista. Artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan valtioita, hallinnollisia alueita, kuntia ja muita julkisoikeudellisia yhteisöjä ei niiden viranomaisen ominaisuudessa harjoittaman toiminnan tai suorittamien liiketoimien osalta ole pidettävä verovelvollisina, vaikka ne tämän toiminnan tai liiketoimien yhteydessä kantaisivatkin maksun, lupamaksun, jäsenmaksun tai korvauksen.

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetun lain (1443/2006) 8 §:n mukaan tukea voidaan myöntää tuettavasta toimenpiteestä aiheutuviin tarpeellisiin ja kohtuullisiin kustannuksiin, jotka ovat syntyneet tukihakemuksen vireille tulon jälkeen.

Maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (829/2007) 36 §:ssä säädetään tuen ulkopuolelle jäävistä kustannuksista. Pykälän 1 momentin 5 kohdan mukaan tukea ei myönnetä arvonlisäveroon, joka ei jää hakijan lopulliseksi menoksi.

Lain Suomen metsäkeskuksesta (418/2011) 31 §:n 3 momentin voimaantulosäännöksen mukaan Metsätalouden kehittämiskeskus Tapioon sovelletaan pääosin metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annettua lakia (1474/1995) 31 päivään joulukuuta 2014 saakka. Lain 1474/1995 1 §:n 1 momentin mukaan metsien kestävää hoitoa ja käyttöä sekä niiden monimuotoisuuden säilyttämistä ja metsätalouden muuta edistämistä koskevia tehtäviä varten on alueellisia metsäkeskuksia ja Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio (myöhemmin kehittämiskeskus). Säännöksen 2 momentin mukaan kehittämiskeskuksella ei ole tehtäviä, joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä.

Lain 418/2011 31 §:n 3 momentin perusteella kehittämiskeskuksen lain 1474/1995 3 §:n 1 momentin mukaisia tehtäviä ovat metsätalouden kehittämis- ja asiantuntijaorganisaationa toimiminen sekä palveluiden tuottaminen maa- ja metsätalousministeriölle ja muille tahoille. Pykälän 2 momentin mukaan kehittämiskeskuksen tehtävistä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Saman lain 4 §:n 1 momentin mukaan kehittämiskeskus on maa- ja metsätalousministeriön ohjauksen ja valvonnan alainen. Saman lain 11 §:n mukaan valtion talousarvioon otetaan vuosittain määräraha, jonka puitteissa kehittämiskeskukselle myönnetään valtionavustusta sille säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä aiheutuviin toimintamenoihin ja maa- ja metsätalousministeriön hyväksymiin sijoitusmenoihin. Pykälän 2 momentin mukaan kehittämiskeskuksen 1 momentissa tarkoitetut menot voidaan rahoittaa kokonaisuudessaan valtionavustuksella.

Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun asetuksen (93/1996) 13 §:n mukaan kehittämiskeskuksen tehtävänä on edistää metsien hoitoa ja käyttöä sekä niiden monimuotoisuuden säilymistä ja muuta metsätalouden ympäristönsuojelua; seurata metsätalouden ja metsien tilaa ja kehitystä sekä tehdä niihin liittyviä esityksiä ja aloitteita; tuottaa metsätaloudellisia asiantuntija-, kehittämis- ja koulutuspalveluja; edistää ja kehittää metsäsuunnittelua; suorittaa metsätaloutta palvelevaa julkaisu- ja tiedotustoimintaa; ylläpitää ja kehittää metsätalouden tietohallintoa; kehittää metsänhoidon ja metsien parannustöiden menetelmiä puuntuotannon kestävyyden turvaamiseksi, metsien monimuotoisuuden säilyttämiseksi ja metsäluonnon hoitamiseksi; edistää metsätalouteen perustuvien elinkeinojen kehittämistä; osallistua tehtäviinsä liittyvään kansainväliseen yhteistyöhön; sekä suorittaa muut sille säädetyt ja maa- ja metsätalousministeriön määräämät tehtävät.

