Muu päätös 495/2017

Osayleiskaavaa koskevat valitukset (Tahkon keskusta, Kuopio)

Antopäivä: 8.2.2017
Taltionumero: 495
Diaarinumero: 951/1/16 ja 1000/1/16

Asia Yleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1) Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

2) Villa-Urpo Oy

Päätös, jota valitukset koskevat

Itä-Suomen hallinto-oikeus 7.3.2016 nro 16/0069/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupunginvaltuusto on 2.2.2015 tekemällään päätöksellä (§ 7) hyväksynyt Tahkon keskustan osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Villa-Urpo Oy:n valitukset Kuopion kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut valitusten hylkäämistä seuraavasti:

Yleiskaavamenettelyä ja kaavan sisältövaatimuksia koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Saman pykälän 3 momentin ensimmäisen lauseen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla.

Suunnittelualue ja suunnittelutilanne

Tahkon keskustan osayleiskaavan suunnittelualue sijaitsee Nilsiässä noin 60 kilometriä Kuopion keskustasta koilliseen. Suunnittelualue käsittää Tahkon keskeisimmän matkailualueen Sääskiniemen. Alue rajautuu etelässä Tahkolaaksontien ja Tonttutien lähiympäristöön. Muilta osin alue rajautuu Syvärin järveen. Alueen pinta-ala on 453 hehtaaria, josta vesialuetta on 105 hehtaaria.

Ympäristöministeriön vuonna 2011 vahvistamassa Pohjois-Savon maakuntakaavassa alue on osoitettu matkailupalvelujen alueeksi (RM). Suunnittelumääräyksen mukaan Tahkon matkailualueen käytön suunnittelussa on muun muassa kiinnitettävä erityistä huomiota alueen yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen, luonnonarvoihin, ympärivuotisen matkailun mahdollistamiseen sekä yhtenäisiin viher- ja virkistysreitistöihin. Suunnittelualueella on voimassa Nilsiän kaupunginvaltuuston vuonna 2003 hyväksymä oikeusvaikutteinen Tahkovuoren osayleiskaava.

Suunnittelualueella on lukuisia asemakaavoja siten, että suurin osa suunnittelualueesta on asemakaavoitettua aluetta.

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyn osayleiskaavan kaavaselostuksen mukaan alueen keskeisimpiä ongelmia ovat liikenne ja pysäköinti haasteellisessa ympäristössä, toimintakeskittymien kaksinapaisuus sekä eri käyttäjien tasapuolinen huomiointi.

Villa-Urpo Oy:n valitus

Menettelyvirhettä koskeva valitusperuste

Valituksen mukaan kaavaehdotuksesta tiedottaminen on ollut harhaanjohtavaa liikennejärjestelyjen osalta. Kunnanhallituksen lausunnon mukaan kaavaselostuksen liitteenä ollut 12.9.2014 päivätty idealuonnos on tarkoitettu havainnollistamaan kaavan valmistelussa esillä olleita vaihtoehtoja. Kaavaehdotuksen ja hyväksytyn kaavan selostuksen liitteenä olevassa idealuonnoksessa on osoitettu kaksi vaihtoehtoista liikenneratkaisua, joista toinen pohjautuu nykyiseen katuratkaisuun ja toinen osayleiskaavaehdotuksen kaavakartassa esitettyyn ratkaisuun. Nähtäville asetetulla kaavaehdotuksen kaavakartalla osoitettu liikenneratkaisu on hyväksytty kaupunginvaltuustossa valituksenalaisella päätöksellä. Tähän nähden hallinto-oikeus arvioi, että kaavaehdotuksesta tiedottaminen ei ole ollut harhaanjohtavaa. Osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole syntynyt valituksessa esitetyllä perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Maanomistajien tasapuolinen kohtelu

