Muu päätös 315/2017

Julkinen hankinta (palveluliikenteen kutsubussit, Vaasa)

Antopäivä: 27.1.2017
Taltionumero: 315
Diaarinumero: 2535/3/15

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Tapio Lae Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 1.7.2015 nro 474/15

Asian aikaisempi käsittely

Vaasan kaupunki on ilmoittanut 4.10.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 liikennöinnin hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2016 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.1.–31.12.2017.

Vaasan kaupunginhallitus on 18.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 528) valinnut palvelubussien 1 ja 3 osalta Tapio Lae Oy:n tarjouksen.

Vaasan kaupunginhallitus on 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 53) korjannut 18.12.2014 tekemäänsä hankintapäätöstä muun ohella siten, että se on valinnut palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 osalta Invataksi Niemi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 300 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Tapio Lae Oy on ollut valittajana, Vaasan kaupunki vastapuolena ja Invataksi Niemi Oy kuultavana, on hylännyt Tapio Lae Oy:n valituksen ja Vaasan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä muuttanut 18.12.2014 tekemäänsä hankintapäätöstä.

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee.

Hankintalain 76 §:n mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus. Hankintasopimus syntyy kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella.

Hankintalain 76 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 51 ja 52) mukaan sopimus syntyy hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisella tahdonilmaisulla, joka tapahtuu kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella. Hankintasopimus ei ilman erityistä syytä synny ainoastaan hankintapäätöksen tiedoksiannolla. Esitöiden mukaan lain 94 §:n 2 momentissa säädetään seuraamusten määräämisestä tilanteissa, joissa kirjallista sopimusta ei ole tehty, mutta hankinnan toteuttamiseen on ryhdytty. Pykälän esitöissä myös todetaan, että sopimuksen syntymistä koskevien tulkintatilanteiden välttämiseksi on suositeltavaa, että hankintayksikkö viimeistään hankintapäätöksen tiedoksiannossa ilmoittaa, että hankintasopimus ei synny hankintapäätöksellä. Samalla hankintayksikkö ilmoittaa, miten hankintasopimus osapuolten kesken on tarkoitus myöhemmin tehdä.

Hankintalain 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun korjaaminen ei edellytä asianosaisen suostumusta. Päätöstä tai ratkaisua ei kuitenkaan voida korjata hankintaoikaisuna, jos hankintasopimus on tehty.

Edellä mainitun lainkohdan esitöissä (HE 190/2009 vp s. 54) on todettu, että edellytyksenä hankintaoikaisun käytölle on kaikissa tapauksissa se, että hankintayksikön päätös tai toimenpide perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Käytännössä hankintaoikaisua voidaan käyttää esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksikkö havaitsee tarjousten vertailussa tapahtuneen pisteytysvirheen tai että vertailuperustetta on sovellettu muutoin virheellisellä tavalla.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi ottaa hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintaoikaisun vireilletulosta välittömästi niille, joita asia koskee. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse ottaa hankintapäätöksen tai ratkaisun korjattavakseen 60 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty. Pykälän 3 momentin mukaan muutoksenhaku markkinaoikeuteen ei estä hankintaoikaisun tekemistä tai hankintaoikaisun käsittelyä. Hankintaoikaisu voi koskea myös lainvoimaiseksi tullutta hankintayksikön päätöstä, jos asiaa ei ole saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintayksikön menettelyn arviointi

Hankintayksikkö on 18.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Tapio Lae Oy:n tarjouksen. Myöhemmin hankintayksikkö on ottanut asian uudelleen käsiteltäväkseen ja 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä korjannut alkuperäistä hankintapäätöstä siten, että se on valinnut Tapio Lae Oy:n tarjouksen sijaan Invataksi Niemi Oy:n tarjouksen. Hankintayksikön 18.12.2014 tekemä hankintapäätös on annettu Tapio Lae Oy:lle kirjallisesti tiedoksi 18.2.2015, eli samanaikaisesti kuin 16.2.2015 tehty hankintaoikaisupäätös.

Valittajan mukaan hankintayksikkö ei olisi voinut tehdä asiassa 80 §:n 1 momentissa tarkoitettua hankintaoikaisua, koska osapuolet ovat käytännössä yksimielisesti solmineet hankintasopimuksen, joka on ollut tarkoitus vahvistaa kirjallisesti tammikuun 2015 aikana.