Hallintolain (434/2003) 6 §:n mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Saman lain 50 §:n (muutettu 581/2011) 1 momentin mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos:

1) päätös perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen;

2) päätös perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen;

3) päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe; tai

4) asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka voi olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan korjata 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen suostuu päätöksen korjaamiseen. Asianosaisen suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos virhe on ilmeinen ja se on aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä. Päätös voidaan korjata 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa ainoastaan asianosaisen eduksi.

Edelleen saman lain 52 §:n 1 momentin mukaan viranomainen käsittelee korjaamisasian omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Aloite on tehtävä tai vaatimus virheen korjaamiseksi on esitettävä viiden vuoden kuluessa päätöksen tekemisestä. Pykälän 2 momentin mukaan asiavirheen korjaaminen edellyttää, että asia käsitellään uudelleen ja asiassa annetaan uusi päätös. Kirjoitusvirhe korjataan korvaamalla virheen sisältävä toimituskirja korjatulla toimituskirjalla. Asianosaiselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen kirjoitusvirheen korjaamista, jollei se ole tarpeetonta. Pykälän 3 momentin mukaan asia- tai kirjoitusvirheen korjaamisesta on tehtävä merkintä alkuperäisen päätöksen taltiokappaleeseen tai viranomaisen käytössä olevaan tietojärjestelmään. Uusi tai korjattu toimituskirja on annettava asianosaiselle maksutta.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä ja hallintolain 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

ELY-keskus on päätöksellään 23.6.2011 myöntänyt Tuhkan käyttö tienrakennuksen materiaalina - ympäristövaikutusten seuranta -nimiselle elinkeinojen kehittämishankkeelle Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2007–2013 tukea. Tuki on myönnetty Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta ja sen määrä on ollut 888 344,00 euroa. Hankkeen toteutusaika on ollut 8.4.2011–31.12.2013. Tukipäätöksen ehtojen mukaan hankkeen hyväksytty kustannusarvio sisältää arvonlisäveron.

ELY-keskus on 29.1.2014 antanut muutospäätöksen, jolla edellä mainittua tukipäätöstä on muutettu siten, ettei arvonlisäveroa enää hyväksytä hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi. Päätöstä on perusteltu edellä esitetyin tavoin. Myönnetyn tuen kokonaismäärä, sen jakautuminen kululajeihin tai hankkeen hyväksyttävät kokonaiskustannukset eivät ole muuttuneet. Valittaja katsoo, että arvonlisäverokohtelun muuttamiseen ei ole perusteita, ja on vedonnut muun muassa siihen, että arvonlisävero on valittajalle lopullinen ja valtioneuvoston asetuksen (829/2007) mukainen hyväksyttävä kustannus.

Arvonlisäveron tukikelpoisuuden edellytyksistä on säädetty neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (jäljempänä rahoitusasetus) 71 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ja maaseudun hanketoiminnan tukemisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (829/2007) 36 §:n 1 momentin 5 kohdassa. Kansallisen asetuksen mainitusta kohdasta ei ilmene rahoitusasetuksen 71 artiklan 3 kohdan a alakohtaan sisältyvä henkilöllinen rajaus, joka johtuu viittauksesta neuvoston kuudennen direktiivin (77/388/ETY, jäljempänä arvonlisäverodirektiivi) 4 artiklan 5 kohdan ensimmäiseen alakohtaan. Kansallinen säännös on siten ristiriidassa EU-oikeuden säännöksen kanssa ja ristiriita ratkaistaan EU-oikeuden etusijaperiaatteen mukaisesti. Arvonlisäveron tukikelpoisuus ratkaistaan näin ollen rahoitusasetuksen säännöksen perusteella.

Arvonlisäverodirektiivin tulkintaa koskevan EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan (muun muassa yhdistetyt asiat 231/87 ja 129/88 tuomio 17.10.1989 kohta 12) kahden edellytyksen, toimintaa harjoittaa julkisoikeudellinen yhteisö ja toimintaa harjoitetaan viranomaisen ominaisuudessa, on täytyttävä samanaikaisesti, jotta voidaan soveltaa direktiivin 4 artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan sääntöä verovelvollisuuden ulkopuolelle jäämisestä.

Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain (1474/1995) mukaan kehittämiskeskus on lailla perustettu metsien kestävää hoitoa ja käyttöä sekä niiden monimuotoisuuden säilyttämistä ja metsätalouden muuta edistämistä koskevia tehtäviä varten. Kehittämiskeskus toimii metsätalouden kehittämis- ja asiantuntijaorganisaationa ja se tuottaa palveluita maa- ja metsätalousministeriölle ja muille tahoille. Kehittämiskeskuksen toiminta jakautuu valtionapu- ja asiakasrahoitteiseen toimintaan. Valtionaputoiminta rahoitetaan pääosin valtion budjetista. Kehittämiskeskus on maa- ja metsätalousministeriön ohjauksen ja valvonnan alainen. Sillä ei ole tehtäviä, joihin sisältyy julkisen vallankäyttöä. Kokonaisuutena tarkastelleen kehittämiskeskuksen tehtävät kehittämis- ja asiantuntijaorganisaationa ovat luonteeltaan yleishyödyllisiä. Tehtävät liittyvät Suomen metsätalouden ja siten yleisen edun edistämiseen, mitä voi pitää julkisyhteisön keskeisenä tehtävänä. Näiden seikkojen perusteella kehittämiskeskusta on pidettävä julkisoikeudellisena yhteisönä.

Arvonlisäverodirektiivin tulkintaa koskevan EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan (muun muassa yhdistetyt asiat 231/87 ja 129/88, tuomio 17.10.1989, kohdat 15 ja 16) kulloinkin kyseessä olevan toiminnan harjoittamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen perusteella voidaan määritellä julkisoikeudellisten yhteisöjen verovelvollisuuden ulkopuolelle jättämisen laajuus. Viranomaisen ominaisuudessa harjoitettu toiminta on sellaista toimintaa, jota julkisoikeudelliset yhteisöt harjoittavat niitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä, eikä se sisällä toimintaa, jota ne harjoittavat samoilla oikeudellisilla edellytyksillä kuin yksityiset taloudelliset toimijat. Ainoa peruste, jonka avulla voidaan varmuudella erottaa nämä kaksi toimien ryhmää toisistaan, on kansallisen oikeuden nojalla sovellettava oikeudellinen sääntely.

Asiassa on kyse hankkeen muodossa harjoitetusta toiminnasta aiheutuvien joidenkin kustannusten sisältämän arvonlisäveron tukikelpoisuudesta. Hanketoiminta itsessään ei ole arvonlisäverollista eikä hanketoiminnan harjoittajan velvollisuus suorittaa arvonlisäveroa johdu hanketoiminnasta. Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun asetuksen (93/1996) 13 §:n mukaan kehittämiskeskuksen tehtäviä ovat muun muassa metsätalouden ympäristönsuojelun edistäminen, metsätaloudellisten asiantuntija-, kehittämis- ja koulutuspalveluiden tuottaminen, metsäsuunnittelun edistäminen ja kehittäminen, metsätaloutta palveleva julkaisu- ja tiedotustoiminta ja metsätalouteen perustuvien elinkeinojen kehittämisen edistäminen.

Hankkeessa, johon valituksenalainen muutospäätös kohdistuu, on kyse yleishyödyllisestä tutkimus- ja kehityshankkeesta, jonka tulokset ovat kaikkien toimijoiden ja tietoa haluavien käytettävissä. Hanke toteutetaan yhteistyössä Aalto-yliopiston, Tapion Tiet ja Ojat Oy:n sekä Keski-Suomen metsäkeskuksen kanssa. Saadun selvityksen mukaan haettu tuki ei kata kehittämiskeskuksen osalta hankkeen kaikkia kustannuksia. Erotus on tarkoitus kattaa maa- ja metsätalousministeriön myöntämällä valtionavulla. Tästä lisärahoituksen tarpeesta johtuen hanke toteutetaan kehittämiskeskuksen valtionaputoiminnan projektina.

