Muu päätös 65/2017

Julkinen hankinta (pesula- ja tekstiilien vuokrauspalvelut, Turku)

Antopäivä: 13.1.2017
Taltionumero: 65
Diaarinumero: 2742/3/16

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Turun kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.7.2016 nro 441/16

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 10.6.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta pesula- ja tekstiilienvuokrauspalvelujen hankinnasta 1.8.2015 ja 31.7.2018 väliselle ajalle sekä sen jälkeen toistaiseksi voimassa olevana sopimuksena 6 kuukauden irtisanomisajalla siten, että sopimus päättyy joka tapauksessa ilman irtisanomista 31.7.2021.

Turun kaupungin hankinta- ja logistiikkajohtaja on 29.7.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 42) valinnut Turun Tekstiilihuolto Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 30 000 euroa vuodessa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnasta on 24.8.2015 tehty väliaikainen sopimus voittaneen tarjoajan kanssa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Melers Oy on ollut valittajana, Turun kaupunki vastapuolena ja Turun Tekstiilihuolto Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään Melers Oy:n valituksesta kumonnut Turun kaupungin hankinta- ja logistiikkajohtajan 29.7.2015 tekemän hankintapäätöksen § 42 ja kieltänyt Turun kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 10 000 euron sakon uhalla. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Turun kaupungin korvaamaan Melers Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 300 eurolla viivästyskorkoineen sekä hylännyt Turun kaupungin ja Turun Tekstiilihuolto Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Turun kaupungin eri toimialojen käyttöön hankittavista pesula- ja tekstiilienvuokrauspalveluista.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankinnan kohde" on muun ohella ilmoitettu, että hankinnasta tehdään puitesopimus yhden palveluntuottajan kanssa. Hankinnan ennakoiduksi arvoksi on ilmoitettu noin 30 000 euroa vuodessa kuitenkin siten, että hankintayksikkö ei ole sitoutunut tiettyyn hankintamäärään tai -arvoon.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hankinnan kohteen kriteerit" on ensinnäkin yksilöity hankinnan kohteena olevat vuokrattavat tekstiilit ja pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan viikkohinta kullekin tekstiilille. Samassa tarjouspyynnön kohdassa on yksilöity pesupalveluja koskevan hankinnan kohteena olevat tekstiilit ja pyydetty tarjoajaa ilmoittamaan pesulapalvelun hinta kunkin tekstiilin osalta joko kappale- tai neliöhintana.

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Puitejärjestelyssä hankinnan laajuuteen ja muihin hankintaa koskeviin tekijöihin voi järjestelyn luonteesta johtuen sisältyä epävarmuutta, joka osaltaan voi vaikuttaa tarjousten mitoittamiseen ja hinnoitteluun. Puitejärjestelyä koskevat ehdot eivät kuitenkaan saa jäädä tarjouspyynnössä niin yleisluontoisiksi, että ne vaarantavat hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole lainkaan ilmoitettu arviota hankittavien tekstiilien kappalemääristä tai pestävien tekstiilien painosta taikka neliömäärästä, vaan tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu ainoastaan arvio hankinnan euromääräisestä vuotuisesta kokonaisarvosta. Toisaalta tarjoajien on kuitenkin edellytetty ilmoittavan hankinnan kohteen osalta hintatiedot yksikkökohtaisesti.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole edellä mainituilta osin ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, eikä siten turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Asiassa ei ole myöskään esitetty, minkä vuoksi hankintayksikön ei olisi tarjouspyyntöasiakirjoissa ollut mahdollista esittää ainakin suuntaa-antavia arvioita hankinnan yksityiskohtaisemmasta jakautumisesta sen eri kohteiden välillä, varsinkin, kun otetaan huomioon, että kyse on ollut hankinnasta, joka on aikaisemminkin kilpailutettu hankintayksikön toimesta.