Asiassa esitetystä selvityksestä käy ilmi, ettei 18.12.2014 tehdyn hankintapäätöksen perusteella ole tehty kirjallista hankintasopimusta, eikä valittaja ole näin edes väittänyt. Kun otetaan huomioon, että hankintalain ja sen esitöiden perusteella hankintasopimus syntyy nimenomaisesti vain kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella, ei nyt kysymyksessä olevan asian arvioinnin kannalta ole annettava merkitystä sille, että valittaja on esittämänsä mukaan käytännössä aloittanut hankintapäätöksessä tarkoitetun toiminnan jo 2.1.2015. Markkinaoikeus myös toteaa, ettei 18.12.2014 tehtyä hankintapäätöstä ole annettu valittajalle kirjallisesti tiedoksi hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaisesti kuin vasta 18.2.2015 hankintaoikaisupäätöksen tiedoksiantamisen yhteydessä.

Koska hankintasopimusta ei ole solmittu kirjallisesti, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut hankintalain nojalla 16.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä korjata 18.12.2014 tekemäänsä hankintapäätöstä ja valita Invataksi Niemi Oy:n hankintojen toimittajaksi.

Siltä osin kuin valittaja on viitannut kärsimäänsä vahinkoon esittämättä kuitenkaan varsinaista vahingonkorvausta koskevaa vaatimusta, markkinaoikeus toteaa hankintalain 107 §:n 3 momentin perusteella, että toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus, eikä markkinaoikeus ole toimivaltainen tutkimaan tällaista vaatimusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian lopputuloksesta huolimatta ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Nina Korjus, Olli Wikberg ja Teija Kotro.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Tapio Lae Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja palauttaa asian markkinaoikeudelle käsiteltäväksi tai muuttaa markkinaoikeuden päätöstä ja kumoaa hankintaoikaisupäätöksen 16.2.2015 (§ 53) ja / tai muuttaa hankintaoikaisupäätöstä niin, että valituksi tulee valittajan tarjous tarjouksessa esitetyin ehdoin. Lisäksi valittaja on vaatinut, että Vaasan kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Valittajan tarjouksen selkeydestä huolimatta hankintayksikkö on väittänyt erehtyneensä tarjouksessa mainittujen autojen määrästä. Väitetystä erehdyksestä johtuen hankintayksikkö on kumonnut hankintapäätöksen hankintaoikaisupäätöksellä.

Markkinaoikeuden päätös on virheellinen, koska sen perusteluissa ei ole sivuttu valittajan markkinaoikeudessa esiin tuomia menettelyvirheitä. Hankintayksikkö ei ole kohdellut hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä, eikä sen toiminta ole täyttänyt vaatimuksia menettelyn avoimuudesta ja suhteellisuudesta.

Hankintayksikkö on 2.1.2015 todennut, että hankintasopimus on sitovasti tehty ja pannaan välittömästi täytäntöön. Sopimus on perustunut osapuolten välisiin kirjallisiin tahdonilmaisuihin. Hankintayksikkö ei voi korjata päätöstä, jos hankintasopimus on tehty. Markkinaoikeuden päätös on perustunut virheelliseen käsitykseen sopimuksen suullisesta luonteesta. Osapuolten välille on 22.12.2014 syntynyt sopimus, joka on perustunut sopimusneuvotteluihin, hankintailmoitukseen, valittajan tarjoukseen ja hankintapäätökseen.

Hankintamenettelyä tulee arvioida kokonaisuutena. Valittajan voitettua tarjouskilpailun osapuolet ovat alkaneet neuvotella sopimuksen tarkemmasta sisällöstä. Kun yksimielisyys on saavutettu, hankintayksikkö on vahvistanut sopimuksen osapuolia sitovaksi ja 2.1.2015 alkaen täytäntöön pantavaksi. Kanssakäyminen on perustunut kirjalliseen aineistoon, jota on täydennetty neuvotteluin. Sopimuksen sitovuus on vahvistettu kirjallisessa yhteydenpidossa viimeistään ensimmäisen laskun lähettämisen yhteydessä. Osapuolet ovat ryhtyneet sopimuksen mukaisiin toimiin. Valittaja on täyttänyt omat sopimusvelvoitteensa ja laskuttanut palvelustaan. Menettelyä kokonaisuutena arvioitaessa on selvää, että vaatimus sopimuksen kirjallisesta muodosta on täyttynyt.