Hankkeen päämääränä on luoda ja pilotoida toimintamalli tuhkan hyödyntämisestä metsäautoteiden ja muiden yksityisteiden perusparantamisessa ja samalla edistää teollisuuden sivuainevirtojen paikallista hyödyntämistä ja siten edistää alueen elinkeinojen toimintaedellytyksiä sekä luoda alueellisia liiketoimintamahdollisuuksia. Hankkeella selvitetään tuhkan alueellista hyötykäyttöä ja perustetaan käytännön metsätiehankkeille testikohteita. Tärkeä osa testausta on tuhkan käytön ympäristövaikutusten seuranta. Hankkeen tuloksena syntyvät arvio tuhkan ympäristökelpoisuudesta sekä päivitetyt ohjeet tuhkan käytöstä. Hankkeen tuloksia voidaan hyödyntää laajalti alan toimijoiden koulutuksessa. Hankkeen yhteistyötahoja ovat metsäautoteiden ja muiden yksityisteiden rakentajat, tuhkaa tuottava teollisuus ja uutta liiketoimintaa hakevat yritykset.

Hankkeessa on siis kyse yleishyödyllisestä metsiin perustuvien elinkeinojen, metsätalouden ja ympäristönsuojelun edistämistä, eli se toteuttaa kehittämiskeskukselle asetuksessa asetettuja tehtäviä. Kyse on näin ollen arvonlisäverodirektiivissä määritellystä toiminnasta, jota julkisoikeudellinen yhteisö harjoittaa sitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä eli viranomaisen ominaisuudessa. Valittajaa on siten pidet­tävä rahoitusasetuksen 71 artiklan 3 kohdan a alakohdassa mainittuna muuna kuin verovelvollisena, jolle arvonlisävero ei ole tukikelpoinen kustannus. Hankekustannusten arvonlisäveroa ei olisi tullut hyväksyä tukikelpoiseksi kustannukseksi.

Arvonlisäveron tukikelpoisuuden poistaminen on toteutettu viranomaisaloitteisesti. Hallintolain (434/2003) 50 § edellyttää, kun kyse on päätöksen korjaamisesta asianosaisen vahingoksi ilman tämän omaa syytä, asianosaisen suostumusta. Valittajaa on kuultu ennen asian ratkaisua hallintolain 34 §:n edellyttämällä tavalla. Antamassaan vastineessaan valittaja on suhtautunut kielteisesti arvonlisäveron poistamiseen tukikelpoisista kustannuksista. Hallintolain 50 §:ssä asiavirheen korjaamiselle asetetut edellytykset eivät siten ole täyttyneet.

EU-oikeuden tehokkuusperiaatteen yhtenä ulottuvuutena on, etteivät kansallisen lainsäädännön mukaan määräytyvät menettelyvaatimukset saa olennaisesti heikentää unionin oikeuden tehokasta toteutumista eivätkä tehdä sitä käytännössä mahdottomaksi. Sinänsä lain- ja oikeusvoimaisella tukipäätöksellä, jonka viranomaisaloitteista muuttamista käsillä oleva muutoksenhaku koskee, on tukikelpoisena pidetty kustannusta, joka ei EU-oikeuden mukaan ole tukikelpoinen. Tilanteen, jossa EU-oikeuden toteutuminen jää riippumaan asianosaisen suostumuksesta, ei voida katsoa toteuttavan tehokkaasti unionin oikeutta, jota tukiviranomaisen olisi tullut myös vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla soveltaa jo tuen myöntämisestä päättäessään. Edellä esitetyt seikat ja se huomioiden, ettei ELY-keskuksella ole harkintavaltaa arvonlisäveron tukikelpoisuudesta päättäessään, asiaa ei ole aihetta arvioida toisin. Lisäksi asiassa on kyse unionin taloudellisten intressien suojaamisesta. Tältä osin voidaan EU-tuomioistuimen asiassa C-2/08 3.9.2009 antamaa tuomiota tulkita analogisesti niin, ettei kansallisen säännöksen mukaisesti määräytyvän päätöksen oikeusvoiman perusteella voida yhteisön oikeuden sääntöjä jättää soveltamatta.

