Muu päätös 326/2017

Julkinen hankinta (kielikoulutuspalvelut, Eläketurvakeskus)

Antopäivä: 31.1.2017
Taltionumero: 326
Diaarinumero: 1338/3/15

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Maison de Quartier Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 27.3.2015 nro 228/15

Asian aikaisempi käsittely

Eläketurvakeskus on ilmoittanut 2.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kielikoulutuspalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.2.2016 sekä mahdolliselle kahdelle optiovuodelle.

Eläketurvakeskus on 18.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Optimi Training Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt kansallisen kynnysarvon.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Maison de Quartier Oy on ollut valittajana, Eläketurvakeskus vastapuolena ja Optimi Trading Oy (oikeastaan Optimi Training Oy) kuultavana, on hylännyt valituksen ja velvoittanut Maison de Quartier Oy:n korvaamaan Eläketurvakeskuksen oikeudenkäyntikulut 4 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Kyseistä lainkohtaa koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 116) on todettu, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voidaan tarjousten valinnassa huomioida hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä on mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuu käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttäviin koulutushankintoihin.

Hankintamenettelyn kulku

Tarjouskilpailun tarkoituksena on ollut valita Eläketurvakeskuksen kielikoulutuspalvelujen puitesopimustoimittaja. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina hinta 70 prosentin painoarvolla ja laatu 30 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön mukaan vertailuperusteiden tarkempi sisältö ja alakohtien painoarvot on ilmoitettu liitteessä 2. Tarjouspyynnön mukaan liitteissä 2 sekä 2.1–2.8 on myös ilmoitettu tarjoajille asetetut vähimmäisvaatimukset.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" mukaan kielikoulutuksessa korostuvat työelämän kielitaito, eläkesanaston osaaminen ja aikuisten oppimiseen soveltuvat pedagogiset menetelmät. Koulutettavan kohteen on todettu olevan Eläketurvakeskus, joka on työeläketurvan yhteistyöelin, asiantuntija ja yhteisten palvelujen tuottaja.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut asiakirja "Tarjouslomake", jonka kohdan II "Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset" alakohdassa 9.2 tarjoajan on tullut vakuuttaa, että "tarjoaja sitoutuu siihen, että kaikki tilaajalle koulutuspalveluita tuottavat henkilöt täyttävät lomakkeiden 2.1–2.8 kohdassa 1 asetetut vähimmäisvaatimukset".

Liitteessä 2 on esitetty palvelun laatua koskevat arviointiperusteet seuraavasti:

"1. Tarjoajan lomakkeissa 2.1–2.4 nimeämien ruotsin ja englannin kielen vastuukouluttajien lisäreferenssit sisällöltään vastaavanlaisissa tehtävissä, painoarvo 10 %

2. Tarjoajan lomakkeissa 2.5–2.8 nimeämien saksan, ranskan, tanskan ja viron kielen vastuukouluttajien lisäreferenssit sisällöltään vastaavanlaisissa tehtävissä, painoarvo 5 %

3. Tarjoajien nimeämien ruotsin ja englannin kielen vastuukouluttajien saamat asiakaspalautteet, painoarvo 15 %."

Tarjouslomakkeet 2.1–2.8 ovat koskeneet eri kielten kouluttajia, ja jokaisella lomakkeella on voinut ilmoittaa yhden kouluttajan tiedot ja antaa tietoja hänen referensseistään.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 1 "Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vähimmäisvaatimukset" on muun ohella edellytetty, että tarjoajan nimeämä kouluttaja on natiivi tai hänen kielitaitonsa on natiivitasoa vastaava. Lisäksi lomakkeella on edellytetty, että kouluttaja ymmärtää suomea, hänellä on pedagoginen pätevyys ja että hänellä on vähintään kolme vuotta opettajakokemusta aikuisten kielikoulutuksesta.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 2 "Tarjoajien vertailuun vaikuttavat tiedot" on esitetty, että hyväksyttävänä referenssinä on pidetty viimeisen kolmen vuoden aikana referenssiasiakkaalle suoritettua toimeksiantoa, jossa on ollut kysymys työelämän kieliopetuksesta aikuiskoulutuksena. Tarjouslomakkeiden mukaan tarjoaja on saanut yhden pisteen kustakin hyväksyttävästä referenssistä sekä yhden lisäpisteen, mikäli toimeksiannossa on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta. Tarjoaja on voinut ilmoittaa enintään kolme referenssiä, jolloin kyseisen kouluttajan osalta on voinut saada enintään kuusi pistettä.

