Muu päätös 34/2017

Kaivospiirin muuttamista koskeva asia (Savukoski)

Antopäivä: 11.1.2017
Taltionumero: 34
Diaarinumero: 1398/1/15 ja 1399/1/15

Asia Kaivostoimintaa koskevat valitukset

Valittajat 1) Kemin-Sompion paliskunta

2) Lapin luonnonsuojelupiiri ry

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 7.4.2015 nro 15/0132/1

Asian aikaisempi käsittely

Yara Suomi Oy on tehnyt kaivoslain (503/1965) 39 §:ssä tarkoitetun hakemuksen Savukosken kunnassa sijaitsevan Soklin kaivoksen kaivospiirin muuttamiseksi.

Hakemus on koskenut seuraavia Soklin kaivospiirin käyttöalueeseen kuuluvia alueita:

- Tulppio, kiinteistötunnus 742-402-18-0, omistaja Metsä-Botnia Metsät Oy, pinta-ala kaivospiirissä 139,61 hehtaaria

- Sotataival, kiinteistötunnus 742-402-19-7, omistaja Suomen valtio, pinta-ala kaivospiirissä 13,58 hehtaaria

- Valtionmaa II, kiinteistötunnus 742-893-11-1, omistaja Suomen valtio, pinta-ala kaivospiirissä 5 763,01 hehtaaria

- Yleinen tie, kiinteistötunnus 742-859-2-9, pinta-ala kaivospiirissä 7,28 hehtaaria

- Yleinen tie, kiinteistötunnus 742-859-2-10, pinta-ala kaivospiirissä 0,17 hehtaaria

Hakemuksen mukaan kaivospiirin käyttöalueen ja samalla koko kaivospiirin pinta-ala olisi aluemuutoksen jälkeen 5 923,65 hehtaaria. Soklin kaivospiiri on ulottunut sen eteläpäässä laajemmalle kuin muodostettava kaivospiiri. Kaivospiiritoimituksen yhteydessä edellä mainittu eteläpäässä sijaitseva osa rajataan pois tarpeettomana. Muutoksella Soklin kaivospiiriä laajennetaan ja supistetaan.

Kaivoshankkeessa on tarkoitus hyödyntää Soklin karbonaattimassiivin alueella sijaitsevia fosfaattimalmeja (apatiitti) ja rautamineraalivarantoja sekä mahdollisesti alueella esiintyviä kiillemineraalirikkaita (vermikuliitti) yksiköitä ja mangaanin suhteen rikastuneita yksiköitä. Hanke ei koske alueen niobivarantojen ja niiden sisältämien arvoaineiden (uraani, tantaali, torium) hyödyntämistä. Niobivarantojen hyödyntäminen edellyttäisi uusien lupien hankkimista ja uuden ympäristövaikutusten arviointimenettelyn. Kaikkien alueella sijaitsevien kaivoskivennäisten hyödyntämisoikeudet kuuluvat kuitenkin Yara Suomi Oy:lle.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä Tukes) on 15.8.2013 antamallaan päätöksellä (KaivNro 2019) hyväksynyt Yara Suomi Oy:n hakemuksen ja antanut Lapin maanmittaustoimistolle määräyksen kaivospiiritoimitusta varten Soklin kaivospiirin muuttamiseksi.

Päätökseen sisältyvät lupamääräykset 1–5, joista lupamääräykset 1–2 kuuluvat seuraavasti:

1. Hakijayhtiön on ennen kaivoksen rakentamistoimenpiteiden aloittamista tiedotettava hyvissä ajoin suunnitelluista toimenpiteistä Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskus) sen varmistamiseksi, ettei toimenpiteistä aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain (1096/1996) nojalla.

2. Hakijayhtiön on haettava poikkeuslupaa kaivospiirin alueella esiintyvien suojeltujen lajien hävittämiseen niiltä osin kuin kaivostoiminta kohdistuu mainittujen lajien esiintymisalueille Lapin ELY-keskukselta.

Lisäksi Tukes on kaivosviranomaisen ennakkotiedoksiantona ilmoittanut, että se tulee määräämään hankkeelle vakuuden suuruuden ja antamaan määräykset yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi erikseen kaivospiirimääräyksen lisäksi erikseen annettavilla päätöksillä viimeistään 30.6.2014.

Tukes on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakijan esittämä kaivospiirihakemus ja sen täydennykset täyttävät kaivoslain (503/1965) 22 §:ssä ja 23 a §:ssä edellytetyt vaatimukset eikä haetulla alueella ole Savukosken kunnan lausunnon perusteella kaivoslain 6 §:n 1 momentin 3–9 kohdan mukaisia valtauksen esteitä.

Hakijan esittämä selvitys tutkimustöistä ja niiden tuloksista osoittaa, että haetulla alueella on kaivoskivennäisiä niin runsaasti ja siinä muodossa, että esiintymää voidaan hyödyntää. Malmiesiintymän rakenne tunnetaan hyvin. Hakija on esittänyt riittävät tuotantotekniset perustelut kaivospiirin muuttamiseksi.

Hakijan esittämää kaivospiirin aluetta voidaan pitää perusteltuna kaivoslain 22 §:n 2 momentin mukaisesti huomioon ottaen esiintymän laatu, laajuus ja alueelle suunnitellut toiminnot.

Kaivoslain 71 §:n 2 momentin mukaan lupa-asiaan ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvuissa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään.

Kaivoslain 71 §:n 2 momentista johtuu, että kaivosviranomaisen on kaivospiirin määräämisestä päättäessään varmistauduttava, ettei suunniteltu toiminta ole mainitun kaivoslain kohdassa viitattujen luonnonsuojelulain säännösten vastaista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta Lapin luonnonsuojelupiiri ry:n kanteluluonteiseksi katsottavan arvostelun Tukesin toiminnasta asiakirjojen nähtävillä pitämisessä ja Kemin-Sompion paliskunnan vaatimuksen kaivospiiritoimituksen keskeyttämisestä.

Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut asian, ja siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Lapin luonnonsuojelupiiri ry:n ja Kemin-Sompion paliskunnan valitukset Tukesin päätöksestä.

Asian näin päättyessä hallinto-oikeus on hylännyt Kemin-Sompion paliskunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan näiltä osin seuraavasti:

Käsittelyratkaisut

(---)

Tukesin toiminta asiakirjojen nähtävillä pitämisessä ja kaivospiiritoimituksen keskeyttäminen

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa (586/1996) tai muussa laissa.

Siltä osin kuin Lapin luonnonsuojelupiiri ry on moittinut Tukesin toimintaa asiakirjojen nähtävillä pitämisessä, kysymyksessä olevan kanteluluonteisen asian tutkiminen ei hallinto-oikeuslain 3 §:n säännös huomioon ottaen kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on jättänyt asian mainituilta osin tutkimatta.

Kaivoslain 27 §:n (561/1995) 1 momentin mukaan, mikäli kaivospiirihakemus täyttää tässä laissa säädetyt edellytykset, kauppa- ja teollisuusministeriön on annettava päätös kaivospiirin määräämisestä. Päätös kaivospiirin määräämisestä on toimitettava asianomaiselle maanmittaustoimistolle, jonka on viipymättä annettava toimitusmääräys kaivospiiritoimituksen suorittamiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan valitus päätöksestä, joka koskee valtauskirjan antamista, kaivospiirin määräämistä tai toimitusmääräystä kaivospiiritoimituksen suorittamiseksi, ei estä suorittamasta toimitusta, jos hakija sitä vaatii. Tarvittaessa kauppa- ja teollisuusministeriö voi asettaa määräajan kaivospiiritoimituksen suorittamiselle. Toimitusta ei kuitenkaan saa lopettaa ennen kuin valitus on lopullisesti ratkaistu.

Lain 28 §:n mukaan toimitusinsinöörinä kaivospiiritoimituksessa on kiinteistönmuodostamislain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu diplomi-insinööri. Muutoin kaivospiiritoimituksen toimitusmiehiin sekä heidän päätöksentekoonsa sovelletaan, mitä kiinteistönmuodostamislaissa (554/95) säädetään.

Edellä mainitut kaivoslain pykälät, kiinteistönmuodostamislain 231 §:n 1 momentissa ja 232 §:n 1 momentin 4 kohdassa sekä hallinto-oikeuslain 3 §:ssä säädetty huomioon ottaen kaivospiiritoimituksen keskeyttämistä koskevan asian ratkaiseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on jätettävä keskeyttämistä koskeva vaatimus tutkimatta.

Pääasiaratkaisu

Hakemuksen käsittelyä koskevat valitusperusteet

Asian käsitteleminen Yhteisessä suomalais-venäläisessä rajavesistöjen käyttökomissiossa

Tukes on 16.1.2013 päivätyllä lausuntopyynnöllä varannut Yhteiselle suomalais-venäläiselle rajavesistöjen käyttökomissiolle tilaisuuden lausua nyt kysymyksessä olevasta Yara Suomi Oy:n Soklin kaivospiirin muuttamista koskevasta hakemuksesta. Käyttökomission suomalainen osapuoli on 18.2.2013 päivätyssä lausunnossaan todennut, että kaivospiirin määräämistä koskevassa päätöksessä ei ratkaista sellaisia rajavesistöjen hyväksikäyttöön, muuttamiseen tai suojeluun välittömästi vaikuttavia kysymyksiä, jotka kuuluisivat Suomen ja Venäjän välisen rajavesistösopimuksen (Sops 26/1965) soveltamisalaan. Komission suomalainen osapuoli ei siten lausunnon mukaan pidä tarpeellisena saattaa asiaa komission käsiteltäväksi.