Valittaja on vedonnut myös luottamuksensuojan periaatteeseen ja siihen, että muutospäätös merkitsee käytännön ja tulkinnan muuttamista taannehtivasti tuensaajien vahingoksi vastoin verotuksessa yleisesti hyväksyttyä periaatetta, jonka mukaan verolain kiristynyttä tulkintaa ei voida soveltaa taannehtivasti verovelvollisen vahingoksi. EU-tuomioistuimen asiassa C-500/99 24.2.2002 antaman ratkaisun mukaan hallinto voi peruuttaa taannehtivasti vastaanottajalle myönteisen lainvastaisen hallintopäätöksen oikeusvarmuuden periaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen noudattamista koskevin varauksin. Tämä mahdollisuus on silloinkin, kun toimen vastaanottaja ei ole vaikuttanut toimen lainvastaisuuteen. Suomen lainsäädännön ja Euroopan unionin oikeusjärjestyksen mukaan tuen saajalla on oikeus luottaa vain lain ja asetusten sekä Euroopan unionin oikeusjärjestyksen mukaisiin oikeutettuihin odotuksiin. Näin ollen luottamuksensuojan periaatekaan ei anna aihetta valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Edellä mainittu säännös ja nyt kyseessä olevan asian lopputulos huomioon ottaen valituslautakunta katsoo, ettei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Edellä mainituilla perusteilla ja ottaen huomioon oikeusohjeissa mainitut säännökset valituslautakunta on tehnyt ratkaisulauselmasta ilmenevän päätöksen.

Oikeusohjeet

Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston tuesta maaseudun kehittämiseen 71 artikla

Neuvoston asetus (EY) N:o 1290/2005 yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 9 artikla

Kuudes neuvoston direktiivi jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräysperuste (77/388/ETY) 4 artikla

Sopimus Euroopan unionista 4 artikla 3 kohta

Hallintolaki (434/2003, muutettu 581/2011) 6, 34, 50 ja 52 §

Laki maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista (1443/2006) 8 §

Laki metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta (1474/1995, muutettu 1177/2005 ja 313/2007) 1 ja 3 §

Laki Suomen metsäkeskuksesta (418/2011) 31 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 74 §

Valtioneuvoston asetus maaseudun hanketoiminnan tukemisesta (829/2007) 36 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan suoritteista perittävistä maksuista (1067/2012) 1 ja 4 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio (nykyisin Tapio Oy, jäljempänä myös kehittämiskeskus) on pyytänyt lupaa valittaa maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös kumotaan ja ELY-keskuksen 29.1.2014 antama päätös, jolla se on muuttanut 23.6.2011 tehtyä rahoituspäätöstä ja sen jälkeen tehtyjä hanketta koskevia muutospäätöksiä, kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin siinä on todettu, ettei arvonlisäveroa voida katsoa hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi. Lisäksi valittaja on vaatinut, että ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 1 600 euroa täysimääräisesti korkolain mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tuomion antopäivästä.

Kehittämiskeskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kehittämiskeskus ei ole sellainen asiaan soveltuvissa Euroopan unionin säädöksissä tarkoitettu muu julkisoikeudellinen yhteisö, jolle arvonlisäveroa ei voida pitää lopullisena julkisena ja siten tukikelpoisena menona. Asiassa ei vallitse mitään ristiriitaa Euroopan unionin ja Suomen kansallisen lainsäädännön välillä.

Asiassa on riidatonta, että kehittämiskeskus ei ole viranomainen ja että se ei käytä julkista valtaa. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksessä on todettu kehittämiskeskuksen toteuttavan metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetussa asetuksessa (93/1996) määrättyjä tehtäviä. Tällä perusteella on päädytty virheelliseen johtopäätökseen, että kyse on arvonlisäverodirektiivissä määritellystä toiminnasta, jota julkisoikeudellinen yhteisö harjoittaa sitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä eli viranomaisen ominaisuudessa.

Suomen metsäkeskuksista annetussa laissa (418/2011) on nimenomaisesti todettu, että kehittämiskeskuksella ei ole tehtäviä, joihin sisältyy julkisen vallan käyttöä. Kehittämiskeskus kuuluu niin sanottuun välilliseen julkishallintoon.