Referensseistä on tarjouslomakkeissa tullut ilmoittaa muun ohella referenssiasiakkaan nimi, referenssin sisältö, onko referenssissä ollut kysymys aikuiskoulutuksesta, referenssin laajuus ja ajankohta sekä onko referenssissä ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta. Referenssin sisällöstä on tullut laatia lyhyt kuvaus, josta on käynyt ilmi, että kyseessä on ollut työelämän kyseessä olevan kielen koulutus. Myös koulutuksen sisällöstä on tullut laatia lyhyt kuvaus, josta on käynyt ilmi, että kyseessä on ollut eläkesanastoon liittyvä koulutus.

Tarjoajat ovat tarjouksissaan kuvanneet referenssien sisältöä muutaman rivin pituisella tekstillä, josta on muun ohella yleensä ilmennyt mikä on ollut koulutuksen sisältö sekä miten se on liittynyt koulutettavien työtehtäviin. Vastaavasti tarjoajat ovat tarjouksissaan kuvanneet lyhyesti koulutuksen sisältöä.

"Tarjousten vertailu" -asiakirjasta on käynyt ilmi kunkin kielen osalta tarjoajien hyväksyttävistä lisäreferensseistä ja eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta saamat pisteet. Tarjoajalle on myös ilmoitettu perusteet, jos lisäreferenssi on hylätty.

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Kansallisten hankintojen osalta tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta ja ammattitaitoa voidaan käyttää vertailuperusteina, jos nimettyjen henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on hankinnan kannalta erityinen merkitys.

Tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet voivat vaihdella hankinnan kohteesta riippuen. Teknisen ja ammatillisen pätevyyden osalta hankintayksiköt voivat asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankinnan toteuttamiseksi asianmukaisesti. Toisaalta sopimuksen toteuttamiseen osoitetun henkilöstön pätevyys ja kokemus voivat vaikuttaa sopimuksen toteutuksen laatuun.

Palvelujen toteuttamiseen osallistuvien henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevat seikat voivat hankinnasta riippuen tulla arvioitaviksi myös hankintasäännösten mukaisina ja hankinnan kohteeseen liittyvinä vertailuperusteina. Henkilöiden kokemusta ja osaamista koskevia seikkoja ei siten voida yleisesti pitää yksinomaan tarjoajien soveltuvuuteen liittyvinä tekijöinä. Keskeistä on, että hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä selvästi yksilöidään, miltä osin tarjoajilta edellytettyjä ominaisuuksia ja pyydettyjä selvityksiä on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on soveltuvuusvaatimuksia asettaessaan ollut harkintavaltaa sen suhteen, miten hyvä kielitaito kouluttajalla on tullut olla opettamassaan kielessä. Hankintayksikkö on siten voinut asettaa kouluttajan kokemukseen liittyvän kolmen vuoden vähimmäisvaatimuksen ja edellyttää, että kokemus on hankittu nimenomaan aikuisten kielikoulutuksesta, joka saattaa edellyttää erityistä pedagogista lähestymistapaa.

Tarjouspyynnössä ei soveltuvuuden osalta ole rajattu kouluttajien kokemusta koskevien vähimmäisvaatimusten osalta, minkälaisesta aikuisille suunnatusta kielten koulutuksesta kokemuksen on täytynyt kertyä tai mitä kieltä kouluttajan on täytynyt opettaa. Kouluttajalla on kuitenkin tullut olla kokemusta yhteensä kolmen vuoden ajalta, mutta kokemuksen osalta ei ole esitetty muita ajallisia rajoituksia.