Julkisista hankinnoista annetun lain valmisteluasiakirjojen mukaan hankintasopimus syntyy ilman erillistä allekirjoitusta, jos sopimuksen syntymiselle on erityinen syy. Tällaisia syitä on kyseessä olevassa tapauksessa runsaasti. Hankintayksikkö on nimenomaisesti sitoutunut sopimukseen kirjallisesti ja suullisesti, sopimus on kirjallisesti vahvistettu, sopimukseen on ryhdytty ja sen mukaisesta palvelusta on laskutettu.

Lisäksi tehty sopimus on ollut suuruusluokaltaan merkittävä ja edellyttänyt valittajalta huomattavia investointeja. Hankintayksikkö on nimenomaisesti edellyttänyt valittajan tekevän merkittäviä kalustohankintoja, joiden toteutusaikataulusta on sovittu hankintayksikön kanssa. Hankintayksikön on täytynyt käsittää, että kyse on ollut valittajalle merkittävistä hankinnoista. Hankintayksikön vaatimien matalalattia-ajoneuvojen hyödyntämismahdollisuus on normaaliliikenteessä rajallinen, eikä kyseisiä ajoneuvoja ole voitu valittajan toiminnan luonteesta johtuen hyödyntää. Hankintayksikön on täytynyt käsittää vaatimansa investoinnin todellinen riski.

Vaikka hankintayksikkö on hankintailmoituksessa ja neuvotteluissa vaatinut matalalattia-ajoneuvoja, se on hankintaoikaisupäätöksen jälkeen hyödyntänyt muunlaisia ajoneuvoja. Pelkästään valittajaa koskenut vaatimus on ollut tasapuolisen kohtelun vastainen ja edellyttänyt valittajalta kohtuuttomia taloudellisia uhrauksia, mikä jo yksinään on erityinen syy katsoa, että kirjallinen sopimus on sitonut osapuolia ja että oikaisupäätös on siten ollut pätemätön.

Lisäksi erityinen syy on se, kuinka perustavanlaatuisesti sopimukseen on ryhdytty. Hankinnasta on 21.12.2014 tiedotettu Pohjalainen-lehdessä, valittaja on aloittanut palvelubusseja 1 ja 3 koskevan liikennöinnin 2.1.2015 ja sille on siirretty liikennöintiin liittyvät puhelinliittymät 7.1.2015. Hankintayksikkö on myös kehottanut valittajaa hakemaan Invataksi Niemi Oy:ltä rahastuslaitteet, puhelinkortit ja hankkimaan kuljettajakortit. Liikennöinnistä on lähetetty hankintayksikölle lasku sopimuksen mukaisesti 30.1.2015.

Oikeusministeriön työryhmämietinnössä 2008:6 on katsottu, että hankintasopimus tulkitaan tehdyksi, vaikka osapuolet eivät olisikaan sitä allekirjoittaneet, jos olosuhteista on pääteltävissä, että osapuolet ovat jo sitoutuneet sopimuksen täyttämiseen tai heillä on tarkoitus sitoutua sopimuksen velvoitteisiin.

Kyseessä olevassa tapauksessa sopimuksen sitovuuden puolesta puhuvia olosuhteita on useita. Sopimusta on alettu noudattaa, palvelusta on laskutettu ja hankintayksikön vaatimista ajoneuvohankinnoista on keskusteltu, päätetty sekä kyseiset hankinnat myös toteutettu. Osapuolet ovat lisäksi käsittäneet, että kyseisen suuruusluokan hankinnat sitovat valittajan sopimukseen pitkäksi aikaa myös taloudellisesti. Asia on myös tuotu julkisuuteen lehdessä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 76 §:ssä säädettyä vaatimusta hankintasopimuksen allekirjoituksesta ei tule lainvalmisteluasiakirjojen mukaan tulkita ehdottomasti, sillä tarkoituksena on ollut asettaa kaksi merkittävää poikkeusta. Poikkeus on mahdollinen erityisestä syystä tai jos olosuhteista on pääteltävissä, että osapuolten tarkoituksena on ollut sitoutua sopimukseen. Molemmat poikkeukset soveltuvat kyseessä olevassa tapauksessa.