ELY-keskuksen muutospäätöksen taustalla on Maaseutuviraston 5.12.2013 antama ohje, jonka mukaan 9.12.2013 tai sen jälkeen tehdyissä maksupäätöksissä on noudatettava kirjeen mukaisia menettelyjä eli kirjeessä tarkoitettujen julkisyhteisöjen osalta arvonlisävero ei ole tukikelpoinen. Käytännössä tämä ohje tarkoittaa sitä, että niiden menojen osalta, joita koskien maksatuspäätöstä ei ollut vielä tehty ennen 9.12.2013 mutta jotka olivat kertyneet tätä ennen, arvonlisäveroa ei enää hyväksytty tukikelpoiseksi menoksi. Näiltä osin muutospäätös on tarkoittanut käytännön ja tulkinnan muuttamista taannehtivasti tuensaajien vahingoksi. Muutospäätös on luottamuksensuojan periaatteen vastainen. Muuttunutta ja kiristynyttä tulkintaa arvonlisäveromenojen tukikelpoisuudesta ei tulisi voida soveltaa taannehtivasti vaan enintään ainoastaan muutospäätöksen jälkeen kertyneisiin menoihin.

Maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista annetussa laissa (1443/2006) ei tunneta erikseen muutospäätöstä. Valituksenalaisesta päätöksestä ei tarkemmin selviä, minkä säännöksen nojalla ELY-keskus on tehnyt muutospäätöksen tuensaajan vahingoksi. Hallintolain 50 §:n 2 momentin mukaan virheen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää pääsääntöisesti asianosaisen suostumusta päätöksen korjaamiseen. Kehittämiskeskus ei ole antanut asiassa suostumustaan. Muutospäätös on tässäkin suhteessa lainvastainen, eikä muuttunutta laintulkintaa olisi voinut soveltaa taannehtivasti jo tehtyihin tukihakemuksiin vaan ainoastaan uusiin tukihakemuksiin ja niitä koskeviin päätöksiin.

Koska oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä, oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle on olemassa erityisiä perusteita.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa on riidatonta, että maaseudun hanketoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (829/2007) 36 §:n sisällön sekä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen N:o 1698/2005 71 artiklan ja arvonlisäverodirektiivin välillä on ristiriita. Maaseutuvirasto on ryhtynyt asiassa toimenpiteisiin tilintarkastustuomioistuimen ja komission kiinnitettyä asiaan huomiota.

Kehittämiskeskus Tapiota koskevien säännösten sisältö osoittaa, että kyseessä on julkisoikeudellinen yhteisö. Toiminnan luonne on määritelty säännöksissä ja se on erilaista kuin yksityisoikeudellinen toiminta. Erilaisuus koskee sekä toiminnan sisältöä, kohdetta kuin oikeudellisia edellytyksiä.

Nyt kyseessä oleva hanke toteuttaa nimenomaisesti Tapiolle säännöksissä annettuja tehtäviä. Kyse on arvonlisäverodirektiivissä määritellystä toiminnasta, jota julkisyhteisö harjoittaa sitä erityisesti koskevan oikeudellisen järjestelmän piirissä eli viranomaisen ominaisuudessa. Näiden tekijöiden vuoksi metsätalouden kehittämiskeskus Tapion hankkeeseen kohdistuvaa arvonlisäveroa ei voida pitää tukikelpoisena kustannuksena.

ELY-keskuksen tekemä muutos ei ole luottamuksensuojaperiaatteen vastainen, sillä luottamuksensuojaa ei saavuta toimenpide, joka on säädösten vastainen. Unionin lainsäädännöllä on aina etusija suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön. Jäsenvaltio ei voi vedota vakiintuneisiin hallintokäytäntöihin tai menettelytapoihin oikeuttaakseen yhteisön oikeuden vastaisen menettelyn. Hallintolain vaatimukset ovat väistyvää oikeutta, joten hallintolain 50 §:n mukainen järjestelmä ei tule sovellettavaksi.

Oikeudenkäyntikuluja ei voi määrätä ELY-keskuksen maksettavaksi. Asiassa on toimittu säädösten ja maaseutuviraston ohjeen mukaan eikä päätöksiin sisälly virheitä. Kohtuuttomuuden tunnusmerkistö ei täyty.