Kun otetaan huomioon edellä mainittu lausunto ja mitä hallinto-oikeuden päätöksessä on jäljempänä lausuttu Soklin kaivoshankkeen ympäristöön ja vesistöön kohdistuvien vaikutusten selvittämisestä ja arvioimisesta sekä ympäristönsuojelulain ja vesilain säännösten huomioon ottamisesta nyt kysymyksessä olevaa kaivospiiriä muutettaessa, asian käsittelyssä ei ole tapahtunut menettelyvirhettä sillä perusteella, että asiaa ei ole saatettu käyttökomission käsiteltäväksi.

Uusi hakemus, hakemuksen käsitteleminen uuden kaivoslain (621/2011) säännösten nojalla ja ydinenergialain (1990/1987, oikeastaan 990/1987) mukainen menettely

Keskeiset sovellettavat säännökset

Kaivoslain (621/2011) 178 §:n yleisen siirtymäsäännöksen 1 momentin mukaan kumottavan kaivoslain (503/1965) nojalla työ- ja elinkeinoministeriössä vireillä olevat asiat siirtyvät lain voimaan tullessa kaivosviranomaiseen. Asiat käsitellään ja ratkaistaan noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Pykälän 2 momentin mukaan turvallisuus- ja kemikaalivirastossa tai tuomioistuimessa tämän lain voimaan tullessa vireillä olevissa asioissa noudatetaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos muutoksenhakutuomioistuin tämän lain voimaan tultua kumoaa päätöksen, johon on sovellettava tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan tämän lain säännösten mukaisesti.

Kumotun kaivoslain (503/1965) 26 §:n mukaan, jos kaivospiirihakemus on puutteellinen tai asia muutoin kaipaa lisäselvitystä, voidaan hakijalle varata tilaisuus hakemuksen täydentämiseen tai lisäselvityksen esittämiseen määrätyssä ajassa uhalla, että hakemus muuten voidaan hylätä.

Kumotun kaivoslain 39 §:n 1 momentin mukaan, jos kaivospiiriä tai sen apualuetta sen jälkeen, kun se on määrätty, halutaan laajentaa, supistaa tai jakaa taikka sen rajoja muutoin muuttaa, on sitä haettava kauppa- ja teollisuusministeriöltä (sittemmin työ- ja elinkeinoministeriöltä), ja on tällöin soveltuvin kohdin voimassa, mitä kaivospiirin määräämisestä on säädetty.

Asian oikeudellinen arviointi

Valituksenalaisen päätöksen perusteena oleva hakemus kaivospiirin muuttamisesta on tullut vireille 8.5.2009 työ- ja elinkeinoministeriöön tulleella hakemuksella eli edellä mainitun kumotun kaivoslain voimassa ollessa. Hakemusta on täydennetty kumotun kaivoslain 26 §:n mukaisesti. Sillä seikalla, että hakemusta ja selvityksiä on täydennetty myös uuden kaivoslain voimassa ollessa, ei ole merkitystä edellä mainittujen siirtymäsäännösten soveltamisen osalta.

Uuden kaivoslain edellä mainitut siirtymäsäännökset huomioon ottaen hakemus on tullut käsitellä kumotun kaivoslain säännösten mukaisesti ottaen huomioon myös uuden kaivoslain säännökset siirtymäsäännöksissä mainituilta osin. Kumotun kaivoslain 39 §:n mukaan jo olemassa olevaa kaivospiiriä voidaan laajentaa. Nyt kysymyksessä olevan kaivospiirin laajentamista koskevan asian käsittelyssä on noudatettu edellä mainitussa lainkohdassa säädettyä menettelyä. Hakemuksen käsittelyssä ei siten ole tapahtunut virhettä sillä valittajien esittämällä perusteella, että hakemus olisi tullut käsitellä kokonaisuudessaan uutta kaivoshanketta koskevana asiana ja uuden kaivoslain säännösten mukaisesti.

(---)

Ydinenergialain (990/1987) 2 §:n 1 momentin 2 kohdan (269/2011) mukaan tätä lakia sovelletaan kaivos- ja malminrikastustoimintaan, jonka tarkoituksena on uraanin tai toriumin tuottaminen.

Nyt kysymyksessä olevan kaivoshankeen tarkoituksena ei ole uraanin tai toriumin tuottaminen eikä valituksenalaisella päätöksellä ole ratkaistu kysymyksessä olevien malmien louhimista ja rikastamista koskevia kysymyksiä. Säteilyturvakeskus (STUK) tulee ympäristölle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi antamaan erikseen yksityiskohtaiset määräykset hankkeeseen sisältyvien fosforimalmien louhinnan ja fosforirikasteen tuotannon osalta.

Poronhoitolain (848/1990) 53 §:n ja kaivoslain (621/2011) 38 §:n mukainen neuvotteluvelvollisuus

Siltä osin kuin valittajat ovat viitanneet uuden kaivoslain 38 §:ssä tarkoitettuun menettelyyn, hallinto-oikeus on todennut, että mainitun lain 178 ja 182 §:n siirtymäsäännökset huomioon ottaen edellä mainittu menettely ei tule sovellettavaksi nyt kysymyksessä olevaa hakemusta käsiteltäessä.

Poronhoitolain 53 §:n mukaan suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittamiseen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä valtion viranomaisten on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan edustajien kanssa.

Nyt kysymyksessä oleva hanke sijoittuu pääosin valtion maalle. Poronhoitolaki ei määrittele tarkemmin, minkälaista menettelyä noudattaen neuvotteluja tulisi käydä. Neuvottelujen toteuttaminen tulee siis suunnitella jokaisessa hankkeessa tapauskohtaisesti. Neuvottelujen tavoitteena tulisi olla ratkaisujen hakeminen ja haitallisten vaikutusten vähentäminen.

Tukes on 30.1.2013 järjestänyt neuvottelun, johon on kutsuttu Kemin-Sompion paliskunta, Yli-Kemin kalastusalue, Metsähallitus, Savukosken kunta ja yhtiö. Neuvotteluun on osallistunut kuusi paliskunnan edustajaa. Neuvottelusta 1.2.2013 laaditun muistion mukaan neuvottelun taustalla on poronhoitolain 53 §:ssä säädetty neuvotteluvelvollisuus. Tilaisuudessa yhtiö on esitellyt kaivoshankkeen suunnitelmat, minkä jälkeen osallistujat ovat esittäneet tältä osin kysymyksiä. Paliskunnan poroisäntä on puheenvuorossaan esitellyt kattavasti paliskunnan poronhoitoa ja poronhoidon kannalta suurimpia uhkatekijöitä sekä niistä aiheutuvia ongelmia. Paliskunnan näkemyksen mukaan 0-vaihtoehto on paras. Mikäli kaivos paliskunnan vastustuksesta huolimatta toteutetaan, paliskunnan puheenvuorossa on haittojen ehkäisemiseksi esitetty putkien ja rautatien rakentamista maan alle, uraanirikkaiden alueiden rajaamista pois kaivospiiristä, toiminta-alueiden aitaamista sekä tarvittavien luiskien sekä ali- ja ylikulkujen rakentamista.

Kaivoshankkeen suunnitelmia on muutettu alkuperäisestä muun muassa porotaloudelle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi pienentämällä kaivospiirin alueen kokoa, sijoittamalla poistovesiputkia maan alle ja pienentämällä rikastushiekka-allasalueen kokoa. Poroille aiheutuvan estevaikutuksen minimoimiseksi rikastushiekka-altaat on tarkoitus ottaa vaiheittain käyttöön siten, että ensimmäinen osa maisemoidaan, kun kolmas osa otetaan käyttöön. Rikastushiekkaputket on tarkoitus sijoittaa 1,2 kilometrin matkalla maan alle rikastamon ja rikastushiekka-allasalueen välillä porojen kulun turvaamiseksi. Lisäksi poronhoidon mahdollistamiseksi on tarkoitus rakentaa ohjainaitoja, ali- tai ylikulkuja sekä aidata kaivospiiri ja mahdollinen rautatie. Rautatieyhteyden suunnittelu on ollut vielä kesken, joten tarkempia määräyksiä sen aiheuttamien haittojen ehkäisemiseksi ei ole vielä voitu antaa. Ongelmia tulee aiheuttamaan myös se, että porojen käyttäytymistä tilanteen muuttuessa on vaikea tietää ennalta. Tämän vuoksi suunnitelmia on tarkoitus tarkentaa käytännössä saatavien kokemusten kautta yksityiskohtaisempia suunnitelmia laadittaessa ja valituksenalaisen päätöksen mukaan neuvotteluja jatketaan vuosien 2013 ja 2014 aikana yhdessä yhtiön, Savukosken kunnan ja Kemin-Sompion paliskunnan kanssa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus on katsonut, että poronhoitolain 53 §:ssä säädetty neuvotteluvelvollisuus on täytetty lupahakemusta käsiteltäessä.