Allekirjoitus korvataan kauppasuhteissa usein kirjallisella tai sähköisellä kuittauksella. Koska sopimukseen on kyseessä olevassa tapauksessa ryhdytty, valittajalla on ollut aihetta olettaa, että kuittaus riittää sopimuksen vahvistamiseksi. Tämä kysymys on sopimusoikeuden yleisten oppien mukaan tulkittava sopimuksen laatijan vahingoksi.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa väittänyt, ettei se ole sitoutunut sopimukseen, koska suunnittelupäälliköllä ei kaupungin johtosäännön mukaan ole ollut oikeutta edustaa hankintayksikköä asiassa. Väite on perusteeton. Valittajan voitettua hankintamenettelyn hankintayksikkö on itse määrännyt edustajansa neuvotteluihin. Kun lisäksi otetaan huomioon, että sopimuksen synty on ollut koko hankintayksikön tiedossa, olisi kohtuutonta edellyttää, että valittaja olisi perehtynyt johtosääntöön selvittääkseen oikean edustajan. Hankintayksikkö määrää edustuksestaan ja on siitä yksinomaisesti vastuussa. Tätä edellyttää jo pelkästään valittajan oikeusturva.

Hankintamenettelyssä ei ole kohdeltu osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä, toiminta ei ole ollut avointa eikä suhteellisuuden vaatimuksia ole otettu huomioon.

Hankintayksikkö on toiminut epäasianmukaisesti ja mitoittanut toimensa olennaisesti väärin aiheuttamalla valittajalle 500 000 euron vahingot vain siksi, ettei valittajan tarjouksen erittäin selvästi esitettyä taulukkoa ole osattu tai haluttu osata lukea. Suhteellisuuden vaatimusten laiminlyönti on menettelyvirhe, jonka tulee johtaa päätöksen kumoamiseen.

Hankintayksikkö on toiminut vastoin lain vaatimusta taloudellisesta ja suunnitelmallisesta toiminnasta aiheuttaessaan valittajalle merkittäviä vahinkoja. Näkökulman on oltava kokonaistaloudellinen. Hankintayksikkö on sopimussuhteen aikana kieltäytynyt sopimusvelvoitteistaan aiheuttaen merkittäviä kustannuksia itselleen ja valittajalle. Myös tältä osin hankintayksikkö on rikkonut suhteellisuuden vaatimusta.

Tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusta on rikottu muun muassa kahdella tapaa. Valittajan heikkoa asemaa on käytetty hyväksi sitomalla valittaja sopimusjärjestelyihin hankintayksikön itse sitoutumatta sopimukseen. Toiseksi valittajalle on asetettu muita hankintamenettelyn osallistujia ankarammat sopimusehdot. Kyseessä on olennainen epäsuhde, sillä matalalattia-ajoneuvot maksavat huomattavasti enemmän.

Vaikka valittaja on aloittanut sopimuksen mukaisen liikennöinnin, hankintayksikkö on 3.2.2015 ehdottanut uutta, alennettua hintaa, jolloin kokonaishinnaksi olisi muodostunut olennaisesti valittajan tarjousta alhaisempi 303 435,84 euroa. Menettely ei tältä osin ole täyttänyt avoimuuden vaatimuksia, sillä ehdotus on tullut hankintayksiköltä, mutta sen on esittänyt henkilö, jonka hankintayksikkö oli pelkällä hiljaisella hyväksynnällä valinnut asiassa edustajakseen. Nyt hankintayksikkö on kuitenkin kieltänyt suunnittelupäällikön toimivallan. Menettelyn avoimuuden laiminlyönnistä seuraa menettelyvirhe, jonka korjaamiseksi oikaisupäätöksen kumoaminen on tarpeen.

Selitykset

Vaasan kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Tapio Lae Oy:n valituksen.

Hankintayksikkö on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on kohdellut hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toiminut avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen päättäessään hankintaoikaisuna korjata riidattomasti virheellisen hankintapäätöksen.

