Muu päätös 48/2017

Kunnallisasiaa koskeva valitus (sataman vuokrasopimukset, Rauma)

Antopäivä: 10.1.2017
Taltionumero: 48
Diaarinumero: 3568/3/14 ja 3697/3/14

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat 1) Pro Petäjäs ry ja 13 asiakumppania, Rauma

2) A, Rauma

Päätös, jota valitukset koskevat

Turun hallinto-oikeus 14.10.2014 nro 14/0285/1

Asian aikaisempi käsittely

Rauman sataman hallitus on 19.9.2007 pöytäkirjan §:n 85 kohdalla päättänyt, että Rauman sataman ja Oy Rauma Stevedoring Ltd:n (jatkossa myös Stevedoring) väliset 43 vuokrasopimusta uusitaan 1.10.2007–30.9.2037 väliseksi ajaksi päätöksen liitteiden 1 ja 2 mukaisin hinnoin. Hallitus on lisäksi päättänyt pöytäkirjan §:n 86 kohdalla, että Petäjäkseen rakennettavan konttiterminaalin ensimmäisen vaiheen vuokraamisesta Oy Rauma Stevedoring Ltd:lle tehdään esisopimus. Päätökset on tehty sillä ehdolla, että UPM-Kymmene Oyj:n ja BBI Finnish Ports Oy:n välinen kauppa Oy Rauma Stevedoring Ltd:stä toteutuu 31.12.2007 mennessä. Mikäli kauppa peruuntuu, vuokrasopimuksia ei uusita, vanhat sopimukset jäävät voimaan nykyisin ehdoin ja esisopimus on mitätön.

Rauman kaupungin jäsen A on 3.10.2011 Turun hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että sataman hallituksen päätökset on kumottava. A:n mukaan §:t 85 ja 86 sisältävää pöytäkirjaa nro 10_S/2007 ei ole missään vaiheessa asetettu yleisesti nähtäväksi. Koska muutoksenhakuaika ei ole alkanut, päätökset eivät ole tulleet lainvoimaisiksi.

Turun hallinto-oikeus on 9.3.2012 antamallaan päätöksellä nro 12/0072/1 jättänyt valituksen tutkimatta ja siirtänyt asian Rauman satamaliikelaitoksen johtokunnalle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi.

Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 15.5.2012 jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen myöhästyneenä tutkimatta.

A on Turun hallinto-oikeudelle 12.6.2012 tekemässään valituksessa vaatinut, että Rauman satamaliikelaitoksen johtokunnan päätös 15.5.2012 ja sataman hallituksen päätökset 19.9.2007 §:t 85 ja 86 on kumottava.

Turun hallinto-oikeus on 29.11.2012 antamallaan päätöksellä nro 12/0353/1 kumonnut satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöksen ja palauttanut asian johtokunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen perustelujen mukaan, koska §:t 85 ja 86 eivät ole sisältyneet nähtäväksi asetettuun pöytäkirjaan nro 10/2007 eikä pöytäkirjaa nro 10_S/2007 ole lainkaan asetettu yleisesti nähtäväksi, kunnan jäsenten oikaisuvaatimusaika ei ole alkanut.

Korkein hallinto-oikeus on 12.4.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 1257 hylännyt Rauman kaupungin/Rauman satamaliikelaitoksen johtokunnan hallinto-oikeuden päätöksestä tekemän valituksen.

Rauman sataman hallituksen 19.9.2007 tekemät päätökset §:t 85 ja 86 on ilmoitettu asetetun yleisesti nähtäville 16.4.2013.

Pro Petäjäs ry:n ja asiakumppaneiden sataman hallituksen mainituista päätöksistä tekemä oikaisuvaatimus on saapunut 30.4.2013, joten satamaliikelaitoksen johtokunta on ottanut sen käsiteltäväkseen määräajassa saapuneena oikaisuvaatimuksena.

A on tehnyt sataman hallituksen edellä mainituista päätöksistä myös uuden, 24.4.2013 päivätyn oikaisuvaatimuksen. Koska se on tullut vireille määräajassa, satamaliikelaitoksen johtokunta on A:n aiemman oikaisuvaatimuksen lisäksi ottanut myös sen käsiteltäväkseen määräajassa saapuneena oikaisuvaatimuksena.

Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 21.5.2013 hylännyt Pro Petäjäs ry:n ja asiakumppaneiden (§ 41) sekä A:n oikaisuvaatimukset (§ 39).

Pro Petäjäs ry asiakumppaneineen sekä A ovat erikseen valittaneet Rauman satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on hylännyt Pro Petäjäs ry:n ja sen asiakumppanien valituksessaan esittämän vaatimuksen selvityksen hankkimisesta Stevedoringin ja UPM-Kymmenen välisen satamasopimuksen sovitusta kestosta.

Hallinto-oikeus on hylännyt valitukset siltä osin kuin oikaisuvaatimuspäätöksillä on hylätty Pro Petäjäs ry:n ja sen asiakumppanien sekä A:n oikaisuvaatimukset sataman hallituksen päätöksestä § 85.