Osaltaan osoituksena siitä, että tarjouspyyntö ei ole kyennyt tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, voidaan pitää myös sitä, että kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa saadut kaksi tarjousta ovat annettujen hintojen osalta eronneet joidenkin tekstiilien kohdalla siten, että toisen tarjoajan hinta on ollut jopa yli kymmenkertainen toisen tarjoajan ilmoittamaan hintaan verrattuna, minkä lisäksi tarjoushinnoissa kaikkiaan on ollut merkittäviä eroja yksittäisten tekstiilien osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todettu tarjouspyyntöasiakirjojen virheellisyys [huomioon ottaen] asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Turun kaupunki aikoo edelleen toteuttaa nyt kysymyksessä olevan pesu- ja tekstiilienvuokrauspalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Olli Wikberg.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Turun kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä hylkää Melers Oy:n valituksen markkinaoikeudelle ja Melers Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Turun kaupunki on lisäksi vaatinut, että Melers Oy velvoitetaan korvaamaan Turun kaupungille markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Turun kaupunki on vielä vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

Turun kaupunki on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, ettei tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan tai ei olisi kyennyt tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntö tai saadut tarjoukset eivät ole olleet tulkinnanvaraisia tai epäselviä. Tarjouspyyntö on ollut sekä omiaan tuottamaan että myös tosiasiallisesti tuottanut yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia ja siten turvannut tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Puitejärjestelyjen perustamisessa on noudatettu hankintalain normaaleja käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita. Se, että puitejärjestelyn perustamista koskevissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ilmoiteta arvioita hankittavien tekstiilien kappalemääristä taikka pestävien tekstiilien painosta tai neliömääristä, tai se, että tarjoajien on edellytetty ilmoittavan hintatiedot yksikkökohtaisesti, ei markkinaoikeuden tulkitsemalla tavalla merkitse sitä, että tarjouspyyntö ei olisi omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus on virheellisesti tulkinnut, että hankintayksiköllä olisi julkisia hankintoja koskevista oikeusohjeista johdettava, lain sanamuotoon ja muihin oikeuslähteisiin sisältymätön, velvollisuus esittää puitejärjestelyn perustamista koskevissa tarjouspyyntöasiakirjoissa arvioita hankinnan suuntaa antavasta tai yksityiskohtaisesta jakautumisesta sen eri kohteiden välillä. Sekään, että hankintayksikkö on mahdollisesti kilpailuttanut jonkin hankinnan aiemmin, ei perusta hankintayksikölle tällaista velvollisuutta.

Markkinaoikeus on myös virheellisesti pitänyt jotenkin moitittavana sitä, että tarjoajien on sanotussa tilanteessa edellytetty ilmoittavan hankinnan kohteen osalta hintatiedot yksikkökohtaisesti. Hankintalain 32 §:ää koskevien esitöiden mukaan hinnan muodostamista koskevan säännön tulee olla osapuolia sitova.

Puitejärjestelyissä tai puitesopimuksissa ei käsitteellisesti ole kysymys esimerkiksi kerralla täytettävistä niin sanotuista transaktio- tai kertasopimuksista, joissa sovittaisiin tai etukäteen vahvistettaisiin esimerkiksi tilattavat kappalemäärät, painot tai neliömäärät ja jotka lakkaisivat velvoitteen täyttämisen johdosta, vaan kestosopimuksista. Olosuhteiden muutokset, esimerkiksi hankintatarpeen osalta, ovat kestosopimuksille ominaisia ja tyypillisiä.

Kilpailutuksen suorittaneen Turun kaupungin hankinta- ja logistiikkakeskuksen pääasiallinen tehtävä käytännössä on kilpailuttaa puitesopimuksia Turun kaupungin tarpeisiin. Erilaisilla puitesopimuksilla tehostetaan hankintojen toteuttamista sekä estetään hankintojen sirpaloitumista ja pilkkoutumista. Varsinaisista tilauksista päätetään kuitenkin eri toimialoilla kulloisenkin tarpeen ja määrärahatilanteen mukaan.

Hankintalainsäädäntö ei aseta minkäänlaista estettä sille, että hankintayksikkö oman sopimusoikeudellisen asemansa turvaamiseksi jättää tarjouspyyntöasiakirjoissa esittämättä paremminkin arvailuihin kuin tietoon perustuvia luetteloita hankittavien tekstiilien kappalemääristä taikka pestävien tekstiilien painosta tai neliömääristä. Hankintayksiköllä ei tilaajayksiköiden heterogeenisuudesta ja määrästä sekä sopimuskauden pituudesta johtuen ole tarkempaa tietoa sopimuskauden yksityiskohtaisista lukumäärätiedoista.