Kaivospiirin määräämisen aineelliset edellytykset

Sovellettava lainsäädäntö

Kaivospiirin määräämisen aineelliset edellytykset määräytyvät pääasiassa kaivoslain (1965/553, oikeastaan 503/1965) ja luonnonsuojelulain (1096/1996) säännösten perusteella. Valituksissa viitatut ympäristönsuojelulaki, vesilaki lukuun ottamatta vesiluontotyyppien suojelua koskevia säännöksiä, maankäyttö- ja rakennuslaki sekä ympäristövaikutusten arvioinnista annettu laki eivät siten välittömästi tule sovellettavaksi kaivospiirin määräämisen edellytyksiä harkittaessa. Tukesin päätöksellä ei ole eikä olisi voitukaan myöntää oikeutta rikkoa mainittujen lakien säännöksiä, vaan niitä on noudatettava kaivosoikeutta käytettäessä. Valituksissa esitetyistä seikoista eivät siten nyt käsiteltävänä olevan asian yhteydessä tule edellä mainittujen lakien mukaisesti selvitettäväksi ja tarkasteltavaksi päästöjä vesistöön ja ilmaan koskevat kysymykset. Nämä tulevat selvitettäviksi ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaisissa lupamenettelyissä.

ILO-sopimuksen huomioon ottaminen

Kemin-Sompion paliskunta on katsonut, että ennen kaivospiirin määräämistä koskevan päätöksen antamista tulee olla ratkaistuna valtakunnan tasolla selvitettävänä olevat alkuperäiskansojen oikeudet maa- ja vesialueisiin. (---)

Suomi ei ole vielä ratifioinut ILO-sopimusta, joten se ei tällä hetkellä tule huomioon otettavaksi nyt kyseessä olevaa asiaa ratkaistaessa. (---) Siltä osin kuin paliskunnan valituksessa on vedottu alkuperäiskansaa koskeviin valitusperusteisiin hallinto-oikeus on todennut, että nyt kysymyksessä oleva hanke ei sijaitse saamelaisten tai kolttien kotiseutualueella.

Porotalous

Asiassa saatu selvitys

Soklin fosforimalmiesiintymä sijaitsee Savukosken kunnan koillisosassa noin 12 kilometrin etäisyydellä Venäjän rajasta. Etäisyys lähimpään taajamaan eli Savukoskelle on noin 90 kilometriä. Hankealue sijaitsee Nuorttijoen vesistön latvaosassa. Kaivospiirin pinta-ala aluemuutoksen jälkeen on 5 923,65 hehtaaria. Kaivosalue muodostuu kahdesta erillisestä alueesta, jotka on tarkoitus aidata. Alueiden väliin jää noin 1,5 kilometriä leveä pohjois-eteläsuuntainen alue. Alueet on tarkoitus yhdistää rautatiellä.

Kaivoshankkeessa on tarkoitus hyödyntää karbonatiittimassiivin alueella sijaitsevia fosfaattimalmeja ja rautamineraalivarantoja ja mahdollisesti alueella esiintyviä kiillemineraalirikkaita yksiköitä ja mangaanin suhteen rikastuneita "pesäkkeitä". Hanke on tarkoitus toteuttaa 20 vuoden aikana, jolloin keskitytään karbonaattimassiivin pintaosissa sijaitsevien rikkaampien fosfaattimalmien hyödyntämiseen. Malmi voidaan kiven luonteesta johtuen irrottaa kaivumenetelmällä (avolouhinta). Suunniteltu kaivumäärä vuosittain on keskimäärin 7 miljoonaa tonnia fosfaattimalmia, josta Sokliin rakennettavassa rikastamossa pystytään rikastamaan vuosittain 1,54 miljoonaa tonnia fosfaattirikastetta ja 0,3 miljoonaa tonnia rautarikastetta.

Kaivospiirin alueelle rakennetaan teollisuusrakennuksista koostuva keskittymä, joka muodostaa hankkeen teollista toimintaa koskevan ytimen. Tämä teollisuusalue sisältää rikastamon ja siihen liittyvät toiminnot, erilaiset varastot, pumppaamot, vesien käsittelyaltaat, korjaamo- ja huoltotilat, energiahuoltoon liittyvät tilat, autotallit, sosiaali- ja toimistotilat, ruokalan, paloaseman ja ratapihan. Asuin- ja vierastilat sijoitetaan erilleen tästä keskittymästä. Alueelle tulee lisäksi avolouhos tai avolouhoksia, läjitysalueet, rikastushiekka-allas patoineen sekä runsaasti erilaisia vesienkäsittelyyn liittyviä toimintoja. Hankkeen toteuttaminen vaatii lisäksi 220 kilowatin voimajohdon sekä rautatieyhteyden rakentamisen.

Porotalous on merkittävä elinkeino alueella ja porotalouden tilaa sekä Soklin kaivoshankkeen vaikutuksia siihen on selvitetty kattavasti hankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (YVA-selostuksessa). Kaivoshanke sijoittuu sekä pinta-alaltaan että eloporoluvultaan suurimman paliskunnan eli Kemin-Sompion paliskunnan alueelle. Paliskunta sijaitsee Itä-Lapissa Savukosken ja Sodankylän kuntien alueella. Paliskunnan alue sijoittuu erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulle alueelle, ja se on pinta-alaltaan 5 708 neliökilometriä. Paliskunnan suurin sallittu eloporomäärä on 12 000 poroa ja teurasporoja on vuosittain noin 7 200–10 900. Porotiheys on keskimäärin 2,1 poroa maaneliökilometriä kohden. Paliskunta on tuottanut vuosittain 7–10 prosenttia kaikista Suomessa teurastetuista poroista.

Paliskunnan poronhoidon kannattavuus perustuu luonnonlaitumiin, hyvin järjestettyyn laidunkiertoon sekä organisoituun poronhoitoon ja sen tuotto on ollut keskimääräistä parempi. Paliskunnan parhaita laitumia ovat suojelualueet, kuten UK-puisto ja Maltion luonnonpuisto, ja Tulppion seutu. Kesäaikana porot laiduntavat vapaasti paliskunnan keskiosassa ja talvellakin 70 prosenttia porokarjasta elää paliskunnan pohjoisosien luonnonlaitumilla ilman lisäruokintaa. Noin 30 prosenttia poroista on talvisin paliskunnan eteläosan kylissä lisäruokinnassa. Paliskunnan pohjoisosan talvilaidunalue on rajattu laidunkiertoaidalla porojen kesä­aikaisen laidunnuksen estämiseksi. Talvialueen laidunpinta-ala on noin 640 neliökilometriä ja porotiheys keskitalvella noin 12,5 poroa neliökilometriä kohden. Talvialueen jäkälälaitumien kunto on muun muassa toimivan laidunkiertojärjestelmän ja suojelualueiden ansiosta poikkeuksellisen hyvä. Muu maankäyttö peittää paliskunnan alueesta noin 0,45 prosenttia ja sen yhteenlasketuksi vaikutusalueeksi on arvioitu 4,3 prosenttia pinta-alasta eli 250 neliökilometriä. Noin 38 prosenttia pinta-alasta on kuitenkin luokiteltu kuuluvaksi mahdollisiin hakkuualueisiin eli taimikoihin ja nuoriin metsiin.

Kaivosalueelle ja sen ympäristöön sijoittuu erilaisia laidunalueita, poronhoidon rakennelmia ja poronhoidollisia toimintoja. Suunniteltu kaivos sijaitsee sekä kesä- että talvilaidunalueella. Alueen porojen luontainen kulkureitti eli kevätlaidunkierto aidatuilta talvilaitumilta vasonta-alueelle kulkee kaivosalueen ja sitä ympäröivän alueen kautta, sillä lähialueilla on hyviä kevättalven luppometsiä, joita pitkin porot siirtyvät kohti etelää. Kaivosalueen lähialueella on kuusi porojen syysaikaista kuljetusreittiä sekä viisi joen ylityspaikkaa. Yksi tärkeimmistä paliskunnan vasomisalueista sijaitsee Soklin kaivosalueen eteläpuolella. Alue jää ainakin osittain rikastushiekka-altaiden alle. Muita vasomisalueita sijaitsee muun muassa Tulppiojoen ja Värriöjoen latvaosien jokivarsiniityillä ja aavoilla. Soklin länsialueen aidoissa ei ole merkitty vasoja viime vuosina, sillä ne ovat tuohon aikaan jo siirtyneet alueelta paliskunnan eteläisiin ja läntisiin osiin.