Hallinto-oikeus on kumonnut johtokunnan oikaisuvaatimuspäätökset siltä osin kuin niillä on hylätty Pro Petäjäs ry:n ja sen asiakumppanien sekä A:n oikaisuvaatimukset sataman hallituksen päätöksestä § 86. Hallinto-oikeus on jättänyt valitukset tältä osin tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Selvityksen hankkiminen

Hallintolainkäyttölain mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle viranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Selvityksen hankkiminen Stevedoringin ja UPM-Kymmenen välisen satamasopimuksen kestosta ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

Sataman hallituksen 19.9.2007 tekemä päätös § 85

Tausta

Satamalaitoksesta on 1.1.1994 alkaen muodostettu silloisen kunnallislain 17 a §:n mukainen liikelaitos. Rauman kaupunginvaltuusto on 26.9.1994 päättänyt vuokrata satamalaitokselle sataman maa- ja vesialueet. Päätöksen valmisteluosassa on todettu, että vuokraamisen tavoitteena on kaupungin kiinteän omaisuuden hallinnon yhtenäistäminen, taloudellisuuden parantaminen ja kiinteän omaisuuden kustannusten näkyminen kaupungin palvelusten tuottamisessa sekä kilpailulainsäädännön huomioon ottaminen.

Rauman kaupungin ympäristövirasto vuokranantajana ja Rauman kaupungin satamalaitos vuokramiehenä ovat 31.12.1994 allekirjoittaneet kaupunginvaltuuston edellä mainittuun päätökseen perustuvan vuokra­sopimuksen satamalaitoksen perustamisajankohtana eli 1.1.1994 olevan asemakaavan mukaisen satama-alueen vuokraamisesta. Sen 1 §:n mukaan vuokra-aika alkaa 1.1.1995 ja päättyy 31.12.2024. Sopimuksen mukaan vuokramiehellä on oikeus kaupunkia kuulematta luovuttaa tai vuokrata toimivaltansa puitteissa vuokra-alue tai sen osa toiseen käyttöön. Sopimuksen 4 §:n mukaan vuokramiehellä ei ole oikeutta kaupunkia kuulematta siirtää vuokraoikeutta toiselle.

Päätöksen § 85 sisältö

Satamajohtajan sataman hallitukselle tekemän päätösesityksen perustelujen mukaan UPM-Kymmene Oyj keskittyy jatkossa ydinliiketoimintoihin ja haluaa sen takia luopua satamaoperaattori Oy Rauma Stevedoring Ltd:sta. UPM-Kymmene Oy on tehnyt esisopimuksen Oy Rauma Stevedoring Ltd:n myynnistä BBI Finnish Ports Oy:lle, ja lopullinen kauppasopimus allekirjoitettaneen lokakuun 2007 aikana. BBI Finnish Portsin takana on australialainen pörssiyhtiö, jonka liiketoimintaryhmä on voimallisesti mukana satamatoiminnassa useissa Euroopan maissa.

Päätösesityksen perustelujen mukaan kauppaan sisältyy pitkäaikainen satamasopimus UPM:n tarvitsemien tavaroiden käsittelystä Rauman satamassa. Sopimuksessa UPM:n nykyinen lastimäärä kasvaa jonkin verran ja konttikäsittelyä on tarkoitus lähitulevaisuudessa kasvattaa merkittävästi. Operaattorin työpaikkamäärä tulee myös lisääntymään. Koska satamasopimuksen kesto on 30 vuotta, haluaa uusi omistaja varmistaa nykyisten vuokra-alueiden olevan käytettävissä koko sopimuskauden ja esittää vuokrasopimuksia uusittaviksi ajalle 1.10.2007–30.9.2037.

Päätösesityksen perusteluissa on todettu, että myyjältä kauppaehdoista saatujen tietojen perusteella Oy Rauma Stevedoring Ltd:n myynti BBI Finnish Ports Oy:lle on myös Rauman sataman ja kaupungin edun mukaista ja varmistaa Rauman satamalle hyvät kehittymisedellytykset myös tulevaisuudessa. Tämän vuoksi vuokrasopimusten uusiminen on perusteltua. Koska kauppa ei ole vielä lopullinen, tulee uusimispäätös tehdä ehdollisena.

Päätösesityksen perusteluissa on edelleen todettu, että satamalla ja Oy Rauma Stevedoring Ltd:llä on yhteensä 43 vuokrasopimusta. Sopimusten numerot, kestoajat ja vuokratasot on esitetty liitteessä 1. Koska sopimukset ovat kovin eri-ikäisiä, on ehdoissa merkittäviä eroja. Uudet sopimukset on valmisteltu samoin ehdoin, joista esimerkki on liitteessä 2. Uusien sopimusten neliövuokrat on määritelty siten, että kunkin vanhan sopimuksen mukainen neliöhinta on voimassa indeksillä korjattuna vanhan sopimuksen mukaisen vuokrakauden loppuun, kuitenkin enintään 30.9.2022 asti ja sen jälkeen neliöhinta muuttuu käyvälle tasolle. Koska sopimukset ovat pitkäaikaisia, on vuokra sidottu indeksiin. Sopimuksiin on myös liitetty neuvottelumekanismi, jonka mukaan vuokraa ja muitakin ehtoja tarkastellaan sopimuskauden puolivälissä.

Sataman hallitus on 19.9.2007 päättänyt hyväksyä Rauman sataman ja Oy Rauma Stevedoring Ltd:n välisten 43 vuokrasopimuksen uusimisen ajalle 1.10.2007–30.9.2037 päätöksen liitteen 1 mukaisin hinnoin ja liitteen 2 mukaisin ehdoin ehdolla, että UPM-Kymmene Oyj:n ja BBI Finnish Ports Oy:n välinen kauppa Oy Rauma Stevedoring Ltd:stä toteutuu 31.12.2007 mennessä. Mikäli kauppa peruuntuu, vuokrasopimuksia ei uusita ja vanhat sopimukset jäävät voimaan nykyisin ehdoin. Pöytäkirjan liitteinä on mainittu listaus vuokrasopimuksista (A) ja sopimusluonnos (B). Liite A tarkoittaa liitettä 1 ja liite B liitettä 2.