Maaseutuvirasto on antamassaan lausunnossa katsonut, että valittajan valitus tulisi hylätä ainakin siltä osin, kuin perusteena on luottamuksensuojan periaatteen soveltuminen ja siihen liittyvät menettelylliset seikat. Maaseutuvirasto on lisäksi esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston asetuksessa maaseudun hanketoiminnan tukemisesta (829/2007) ja Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa kaudella 2007–2013 on hyväksytty tukikelpoisiksi ne julkisyhteisöjen hankkeiden arvonlisäverokustannukset, jotka kansallisen arvonlisäverolainsäädännön perusteella jäävät hakijan lopullisiksi kustannuksiksi. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tulkinnan ja komission alustavan tulkinnan mukaan kuitenkaan mikään julkisyhteisön arvonlisäverokustannus ei ole tukikelpoinen maaseuturahaston toimissa. Tämän tulkintaristiriidan johdosta ja kansallisten tuomioistuinten tulkintakäytännön puuttuessa Maaseutuviraston on ollut perusteltua varovaisuusperiaatteen mukaisesti ohjeistaa kaikkien julkisoikeudellisten yhteisöjen arvonlisäveron tukikelvottomuudesta. Maaseutuvirasto on pitänyt valittajan tavoin tärkeänä ratkaista kysymys siitä, voidaanko valittajan julkisoikeudellisena yhteisönä katsoa harjoittavan valituksen kohteena olevaa hanketoimintaa muussa muodossa kuin arvonlisäverodirektiivissä tarkoitetussa viranomaisen ominaisuudessa.

Tuen saajalla on ollut oikeus luottaa vain lain ja Euroopan unionin oikeusjärjestyksen mukaiseen päätökseen, eikä luottamuksensuojan periaatteeseen voida tässä tapauksessa tehokkaasti vedota.

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on toimittanut asiassa lisäselvitystä.

Maaseutuvirasto on lisäselvityksen johdosta antamassaan lausunnossa ilmoittanut, että se on antanut ELY-keskuksille suunnatun ohjeistuksen tuen maksamisesta julkisyhteisöjen arvonlisäveromenoihin 24.11.2015 saatuaan tiedoksi komission ratkaisun julkisyhteisöjen arvonlisäveromenojen tukikelpoisuutta koskevaan tulkintaristiriitaan. Maaseutuvirasto on tässä ohjeistuksessa purkanut aiemman varovaisuusperiaatteeseen nojautuneen ohjeistuksensa kaikkien julkisoikeudellisten yhteisöjen arvonlisäverokustannusten tukikelvottomuudesta ja huomioinut eri muutoksenhaun sekä hankkeen toteuttamisen vaiheissa olevien hankkeiden käsittelyn. Ohjeen mukaisesti valitusasteissa kesken olevien tapausten osalta odotetaan muutoksenhakuelimen ratkaisua ja toimitaan sen mukaisesti.

Maaseutuvirasto on toimittanut lausuntonsa liitteenä Euroopan komission lokakuussa 2015 päivätyn kirjeen ja Euroopan komission ja Suomen viranomaisten välisiin neuvotteluihin liittyvät asiakirjat. Euroopan komission kirjeestä ilmenee, että selvityksen koskien muun ohella julkisyhteisöjen arvonlisäveromenojen tukikelpoisuutta katsotaan päättyneen ja että selvityksen tuloksena ei ehdoteta rahoitusoikaisua.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle on varattu tilaisuus lausua Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion ja Maaseutuviraston toimittamista selvityksistä.

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolle on varattu tilaisuus lausua Maaseutuviraston selvityksestä.

Merkintä

Asiaa on käsitelty yhdessä asian diaarinumero 2954/2/14 kanssa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös ja Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 29.1.2014 tekemä päätös valituksenalaiselta arvonlisäveron tukikelpoisuutta koskevalta osin kumotaan ja Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 23.6.2011 tekemä päätös saatetaan tältä osin voimaan.

2. Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrätään korvaamaan Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion oikeudenkäyntikulut 1 600 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Keski-Suomen ELY-keskus on päätöksellään 23.6.2011 myöntänyt Metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolle tukea elinkeinojen kehittämishankkeeseen "Tuhkan käyttö tienrakennuksen materiaalina – ympäristövaikutusten seuranta". Tukipäätöksen hankkeen hyväksyttyä kustannusarviota koskevassa kohdassa on todettu, että kustannusarvio sisältää arvonlisäveron. Tuki on myönnetty maaseudun kehittämiseen myönnetyistä tuista annetun lain (1443/2006) perusteella.