Tarjoajat eivät ole esittäneet hankintayksikölle lainkaan kysymyksiä hankittavien tuotteiden tai palveluiden lukumääristä, tai kysymyksiä ylipäätään, tarjouskilpailussa kysymyksille varattuna aikana. Tämä ei viittaa siihen, että valittaja olisi tarjoustaan antaessaan pitänyt tarjouspyyntöä miltään osin syrjivänä tai epäselvänä, päinvastoin. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella voineet antaa, ja ovat antaneetkin, vertailukelpoiset ja yhteismitalliset tarjoukset.

Markkinaoikeuden ei olisi tullut mainitsemillaan perusteilla kumota hankintayksikön päätöstä. Markkinaoikeus ei ole lausunut muista Melers Oy:n valituksen väitteistä. Hankintayksikön päätöstä ei olisi tullut kumota millään muullakaan Melers Oy:n markkinaoikeudessa esittämällä perusteella.

Edellä esitetty huomioon ottaen Melers Oy:n tulisi pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut hankintayksikön virheestä.

Selitykset

Melers Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Melers Oy on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanoa ei kielletä, vaan se pannaan täytäntöön kuten markkinaoikeus on määrännyt.

Melers Oy on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää Turun kaupunkia selvittämään väliaikaisen hankintasopimuksen perusteella tilattujen palveluiden arvon.

Melers Oy on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella, että uusi kilpailutus tulee järjestää hankinnan todellisen arvon mukaan markkinaoikeuden määräämällä tavalla sen jälkeen, kun hankintapäätös on lainvoimaisesti kumottu ja sen täytäntöönpano kielletty. Hankinnan arvo on selvästi suurempi kuin hankintailmoituksessa ilmoitettu ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo 30 000 euroa.

Lännen Tekstiilihuolto Oy (entinen Turun Tekstiilihuolto Oy) on valituksen johdosta antamissaan selityksissä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Turun kaupungin vaatimus markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tulee hyväksyä. Hankinnan kohteena olevien palvelujen sisältö ja määrä on ilmaistu tarjouspyyntöasiakirjoissa sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on mahdollistanut lähtökohtaisesti yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen. Tarjouspyynnön sisältö ei ole vaikuttanut tarjoajien tarjoamiin hintoihin. Hankinnan uudelleen kilpailutukselle ei ole oikeudellisia perusteita.

Vastaselitys

Turun kaupunki on Melers Oy:n ja Lännen Tekstiilihuolto Oy:n selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella, että Melers Oy:n selityksessään pyytämällä selvityksellä väliaikaisen hankintasopimuksen perusteella tilattujen palveluiden arvosta ei ole merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

Turun kaupungin vastaselitys on lähetetty tiedoksi Melers Oy:lle ja Lännen Tekstiilihuolto Oy:lle.

Muut merkinnät

Melers Oy:lle on lähetetty tiedoksi Lännen Tekstiilihuolto Oy:n selitykset.

Lännen Tekstiilihuolto Oy:lle on lähetetty tiedoksi Melers Oy:n selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Turun kaupungin valituksen.

Markkinaoikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

2. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta Turun kaupungin vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko Turun kaupunki menetellyt puitejärjestelynä toteuttamiensa pesula- ja tekstiilienvuokrauspalveluiden hankintaa koskevan tarjouspyynnön laatimisessa valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:ssä on säädetty julkisissa hankinnoissa noudatettavista periaatteista ja 69 §:ssä tarjouspyynnön laatimisesta siten kuin markkinaoikeuden valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee.