Pöytäkirjan liitteenä olevan vuokrasopimuslistan mukaan Rauman kaupunki /Rauman satama on vuokrannut yhteensä 43 vuokrasopimuksella Stevedoringille maa-alueita satama-alueelta. Sopimusten päättymisajankohta on vaihdellut 31.12.2008–28.2.2036.

Pöytäkirjan liitteenä olevan sopimusluonnoksen 4 §:n 1 momentin mukaan vuokra-alueen tai sen osan luovuttaminen (alivuokraus) toisen hallintaan on kielletty ilman sataman erikseen antamaa lupaa. Pykälän 2 momentin mukaan yhtiöllä on oikeus satamaa kuulematta siirtää vuokraoikeus toiselle. Se, jolle vuokraoikeus on siirretty, on velvollinen tekemään vuokraoikeuden kirjauksen siten kuin maakaaressa on säädetty.

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 14 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille sekä luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. Toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioissa, joista valtuuston on tässä tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä.

Kuntalain 16 §:n 1 momentin mukaan kunta päättää hallintonsa järjestämisestä tässä laissa säädetyllä tavalla. Hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä.

Kaupunginvaltuusto on 31.10.2005 hyväksynyt Rauman sataman johtosäännön, joka on ollut voimassa 1.1.2006–31.12.2008. Sen 2 §:n 2 momentin mukaan Rauman sataman hallintoalueeseen kuuluvat ne sataman maa- ja vesialueet, jotka kaupunginvaltuusto vahvistaa satamajärjestyksen mukaiseksi satama-alueeksi. Pykälän 3 momentin mukaan Rauman sataman hallintoalueen sekä toiminnan oleellisesta muuttamisesta päättää kaupunginvaltuusto. Sataman hallituksen ratkaisuvaltaa koskevan johtosäännön 7 §:n 1 momentin mukaan, jollei muutoin ole erityisesti säädetty tai määrätty, sataman hallitus päättää sopimusten tekemisestä sekä tavaroiden ja palvelusten ostamisesta ja myymisestä (3. kohta) ja sataman hallintaan kuuluvan omaisuuden käytöstä ja luovuttamisesta vuokralle sekä käyttöluvista (7. kohta).

Kaupunginvaltuusto on 20.1.2003 hyväksynyt Rauman kaupungin satamajärjestyksen, joka on ollut voimassa 24.1.2003–31.12.2008. Satamajärjestyksen 2 §:ssä ja sen liitekartassa on määritelty satama-alue, johon kuuluvat sataman maa- ja vesialueet.

Oikeudellinen arvio

Valittajat ovat katsoneet, että toimivalta satama-aluetta koskevien maanvuokrasopimusten jatkamiseen on kuulunut kaupunginvaltuustolle. Valittajat ovat toissijaisesti katsoneet, että sataman hallitus on ylittänyt toimivaltansa hyväksyessään maanvuokrasopimukset, joiden voimassaoloaika on pitempi kuin sen ja ympäristöviraston välisen vuokrasopimuksen, sekä hyväksyessään laajemman vuokrasopimuksen siirto-oikeutta koskevan ehdon kuin mainitussa sopimuksessa on.

Rauman kaupunginvaltuusto on hyväksymällään Rauman sataman satamajärjestyksellä määrännyt, mikä on sataman hallintoalue, ja hyväksymällään Rauman sataman johtosäännöllä määrännyt, miten toimivalta sataman hallintoalueella jakaantuu eri toimielinten kesken. Johtosäännön mukaan kaupunginvaltuusto päättää Rauman sataman hallintoalueen ja toiminnan oleellisesta muuttamisesta. Sataman hallituksen ratkaisuvaltaan kuuluu päättää sataman hallintaan kuuluvan omaisuuden käytöstä ja luovuttamisesta vuokralle.

Asiassa on kysymys kaupungin ja Stevedoringin välisten tuolloin voimassa olleiden maanvuokrasopimusten uusimisesta siten, että kaikkien sopimusten voimassaoloaika päättyy 30.9.2037. Voimassaolleiden maavuokrasopimusten ja uusien sopimusten mukaan alueet on vuokrattu käytettäväksi satamaliikennettä palveleviin tarkoituksiin sekä sataman kautta vietävien ja tuotavien tavaroiden varastoimiseen. Maanvuokrasopimusten hyväksyminen ei siten ole merkinnyt sataman hallintoalueen tai toiminnan oleellista muuttamista. Näin ollen maanvuokrasopimusten uusimisesta päättäminen ei ole kuulunut kaupunginvaltuuston toimivaltaan vaan sataman hallituksen toimivaltaan.

Satama-alueen maanvuokrasopimuksien uusimisessa on kysymys sataman hallintaan johtosäännön nojalla kuuluvan omaisuuden luovuttamisesta vuokralle. Koska sataman hallituksen toimivalta päättää kaupungin omaisuuden luovuttamisesta vuokralle perustuu johtosääntöön, Rauman kaupungin ympäristöviraston ja Rauman kaupungin satamalaitoksen välisellä satama-alueen vuokraamista koskevalla kaupungin sisäisellä vuokrasopimuksella eikä sen sopimusehdoilla ole sataman hallituksen toimivaltaa rajoittavaa oikeudellista merkitystä. Sataman hallitus ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa päättäessään hyväksyä maan vuokrasopimusten uusimisen sopimusluonnoksen mukaisin ehdoin.

Valittajat ovat valituksessaan myös katsoneet, että asian valmistelu ja esittely on ollut puutteellista ja harhaanjohtavaa.