Tarjouspyynnössä on esitetty, että tarjousten vertailussa huomioidaan ainoastaan referenssit viimeisen kolmen vuoden ajalta kyseisen työelämässä tarvittavan kielen kouluttamisesta. Tarjoajan on tullut tältä osin esittää lyhyt kuvaus, mistä edellä mainittu seikka on käynyt ilmi. Referenssin laajuuden on täytynyt olla vähintään 30 oppituntia. Referenssistä on tullut lisäksi ilmetä, onko kyse eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta vai ei. Myös tältä osin tarjoajan on tullut esittää tarjouksessaan lyhyt kuvaus.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouksessa nimettyjen kouluttajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet ovat olleet kouluttajien kokemuksen osalta jossain määrin päällekkäisiä. Vähimmäisvaatimukset ylittävien referenssien osalta tarjouspyynnössä on kuitenkin esitetty selkeitä laadullisia kriteereitä, joita ei ole esitetty vähimmäisvaatimusten osalta.

Edellä todetun perusteella ja tarjouspyyntöä kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet on niiden osittaisesta päällekkäisyydestä huolimatta erotettu tarjouspyyntöasiakirjoissa riittävän selvästi toisistaan, jotta tarjoajat ovat tarjouksiaan antaessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja millä seikoilla tarjousten keskinäisen paremmuuden vertailussa. Lisäreferenssien pisteytys ei ole myöskään perustunut pelkästään referenssien lukumäärään. Hankintayksikön ei siten voida katsoa menetelleen tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

Hankinnan kohteena on ollut kielikoulutuspalvelut Eläketurvakeskukselle. Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde huomioon ottaen hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa antaa eläkesanastoa koskevasta koulutuksesta jokaiselle nimetylle kouluttajalle lisäpisteen. Kysymyksessä on ollut hankintayksikön toiminnan kannalta keskeinen aihepiiri, ja eläkesanastoa voidaan käsitteenä pitää riittävän selkeänä. Menettelyä ei voida tältä osin pitää syrjivänä tai hankintasäännösten vastaisena.

Hankintapäätöksessä on esitetty kohdittain laadun osalta huomioon otetut seikat ja niistä tarjoajille annetut pisteet. Tarjoajille on myös erikseen ilmoitettu perusteet, jos jokin referenssi on hylätty. Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksestä ja tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevien tietojen perusteella tarjoajille on ollut selvää, miten laatua koskeva vertailuperuste ja sen alakohdat on pisteytetty. Näin ollen hankintapäätöksen perustelujen ei voida katsoa olleen puutteelliset tai epäselvät.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Tomi Rantasaari ja Riikka Innanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maison de Quartier Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä sakon uhalla noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Maison de Quartier Oy on toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille hyvitysmaksuna 10 prosenttia hankinnan sopimuskauden (1.1.2015–31.12.2016) ennakoidusta kokonaisarvosta, kuitenkin vähintään 15 000 euroa. Lisäksi Maison de Quartier Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvonlisäveroineen ja korkoineen.

Maison de Quartier Oy on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys siitä, voiko referenssejä käyttää aikuisten kielikoulutuspalveluja kilpailutettaessa tarjousten vertailuperusteena hankintayksikön toteuttamalla tavalla, voiko lisäpisteitä antaa sellaisten referenssien perusteella, joissa on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta, ja voiko samoja referenssejä osaksikaan käyttää sekä kouluttajien soveltuvuusvaatimuksina että tarjousten vertailuperusteina hankintayksikön toteuttamalla tavalla.

Kilpailutus on ratkaistu pelkästään sellaisten referenssien perusteella, jotka ovat kertoneet kouluttajien työkokemuksesta, mutta eivät muista hankintalain 72 §:ssä tarkoitetuista ja kielikoulutuksen kannalta oleellisista seikoista.

Kielikoulutuksen kilpailuttamisessa referenssit voivat liittyä vain tarjoajan, ja tarkemmin kouluttajien, soveltuvuuteen, mutta eivät voi olla tarjousten vertailuperusteena. Tarjouslomakkeen kohdassa 2.1 mainitut seikat ovat kyseisellä tavalla käytettyinä olleet kielikoulutuksen kannalta tyypillisiä soveltuvuuteen liittyviä kriteereitä, joita ei tulisi käyttää vertailussa.