Hankintalain 5 §:n 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät. Säännöstä koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 53) mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot erityisesti hintojen ja tarvittaessa suunnitellun määrän osalta.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Hankintayksikkö voi valita puitejärjestelyn toimittajat myös 25 §:ssä säädetyin edellytyksin neuvottelumenettelyllä tai tekemällä 27 §:ssä säädetyin edellytyksin suorahankinnan. Puitejärjestelyyn otettavien toimittajien valinnassa on noudatettava, mitä 8 luvussa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana. Puitejärjestelyä ei saa käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla. Pykälän 3 momentin mukaan puitejärjestely voi olla voimassa enintään neljä vuotta. Hankinnan kohteen välttämättä sitä edellyttäessä puitejärjestely voi olla poikkeuksellisesti kestoltaan pidempi.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 80 ja 81) on lain 31 §:n osalta muun ohella todettu, että pykälän tarkoituksena on mahdollistaa puitesopimusten käyttäminen julkisissa hankinnoissa säätämällä nimenomaisesti niistä menettelytavoista, joita puitesopimuksen osapuolien valinnassa ja puitesopimukseen perustuvien hankintojen tekemisessä noudatetaan. Puitejärjestelyä voisivat käyttää erityisesti yhteishankintayksiköt pidempiaikaisena hankintamenettelynä. Laajoissa ja arvoltaan suurissa sopimuksissa puitesopimusten osapuolten valintavaihe muodostuu aiempaa merkittävämmäksi. Järjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista tulisi antaa jo hankinnasta ilmoitettaessa riittävät tiedot. Puitejärjestely soveltuu erityisesti sellaisten hankintojen toteuttamiseen, joissa tuotteet ja hinnat kehittyvät nopeasti eikä hankintayksikön kannalta ole tarkoituksenmukaista sitoutua kiinteisiin hintoihin ja ehtoihin. Käyttöalana olisivat esimerkiksi tietotekniikkahankinnat sekä palveluhankinnat, joissa palvelun määrää ei ole tarkoituksenmukaista etukäteen vahvistaa. Toisaalta menettelyn käyttö mahdollistaa kestoltaan melko pitkien sopimusten käytön.

1.3 Tarjouspyyntö

Turun kaupungin hankinta- ja logistiikkakeskuksen tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kaupungin eri toimialojen käyttöön hankittavista pesula- ja tekstiilienvuokrauspalveluista. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Tarjouspyynnön kohdassa 1. "Hankintayksikön perustiedot" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa: "Hankinta- ja logistiikkakeskus kilpailuttaa kaikki Turun kaupungin tavara- ja palveluhankinnat, jotka on hankintalain mukaan kilpailutettava. Yhteishankintasopimukset ovat kaikkien kaupungin toimijoiden käytössä. Turun kaupunkikonsernin yhtiöillä ja yhteisöillä on oikeus, mutta ei velvollisuutta hankkia palveluita tämän sopimuksen mukaisesti."

Tarjouspyynnön kohdassa 2. "Hankinnan kohde" on ilmoitettu, että hankinnan kohteena ovat pääasiassa uimahallien, päiväkotien, kaupungin omistuksessa olevien saarten sekä paloasemien vuodevaatteiden pesula- ja tekstiilienvuokrauspalvelut. Kohdassa on myös yksilöity nyt kysymyksessä olevan puitejärjestelyn ulkopuolelle jäävät yksiköt ja palvelut. Saman kohdan mukaan hankinnasta tehdään puitesopimus yhden palveluntuottajan kanssa. Lisäksi mainitussa kohdassa on muun ohella ilmoitettu, että hankinnan ennakoitu arvo koko sopimuskaudella on noin 30 000 euroa vuodessa ja että hankintayksikkö ei sitoudu mihinkään tiettyyn hankintamäärään tai -arvoon.

Tarjouspyynnön kohdassa 3. "Hankinnan taustaa" on annettu tietoja tilauksista ja toimituksista, toimitusehdosta, kuljetuksista sekä hankinnan kohteena olevien pesula- ja tekstiilienvuokrauspalveluiden sisällöstä ja kuvattu niihin liittyviä palveluntuottajan vastuita ja velvollisuuksia.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hankinnan kohteen kriteerit" on yksilöity kummankin hankinnan kohteena olevan palvelun osalta ne tuotteet, joiden osalta palvelun hintoja on pyydetty. Vuokrattavina tekstiileinä on mainittu kylpy-, kasvo- ja keittiöpyyheliinat, aikuisten ja lasten lakanat, tyynyliinat, pussilakanat ja peitot sekä pöytäliina (150x240 cm), esiliina, housut ja liivimekko. Kullekin edellä mainitulle tekstiilille, joista osa on määritelty myös materiaalin ja värien määrän tai käyttöönsoveltuvuuden perusteella, on pyydetty ilmoittamaan kappaleittain euromääräinen viikkohinta. Pesulapalveluiden kohteena olevina tuotteina on lueteltu lakanat ja tyynyliinat, pyyheliinat, tyynyt, peitot, pöytäliinat kolmessa eri kokoluokassa, kaita- ja lautasliinat, laaka- ja rumpupestävät matot, verhot sekä erilaisia yksilöityjä vaatekappaleita, kuten takkeja, housuja ja haalareita. Pesulapalveluiden kohteena olevista tuotteista hintoja on pyydetty joko kilo-, kappale- tai neliöhintoina. Lakanoista sekä tyyny- ja pyyheliinoista on pyydetty ilmoittamaan kilohinta, matoista ja verhoista neliöhinta ja muista tuotteista kappalehinta.