Toimielin päättää itse, minkälaisen valmistelun pohjalta se on valmis ratkaisemaan asian. Sataman hallitus on harkintansa mukaan voinut katsoa asiassa suoritetun valmistelun riittäväksi ja asianmukaiseksi maanvuokrasopimusten uusimista koskevan päätöksen tekemistä varten. Asian valmistelu ei ole ollut puutteellista tai virheellistä. Myöskään asian esittely ei ole ollut puutteellista tai virheellistä.

Sataman hallituksen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallitus ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä käyttänyt väärin sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa, kun se on päättänyt uusia maanvuokravuokrasopimukset. Päätös ei ole muutenkaan valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Sillä seikalla, että päätöspöytäkirja on aiemmin ollut salainen, ei ole merkitystä arvioitaessa päätösten laillisuutta. Päätöksen tarkoituksenmukaisuutta ei voida tutkia kunnallisvalituksen johdosta.

Sataman hallituksen 19.9.2007 tekemä päätös § 86

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta.

Satamajohtajan päätösesityksen perusteluissa on UPM-Kymmene Oyj:n suunnitelmien osalta sama selvitys kuin §:n 85 osalta. Esityksessä on sen jälkeen todettu, että kauppaan liittyy pitkäaikainen satamasopimus UPM:n tarvitsemien tavaroiden käsittelystä Rauman satamassa. Sopimuksessa UPM:n nykyinen lastimäärä kasvaa jonkin verran ja konttikäsittelyä on tarkoitus lähitulevaisuudessa kasvattaa merkittävästi. Konttien käsittelyä varten tarvitaan uusia kenttäalueita niin pian kuin mahdollista. Varmistaakseen kasvavan konttiliikenteen tilat, haluaa uusi omistaja tehdä esisopimuksen Petäjäksen 1. vaiheen vuokraamisesta.

Päätösesityksen perustelujen mukaan Petäjäksen konttiterminaalin ensimmäinen vaihe on ollut sataman investointiohjelmassa jo vuosia, mutta rakennustyöt ovat viivästyneet hankkeen luvista jätettyjen valitusten takia. Ensimmäisen vaiheen koko on noin 10 hehtaaria ja se on likimäärin esitetty liitteessä 1. Tällä hetkellä ei voida sanoa, milloin alue on valmis luovutettavaksi asiakkaille, mitä sen rakentaminen tulee maksamaan ja millaisilla ehdolla sen käytölle myönnetään ympäristölupa. Esisopimus vuokraamisesta voidaan tehdä Oy Rauma Stevedoring Ltd:n kanssa, mutta vuokra ja muut ehdot voidaan edellä mainituista syistä sopia vasta myöhemmin. Esisopimus tarkoittaa tässä tapauksessa sitä, että jatkossa alueen vuokraamisesta neuvotellaan ensisijassa Oy Rauma Stevedoring Ltd:n kanssa. Koska Oy Rauma Stevedoring Ltd:n kauppa ei ole vielä lopullinen, tulee esisopimus tehdä ehdollisena.

Sataman hallitus on päättänyt tehdä esisopimuksen Petäjäkseen rakennettavan konttiterminaalin ensimmäisen vaiheen vuokraamiseksi Oy Rauma Stevedoring Ltd:lle ehdolla, että UPM-Kymmene Oyj:n ja BBI Finnish Ports Oy:n välinen kauppa Oy Rauma Stevedoring Ltd:stä toteutuu 31.12.2007 mennessä. Mikäli kauppa peruuntuu, esisopimus on mitätön. Pöytäkirjan liitteenä on mainittu kartta Petäjäksen satamalaajennuksen ensimmäisestä vaiheesta (A).

Oikeudellinen arvio

Sataman hallituksen päätöksellä ei ole ratkaistu sitä, tehdäänkö esisopimus vaan että sopimuksen tekemisestä neuvotellaan ensisijaisesti Oy Rauma Stevedoring Ltd:n kanssa. Näin ollen sataman hallituksen 19.9.2007 tekemä päätös § 86 ei ole sisältänyt sellaista ratkaisua, josta olisi saanut tehdä oikaisuvaatimuksen. Koska päätös on koskenut kuntalain 91 §:ssä tarkoitetulla tavalla vain valmistelua, satamaliikelaitoksen johtokunnan olisi pitänyt jättää oikaisuvaatimukset tutkimatta. Näin ollen myöskään hallinto-oikeus ei voi tutkia valituksia.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki 33 §

Kuntalaki (365/1995) 14 § 1 momentti, 16 § 1 momentti, 90 § ja 91 §

Rauman sataman johtosääntö 2 § 2 ja 3 momentti, 7 § 1 momentti 3 ja 7 kohdat

Rauman kaupungin satamajärjestys 2 § ja sen liitekartta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Ulla Partanen ja Matti Leikkonen. Esittelijä Marja Peltoniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pro Petäjäs ry:n ja sen asiakumppanien valitus