Hankintapäätös on perustunut lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen siten kuin hankintaoikaisupäätöksessä on esitetty. Vuoden 2015 puolella on huomattu, että tarjousvertailussa oli tehty virhe palveluliikenteen kutsubussien l ja 3 osalta. Valittajan tarjousta oli tulkittu väärin niin, että teknisen lautakunnan esityksessä mainittu arvonlisäveroton hinta 254 179,44 euroa olisi ollut kokonaishinta kahdelle autolle kahden vuoden ajanjaksolle. Todellisuudessa kyse on ollut kokonaishinnasta yhdelle autolle mainitulle ajanjaksolle. Ilman virhettä Invataksi Niemi Oy olisi voittanut tarjouskilpailun myös palveluliikenteen kutsubussien l ja 3 osalta. Hankintaoikaisun vireille tulosta on ilmoitettu välittömästi 11.2.2015 sekä valittajalle että Invataksi Niemi Oy:lle. Lisäksi valittajalle on annettu tilaisuus lausua asiasta ennen hankintaoikaisupäätöksen tekemistä. Hankintapäätöksen oikaisematta jättäminen kyseessä olevissa olosuhteissa ei olisi ollut tasapuolista eikä suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottavaa.

Hankintapäätöksen tarkoittamaa EU-kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevaa kirjallista hankintasopimusta ei ole voimassa hankintayksikön ja valittajan välillä.

Hankintasopimus syntyy nimenomaan kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella. Kyseessä on julkisista hankinnoista annetun lain 76 §:ssä säädetty erityissäännös hankintasopimuksen syntymistavasta. Erillisen, kirjallisen sopimuksen nimenomainen allekirjoittaminen on hankintasopimuksen lakiin perustuva, oikeustoimilaissa säädetystä poikkeava erityinen muotovaatimus sopimuksen syntymistä koskevien tulkintatilanteiden välttämiseksi. Lainvalmisteluasiakirjoissa esitetyn perusteella sopimus syntyy nykyään hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisella tahdonilmaisulla, joka tapahtuu nimenomaan kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella. Hankintasopimus ei ilman erityistä syytä synny ainoastaan hankintapäätöksen tiedoksiannolla.

Hankintasopimusta ei ole tehty. Jo tarjouspyyntö on sisältänyt maininnan siitä, että sopimus syntyy, kun päätös on saanut lainvoiman ja molemmat osapuolet ovat allekirjoittaneet sopimuksen. Tämä on kiistatta ollut myös valittajan tiedossa. Lisäksi hankintapäätöstä muutoksenhakuohjeineen ei joulukuussa 2014 ollut vielä edes annettu tiedoksi valittajalle. Kyseessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta, jossa hankintasopimus voidaan tehdä aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen ja valitusosoituksen tiedoksi.

Kun otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 1 kohta, 76 § ja 77 §:n 1 momentti, edellä esitetty tarjouspyynnön maininta ja edellä hankintapäätöksen tiedoksiannosta todettu, ei edes valittajan käsityksenä ole voinut olla se, että hankintayksikön suunnittelupäällikön ja valittajan toimitusjohtajan välisissä yhteydenotoissa joulukuussa 2014 olisi ollut kyse hankintapäätöksen tarkoittamaa EU-kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevan hankintasopimuksen tekemisestä. Näissä olosuhteissa erityistä syytä hankintasopimuksen syntymiselle mainittujen henkilöiden välisissä yhteydenotoissa joulukuussa 2014 ei ole todettavissa.

Työryhmämietintö on ollut ainoastaan ehdotus lainsäätäjälle. Työryhmän ehdotus säätää hankintasopimuksen syntymisestä myös muun näytön perusteella ei kuitenkaan päätynyt julkisista hankinnoista annetun lain 76 §:n erityissäännöksen sanamuotoon.

Joka tapauksessa kaikki edellä mainittu huomioon ottaen senkään perusteella, että valittaja käytännössä on liikennöinyt palvelubusseja l ja 3 ajanjaksolla 2.1.–31.3.2015 ja laskuttanut siitä, kyseessä ei voida tulkita olleen hankintapäätöksen tarkoittamaa hankintaa koskevan hankintasopimuksen tekeminen. Hankintasopimusta ei siten myöskään ole syntynyt olosuhteiden perusteella. Olosuhteista ei ole pääteltävissä, että hankintayksikön ja valittajan tarkoituksena olisi ollut joulukuussa 2014 nimenomaisesti sitovasti sopia hankintapäätöksen tarkoittamasta hankinnasta. Silloinhan ei edes ole ollut tietoa hankintapäätöksen lainvoimaisuudesta.