Kaivoksen lähialueilla kuitenkin liikkuu poroja myös kesä- ja syysaikaan, sillä alueella on runsaasti ravintoa tarjoavia reheviä jokilaaksoja ja soita. Paliskunnan mukaan joinakin kesinä lähes kaikki porot kerääntyvät laiduntamaan alueen läheisille soille. Porojen kokoontuminen kesälaitumille kuitenkin vaihtelee, sillä kesätokkien pääasialliset laidunalueet vaihtelevat noin kymmenen vuoden sykleissä. YVA-selostuksen laatimisaikaan porojen kesälaidunnus oli keskittynyt eteläisille ja Kemijoen länsipuolisille alueille.

Hankkeen vaikutukset voidaan jakaa kaivoksen rakentamisaikaisiin sekä tuotannon aikaisiin vaikutuksiin, joista ensiksi mainitut voivat olla porotalouden kannalta suurempia, mutta kestävät vain kaivoksen rakentamisen ajan eli noin 2–4 vuotta. Hankkeen toteuttaminen muun muassa lisää porojen kanssa tapahtuvia liikenneonnettomuuksia, aiheuttaa porojen karkoittumista niiden luontaisilta alueilta, aiheuttaa muutoksia laidunkiertoon ja vaikeuttaa poronhoitotyötä vaikutusalueella. Tuotantovaiheessa laidun- ja vasonta-alueita on arvioitu, muun muassa rikastushiekka-altaiden sijoitusvaihtoehdoista riippuen, jäävän kaivosalueen alle 29,3–39,9 neliökilometriä, mikä vastaa 0,5–0,7 prosenttia koko paliskunnan pinta-alasta. Tämän lisäksi suunnitellun rautatien alle jää eri vaihtoehdoista riippuen 1,2–4,2 neliökilometriä. Lisäksi 200 kilowatin voimajohdon alle jäisi noin 4,2 neliökilometriä (VE1). Yhteensä paliskunnan suorat laidun- ja vasonta-aluemenetykset olisivat pienimmillään 34,7 ja suurimmillaan 48,3 neliökilometriä. Arvio on kuitenkin vain suuntaa-antava ja todelliset vaikutukset ovat mahdollisesti arvioitua suuremmat.

Asian oikeudellinen arviointi

Uuden kaivoslain edellä mainitut siirtymäsäännökset huomioon ottaen asiassa ei tule sovellettavaksi mainitun lain 50 §:ssä säädetyt luvan myöntämisen esteet kuten huomattavan haitan aiheutuminen poronhoidolle erityisesti poronhoitoa varten varatulla alueella. Vastaava säännös sisältyy kuitenkin nyt kysymyksessä olevassa asiassa huomioon otettavaan poronhoitolakiin. Lain 2 §:n 2 momentin mukaan erityisesti poronhoitoa varten varatulla alueella ei saa käyttää valtion maata sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Kuten edellä on todettu, kaivoshankkeen suunnitelmia on muutettu alkuperäisestä porotaloudelle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi pienentämällä kaivospiirin alueen kokoa, sijoittamalla poistovesi- ja rikastushiekkaputkia maan alle, pienentämällä rikastushiekka-allasalueen kokoa ja ottamalla rikastushiekka-altaat vaiheittain käyttöön. Lisäksi haittoja on tarkoitus pienentää rakentamalla ohjainaitoja, ali- tai ylikulkuja sekä aitaamalla kaivospiiri ja rautatie.

Edellä mainituista toimenpiteistä huolimatta porojen kulkeminen ja kuljettaminen vasonta- ja laidunalueille vaikeutuu ja vaatii todennäköisesti uusia reittejä kaivosalueen itäpuolelle. Alueen luontainen laidunkierto siis häiriintyy ja porojen käytettävissä olevat vasonta- ja laidunalueet pienenevät edellä kerrotuin tavoin. Porojen häiriintyminen voi karkottaa poroja alueelta. Osa poronhoitoon rakennetuista rakennelmista joudutaan todennäköisesti korvaamaan uusilla. Kaivoshankkeen toteuttamisella on siten haitallisia vaikutuksia kaivosalueen ja sen ympäristön poronhoidolle.

Hallituksen esityksessä (HE 244/199, oikeastaan HE 244/1989 vp) on todettu poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaisesta rajoituksesta vain, että käytännössä rajoitus kohdistuisi lähinnä metsätaloudellisiin toimenpiteisiin.

Kun otetaan huomioon paliskunnan maa-alueen suuri pinta-ala ja kai­voshankkeen aiheuttamien vasoma- ja laidunalueitten menetyksien osuus siitä, muiden maankäyttömuotojen vaatima osuus paliskunnan maa-alueesta, edellä mainitut suunnitelmat porotaloudelle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi, mahdollisuudet järjestää porojen kulkeminen alueella kaivosalueen itäpuolitse ja mahdollisesti myös edellä mainittujen kahden erillisen kaivosalueen pohjois-eteläsuunnassa väliin jäävää aluetta myöten sekä se seikka, että suunnitelmien tarkentuessa Tukes tulee valituksenalaisen päätöksen mukaisesti vielä antamaan poronhoidon turvaamiseksi tarvittavat tarkemmat määräykset, kaivoshankkeesta ei voida asiaa kokonaisuudessaan arvioiden katsoa aiheuttavan paliskunnan poronhoidolle poronhoitolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettua huomattavaa haittaa.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) mukaiset valitusperusteet

Rauhoitussäännöksistä poikkeaminen

Kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin kumotun kaivoslain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava muun maussa, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään. Kysymyksessä olevaa säännöstä on tulkittu siten, että kaivoslain mukaisessa lupapäätöksessä ei voida sallia toimenpiteitä, joista aiheutuisi luonnonsuojelulain rauhoitussäännösten vastaisia vaikutuksia suojelluille kasvi- ja eläinlajeille tai niiden elinympäristöille. Tällaisten toimenpiteiden suorittaminen vaatii luonnonsuojelulain mukaisen luvan poiketa kyseisistä rauhoitussäännöksistä.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden: 1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen; 2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen; ja 3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Vastaavasti lain 42 §:n 2 momentin nojalla rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irti leikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Lain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Poikkeuksista muun ohella 39 §:n ja 47 §:n rauhoitussäännöksistä säädetään lain 48 §:ssä. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan pykälässä säädetty ei koske 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Lain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa pykälän 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n ja 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan edellyttäminen ennen muuta viranomaispäätöstä on ratkaistava korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisusta KHO 2013:173 ilmenevästi tapauskohtaisesti. Tällöin tulee ottaa huomioon muun muassa luonnonsuojelulain mukaisen rauhoituksen tai suojelun sisältö ja siitä haettavan poikkeusluvan mahdollinen sisältö sekä ratkaistavan hankkeen luonne ja viranomaisen päätösharkinnan laajuus.

Luonnonsuojelulain noudattamisesta voidaan kumotun kaivoslain mukaisen lupa-asian yhteydessä varmistua esimerkiksi asettamalla lupamääräyksiä, joissa kielletään luvan saajaa ryhtymästä luvassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ennen kuin luonnonsuojelulaissa tarkoitettu viranomainen on myöntänyt mahdollisesti tarvittavan poikkeuksen, ja tuo päätös on saanut lainvoiman, tai vaihtoehtoisesti todeta, ettei poikkeamisen tarvetta ole.

Tukes on valituksenalaisella päätöksellään antanut määräyksen kaivospiirin muuttamiseksi. Lupamääräyksen 1 mukaan yhtiön on ennen kaivoksen rakentamistoimenpiteiden aloittamista hyvissä ajoin ilmoitettava suunnitellut toimenpiteet Lapin ELY-keskukselle sen varmistamiseksi, ettei toimenpiteistä aiheudu sellaisia vaikutuksia, jotka olisivat kiellettyjä luonnonsuojelulain nojalla. Lupamääräyksen 2 mukaan yhtiön on haettava poikkeuslupaa Lapin ELY-keskukselta kaivospiirin alueella esiintyvien suojeltujen lajien hävittämiseen niiltä osin kuin kaivostoiminta kohdistuu mainittujen lajien esiintymisalueille. Määräyksessä ei ole otettu kantaa toiminnan aloittamiseen ennen mahdollisesti myönnettävien poikkeuslupien lainvoimaisuutta. Kaivosoikeus voidaan kuitenkin myöntää sitä hakeneelle vasta asiaan sovellettavan kumotun kaivoslain 4 luvun mukaisen kaivospiiritoimituksen jälkeen. Lisäksi toiminnan aloittaminen vaatii mahdollisten luonnonsuojelulain mukaisten lupien lisäksi vielä ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaiset luvat, joiden yhteydessä hankkeen vaikutukset vesistöihin ja ympäristöön tulevat tarkemmin selvitetyiksi.

Ottaen edellä mainittujen lupamääräysten lisäksi huomioon sen, että edellytyssuhteesta luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisasian ja kumotun kaivoslain mukaisen lupa-asian ratkaisemisen välillä ei ole säädetty ja kaivosviranomaiselle kuuluvan harkintavallan asiassa tältä osin hallinto-oikeus on katsonut, että luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa tai 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua poikkeamislupaa ei ole perusteltua nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa pitää kaivospiirin määräämistä koskevan hakemuksen ratkaisemisen edellytyksenä. Valituksenalaisessa päätöksessä on siten riittävästi otettu huomioon luonnonsuojelulain eläin- ja kasvilajien suojelua koskevat säännökset.