Pro Petäjäs ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että Turun hallinto-oikeuden ja Rauman sataman hallituksen päätökset 19.9.2007 (§ 85 ja § 86) kumotaan kokonaan tai pykälän 85 kohdalla tehty päätös kumotaan ainakin siltä osin kuin se koskee maanvuokrasopimusten jatkumista 31.12.2024 jälkeen ja maanvuokrasopimusten vapaata siirto-oikeutta. Lisäksi valittajat ovat pyytäneet, että korkein hallinto-oikeus esittää Rauman satamalle selvityspyynnön siitä, mihin toimiin pykälän 86 kohdalla tehdyn päätöksen johdosta on ryhdytty ja velvoittaa Rauman sataman esittämään mahdollisen esisopimuksen tai muun asiakirjan, johon ehdot on kirjattu.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittäneet vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asiassa on ilmeistä, että päätöksentekijöille on asian esittelyssä annettu harhaanjohtavaa tietoa satamasopimuksen keston osalta. Päätöspöytäkirjasta 21.5.2013 ei mitenkään ilmene, että Rauman sataman johtokunta olisi kokouksessa saanut luotettavalla tavalla varmistuksen satamasopimuksen sovitusta kestosta. Ratkaisussaan hallinto-oikeus hylkäsi muutoksenhakijoiden vaatimuksen edellä mainitun selvityksen pyytämisestä ja katsoi sen pyytämisen tarpeettomaksi. Lisäselvityksen tarve on ilmeinen, kun Rauman satama ei ole vastineessaan mitenkään kommentoinut muutoksenhakijoiden asiasta esittämiä näkemyksiä.

Pykälän 85 kohdalla tekemänsä päätöksen osalta Rauman sataman hallitus on ylittänyt toimivaltansa. Sataman hallitus on päättänyt asiasta, jossa toimivalta olisi ollut vain kaupunginvaltuustolla. Toimivalta kuuluu valtuustolle, koska vuokrasopimukset on tehty 13 vuotta pidemmäksi ajaksi kuin on se aika, joksi varsinainen satama-alue kaupunginvaltuuston päätökseen perustuvalla satamaliikelaitoksen ja Rauman kaupungin välisellä vuokrasopimuksella on luovutettu Rauman sataman hallintaan ja samalla toimivalta maanvuokrasopimusten kestoon ulottuu. Lisäksi vuokrasopimuksiin on liitetty sopimusehto vuokrasopimusten vapaasta siirto-oikeudesta, mistä toimivalta kuuluu yksinomaan valtuustolle.

Pykälän 85 esittelytekstissä ei ole lainkaan mainittu kaikkein keskeisintä osaa – vuokraoikeuden vapaata siirto-oikeutta ja sen mahdollistamaa vuokraoikeuden kiinnittämistä ja käyttämistä luottojen vakuutena. Sataman hallituksen jäsenten olisi sen sijaan tullut havaita muutos liitteen 2 yhden pykälän sanamuodon vähäisen muuttumisen perusteella, eikä heillä sen perusteella olisi ollut mahdollisuutta ymmärtää muutoksen vaikutuksia.

Hallinto-oikeus ei sovellettavissa säännöksissä ole maininnut kuntalain (365/1995) 13 §:n 2 momentin 6 kohtaa, jonka mukaan valtuusto päättää takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta. Kaupungin luovuttaessa vuokramiehelle oikeuden perustaa vuokramiehen velvoitteiden vakuudeksi vakuusoikeuden kaupungin omaisuuteen kohdistuvaan vuokraoikeuteen toimivalta kuuluu valtuustolle eikä päätöksenteko-oikeutta voi delegoida.

Pykälän 85 kohdalla tehty päätös merkitsi sataman toiminnan olennaista muuttamista, josta valtuuston on sataman johtosäännön 3 §:n mukaisesti päätettävä. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että 3 §:n säännöstä olisi tarkasteltava vain vuokra-alueilla harjoitettavan toiminnan kannalta. Päätöksellä satama menetti 30 vuodeksi oikeutensa päättää siitä, kuka hallitsee lähes puolta sataman pinta-alasta vuokraoikeuden haltijana.

Pykälän 86 kohdalla tehdyn päätöksen sanamuoto on yksiselitteinen. Hallitus on tehnyt esisopimuksen Oy Rauma Stevedoring Ltd:n kanssa, mutta hallinto-oikeus on tulkinnut sen yksipuolisen neuvotteluoption antamiseksi. Esisopimus ei ole valmistelutoimi, vaan molempia osapuolia sitova sopimus, jonka sisällön valituksenalaisessa asiassa olisi pitänyt varmistaa sataman/kaupungin historian suurimman, kymmenien miljoonien eurojen suuruisen investoinnin kannattavuus. Kun päätöksen sanamuodon mukaisesti on selkeästi päätetty esisopimuksen tekemisestä, siitä on voitava tehdä oikaisuvaatimus ja hallinto-oikeuden olisi pitänyt tutkia asia. Hallinto-oikeuden päätös tältä osin perustuu väärään tulkintaan siitä, mitä asiassa todella on päätetty.

Pykälän 86 kohdalla tehty päätös on lainvastainen, koska sille ei ole esitetty minkäänlaista sopimusehdotusta tai -luonnosta, eikä esittelyssä edes kerrottu mistään asiaa koskeneista neuvotteluista, vaan ainoastaan se, että Stevedoringin uusi omistaja haluaa tehdä esisopimuksen. Viranomainen ei voi "blankona" hyväksyä esisopimusta, jonka ehdoista ei ole esitetty mitään selvitystä.

Pykälän 86 kohdalla tehty päätös on kaupungin edun vastainen ja lainvastainen sekä täytäntöönpanokelvoton. Rauman sataman hallitus on valituksenalaisilla päätöksillään sekä päätösten salaamisen että niiden sisällön osalta laiminlyönyt lailliset menettelytavat ja ylittänyt toimivaltansa.

Muutoksenhakijat ovat valituksensa täydennyksessä todenneet, että valituksenalainen Turun hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa sen kanssa, mitä hallinto-oikeus Rauman sataman hallituksen päätösten 19.9.2007 (§:t 85 ja 86) osalta on oikeudellisessa arviossaan todennut aikaisemmassa päätöksessään 29.11.2012 nro 12/0353/1, jonka mukaan Rauman sataman hallituksen päätökset §:t 85 ja 86 ovat sellaisia päätöksiä, joista kunnan jäsenillä on oikeus tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksellään KHO 2013:66 pysyttänyt hallinto-oikeuden päätöksen.