Lisäpisteiden antaminen sellaisten referenssien perusteella, joissa on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta, on ollut uusia yrittäjiä syrjivää, eläkesanastoa aikaisemmin kouluttamassa ollutta tarjoajaa suosivaa ja kielletty tapa antaa piste maininnan eläkesanastokoulutuksesta sisältäneiden referenssien lukumäärän perusteella. Ilmeisesti hankintayksikkö ei ole tarkistanut, millaisesta koulutuksesta on ollut kyse. Lisäksi epäselvää on, mitä eläkesanastolla on tarkoitettu. Sanaston opettaminen ei ole kielikoulutuksen oleellisin osa, pikemmin päinvastoin. Kriteeri on kielikoulutuksessa epäoleellinen, valintakriteerinä syrjivä ja soveltuvuuskriteerinäkin kyseenalainen.

Asiassa on riidatonta, että soveltuvuusvaatimukset ja vertailuperusteet ovat olleet osin päällekkäisiä. Eroa soveltuvuus- ja valintakriteeriä osoittavien referenssien välillä on käytännössä mahdotonta tehdä ottaen huomioon tarjouslomakkeen kohdassa 2.1 mainitut kriteerit. Kysymys on samoista asioista. Tarjouspyynnössä ilmoitetuilla kriteereillä on mahdotonta objektiivisesti erottaa, mikä on missäkin referenssissä laissa tarkoitettu vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallinta, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Lain hengen mukaista ei ole, että vertailussa arvioidaan vain kouluttajien työkokemusta eikä vertailla laadunhallintaa, pätevyyttä ja ammattitaitoa. Hankinnan tavoitteena tulee olla kokonaistaloudellisesti arvioiden paras mahdollinen toimittaja parhain mahdollisin kouluttajin. Työkokemusreferenssi ei yksinään kerro kouluttajan kielitaidosta.

Toteutettu kilpailutus ei ole voinut mahdollistaa olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksikäyttöä, tarjousten puolueetonta ja syrjimätöntä arviointia eikä kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaa. Pelkkien referenssien käyttötapa pisteytyksineen on mahdollistanut sen, että hankintayksikkö on voinut valita mieleisensä toimittajan.

Selitykset

Eläketurvakeskus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset, velvoittaa valittajan korvaamaan Eläketurvakeskukselle asian käsittelystä aiheutuneet arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5 158,40 eurolla viivästyskorkoineen ja velvoittaa valittajan pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintalain mukaan kansallisissa ja liitteen B mukaisissa hankinnoissa on mahdollista käyttää tarjousten vertailuperusteena palvelun suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Palvelua suorittavien henkilöiden kokemuksella ja osaamisella on esillä olevassa hankinnassa ollut erityinen merkitys palvelun laadulle.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 1 "Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vähimmäisvaatimukset" on edellytetty, että tarjoajan nimeämä kouluttaja on natiivi tai hänen kielitaitonsa vastaa natiivitasoa. Lisäksi on edellytetty, että kouluttaja ymmärtää suomea, hänellä on pedagoginen pätevyys ja vähintään kolme vuotta opettajakokemusta aikuisten kielikoulutuksesta.

Tarjouslomakkeiden kohdassa 2 on esitetty, että hyväksyttävänä referenssinä on pidetty viimeisen kolmen vuoden aikana referenssiasiakkaalle suoritettua toimeksiantoa, jossa on ollut kysymys työelämän kieliopetuksesta aikuiskoulutuksena. Tarjoaja on saanut yhden pisteen kustakin hyväksyttävästä referenssistä sekä yhden lisäpisteen, mikäli kyse on ollut eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta.