Natura-alueet

(---)

Siltä osin kuin (---) Kemin-Sompion paliskunta ovat valituksissaan pitäneet selvityksiä Kemijoen osalta riittämättöminä, hallinto-oikeus on todennut, että hankkeen mahdolliset vaikutukset Kemijokeen tulevat arvioitaviksi vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisissa lupamenettelyissä. Kaivoshankkeen toteuttaminen vaatii vielä yksityiskohtaista suunnittelua ja teknisluontoisia ratkaisuja, joilla vähennetään tai estetään toiminnasta ympäristölle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Riittävän tarkkojen tietojen puuttuessa ei asian tässä vaiheessa siten ole vielä mahdollista tehdä luotettavia riskianalyysejä.

(---) intressivertailu

(---)

Kumotun kaivoslain 27 §:n 1 momentin mukaan päätös kaivospiirin määräämisestä on annettava, mikäli hakemus täyttää kaivoslaissa säädetyt edellytykset. Kaivospiirin määräämisen edellytyksiin ei kaivoslain mukaan kuulu vaatimus siitä, että kaivostoiminnan hyödyt olisivat haittoja suuremmat.

Lopputulos kaivospiirin määräämisen aineellisten edellytysten osalta

Kaivoslain (503/1965) 22 §:n 3 momentin mukaan kaivospiirin määräämisessä on noudatettava, mitä valtauksen esteistä on lain 6 §:ssä säädetty. Lain 27 §:n 1 momentin mukaan hakijalle on annettava päätös kaivospiirin määräämisestä, mikäli kaivospiirihakemus täyttää mainitussa laissa säädetyt edellytykset. Kaivospiiriä koskevan määräyksen antaminen edellyttää lisäksi, että kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitatut luonnonsuojelulain määräykset eivät ole esteenä päätöksen antamiselle. Kun otetaan huomioon edellä perusteluissa lausuttu ja hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset sekä asiassa saatu selvitys, kaivospiirin määräämiselle ei ole ollut kaivoslain tai luonnonsuojelulain mukaista estettä. Tukesin päätöksen kumoamiseen ei siten ole valituksissa esitetyillä perusteilla aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Kaivoslain (503/1965) 23 §, 23 a §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Pirjo Jalonen ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kemin-Sompion paliskunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan. Lisäksi paliskunta on vaatinut, että mahdollisesti jo aloitettu kaivospiiritoimitus keskeytetään, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian. Paliskunta on vaatinut vastapuolen velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäynti- ja asianosais­kulut asiassa laillisine korkoineen.

Paliskunta on perustellut vaatimuksiaan sillä, että kaivospiiri sijaitsee erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella, jossa maata ei saa käyttää siten, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Soklin kaivospiiri sijoittuu kokonaan paliskunnan alueelle. Kaivoslain mukaisen luvan myöntämisen esteenä on poronhoidolle aiheutuva haitta.

Soklin kaivospiirin mahdollistama kaivostoiminta aiheuttaa huomattavaa haittaa paliskunnan poronhoidolle, ja päätös on siten poronhoitolain ja kaivoslain vastainen. Soklin kaivostoiminta rajoittaa ja heikentää oleellisesti paliskunnan vapaata laidunnusoikeutta. Porojen luontainen laidunkierto muuttuu kaivostoiminnan infrastruktuurin vuoksi, ja porojen on pakko muuttaa luontaisia kulkureittejään. Perinteinen luonnonlaitumiin perustuva poronhoito vaarantuu. Kaivostoiminnan tuottamat häiriövaikutukset aiheuttavat porojen laidunkierron estymisen, laidunrauhan menetyksen, laidunalueiden menetystä ja pirstoutumista sekä näistä johtuvia ennalta arvaamattomia seurauksia, jotka johtavat poromäärien alentamiseen ja ruokinnan lisääntymiseen, ja sitä kautta poronhoidon kannattavuuden heikkenemiseen ja työpaikkojen menettämiseen. Poronhoitotöiden suorittaminen vaikeutuu ja kustannukset kasvavat. Laidunnuspaine muualla paliskunnan alueilla kasvaa. Radioaktiivisten aineiden vuoksi kaivostoiminta on ympäristöriski koko Suomen porotaloudelle, jos poronlihan imago kärsii ja hanke vaikuttaa poronlihan kysyntään.

Järjestetyt neuvottelut valtion viranomaisten ja paliskunnan edustajan kanssa ovat olleet riittämättömät kaivospiiripäätöksen tekemiseen. Paliskunnalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta vaikuttaa prosessissa. Arhusin sopimus edellyttää asianosaisten kuulemista ja todellista vaikuttamismahdollisuutta. Neuvottelussa 30.1.2013 sovittiin, että neuvotteluja tullaan jatkamaan, mutta jatkoneuvotteluja ei järjestetty. Lisäksi kaikki keskustelut kaivosyhtiön ja paliskunnan välillä on käyty viranomaisten järjestämien kuulemismenettelyjen yhteydessä, joten kyse ei ole ollut kaivosyhtiön ja paliskunnan välisestä kahdenkeskeisestä neuvottelusta.

Ennen kaivospiiripäätöstä ei ole ryhdytty porotalouden toiminta- ja kehittämisedellytysten turvaamiseen, vaikka valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan ne pitäisi turvata alueen suunnittelussa. Päätöksellä on edistetty vain kaivostoiminnan intressejä ja heikennetty poronhoidon edellytyksiä.

Soklin kaivos heikentää alkuperäiskansojen oikeuksia historiallisten Keminkylän ja Sompion lapinkylien alueella. Valtakunnan tasolla selvitettävänä olevat alkuperäiskansojen oikeudet maa- ja vesialueisiin koskevat myös kaivospiirin aluetta (ILO-ratifiointi). Alkuperäiskansojen oikeuden ensisijaisuus on selvitettävä ennen kaivospiirin määräämistä.

Koska aiemman Soklin kaivospiirin ja nyt myönnetyn kaivospiirin ero on sekä pinta-alan osalta että toiminnallisesti merkittävä, olisi hakemus pitänyt käsitellä uutena hakemuksena eikä vanhan kaivospiirin muutoksena. Hakemus on ollut puutteellinen ja sitä on täydennetty monta kertaa uuden kaivoslain voimassaoloaikana. Asia olisi pitänyt käsitellä kokonaan uutena asiana ja uuden kaivoslain mukaan. Paliskunnan poroisäntä on käynyt tutustumassa asiakirjoihin Sodankylän käräjäoikeudessa, mutta asiakirjoissa ei ollut alkuperäisen hakemuksen liitteitä, vaikka ne mainittiin liiteluettelossa. Näin ollen päätöksen perusteena olevat hakemusasiakirjat ovat olleet puutteelliset.

Kaivospiiripäätöksen jälkeen annetuilla määräyksillä on mahdotonta varmistaa poronhoidon toiminta- ja kehittämisedellytykset tulevaisuudessa. Kaivostoiminnassa vedenjakaja-alueella ympäristön ja vesistöjen saastuminen jossain vaiheessa on erittäin todennäköistä. Avolouhoksena uraanipitoisella maaperällä toimiva kaivos sekä toimintaan liittyvät turvepohjaiset altaat ja moreenirakenteiset padot ovat ympäristöriski. Kemijoen osalta tehdyt selvitykset ovat riittämättömät.

Vaikutusten arvioinnit on tehty puutteellisesti. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä rikasteen kuljetus on selvitetty ratavaihtoehdolla, mutta kaivosyhtiö on tämän jälkeen päättänyt kuljettaa rikasteen rekoilla maanteitse. Rekkaliikenteen ympäristövaikutuksia ei ole selvitetty YVA-menettelyssä. Kaivosalueelle suunniteltua hakelaitosta ja sen vaikutuksia ympäristöön ei myöskään ole arvioitu. Näin olennaisesti muuttuneiden suunnitelmien vuoksi tehdyt selvitykset ovat puutteellisia. Muuttuneista suunnitelmista ei ole myöskään kuultu paliskuntaa.

Radioaktiivisten aineiden käsittely kaivostoiminnassa on vaaraksi ympäristölle ja poronhoidolle sekä ihmisten terveydelle. Radioaktiivinen niobimalmio on sisällytetty kaivospiirihakemukseen, vaikka sen rajaamista kaivospiirin ulkopuolelle on esitetty monissa tilaisuuksissa. Nämä radioaktiiviset aineet tulisi rajata kaivospiirin ulkopuolelle, koska hakemuksessa ja päätöksessä on puutteita radioaktiivisten aineiden käsittelyn osalta. Kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 16.2.2006 nro 024/2006 mukaan uraania sisältävien kaivoskivennäisten lupakäsittelyn yhteydessä on asianosaisten kuulemisen ja asiasta tiedottamisen osalta poikettava siitä, miten muiden kaivoskivennäishakemusten osalta menetellään. Tukes ei ole noudattanut kauppa- ja teollisuusministeriön päätöstä asian käsittelyssä. Kaivoshanke olisi tullut käsitellä ydinenergialain mukaisessa prosessissa.