A:n valitus

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Rauman sataman hallituksen päätökset 19.9.2007 (§:t 85 ja 86) kumotaan.

A on ilmoittanut yhtyvänsä Pro Petäjäs ry:n ja sen asiakumppanien valitukseen valituksenalaisten päätösten lainvastaisuutta koskevalta osalta ja on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

A on pykälän 85 kohdalla tehdyn päätöksen osalta viitaten kuntalain (365/1995) 13 §:ään sekä Rauman sataman johtosäännön 2 §:ään ensisijaisesti katsonut, että vuotta 2024 pidemmälle menevät ja toisen velan vakuudeksi kirjatut vuokrasopimukset rajoittavat erittäin voimakkaasti kaupunginvaltuuston valtaa ja tahtoa.

Hallinto-oikeus on suhtautunut Rauman sataman hallituksen päätöksen perusteluihin ilmeisen vähätellen. Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta tai satamajohtaja eivät ole kiistäneet A:n saamaa tietoa, että satamasopimuksen kesto on 10 vuotta eikä 30 vuotta. Tästä huolimatta hallinto-oikeus on yksioikoisesti todennut, ettei asian esittely ole ollut puutteellista tai virheellistä, vaikka selvityksen hankkiminen satamasopimuksen kestosta ei hallinto-oikeuden mukaan ollut tarpeen.

Pykälän 86 kohdalla tehdyn päätöksen valituskelpoisuuteen liittyen voidaan todeta, että hallinto-oikeus on ratkaisussaan 29.11.2012 nro 12/0353/1 todennut, että Rauman sataman hallituksen päätökset 19.9.1997 §:t 85 ja 86 ovat sellaisia päätöksiä, joista kunnan jäsenillä on oikeus tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2013:66 pohjautuu edellä mainittuun hallinto-oikeuden päätökseen. Hallinto-oikeus on nyt lähes samassa kokoonpanossa päätynyt pykälän 86 osalta toiselle kannalle.

Rauman kaupunki ei ole kiistänyt esisopimuksen olemassaoloa. Päätöksen esittelijän, satamajohtajan, sähköpostiviestin 27.5.2010 mukaan esisopimus syntyi valituksenalaisella sataman hallituksen päätöksellä 19.9.2007 pykälän 86 kohdalla. Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa puolestaan todennut, että kyseessä olevassa tapauksessa kirjallista esisopimusta ei ole vielä laadittu eikä allekirjoitettu, koska konttiterminaalin rakennushanke on viivästynyt. Myös lehtikirjoituksissa on mainittu, että pääoperaattorilla Euroports Rauma Oy:llä, silloiselta nimeltään Oy Rauma Stevedoring Ltd, on vuodesta 2007 ollut esisopimus ja siten ensisijainen neuvotteluoikeus Ulko-Petäjäksen 1. vaiheen laajennusalueen vuokraamiseen. Kirjoituksissa on kerrottu, että keskustelu esisopimuksen purkamisesta on käynnistynyt.

Rauman sataman pääoperaattorin myynnin eli kahdenvälisen kaupan yhteydessä osapuolet, kaksi pörssiyhtiötä, sopivat myynti- ja ostoehdon, jossa sataman hallituksen päätöksen pykälässä 86 mainitun uuden konttiterminaalin 15–30 vuoden operointioikeudesta erillisen alkujaan 12,188 miljoonan dollarin lisäkompensaation saa Oy Rauma Stevedoring Ltd:n 11.10.2007 myynyt UPM-Kymmene Oy. On epäuskottavaa, että kaksi kansainvälistä pörssiyhtiötä olisi sopinut merkittävästä lisäkauppahinnasta tarkasti ja sitovasti ilman mitään tietoa siitä, mitä edellä mainittu esisopimus pitää osapuolten kannalta sisällään ja miten se vaikuttaa sitovan sopimuksen sisältöön.

Rauman kaupunginhallitus on antanut selityksen valitusten johdosta ja vaatinut, että valitukset hylätään.

Rauman kaupunginvaltuusto on 20.1.2003 hyväksynyt Rauman kaupungin satamajärjestyksen, joka on ollut voimassa 24.1.2003–31.12.2008. Valituksen kohteena olevat sataman hallituksen päätökset on tehty 19.9.2007, jolloin edellä mainittu satamajärjestys on ollut voimassa. Satamajärjestyksen 2 §:ssä ja sen liitekartassa on määritelty satama-alue, johon kuuluvat sataman maa- ja vesialueet. Kaupungin kiinteistö- ja mittaustoimi ylläpitää ajantasaista paikkatietorekisteriä siitä, mikä alue kaupungin kiinteistömassasta kuuluu Rauman sataman hallintaan. Rekisterin tiedot vastaavat satamajärjestyksen aluemääritystä.

Kaupunginvaltuusto on 31.10.2005 hyväksynyt Rauman sataman johto- säännön, joka on ollut voimassa 1.1.2006–31.12.2008. Johtosäännön 7 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan sataman hallitus päättää muun muassa sopimusten tekemisestä. Johtosäännön 7 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan sataman hallitus päättää sataman hallintaan kuuluvan omaisuuden käytöstä ja luovuttamisesta vuokralle sekä käyttöluvista.