Tarjoaja on voinut ilmoittaa enintään kolme referenssiä, jolloin kyseisen kouluttajan osalta on voinut saada enintään kuusi pistettä. Referensseistä on tullut ilmoittaa referenssiasiakkaan nimi, referenssin sisältö, onko kyse ollut aikuiskoulutuksesta, referenssin laajuus ja ajankohta sekä se, onko ollut kyse eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta. Lisäksi tarjoajan on tullut laatia kuvaus, josta on käynyt ilmi, että kyseessä on ollut eläkesanastoon liittyvä koulutus.

Tarjousten laadun vertailussa on otettu huomioon nimettyjen kouluttajien vähimmäisvaatimukset ylittävä kokemus, jota on arvioitu referenssien perusteella. Hankintayksikkö on määritellyt yksityiskohtaisesti ne referenssit, joiden katsotaan olevan hankinnan kohdetta vastaavia ja täten laadun arvioinnissa pisteytettäviä referenssejä. Tarjouspyynnössä on selkeästi erotettu toisistaan kouluttajien soveltuvuusvaatimukset ja laadun vertailuperusteet.

Soveltuvuuden osalta tarjoajan on tullut tarjouksessaan osoittaa, että nimetyllä henkilöllä on ollut vähintään kolme vuotta opettajakokemusta aikuisten kielikoulutuksesta. Vaaditun kokemuksen osoittamiseksi tarjoajan on tullut ilmoittaa, mistä kokemus on peräisin sekä työsuhteen/työsuhteiden ajankohta/ajankohdat. Kysymys on ollut kouluttajan osaamisen vähimmäistasosta, jolla on arvioitu tarjoajan kykyä suoriutua hankinnasta. Tarjoajaa ei ole tässä yhteydessä pyydetty ilmoittamaan tiettyjä referenssejä, vaan ainoastaan selvittämään, mistä kouluttaja on saanut kokemuksen opettajana aikuisten kielikoulutuksissa. Vaatimuksella on edellytetty yleistä osaamista kielikoulutuspalveluiden tuottamisesta.

Laadun vertailussa on ollut kysymys nimenomaan hankinnan kohdetta vastaavien koulutuspalveluiden tuottamisesta ja tämän kokemuksen osoittamisesta kouluttajan aiempien referenssien perusteella. Vertailussa käytettävät referenssit ovat poikenneet soveltuvuutta koskevasta vaatimuksesta. Vertailuun hyväksyttäviltä ja pisteytettäviltä referensseiltä on vaadittu, että kysymyksessä on työelämän kyseessä olevan osa-alueen mukaisen kielen aikuiskoulutus, jonka on tullut olla laajuudeltaan vähintään 30 oppituntia. Lisäksi tarjousten vertailussa on voinut saada lisäpisteitä siitä, että referenssissä on ollut kysymys eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta.

Laadun arvioinnissa huomioon otettavat referenssit on siten yksilöity hankintalaissa edellytetyllä tavalla, ja ne ovat selvästi poikenneet soveltuvuusvaatimuksista. Hyväksyttäviltä referensseiltä on vaadittu sellaisia sisällöllisiä elementtejä, joita ei ole vaadittu soveltuvuusvaatimuksissa. Lisäelementteinä on ollut kokemus tarjottavan kielen opetuksesta siten, että kysymyksessä on ollut työelämän aikuiskoulutus. Soveltuvuusvaatimuksissa riittävää on ollut, että kouluttajalla on ollut tietty määrä kokemusta kielikoulutuspalveluista eikä kokemusta juuri tarjottavan kielen opetuksesta ole vaadittu.

Referensseistä on saanut pisteitä vain, jos referenssi on sisällöltään täyttänyt asetetut vaatimukset. Tarjoajan on tullut kuvata tarjouksessaan referenssien sisältö. Kuvauksen perusteella on arvioitu referenssien vastaavuutta asetettuihin vaatimuksiin.

Referenssien vertailulla ei ole arvioitu kouluttajien kielitaitoa, vaan kouluttajien vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta kielikoulutuspalveluiden tuottamisesta nimenomaan hankinnan kohdetta vastaavista koulutuksista. Kouluttajien vähimmäisvaatimukset ylittävässä kokemuksessa on ollut kysymys nimenomaan kouluttajien asiantuntemuksen ja muun pätevyyden arvioinnista.