1.4 Oikeudellinen arviointi

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään pitänyt tarjouspyyntöä virheellisenä siitä syystä, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu arviota hankinnan kohteena olevien tekstiilien kappalemääristä tai pestävien tekstiilien painosta taikka neliömäärästä vaan ainoastaan arvio hankinnan euromääräisestä vuotuisesta kokonaisarvosta. Toisaalta tarjoajien on kuitenkin edellytetty ilmoittavan hankinnan kohteen osalta hintatiedot yksikkökohtaisesti.

Markkinaoikeus on tuonut päätöksensä perusteluissa lisäksi esille sen, ettei asiassa ole esitetty, minkä vuoksi hankintayksikön ei olisi tarjouspyynnössä ollut mahdollista esittää ainakin suuntaa antavia arvioita hankinnan yksityiskohtaisemmasta jakautumisesta sen eri kohteiden välillä, sekä tarjouskilpailussa annettujen kahden tarjouksen osittain merkittävät hintaerot. Tarjouspyyntö ei markkinaoikeuden päätöksen mukaan ole ollut omiaan tuottamaan eikä tuottanut yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, minkä vuoksi markkinaoikeus on kumonnut hankinnasta 29.7.2015 tehdyn hankintapäätöksen ja kieltänyt sen täytäntöönpanon.

Turun kaupungin valituksen mukaan markkinaoikeuden ei olisi tullut päätöksessään mainitsemillaan perusteilla kumota hankintapäätöstä. Se, että puitejärjestelyn perustamista koskevissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole esitetty arviota tekstiilien kappalemääristä tai pestävien tekstiilien painosta taikka neliömäärästä, ei hankintayksikön mukaan ole tehnyt hankintamenettelystä virheellistä. Hankintayksiköllä ei ilmoituksensa mukaan ole ollut tilaajayksiköiden heterogeenisuuden ja määrän sekä sopimuskauden pituuden vuoksi tarkempaa tietoa sopimuskauden yksityiskohtaisista lukumäärätiedoista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tarjouspyynnöstä on käynyt varsin yksityiskohtaisesti ilmi hankinnan kohteena olevien palveluiden sisältö ja yksilöidyt tiedot niistä tuotteista, joiden osalta palveluiden hintatiedot on pyydetty ilmoittamaan tarjouksessa. Tarjouspyynnössä on niin ikään ilmoitettu riittävällä tavalla tiedot niistä Turun kaupungin yksiköistä, jotka voivat liittyä mukaan puitejärjestelyyn ja hankkia halutessaan pesula- ja tekstiilienvuokrauspalveluita kysymyksessä olevan kilpailutuksen perusteella.

Kun otetaan huomioon puitejärjestelynä toteutetun hankinnan luonne sekä ne tiedot, jotka tarjouspyynnössä on hankinnasta ilmoitettu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjoajat ovat saaneet tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi, vaikka arvioita hankinnan yksityiskohtaisemmasta jakautumisesta ei ole tarjouspyynnössä esitetty. Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten hintaerot eivät osoita tarjouspyyntömenettelyä virheelliseksi, sillä hintaerot voivat perustua myös yrityksistä johtuviin syihin. Tarjouspyyntöä ei ole pidettävä määrittelyiltään niin yleisluonteisena, että se olisi vaarantanut hankintamenettelyyn osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Markkinaoikeuden ei näin ollen olisi valituksenalaisessa päätöksessään mainitsemillaan perusteilla tullut pitää tarjouspyyntöä virheellisenä eikä siitä syystä kumota hankintapäätöstä ja kieltää sen täytäntöönpanoa.

Markkinaoikeus ei ole lausunut muista markkinaoikeudessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä. Korkein hallinto-oikeus ei ota asiaa näiltä osin ensi asteena ratkaistavakseen.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa sekä asiaa markkinaoikeudessa edellisen kerran käsiteltäessä esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

2. Korkein hallinto-oikeus on kumonnut markkinaoikeuden päätöksen ja siihen sisältyneen hankintapäätöksen täytäntöönpanoa koskevan kiellon. Tähän nähden Turun kaupungin esittämästä markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 13.1.2017