Valituksessa on esitetty, että osayleiskaava loukkaa maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatetta, koska kaavassa kulku hotellille on osoitettu siten, että se ei mahdollista valittajan omistamien kiinteistöjen nykyistä käyttöä ja koska kiinteistöille ei ole osoitettu uutta rakennusoikeutta samassa suhteessa kuin muille kiinteistöille.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa valittajan omistamien kiinteistöjen alueet on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi (C-5) ja katualueeksi. C-5-alue on kaavamerkinnän mukaan ydinkeskustan alue, joka varataan liike-, toimisto- ja palvelutiloille sekä asumiselle. Kaavamääräysten mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Pysäköinti sijoittuu pääasiassa pysäköintilaitoksiin. Alueen suunnittelussa on huomioitava kävelyalueet ja julkiset ulkotilat sekä näiden varteen rakennettavien julkisivujen yhtenäisyys ja alueiden/tilojen rajaus.

Kaavaselostuksen mukaan kaavamerkinnät ovat yleispiirteisiä ja aluerajaukset perusteltuja. Alueen tuleva kehitys on pitkälti alueella toimivien yksityisten yrittäjien ja investoreiden toiminnan varassa. C-merkintöjen yksityiskohdat tarkentuvat asemakaavoitusvaiheessa. Tehokkain rakentaminen sijoittuu selostuksen mukaan C-alueelle eli nykyisen matkailukeskuksen alueelle.

Kaupunginhallituksen valituksen johdosta antamassa lausunnossa todetaan, että valituksessa tarkoitettua aluetta kehitetään keskustatoimintojen alueena ja alueelle johdetaan Sääskiniementieltä katuyhteys. Rakennusoikeuksia ei kaavan lähtökohdista, yleispiirteisyydestä ja tarkoituksenmukaisuudesta johtuen ole osoitettu, vaan ne käsitellään asemakaavoituksessa.

Kun otetaan huomioon, että valittajan omistamien kiinteistöjen alue on osoitettu Tahkon keskustan tehokkaimmin rakennettavaksi keskustatoimintojen alueeksi ja että yleiskaavassa osoitetut aluevaraukset, mukaan lukien se, muutetaanko kiinteistöjen nykyistä käyttötarkoitusta, sekä aluevarausten rakennusoikeudet tarkentuvat asemakaavoituksessa, asiassa ei ole ilmennyt syytä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että valittajaa on kohdeltu epätasapuolisesti muihin kaava-alueen maanomistajiin verrattuna. Osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen.

Liikenneturvallisuus, melu-, pöly- ja hajuhaitat

Valituksen mukaan kaavaratkaisu huonontaa oleellisesti liikenneturvallisuutta sekä aiheuttaa merkittäviä melu-, pöly- ja hajuhaittoja.

Kaavaselostuksen mukaan suunnittelussa ratkaistavia keskeisiä ongelmia alueella ovat liikenne ja pysäköinti haasteellisessa ympäristössä. Kaavaselostuksessa on kuvattu laajasti alueen liikenteellisiä olosuhteita kuten liikenneverkkoa, ajoneuvoliikenteen määrää ja liikenne-ennustetta, kevyen liikenteen väyliä, joukkoliikennettä, liikenneturvallisuutta ja liikenneonnettomuuksia. Myös osayleiskaavassa osoitettuja liikennejärjestelyjä koskevia kaavaratkaisuja on kuvattu kaavaselostuksessa laajasti ajoneuvoliikenteen, kevyen liikenteen, pysäköinnin ja raideliikenteen näkökulmista.