Eläketurvakeskuksen asiakkaita ja sidosryhmiä ovat muun muassa työeläkelaitokset, ulkomaiset vakuutuslaitokset, muutoksenhakuelimet, muut sosiaalialan yhteisöt, viranomaiset, eduskunta ja muut päätöksentekijät, työmarkkinajärjestöt, tutkimus- ja koulutuslaitokset sekä vakuutetut, vakuutuksenottajat ja tiedotusvälineet. Eläketurvakeskus tarjoaa muun muassa eläketurvan toimeenpanoon, arviointiin ja kehittämiseen liittyviä laki-, ulkomaan- ja neuvontapalveluja sekä työeläketurvan valvontapalveluja. Eläketurvakeskus on vastuussa henkilökuntansa riittävän kielitaidon ylläpitämisestä. Eläkesanaston erikoisosaaminen on keskeistä riittävien palveluiden turvaamiseksi kansainvälistyvässä toiminnassa.

Vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen sekä olleet syrjimättömiä ja riittävän yksiselitteisiä tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Asetetut vertailuperusteet ovat olleet julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisia. Alalla toimiville tarjoajille on tullut olla selvää, mitä hankintayksikkö on halunnut arvioida soveltuvuuden osalta ja mitä on puolestaan otettu huomioon tarjousten laadun vertailussa.

Referenssejä ei ole arvioitu lukumäärän perusteella, vaan pisteytys on tapahtunut niiden sisällön perusteella. Vertailuperusteet eivät ole perustuneet pelkkiin numeerisiin referensseihin, vaan referenssien sisältö ja vastaavuus ovat määrittäneet pisteiden saannin. Kysymys on ollut kouluttajien eikä tarjoajan referensseistä. Eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta saatava lisäpiste ei siten ole ollut syrjivä. Myös uudet yritykset voivat palkata henkilöstöä, jolla on aiempaa kokemusta eläkesanastoon liittyvistä koulutuksista.

Lisäpisteen antava peruste eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta on ollut myös painoarvoltaan ja pisteytykseltään sellainen, ettei se ole estänyt uusien yritysten alalle tuloa. Kysymyksessä on ollut ainoastaan lisäpisteytettävä asia. Vertailuperuste ei ole rajoittanut osallistumista hankintaan eikä estänyt uusien yritysten menestymistä siinä.

Alalla ammattimaisesti toimivalle yrittäjälle ja kouluttajalle on tullut olla selvää, mitä tarkoitetaan eläkesanastolla erikoissanastona ja miten se liittyy hankittaviin palveluihin, kun otetaan huomioon hankintayksikkö ja sen toiminta.

Eläkesanaston hallinta on Eläketurvakeskukselle keskeinen kriteeri koulutuksen hankinnassa. Kouluttajan aiemmalla kokemuksella juuri eläkesanaston koulutukseen liittyvästä erityisosaamisesta on ollut hankinnan laadun kannalta merkitystä. Oikean ja ajantasaisen termistön opettaminen sekä fraasien ja sanojen käyttö eri asiayhteyksissä on koulutuksen kannalta keskeisessä asemassa. Kouluttajalla tulee tämän vuoksi olla osaamista eläkesanastosta, jotta hän voi laadukkaalla tavalla opettaa eläkesanaston käyttöä työssä.

Vertailuperusteella ei ole pyritty suosimaan aiempia toimittajia. Erityisesti se, ettei kyse ole ollut vähimmäisvaatimuksesta, osoittaa, ettei tarkoituksena ole ollut toimia syrjivästi.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeltaan ja määrältään perusteeton. Asiassa ei ole mahdollista arvioida, olisiko valittajalla ollut tosiasiallinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, kun kyse on valittajan mukaan ollut hankintalain vastaisista vertailuperusteista.