Rauman sataman johtosääntömääräyksillä kaupunginvaltuusto on siirtänyt päätösvallan sataman hallitukselle satama-alueen maanvuokrausta koskevissa asioissa. Koska valtuusto on siirtänyt toimivallan asiassa, sataman hallitus on ollut toimivaltainen päättämään satama-alueiden maanvuokrauksesta 19.9.2007. Rauman kaupungin ympäristöviraston ja Rauman kaupungin satamalaitoksen välisessä vuokrasopimuksessa on kyse hallinnon sisäisestä sopimuksesta, jolla ei ole merkitystä kunnan toimi- ja puhevallan käytön osalta.

Rauman kaupungin sisäisen vuokrasopimusjärjestelyn luonnetta kuvaa se, että kyse on yhden oikeushenkilön, Rauman kaupungin, kahden eri yksikön välisestä sopimusjärjestelystä. Kunnan sisäinen vuokrasopimusjärjestely ei luo kolmansia sitovia oikeusvaikutuksia. Ympäristöviraston ja satamalaitoksen välisen sopimuksen voimassaoloajalla ei myöskään ole merkitystä, kun Rauman kaupunki maanomistajana vuokraa alueitaan kolmansille. Sisäisen vuokrasopimuksen tavoitteena on ennen kaikkea se, että kunnan sisäiset kustannukset saadaan kohdennettua oikein, jolloin kustannusten läpinäkyvyys ja sisäinen kustannuslaskenta on mahdollista.

Valtuusto ei voi siirtää toimivaltaansa yksittäisillä päätöksillä, saati vuokrasopimuksilla. Satama-alue on ollut Rauman sataman hallinnassa jo ennen edellä mainittua sisäistä vuokrasopimusjärjestelyä. Satama-alueen maantieteelliset rajat on määritelty valtuuston hyväksymässä satamajärjestyksessä, ja valtuusto on siirtänyt päätösvaltansa satama-alueiden vuokrauksesta edelleen sataman hallitukselle hyväksyessään sataman hallituksen johtosäännön.

Johtosääntömääräyksillä Rauman kaupunginvaltuusto on halunnut turvata kunnallisten liikelaitosten itsenäisen päätösvallan ja toimintavapauden. Asiassa on kiistatonta, että sataman hallituksella on ollut yksinomainen toimivalta päättää Oy Rauma Stevedoring Ltd:lle vuokrattujen maa-alueiden vuokrasopimusten uusimisesta 19.9.2007 § 85. Mainitussa päätöksessä tarkoitettujen maa-alueiden vuokranantajana on silti aina ollut ja on edelleen Rauman kaupunki, ei satamaliikelaitos.

Valittajien näkemys siitä, että valtuuston olisi tullut päättää maa-alueiden kiinnittämisestä, on virheellinen eikä perustu lakiin. Vuokralaisella on maanvuokralain 5 luvun mukaisesti sopimuksen siirto-oikeus ja hän on velvollinen kirjaamaan erityisen oikeutensa lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Vuokralainen puolestaan päättää, hakeeko hän kiinnityksiä kiinteään omaisuuteen tai panttaako hän oikeutensa velan vakuudeksi.

Kunnilla on itsehallintonsa perusteella laaja harkintavalta sen osalta, millä menettelyllä ja millä ehdoin se vuokraa kiinteistöjään. Kunnilla ei ole velvollisuutta kilpailuttaa maa-alueiden vuokralle antamisia, koska julkisista hankinnoista annettua lakia ei niihin sovelleta, eikä kuntalaki tai muukaan laki velvoita kilpailuttamiseen.

Pykälän 86 kohdalla tehdyssä päätöksessä ei kuitenkaan ole kyse pelkästään neuvotteluoptiosta, joka on tulkittavissa asian valmisteluksi Turun hallinto-oikeuden päätöksessä mainituin perustein. Ratkaisu sisältää kannanoton siitä, kenen kanssa konttiterminaalin esisopimuksesta neuvotellaan. Päätöksellä on rajattu muut tahot esisopimusneuvottelujen ulkopuolelle. Lukuisten valitusten takia konttiterminaalia ei ole kuitenkaan vielä rakennettu, minkä takia päätöksessä mainittua esisopimusta ei ole laadittu. Rauman sataman hallituksen johtosäännön 7 §:n mukaisesti sataman hallitus on ollut toimivaltainen päättämään konttiterminaalin vuokrausta koskevasta esisopimuksesta.

Pro Petäjäs ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen. Kaupunginhallituksen selityksessä on pykälän 85 kohdalla tehdyn päätöksen osalta pyritty hämärtämään se juridinen perussääntö, että kukaan ei voi luovuttaa eteenpäin parempaa oikeutta kuin itsellä on. Valtuuston määrittämät sataman hallinta-oikeuden rajoitukset, hallinnan kestoaika ja kielto siirtää sopimusta ovat satamaa sitovia. Pykälän 86 kohdalla tehdyn päätöksen osalta selityksessä on sivuutettu pääasia eli päätökseen kirjatulla asian esittelyllä ilman minkäänlaista sopimusluonnosta, josta sopimuksen ehdot ilmenisivät, ei ole voinut syntyä päätöstä sitovasta esisopimuksesta.

Vuokraukseen liittyvän toimivallan osalta relevantti on Rauman sataman johtosäännön 7 §:n 1 momentin 7 kohta. Kaupunginhallituksen selityksessä viitattu sataman sisäistä toimivallan jakoa koskeva johtosäännön 7 §:n 1 momentin 3 kohta ei liity asiaan.

Kaupunginhallituksen selityksessä esitetty maininta siitä, että satamajärjestyksen määrittämä satama-alue kokonaisuudessaan olisi Rauman sataman hallinnassa, on väärä. Sataman hallinnassa on vain valtuuston hyväksymällä vuokrasopimuksella satamalle luovutettu varsinainen sataman toiminta-alue. Vuokrasopimuksessa ei ole kysymys toimivallan siirrosta vaan toimivallan rajaamisesta.