Tulkintatilanteiden välttämiseksi lainvalmisteluasiakirjoissa on suositeltu, että hankintayksikkö viimeistään hankintapäätöksen tiedoksiannossa ilmoittaa, ettei hankintasopimus synny hankintapäätöksellä. Kun otetaan huomioon tarjouspyyntöön sisältynyt maininta, hankintayksikkö on toiminut juuri näin.

Myös valittajan käsityksenä on täytynyt olla se, ettei liikennöinti kyseessä olevissa olosuhteissa ilman lainvoimaista hankintapäätöstä ja kirjallisesti allekirjoitettua sopimusta ole tarkoittanut nimenomaan hankintapäätöksen tarkoittamaa EU-kynnysarvon ylittävää hankintaa koskevan hankintasopimuksen tekemistä.

Joulukuun 2014 yhteydenotoissa ei vielä ole edes keskusteltu liikennöintikorvausten maksamisesta, vaan tämä on jäänyt odottamaan kirjallisen sopimuksen allekirjoittamista. Kalustosta on todettu, että tarjouspyynnön mukaista kalustoa tulee liikennöinnissä myöhemmin käyttää. Valittajalle tavanomaisena valmistelutoimenpiteenä siirrettyjen tilauspuhelinliittymien laskut valittaja on jättänyt hoitamatta. Tämäkin viitannee siihen, mikä on ollut myös valittajan käsitys palvelubussien l ja 3 liikennöinnistä kyseisissä olosuhteissa ilman lainvoimaista hankintapäätöstä ja kirjallisesti allekirjoitettua sopimusta.

Valittajan vaatimus markkinaoikeuden päätöksen muuttamisesta siten, että valituksi tullut tarjoaja on hankintapäätöksen mukaisesti valittaja tarjouksensa mukaisin ehdoin, on julkisista hankinnoista annetun lain 94 §:ssä säädetyn perusteella perusteeton.

Invataksi Niemi Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Lisäselvitys

Vaasan kaupunki on toimittanut lisäselvityksenä Pohjanmaan käräjäoikeuteen vahingonkorvausasiassa antamansa vastauksen, joka on lähetetty tiedoksi Tapio Lae Oy:lle.

Vastaselitys

Tapio Lae Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Vaasan kaupungin selityksessä esitetyt väitteet ja vaatimukset ja ratkaisee asian valituksessa pyydetyin tavoin.

Tapio Lae Oy on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hankintaoikaisupäätöksellä valittu tarjoaja ei ole täyttänyt niitä hankintayksikön asettamia edellytyksiä, joita valittajalta on vaadittu. Hankintaoikaisupäätöksen jälkeen Invataksi Niemi Oy:ltä ei ole enää vaadittu matalalattia-ajoneuvoja. Hankintayksikkö ei ole selityksessään edes kiistänyt tätä eriarvoista kohtelua. Invataksi Niemi Oy liikennöi tälläkin hetkellä palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 reittiä muilla kuin matalalattia‑ajoneuvoilla. Se, että yhtiöltä ei ole vaadittu mainittujen ajoneuvojen käyttöä, mahdollistaa halvemman tarjouksen tekemisen. Suosimiseen on saattanut vaikuttaa myös se, että yhtiön kotipaikka on Vaasa toisin kuin valittajalla.

Hankintayksikkö on vastoin avoimuuden periaatetta antanut valittajan ymmärtää tämän asioivan toimivaltaisen virkamiehen kanssa. Hankintayksikkö ei siten voi vedota toimivallan puuttumiseen.

Pelkästään se seikka, että työryhmän ehdotus ei ole päätynyt lain lopulliseen sanamuotoon, ei heikennä esityön arvoa. Kyse on lainsäätäjän tarkoituksesta, joka on velvoittava oikeuslähde ja ilmenee ensisijaisesti lain esitöistä. Mikäli työryhmämietinnössä esitetystä olisi haluttu poiketa, olisi tästä otettu maininta hallituksen esitykseen. Muista lain esitöistä tai laista itsestään ei ole löydettävissä sellaista, joka estäisi työryhmämietinnön soveltamisen. Mietintö on otettava huomioon asian ratkaisussa.