Optimi Training Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset, velvoittaa valittajan korvaamaan Optimi Training Oy:lle asian käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen ja velvoittaa valittajan pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Optimi Training Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja tarjousten vertailuperusteet on erotettu selkeästi toisistaan. Tarjoajat ovat tarjouksia antaessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä soveltuvuusarvioinnissa ja vertailussa. Tarjousten vertailu on suoritettu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Vertailuperusteet eivät ole jättäneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta valita haluamaansa tarjoajaa. Menettely ei ole ollut syrjivää tai suosivaa.

Eläketurvakeskuksen selitys on lähetetty tiedoksi Optimi Training Oy:lle.

Optimi Training Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Eläketurvakeskukselle.

Vastaselitys

Maison de Quartier Oy on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut Eläketurvakeskuksen ja Optimi Training Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maison de Quartier Oy on voittanut Optimi Training Oy:n kaikissa muissa vertailukohteissa, joten se on hävinnyt tarjouskilpailun referenssien lukumäärän perusteella.

Suhteellisen vaativat soveltuvuusvaatimukset ovat antaneet ne täyttäneille tarjoajille riittävät edellytykset suoriutua hankinnan kohteena olevasta koulutuksesta ilman aikaisempaa eläkesanastoon liittyvää kouluttajakokemustakin.

Työkokemusreferenssiä ei voida arvioida lisäpisteyttämällä jo muutoinkin pisteytetty referenssi, jossa on vain mainittu annetun tarkemmin määrittelemätöntä eläkesanastoon liittyvää koulutusta. Lisäpisteen antaminen kyseisellä perusteella ei ole kohtuullisessa suhteessa muuhun pisteytykseen.

Laatuvertailun sanallisissa perusteluissa ei mainita tarjoajien tai kouluttajien asiantuntemuksen tai pätevyyden eroista, vaan pisteitä on annettu pelkästään kouluttajien hyväksyttyjen lisäreferenssien lukumäärän perusteella ja lisäpisteitä vielä sellaisten samojen lisäreferenssien lukumäärän perusteella, joissa on ollut maininta eläkesanastoon liittyvästä koulutuksesta.

Maison de Quartier Oy on sijoittunut tarjouskilpailussa toiseksi häviten voittajalle vain 3,65 pistettä. Mikäli vertailu olisi tehty oikein ja mikäli hankintalain vastaisesti toteutettua kaksinkertaisten pisteiden antamista samoilla referensseillä epämääräisen eläkesanastovivun avulla ei olisi tehty, olisi valittaja voittanut tarjouskilpailun. Perusteet vaaditulle hyvitysmaksulle ovat olemassa.

Mikäli valitus hylätään, tulee oikeudenkäyntikulujen osalta ottaa huomioon, että hankintayksikön asiamies on laatinut myös Optimi Training Qy:n selityksen.

Maison de Quartier Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Eläketurvakeskukselle ja Optimi Training Oy:lle.

Lausuma ja oikeudenkäyntikuluja koskevat selvitykset

Eläketurvakeskus on vastaselityksen johdosta toimittamassaan lausumassa esittänyt muun ohella, että hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan oikeusturvan kannalta olisi kyseenalaista, jos selityksen antamisesta aiheutuneita kuluja ei korvattaisi sen vuoksi, että selitykset on annettu saman valituksen johdosta. Lisäksi Eläketurvakeskus on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen.

Eläketurvakeskuksen lausuma ja oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys on lähetetty tiedoksi Maison de Quartier Oy:lle.

Optimi Training Oy ei ole korkeimman hallinto-oikeuden sille 8.7.2015 lähetetyllä kirjeellä varaamasta tilaisuudesta huolimatta toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevaa selvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Maison de Quartier Oy määrätään korvaamaan Eläketurvakeskuksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 000 eurolla ja Optimi Training Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 500 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Maison de Quartier Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Eläketurvakeskus joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan.

Tämän vuoksi Maison de Quartier Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Eläketurvakeskuksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitulla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi myös kohtuutonta, jos Optimi Training Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Optimi Training Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta täsmentänyt korvattavaksi vaatimiensa oikeudenkäyntikulujen määrää. Maison de Quartier Oy määrätään näin ollen edellä mainitun lainkohdan nojalla korvaamaan Optimi Training Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Maison de Quartier Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 31.1.2017