Keski-Suomen ELY-keskus on 29.1.2014 antanut uuden päätöksen, jolla se on muuttanut edellä mainittua tukipäätöstä arvonlisäveron tukikelpoisuuden osalta. Muutospäätöksen mukaan arvonlisäveroa ei voida katsoa hankkeen tukikelpoiseksi kustannukseksi. Muutoksen perusteeksi on ilmoitettu ristiriita kansallisen ja Euroopan unionin lainsäädännön välillä.

Maaseudun kehittämiseen myönnetyistä tuista annettu laki ei sisällä säännöksiä lainvoimaisen tukipäätöksen muuttamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallintolain 50 §:ssä asetetut vaatimukset lainvoimaisen hallintopäätöksen korjaamiselle eivät nyt esillä olevassa asiassa sinänsä ole EU-oikeuden tehokkuusperiaatteen vastaisia eikä niitä sen vuoksi voida jättää asiassa soveltamatta.

Kuten maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on päätöksessään todennut, asiassa eivät ole täyttyneet hallintolain 50 §:ssä asetetut edellytykset hallintopäätöksen asiavirheen korjaamiselle, sillä päätöksen korjaaminen nyt esillä olevalla tavalla asianosaisen vahingoksi edellyttää asianosaisen suostumusta. Asiassa on riidatonta, että Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio ei ole antanut suostumustaan päätöksen muuttamiselle.

Maaseudun kehittämiseen myönnetyistä tuista annetun lain 45 §:ssä säädetään tuen maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä muun ohella silloin, kun Euroopan yhteisön osaksi rahoittamia tai kokonaan kansallisista varoista rahoitettuja maaseudun kehittämisen tukia koskevassa Euroopan yhteisön lainsäädännössä tätä edellytetään. Näin ollen, mikäli ELY-keskus on katsonut, että mahdollinen ristiriita Euroopan unionin ja kansallisten säännösten välillä on edellyttänyt Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion hanketta koskevan tukipäätöksen muuttamista arvonlisäveron tukikelpoisuutta koskevilta osin, sen olisi tullut tehdä tämä päätös maaseudun kehittämiseen myönnetyistä tuista annetun lain 45 ja 49 §:n mukaisesti. Asiassa on riidatonta, että valituksenalaista muutospäätöstä ei kuitenkaan ole perustettu näihin säännöksiin.

Näin ollen Keski-Suomen ELY-keskuksen 29.1.2014 tekemä muutospäätös on tehty maaseudun kehittämiseen myönnetyistä tuista annetun lain ja hallintolain vaatimusten vastaisesti. Tämän vuoksi maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös ja Keski-Suomen ELY-keskuksen 29.1.2014 tekemä muutospäätös on valituksenalaiselta arvonlisäveron tukikelpoisuutta koskevalta osin kumottava.

ELY-keskuksen tekemän muutospäätöksen perusteena on ollut kansallisen viranomaisen käsitys siitä, että kansallinen julkisyhteisöjen arvonlisäveromenoja maaseudun kehittämistukihankkeissa koskeva soveltamiskäytäntö olisi Euroopan komission tulkinnan mukaan ollut ristiriidassa unionin lainsäädännön kanssa. Ottaen huomioon, että asiassa saadun selvityksen mukaan kansallinen viranomainen katsoo, että tämän muutospäätöksen peruste on sittemmin poistunut Euroopan komission päätettyä asiaa koskevan selvityksensä ilman rahoitusoikaisua ja koska muissa kuin valitusasteissa vireillä olevissa vastaavissa tapauksissa on viranomaisen antaman selvityksen mukaan palattu alkuperäisen päätöksen mukaiseen arvonlisäveron tukikelpoisuutta koskevaan tulkintaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei arvonlisäveron tukikelvottomuudelle ole enää perusteita. Sen vuoksi korkein hallinto-oikeus saattaa voimaan Keski-Suomen ELY-keskuksen 23.6.2011 tekemän päätöksen arvonlisäveron tukikelpoisuutta koskevilta osin.

2. Oikeudenkäyntikulut

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 30.12.2016