Kaivostoiminta aiheuttaa ympäristön pilaantumista. Kaivosyhtiö ei ole esittänyt riittäviä selvityksiä radioaktiivisten ja muiden haitallisten aineiden käsittelystä prosessissa, jätteen säilytyksestä ja sen aiheuttamista päästöistä ympäristöön ja porojen laidunalueelle. Hakemuksen kohteena olevan alueen kaavoitus on avoin. Valituksessa esitettyjä asioita ei voida ratkaista yksityiskohtaisemmalla suunnittelulla, kun käytännössä toiminta ei edellytä enää yksityiskohtaisempaa suunnittelua.

2) Lapin luonnonsuojelupiiri ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan kaivos-, poronhoito-, luonnonsuojelu- ja hallintolain vastaisina sekä sen vuoksi, että kaivosviranomainen ei ole noudattanut asiakirjojen julkisuudesta annettua lakia.

Yhdistys on perustellut vaatimuksiaan sillä, että hallinto-oikeuden perusteluissaan viittaamaa vuosikirjaratkaisua KHO 2013:173 ei ole tarkoitettu linjanmuutokseksi oikeuskirjallisuudessa ja -käytännössä aiemmin omaksuttuun pääsääntöön, jonka mukaan luonnonsuojelulain suojelusta poikkeamisen edellytykset olisi ensin selvitettävä. Hankkeita pitää tarkastella aina myös tapauskohtaisesti.

Tehdyt selvitykset ovat epävarmoja ja puutteellisia, eikä hanketta voida varovaisuusperiaatteen mukaisesti toteuttaa, mikäli ei voida todeta, ettei hankkeella ole pitkällä aikavälillä haitallisia vaikutuksia alueen eheyteen ja koskemattomuuteen. Asian käsittelyn yhteydessä ei ole pyydetty Säteilyturvakeskuksen lausuntoa siitä, onko toimintaa pidettävä säteilytoimintana, vaikka hallintolain mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Vaikka hakemuksen mukaan tarkoituksena ei ole uraanin tai toriumin tuottaminen, on hyvin todennäköistä, että Soklin kaivoksessa aloitetaan uraanin ja toriumin talteenotto, koska ne haittaavat tuotantoprosessia. Kaivospiiristä olisi pitänyt rajata pois kaikki tunnetut radioaktiiviset malmiot. Kaivospiiri aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle. Radioaktiiviset malmit haittaavat poronlihantuotannon imagoa.

Siltä osin kuin yhdistys oli valittanut hallinto-oikeudelle siitä, ettei se ollut saanut nähtäväkseen asiakirjoja kuulemisaikana, yhdistys oli esittänyt väitteen Tukesin menettelyvirheestä, eikä tehnyt kantelua, kuten hallinto-oikeus on asiaa tulkinnut.

Kemin-Sompion paliskunta on tänne 18.1.2016 saapuneessa valituksen täydennyksessään todennut, ettei päätösharkinnassa ole otettu huomioon alkuperäiskansan ja vähemmistöryhmän perus­oikeuksia ja kansainvälisten yleissopimusten (kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, ILO-sopimus ja biodiversiteettisopimus) takaamia oikeuksia omaan kulttuuriinsa ja elinkeinoonsa. Uusi kaivoslaki ottaa paremmin huomioon perusoikeuksien lupakäsittelylle asettamat vaatimukset, joten asia olisi pitänyt käsitellä uuden kaivoslain mukaisena asiana. Kaivosviranomainen ja hallinto-oikeus eivät ole kohdelleet päätöksenteossa paliskuntaa tasapuolisesti, vaan niiden toimet ovat olleet luvanhakijaa suosivia. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 1999:14 mukaan poronhoidolle aiheutuva haitta on otettava huomioon myös vanhan kaivoslain mukaisessa päätöksenteossa.

Soklin kaivospiirin tarkistushakemuksen kuulutusasiakirjoissa esitettyjä yleisten ja yksityisten etujen turvaamismääräyksiä ei ole sisällytetty Tukesin 15.8.2013 antamaan päätökseen, vaan Tukesin 30.6.2014 antamaan päätökseen, jota koskeva valitus on käsiteltävänä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa. Lisäksi kaivosviranomainen on tehnyt Soklin kaivosoikeuksien voimassaolon jatkamista koskevan päätöksen ilman, että asianosaisille on varattu kuulemismahdollisuutta ja oikeutta muutoksenhakuun. Tukesin päätöksissä 15.8.2013 ja 30.6.2014 ei ole annettu uuden kaivoslain mukaisia määräyksiä vanhoihin kaivosoikeuksiin liittyen. Kaivospiirin muutos ja kaivospiiriin määritettävät yleisten ja yksityisten etujen turvaamismääräykset olisi tullut käsitellä samassa viranomaismenettelyssä hallintolain 25 §:n tarkoittamalla tavalla yhdessä.

Lupakäsittelyn yhteydessä on salattu Soklin kaivospiirin alueelle sijoittuva uraanivaranto ja uraanitiedot. Kaivosoikeuksien siirtopäätöksissä ennen Tukesin päätöstä 15.8.2013 ei ole kuulutettu ja tuotu esiin uraanin hyödyntämiseen liittyviä lupamääräyksiä, rajoituksia tai ehtoja. Kaivosviranomaisen kuulutusasiakirjoissa eikä päätöksissä ole tuotu esille alkuperäistä kaivosoikeuksien siirtoketjua. Päätöksessä on jätetty määräämättä vakuuden asettamisesta.

Kaivospiirin muuttamisen vesistövaikutuksia ei ole riittävästi otettu huomioon EU:n vesipolitiikan puitedirektiivin sekä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämistä annetun lain edellyttämällä tavalla. Soklin alueen vesistöjen tila vaikuttaa välittömästi alkuperäiskansan elämismahdollisuuteen ja poronhoidon laitumien käyttökelpoisuuteen. Soklin kaivospiirin vesistöjärjestelyt vaikuttavat myös vesistöön, joka laskee Venäjän puolelle. Suomen ja Venäjän välillä on rajavesistösopimus. Vaikka kaivosviranomainen on pyytänyt yhteiseltä suomalais-venäläiseltä rajavesistöjen käyttökomissiolta lausuntoa kaivospiirin muutoshankkeen vaikutuksista, ei komission suomalainen osapuoli ole pitänyt tarpeellisena saattaa asiaa komission käsittelyyn. Soklin kaivospiirin muuttaminen edellyttää rajavesistön käyttökomission lausuntoa.

Soklin kaivoksen vaikutukset ulottuvat Nuorttijoen vesistön päälle, joka kuuluu kolttien perinteiseen alueeseen. Kaivosviranomaisen olisi tullut pyytää kolttien kyläkokouksen lausunto kaivospiirin muuttamisasian käsittelyssä.

Paliskunta on täsmentänyt oikeudenkäyntikulujensa korvaamisvaatimusta siten, että luvanhakija ja kaivosviranomainen on määrättävä yhteisvastuullisesti korvaamaan paliskunnan oikeudenkäyntikulut.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on antanut lausunnon, jossa se on viitannut päätökseensä ja asiassa hallinto-oikeudelle lausumaansa sekä hallinto-oikeuden päätökseen.

Yara Suomi Oy on antanut selityksen. Yhtiö on selityksessään todennut, ettei kaivospiiritoimitusta ole vielä aloitettu, sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hankkeen vaikutukset porotalouteen on laajalti huomioitu hankkeen valmistelussa, ja niitä on arvioitu YVA-selostuksessa sekä erillisselvityksessä. Kaivospiirin alueen kokoa on pienennetty vaikutusten vähentämiseksi ympäröivälle luonnolle, porotaloudelle ja matkailuelinkeinolle. Kaivospiirialueella on erityisesti pyritty turvaamaan porojen liikkuminen pohjois-eteläsuunnassa niiden luontaisen laidunkierron mukaisesti. Kaivosalue muodostuu useista erillisistä, vaiheittain avattavista avokaivoksista sekä prosessialueesta.

Poronhoitolain 53 §:n mukainen neuvotteluvelvollisuus koskee tilannetta, jossa valtio suunnittelee hanketta valtion maalla. Tästä huolimatta kuulemisprosessin yhteydessä on järjestetty neuvottelu, josta laadittu muistio on hakemusasiakirjoissa. Kaivoshankkeen suunnitelmia on käytyjen neuvottelujen pohjalta muutettu porotaloudelle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi pienentämällä kaivospiirin alueen kokoa, sijoittamalla poistovesiputkia maan alle ja pienentämällä rikastushiekka-allasalueen kokoa. Poroille aiheutuvan estevaikutuksen minimoimiseksi rikastushiekka-altaat on tarkoitus ottaa vaiheittain käyttöön siten, että ensimmäinen osa maisemoidaan, kun kolmas osa otetaan käyttöön. Rikastushiekkaputket sijoitetaan 1,2 kilometrin matkalla maan alle rikastamon ja rikastushiekka-allasalueen välillä porojen kulun turvaamiseksi. Lisäksi poronhoidon mahdollistamiseksi rakennetaan ohjainaitoja, ali- tai ylikulkuja sekä aidataan kaivospiiri tai tarvittavia osia siitä. Päätöksen mukaan neuvotteluja yhdessä kaivosyhtiön, kunnan ja paliskunnan kanssa jatketaan, ja kaivosviranomainen antaa neuvottelujen pohjalta tarpeelliset lupamääräykset poronhoidolle aiheutuneiden haittojen vähentämiseksi.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on huomioitu jo Soklin kaivosalueen vaihemaakuntakaavan valmistelussa. Ympäristöministeriö on vahvistanut kaavan 30.3.2010 ja korkein hallinto-oikeus on hylännyt valitukset kaavapäätöksestä ratkaisullaan KHO 16.5.2012 taltionumero 1277. Soklin kaivospiiri on ollut voimassa oleva kaivospiiri jo 1970-luvulta alkaen.