Maanvuokralain 5 luvun 75 §:n mukaan vuokralaisella on vapaa siirto-oikeus, ellei sitä ole kielletty. Sataman vuokrasopimuksessa on nimenomainen kielto. Vain valtuustolla olisi ollut oikeus päättää vuokrasopimuksista, jotka ylittivät valtuuston päättämän sataman hallinta-ajan ja joihin sisältyi vapaa siirto-oikeus, mikä merkitsi velvollisuutta kirjata tämä erityinen oikeus ja antoi samalla oikeuden kiinnitysten saamiseen.

A on antanut vastaselityksen ja uudistanut vaatimuksensa perusteluineen.

Rauman sataman johtosäännössä tarkoitettua sataman hallintoalueen ja toiminnan oleellista muuttamista on ollut se, että Rauman sataman hallitus on 19.9.2007 (§ 85) vuokrannut vapaalla siirto-oikeudella 47 hehtaaria – 79 prosenttia varsinaisesta satama-alueesta – eli sataman operatiivisen toiminnan 59,5 hehtaarin alueesta. Edellä mainittuun alueeseen näet sisältyy Ulko-Petäjäksen 8,5 hehtaarin rakentamaton alue, jolloin alue on kokonaisuudessaan 68 hehtaaria.

Rauman kaupunginvaltuusto on liittyen Rauman satamaliikelaitoksen yhtiöittämiseen 1.1.2015 lukien 13.10.2014 (§ 117) päättänyt sataman toiminta-alueen vuokraamisesta perustettavalle satamayhtiölle. Pöytäkirjassa on satamatoiminnan maa-alueen (68 hehtaaria) osalta todettu, että alueella Rauman kaupunki vuokraa rakennuspaikkoja pitkäaikaisilla vuokrasopimuksilla satamassa toimiville yrityksille, jolloin vastaavasti satamalle vuokrattu ala muuttuu. Rauman satama voi lyhytaikaisin sopimuksin ilman vuokraoikeuden panttausmahdollisuutta vuokrata hallitsemiaan alueita ulkopuoliselle.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä 13.10.2014 (§ 117) satama-alueen pitkäaikaiset ja panttauskelpoiset, kolmansia osapuolia koskevat maanvuokrasopimukset rajattiin vuokrasopimuksen ulkopuolelle ja pidettiin suorassa vuokrasuhteessa kaupunkiin.

Kun päätösten tekemisen ajankohtana Rauman sataman johtosäännön 7 §:n 1 momentin 7 kohdassa on määrätty sataman hallintaan kuuluvan omaisuuden käytöstä, sen luovuttamisesta vuokralle ja edelleen käyttöluvista, määräykset viittaavat siihen, että kysymys on ollut lyhytaikaisista hallinnan siirroista eli alivuokrasuhteista. Sataman vuokra-aluetta ei ole pienennetty päätöksenteon jälkeen, mikä osoittaa, että kysymyksessä on ollut alivuokraus. Vuokraoikeuden siirto oli satamalta myös kielletty.

Johtosäännöstä on mahdotonta saada yksiselitteistä ja kiistatonta tulkintaa sille, että sataman hallitukselle olisi delegoitu oikeus antaa salaisesti vuokralle noin 80 prosenttia todellisesta sataman toiminta-alueesta vapaalla siirto-oikeudella, jota satamalla itselläänkään ei ollut, sekä sen lisäksi tehdä vuokrasopimuksia 30 vuodeksi eli pitkälti yli sen oman hallintakauden. Vain valtuusto olisi kaupungin puolesta voinut päättää 30 vuoden vuokrasopimuksista ja vapaista siirto-oikeuksista. Kaupunginhallitus päätti tuolloin enintään 15 vuoden ja tekninen toimi enintään viiden vuoden mittaisista vuokrasopimuksista ilman vapaata siirto-oikeutta.

Oy Rauma Stevedoring Ltd:n vuokrasopimuksessa 14.12.2007 on vuokranantajaksi merkitty Rauman kaupunki/Rauman satama, mutta allekirjoittajana on kiistatta ollut satamajohtaja Rauman sataman edustajana. Rauman sataman johtosäännössä ei satamajohtajalle ollut annettu nimenkirjoitusoikeutta kaupungin puolesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee aikaisemmin esitetyillä perusteilla tutkia myös sataman hallituksen 19.9.2007 §:n 86 kohdalla tekemä päätös.

A on vielä täydentänyt vastaselitystään viittaamalla kaupunginvaltuuston kaupunginhallituksen johtosäännön 7 §:n 23 kohdan muuttamista koskevaan päätökseen 22.6.2015 (§ 62).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Pro Petäjäs ry:n ja sen asiakumppanien valituksessaan esittämän pyynnön selvityksen hankkimisesta Rauman satamalta siitä, mihin toimiin Rauman sataman hallituksen 19.9.2007 §:n 86 kohdalla tekemän päätöksen johdosta on ryhdytty ja Rauman sataman velvoittamisesta esittämään mahdollinen esisopimus tai muu asiakirja, johon sopimusehdot on kirjattu.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Kun otetaan huomioon, mitä asiakirjoista Rauman sataman hallituksen §:n 86 kohdalla tekemästä päätöksestä ilmenee, Pro Petäjäs ry:n ja sen asiakumppanien pyynnössä tarkoitetun selvityksen hankkiminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Antti Pekkala ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 10.1.2017