Valittajan tulee katsoa saaneen hankintapäätöksen valitusosoituksineen tiedoksi jo neuvotteluissa, koska hankintayksikkö/suunnittelupäällikkö on tosiasiallisesti antanut sen tuolloin tiedoksi valittajalle. Neuvotteluja ei olisi voitu käydä ilman tietoa hankintapäätöksen sisällöstä ja mahdollisuudesta muutoksenhakuun. Odotusaika on joka tapauksessa päättynyt tammikuun ensimmäisten viikkojen aikana.

Kirjallinen tahdonilmaisu, jonka perusteella valittaja on katsonut sopimuksen viimeistään syntyneeksi, eli lasku, on lähetetty vasta odotusajan päättymisen jälkeen. Odotusaikaan liittyvällä seikalla ei siten ole merkitystä asian ratkaisussa.

Tarjouspyynnön maininta ei muuta sitä tosiasiaa, että asiassa on syntynyt sopimus. Valittaja ja hankintayksikkö/suunnittelupäällikkö ovat nimenomaisesti sopineet asiasta toisin ja suunnittelupäällikön ilmoituksella poikenneet tarjouspyynnöstä ilmoitetusta. Sitovan sopimuksen syntymistä eivät ole estäneet odotusaika tai tarjouspyynnössä ilmoitettu sopimuksen syntytapa.

Valittaja ei ole jättänyt puhelinliittymien laskuja hoitamatta, vaan maksanut ne elokuulle 2015 saakka, vaikka hankintayksikkö on perusteettomasti päättänyt sopimuksen. Valittaja on syyskuussa 2015 ilmoittanut hankintayksikölle, että laskut tulevat edelleen sille ja pyytänyt palauttamaan suoritetut maksut. Hankintayksikön virheellisellä väittämällä ei ole merkitystä asian ratkaisun kannalta. Pikemminkin laskujen maksaminen osoittaa, että valittaja on pitänyt hankintasopimusta syntyneenä.

Vaasan kaupungille on lähetetty tiedoksi Tapio Lae Oy:n vastaselitys.

Muut selvitykset ja tiedoksiannot

Invataksi Niemi Oy:lle on lähetetty tiedoksi Vaasan kaupungin selitys ja lisäselvitys sekä Tapio Lae Oy:n vastaselitys.

Tapio Lae Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Vaasan kaupungille ja Invataksi Niemi Oy:lle.

Vaasan kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut Tapio Lae Oy:n ja Invataksi Niemi Oy:n palveluliikenteen kutsubussien 1 ja 3 liikennöintiä koskevat tarjoukset kokonaisuudessaan ja lisäksi ilmoittanut, ettei hankintaoikaisupäätöksen 16.2.2015 (§ 53) jälkeen ole tehty hankintasopimusta, vaan hankinta on toteutettu tilapäisenä liikennöintinä.

Vaasan kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevat päätökset.

Tapio Lae Oy ja Invataksi Niemi Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausuman antamiseen tarjouksia ja hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevien Vaasan kaupungin toimittamien lisäselvitysten johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Tapio Lae Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asiassa on Tapio Lae Oy:n valituksen johdosta arvioitavana kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on 16.2.2015 hankintaoikaisuna korjannut 18.12.2014 tekemänsä hankintapäätöksen (§ 528).

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun korjaaminen ei edellytä asianosaisen suostumusta. Päätöstä tai ratkaisua ei kuitenkaan voida korjata hankintaoikaisuna, jos hankintasopimus on tehty.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 76 §:n mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintasopimus. Hankintasopimus syntyy kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella.

Edellä mainitun hankintasopimuksen tekemistä koskevan pykälän osalta hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp) on markkinaoikeuden päätöksessäkin esitetyllä tavalla muun ohella todettu, että sopimus syntyisi hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisella tahdonilmaisulla, joka tapahtuisi kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella, ja että hankintasopimus ei ilman erityistä syytä syntyisi ainoastaan hankintapäätöksen tiedoksiannolla. Lisäksi on todettu, että lain 94 §:n 2 momentissa säädettäisiin seuraamusten määräämisestä tilanteissa, joissa kirjallista sopimusta ei ole tehty, mutta hankinnan toteuttamiseen on ryhdytty.