Vuoden 2012 kairausten perusteella tuotantoon tarkoitetun malmin keskimääräiset uraani- ja toriumpitoisuudet alittavat merkittävästi ydinenergia-asetuksen 2 ja 9 b §:n mukaiset pitoisuusraja-arvot, joten kyse ei ole uraani- tai toriummalmista. Kaivostoiminnan edetessä radioaktiivisuustason vaihteluita seurataan säteilymittauksilla. Tarvittaessa kaivossuunnitelmaa päivitetään siten, että pitoisuustasot eivät merkittävästi poikkea keskimääräisistä arvoista. Kaivoshanke ei koske niobivarantojen tai niiden sisältämän uraanin, tantaalin tai toriumin hyödyntämistä, eikä siten kuulu ydinenergialain soveltamisalaan.

YVA-menettelyn väitettyyn puutteellisuuteen liittyen yhtiö on todennut, että Lapin ELY-keskus on vaatinut yhtiötä toimittamaan riittävän kattavan aineiston Soklin kaivoksen rikasteiden maantiekuljetuksista ja niiden todennäköisistä ympäristövaikutuksista. Aineiston perusteella ELY-keskus tekee YVA-lain mukaisen päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta maantiekuljetuksiin. YVA-menettelyssä on arvioitu ja huomioitu lämpölaitoksen ilmapäästöt. Suunnitelmaa on YVA-menettelyn jälkeen muutettu vain siten, että lämpölaitoksen polttoaineena käytetään raskaan polttoaineen sijasta puuhaketta. Lämpölaitoksen rakentamisesta ja käyttöönotosta aiheutuvat vaikutukset on kuitenkin huomioitu kokonaisvaltaisesti YVA-menettelyssä. Lämpölaitos ja sen vaikutukset käsitellään lisäksi toimintaa koskevan ympäristölupaprosessin yhteydessä. YVA-menettelyssä on käsitelty myös säteilyvaikutuksia. Yhtiö on YVA-menettelyn jälkeen jatkanut säteilyvaikutusten selvittämistä ja jatkaa selvittämistä edelleen Säteilyturvakeskuksen määräysten mukaisesti. Ennen kaivostoiminnan käynnistämistä yhtiö tekee Säteilyturvakeskukselle säteilylain 29 §:n mukaisen ilmoituksen, jonka perusteella Säteilyturvakeskus määrää tarvittavista selvityksistä ja määräyksistä säteilyaltistuksen rajoittamiseksi.

Kemin-Sompion paliskunta on antanut vastaselityksen ja valituksen täydennyksen, jossa se on muun ohessa katsonut, että tunnettuun uraaniesiintymään kohdistuva malminetsintähakemus on tulkittava uraanin hyödyntämislupahakemukseksi, ja käsiteltävä sen mukaisesti. Uraanin hyödyntämisestä ja säteilyvaikutuksista ei ole tehty YVA-menettelyä.

Lapin luonnonsuojelupiiri ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Kemin-Sompion paliskunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen kaivospiiritoimituksen keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettava lainsäädäntö

Yara Suomi Oy:n hakemus Soklin kaivoksen kaivospiirin muuttamisesta on tullut vireille 8.5.2009. Hakemusta on muutettu ja täydennetty useita kertoja. Keskeisimmät hakemuksen muutokset on toimitettu lupaviranomaiselle 31.1.2011 ja 12.3.2011, eli ennen kuin uusi kaivoslaki (621/2011) on 1.7.2011 tullut voimaan. Uuden kaivoslain voimaan tulon jälkeen tehdyillä hakemuksen täydennyksillä hakemusta ei ole olennaisesti muutettu siten, että täydennysten johdosta asia olisi muuttunut sillä tavoin uudeksi, että asian olisi katsottava tulleen vireille vasta uuden kaivoslain tultua voimaan. Tämän vuoksi, kun otetaan huomioon uuden kaivoslain 178 §:n 1 momentin siirtymäsäännös, asiassa on tullut soveltaa uudella kaivoslailla kumottua vanhaa kaivoslakia (503/1965).

Ratkaistava asia

Hallintolain 25 §:n mukaan, jos viranomaisessa tehtävä päätös saattaa merkittävästi vaikuttaa muun samassa viranomaisessa samanaikaisesti vireillä olevan asian ratkaisemiseen, viranomaisen on valmisteltava asiat yhdessä ja ratkaistava samalla kertaa, jollei yhdessä käsittelemisestä aiheudu haitallista viivytystä tai jollei se ole asian laadun taikka luonteen vuoksi tarpeetonta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt käsillä olevassa asiassa on annettava ratkaisu vain Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden 7.4.2015 antamasta päätöksestä nro 15/0132/1 tehtyihin jatkovalituksiin. Mainittu hallinto-oikeuden päätös on puolestaan annettu niiden valitusten johdosta, jotka ovat koskeneet Tukesin 15.8.2013 tekemää päätöstä Soklin kaivospiirin muuttamiseksi. Näin ollen tässä yhteydessä ei käsitellä muita päätöksiä, kuten Tukesin 30.6.2014 tekemää samaa kaivospiiriä koskevaa päätöstä yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavista määräyksistä. Viimeksi mainitusta Tukesin päätöksestä tehtyjen valitusten käsittely on asiassa saadun selvityksen mukaan vireillä Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että kyseisessä päätöksessä on määrätty Soklin kaivospiiritoimintaa koskevasta vakuudesta.

Valituksenalaista päätöstä ei ole kumottava sillä paliskunnan valituksessa esitetyllä perusteella, että Tukes ei ole käsitellyt Soklin kaivospiirin määräämistä koskevaa asiaa ja Soklin kaivospiirille yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavia määräyksiä koskevaa asiaa samanaikaisesti. Vaikka päätökset koskevat samaa kaivospiiriä, ei niiden yhdessä käsitteleminen ole ollut asian laadun ja luonteen vuoksi tarpeen hallintolain 25 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Kuulemismenettely

Valituksissa on esitetty, että Tukesin kuulemismenettely on ollut virheellinen. Hakemusasiakirjat eivät ole olleet nähtävillä silloin, kun yhdistyksen edustaja on sopimatta aikaa etukäteen käynyt Tukesin tiloissa tarkoituksenaan tutustua asiakirjoihin. Paliskunnan edustajan tutustuessa asiakirjoihin alkuperäisen hakemuksen liitteet ovat puuttuneet kuulemisasiakirjoista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Tukes on varannut yhdistyksen edustajalle tilaisuuden tutustua asiakirjoihin ennalta sovittuna ajankohtana. Vaikka kuulemisasiakirjoissa ei ole ollut alkuperäisen hakemuksen liitteitä, on asiakirjoissa kuitenkin ollut hakemuksen täydennykset päivitettyine kaivoslain (503/1965) 23 §:n ja 23 a §:n mukaisine liitteineen, joten hakemusta koskeva ajantasainen tieto on ollut saatavilla, eivätkä hakemusasiakirjat ole olleet puutteelliset tällä paliskunnan valituksessa esitetyllä perusteella.

Yhdistys on valituksessaan todennut, että hankkeesta ei ole pyydetty Säteilyturvakeskuksen lausuntoa siitä, onko hanketta pidettävä säteilytoimintana. Asiakirjoihin sisältyy 18.2.2013 päivätty Säteilyturvakeskuksen Tukesille antama lausunto koskien Soklin kaivospiirihakemusta. Lisäksi asiakirjoista ilmenee, että Säteilyturvakeskus osallistuu myös jatkossa hankkeen käsittelyyn säteilyturvallisuuden osalta, koska ennen toiminnan käynnistymistä toiminnanharjoittajan on tehtävä Säteilyturvakeskukselle säteilyasetuksen 29 §:n mukainen ilmoitus, jonka perusteella Säteilyturvakeskus määrää tarvittavista selvityksistä ja antaa tarvittavat määräykset säteilyaltistuksen rajoittamiseksi säteilylain nojalla.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kaivospiirin määräämisellä ei ole sellaisia vaikutuksia, joiden vuoksi lausunnon pyytäminen Kolttien kyläkokoukselta olisi tässä yhteydessä ollut tarpeen.

Valituksissa esitettyjä puutteita Tukesin kuulemismenettelyssä ei siten ole pidettävä sellaisina menettelyvirheinä, jotka olisivat tässä asiassa vaikuttaneet asianosaisten oikeuksiin tai kuulemisen oikeellisuuteen.

Viranomaisneuvottelu

Tukesin 30.1.12013 järjestämää viranomaisneuvottelua, jossa ovat olleet edustettuina muun ohella Kemin-Sompion paliskunta ja Yara Suomi Oy, koskevan muistion mukaan neuvotteluja jatketaan hankekokonaisuuden edetessä. Kaivostoiminta täsmentyy muiden lakien mukaisessa lupakäsittelyssä, ja niiden osalta neuvotteluvelvollisuuden täyttyminen arvioidaan erikseen niitä koskevissa menettelyissä. Århusin yleissopimus ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Lainsäädäntö ei velvoita kaivosyhtiötä järjestämään kahdenkeskeistä neuvottelua paliskunnan ja kaivosyhtiön välille ilman viranomaisia. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaivospiirin määräämisen osalta tämä 30.1.2013 pidetty neuvottelu on ollut riittävä.

Ympäristövaikutusten arviointi

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei tehty YVA-menettely ole puutteellinen sillä perusteella, että rikastekuljetukset tapahtuvat mahdollisesti maantiekuljetuksina, eikä rautatietä pitkin, mikä on ollut arvioinnin lähtökohtana ympäristövaikutusten arviointia koskevassa selvityksessä. Yara Suomi Oy on ilmoittanut, että Lapin ELY-keskus arvioi YVA-menettelyn tarpeellisuuden erikseen maantiekuljetusten osalta. Muilta osin hanke ei ole muuttunut niin olennaisesti YVA-menettelyn kohteena olleesta hankkeesta, että ympäristövaikutusten arviointimenettely olisi tullut tehdä uudestaan ennen kaivospiirin muuttamista koskevaa päätöstä.

Luonnonsuojelu

Tukesin päätöksen mukaan yhtiön on haettava poikkeuslupaa kaivospiirin alueella esiintyvien suojeltujen lajien hävittämiseen niiltä osin kuin kaivostoiminta kohdistuu mainittujen lajien esiintymisalueille Lapin ELY-keskukselta.

Kaivoslain (503/1965) 71 §:n 2 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin kumotun kaivoslain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava muun muassa, mitä luonnonsuojelulain (1096/1996) 4, 9, 39, 42, 47–49, 55 ja 56 §:ssä sekä 4, 5 ja 10 luvussa sekä mainittujen säännösten nojalla säädetään.

Lähtökohtana on pidettävä, ettei kaivospiirin määräämistä koskevaa päätöstä tulisi tehdä ennen kuin asiassa on myönnetty poikkeuslupa luonnonsuojelulain mukaan (esimerkiksi KHO 26.1.2009 taltionumero 175). Koska kaivoslaissa tai luonnonsuojelulaissa ei ole nimenomaisesti säädetty kaivoslain mukaisen päätöksen ja hankkeen mahdollisesti edellyttämän luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuslupapäätöksen keskinäisestä edellytyssuhteesta, Tukes voi myös tapauskohtaisesti arvioida, onko tällaista poikkeuslupaa edellytettävä ennen kaivoslain mukaisen päätöksen antamista. Tällöin on otettava huomioon muun muassa käsillä olevan luonnonsuojelulain mukaisen rauhoituksen tai suojelun sisältö ja siitä haettavan poikkeusluvan mahdollinen sisältö sekä ratkaistavan hankkeen luonne ja viranomaisen päätösharkinnan laajuus (esimerkiksi KHO 2013:173). Muun ohella rauhoituksen ja suojelun sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon rauhoituksen tai suojelun kohteena olevat lajit, niiden elintavat ja elinympäristöt ja se, kuinka suojelukohteet on selvitettävissä päätöstä tehtäessä.

Oikeus kaivostoiminnan harjoittamiseen syntyy vanhan kaivoslain mukaisesti vaiheittaisesti kaivospiirin määräämisen, kaivospiiritoimituksen ja kaivoskirjan myöntämisellä. Valituksen kohteena olevalla Tukesin päätöksellä on myönnetty oikeus hakemuksessa esitettyjen alueiden käyttämiseen, kun kaivosoikeus on saatu. Kaivospiirin määräämistä koskevassa hakemuksessa on esitettävä alueen määrittämiseen liittyvä riittävän yksilöity hakemus eri osatoimintojen sijoittumisesta, jotta alueen laajuus on perusteltavissa kaivoslain 22 §:n 2 ja 4 momentin mukaisesti. Hakemuksessa tarkoitettu toiminta on voitava järjestää niin, ettei se ole ilmeisessä ristiriidassa muun lainsäädännön, kuten luonnonsuojelulain, kanssa. Hakemuksen on oltava riittävän yksityiskohtainen tämän asian varmistamiseksi. Kaivospiirin määräämistä koskevaa päätöstä harkittaessa voidaan myös tapauskohtaisesti ottaa huomioon, että toimintaan edellytetään muun ohella ympäristönsuojelulain mukaista lupaa, jossa yksilöidään tarvittaessa osatoimintojen sijoittuminen. Tällöin myös asetetaan määräyksiä, joilla haittoja ehkäistään tai niitä rajoitetaan. Asiassa on myös otettava huomioon alueen laajuus, josta hakemuksessa on kysymys.

Nyt kysymyksessä oleva kaivospiiri käsittää alueen, jonka laajuus on yhteensä 5 923,65 hehtaaria. Merkittävä osa alueesta on kuulunut vanhaan kaivospiiriin. Tehdyt luontoselvitykset liittyvät erityisesti Soklin kaivoshankkeen YVA-selvitykseen. Haitallisia vaikutuksia on arvioitu aiheutuvan alueen linnustolle, juoksuhämähäkeille ja kovakuoriaisille, eräille perhoslajeille sekä kasveille. Arviot ovat selvityksessä yleispiirteisiä ja jatkosuunnittelussa on arvioitu mahdolliseksi rajata haitallisia vaikutuksia. Lisäksi Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin kohdistuvien haitallisten vaikutusten arviointiin on sisältynyt arvio vaikutuksista suojeltuihin lajeihin. Kaivospiiriin ei sisälly Natura 2000 -verkostoon kuuluvien kohteiden alueita.

Kaivospiirin määräämistä koskevassa hakemuksessa ei ole esitetty yksilöidysti sitä, mistä luonnonsuojelulain mukaisesta rauhoituksesta olisi tarpeen hakea poikkeus. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan tätä ei ole myöskään esitetty muutoin viranomaisten lausunnoissa tai valituksissa. Kaivostoiminnan eri osatoimintojen sijoittaminen on määritelty päätöksessä alueen laajuuden kannalta, eikä hakemus sisällä yksityiskohtaista selvitystä toimintojen rakenteista. Sijoittumisesta voidaan kaivoslain mukaisen päätöksen estämättä määrätä tarkemmin muun lainsäädännön perusteella, mutta oikeus alueen käyttämiseen kaivostoimintaan on saatava kaivoslain mukaan. Ympäristöön liittyvien haittojen ehkäisemiseksi voidaan saadusta oikeudesta huolimatta tällöin antaa muutoin tarpeellisia määräyksiä.

Tukesin päätöksessä on kysymys kaivospiirin muuttamiseksi annettavasta määräyksestä. Kun otetaan huomioon ratkaistavana olevan asian luonne, puheena olevaan kaivospiiriin kuuluvan alueen laajuus ja alueella olevista luonnonsuojelulain mukaan suojeltavista lajeista saatu selvitys, hakemusta ei ole pidettävä siten puutteellisena, ettei päätöstä ole voitu tehdä ennen poikkeusten myöntämistä. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että toiminnan aloittaminen edellyttää lisäksi muun lain, kuten ympäristönsuojelulain, mukaista lupaa, jonka käsittelyn yhteydessä on mahdollista edellyttää tarkkoja selvityksiä alueen luonnonolosuhteista ja alueella esiintyvistä lajeista. Tukesin päätös on lisäksi sisältänyt määräyksen, jonka mukaan ennen rakentamistoimenpiteiden aloittamista on ilmoitettava luonnonsuojelulain mukaiselle valvontaviranomaiselle suunnitelluista toimenpiteistä, sekä määräyksen siitä, että kaivospiirin alueella esiintyvien suojeltujen lajien hävittämiseen on haettava luonnonsuojelulaissa tarkoitettu poikkeuslupa niiltä osin kuin kaivostoiminta kohdistuu mainittujen lajien esiintymisalueille. Tukesin päätöstä ei ole pidettävä näissä oloissa kaivoslain 71 §:n 2 momentin vastaisena.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikuluja koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittelystä Tukesissa mahdollisesti aiheutuneet kulut eivät ole hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvattavia oikeudenkäyntikuluja. Oikeudenkäynnin ei ole katsottava johtuneen hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon asian lopputulos sekä hallintolainkäyttölain 74 §, Kemin-Sompion paliskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Elina Nyholm.

 
Julkaistu 11.1.2017