Hankintalain 94 §:n 2 momentin perusteella markkinaoikeus voi hyvitysmaksua, tehottomuusseuraamusta, seuraamusmaksua tai sopimuskauden lyhentämistä määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Edellä todetulla tavalla hankintalain 76 §:n mukaan hankintasopimus syntyy kirjallisen hankintasopimuksen allekirjoittamisella. Nyt esillä olevan asian tarjouspyynnössä on lisäksi yksiselitteisesti ja nimenomaisesti ilmoitettu, että sopimus syntyy, kun päätös on saanut lainvoiman ja sopimus on molempien osapuolten osalta allekirjoitettu. Tällaista hankintalaissa ja tarjouspyynnössä tarkoitettua hankintasopimusta ei nyt esillä olevassa asiassa voida katsoa tehdyn.

Koska asiassa saadun selvityksen perusteella hankintapäätös on annettu tiedoksi kirjallisesti vasta samanaikaisesti hankintaoikaisupäätöksen kanssa, ei hankintaoikaisua voida katsoa tehdyn vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Asiassa ei siten voida arvioida olevan erityistä syytä katsoa hankintasopimuksen syntyneen jo hankintapäätöksen tiedoksiannolla.

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu hankintasopimuksen syntymisestä olosuhteiden perusteella, merkitystä asiassa ei ole myöskään sillä sinänsä selvällä seikalla, että Tapio Lae Oy on liikennöinyt palvelubusseja 1 ja 3 alkuvuonna 2015.

Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, ettei estettä 18.12.2014 tehdyn hankintapäätöksen (§ 528) korjaamiselle 16.2.2015 tehdyllä hankintaoikaisupäätöksellä (§ 53) ole ollut sillä perusteella, että asiassa olisi tehty hankintasopimus ennen hankintaoikaisua.

Hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmeneviä yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun sekä avoimuus- ja suhteellisuusperiaatteita on noudatettava hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa. Näiden periaatteiden sisältöä arvioidaan julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä hankintasäännösten näkökulmasta.

Yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjouksessa esitettävät kohdat" mukaan tarjouksessa on tullut esittää muun ohella selvitys käytettävästä autokalustosta. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu, ettei tarjouksia, jotka perustuvat muihin kuin matalalattiabusseihin, oteta huomioon.

Tapio Lae Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu sen hetkisen kaluston lisäksi hankinnassa oleva kalusto, joka tarjouksesta ilmenevän mukaan on arvioitavissa matalalattiabusseiksi.

Invataksi Niemi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut kaluston osalta muun ohella, että se tulee hankkimaan kaksi uutta matalalattiabussia heti tarjouskilpailun ratkettua ja että tehtaan mukaan toimitusaika uudelle autolle on noin 2–4 kuukautta, mihin asti yhtiö liikennöi käytössään olevalla kalustolla, jolla liikennettä nykyisin on hoidettu.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse vielä tarjousta tehdessään olla hankinnan toteuttamiseksi tarvittavia resursseja käytössään. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on myös oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä epäillä toisin.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella on pääteltävissä, ettei nyt esillä olevassa asiassa kummallakaan tarjoajalla ole ollut tarjousta tai hankintapäätöstä tehtäessä, vuoden 2015 alkaessa tai hankintaoikaisupäätöstä tehtäessä olemassa tarjouspyynnössä edellytettyjä matalalattiabusseja, mutta kumpikin tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut hankkimaan tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset täyttävän kaluston. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjoajien sitoumuksiin kaluston hankkimisesta.

Kun hankintalaissa ja erityisesti tarjouspyynnössä tarkoitettua hankintasopimusta ei ole tehty ja Invataksi Niemi Oy on tarjouksessaan sitoutunut hankkimaan tarjouspyynnön mukaiset matalalattiabussit, hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännöksissä tarkoitetun yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun tai suhteellisuusperiaatteen vastaisesti korjatessaan hankintaoikaisuna virheellisen hankintapäätöksensä. Se valittajan esiin tuoma seikka, että hankintayksikkö on hyödyntänyt hankintaoikaisupäätöksen jälkeisessä väliaikaisessa järjestelyssä muunlaisia kuin tarjouspyynnössä tarkoitettuja ajoneuvoja, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Asiakirjoista ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi menetellyt asiassa myöskään hankintasäännöksissä tarkoitetun avoimuuden periaatteen vastaisesti.

Markkinaoikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä hankintalain 94 §:n 1 momentti huomioon ottaen kuulu sopimusoikeudellisten kysymysten tutkiminen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Tapio Lae Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 27.1.2017