Selostuksen mukaan alueen pääyhteys on maantie 5775, Sääskiniementie. Tahkon matkailualueen tiiviimpi Sääskiniementien varteen rakentunut maankäyttö alkaa noin 350 metriä eteläisemmän kiertoliittymän eteläpuolelta ja jatkuu niemen kärkeen saakka. Yleinen tie (LT) päättyy ydinalueen (C) etelänpuoleiseen uuteen rakennettavaan kiertoliittymään. Sääskiniementie muuttuu matkailualueen keskuksen kohdalla kokoojakaduksi. Kadun linjaus muutetaan nykyistä keskustakorttelia halkovasta sitä (itäpuolelta) kiertäväksi. Väylän ilmettä kehitetään kokoojakadulle ominaisemmaksi ja samalla parannetaan sen liikenneturvallisuutta. Sääskiniementien molemmin puolin jäävät lomarakentamisen alueet ovat saavutettavissa pistomaisten katujen kautta. Alueen muita katuja kehitetään raittimaisina asuntokatuina. Keskustan kohdalla Sääskiniementien alittava alikulku poistuu käytöstä tien uuden linjauksen ja keskustan rakentumisen myötä. Keskusta rakentuu kokonaan kävelyalueeksi. Selostuksen mukaan alueen suunnittelussa on huomioitava kävelyalueiden, julkisten ulkotilojen sekä näiden varteen rakennettavien rakennusten julkisivujen yhtenäisyys, tilojen rajaus ja mittakaava. Pysäköinti Tahkon keskustan alueella hoidetaan pääasiassa rakenteellisin ratkaisuin eli pysäköintilaitoksissa, kellaripysäköintinä ja pysäköintikansiratkaisuin.

Kaupunginhallituksen antaman lausunnon mukaan keskustatoimintojen alueelle ohjautuu vain sinne suuntautuva liikenne. Mökkikylän liikenne eriytetään omaksi alueekseen, jolloin nykyinen läpiajoliikenne poistuu. Tämä ottaa huomioon myös alueen kevyen liikenteen olosuhteiden kehittämisen. Liikenteelliset asiat ratkaistaan lopullisesti asemakaavoituksessa ja muussa yksityiskohtaisessa suunnittelussa.

Hallinto-oikeus arvioi saatuun selvitykseen nähden, että yleiskaavaa laadittaessa on otettu huomioon mahdollisuudet liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ja mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön sekä ympäristöhaittojen vähentäminen. Osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen siltä osin kuin valitusperusteet koskevat liikenneturvallisuutta ja liikenteestä aiheutuvia haittoja.

Villa-Urpo Oy:n valitusperusteita koskeva johtopäätös

Hallinto-oikeus arvioi edellä esitettyyn nähden, että valituksenalaisen yleiskaavan pohjalta on laadittavissa valituksessa mainittujen kolmen kiinteistön alueelle ja niiden läheiselle keskustatoimintojen alueelle sellainen asemakaava, joka täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momenteissa tarkoitetut asemakaavan sisältövaatimukset. Valituksenalainen päätös ei ole Villa-Urpo Oy:n valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) valitus

ELY-keskuksen valituksen mukaan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikalle ei voida osoittaa keskustatoimintojen alueen mukaista tehokasta rakentamista ilman, että paikka hävitetään tai sitä heikennetään luonnonsuojelulain 49 §:ssä kielletyllä tavalla. Ristiriitaisten alueidenkäyttöintressien yhteensovittaminen olisi tullut tehdä yleiskaavassa. Yleiskaavan oikeusvaikutukset ovat epäselvät keskenään ristiriitaisten merkintöjen ja määräysten johdosta. Valituksen mukaan yleiskaava ei täytä Ahopellontien itäpuolelle osoitetun keskustatoimintojen alueen C-6 osalta laissa säädettyjä sisältövaatimuksia ja on myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen.

Kaavaselostuksen luvussa 4.5, jossa esitellään kaavaratkaisun sisältö, esitetään, että rakentamisalueiden rajauksia on tarkasteltu suhteessa aiemmin tehtyihin ja uusiin lajikartoituksiin. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja on pyritty säilyttämään ja rajaamaan rakentamisalueet niin, etteivät ne merkittävästi heikennä lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Luvussa esitetään, että C-6-alueen eteläreunalla, osittain kaavoitetun rakentamisalueen kanssa päällekkäin on liito-oravan elinalue, jossa puusto tulee säilyttää. Liito-oravan elinalueen ydin sekä merkittävimmät havainnot ovat viereisellä VU-3 ja VL-1-alueilla. Lajin esiintymistä alueella on syytä seurata. Yksityiskohdat tarkentuvat yksityiskohtaisessa suunnittelussa.

Kaavaselostuksen vaikutusarvioinnissa todetaan muun ohessa, että kaava säilyttää merkittävässä määrin luontoselvityksessä kartoitetut arvokkaat luontokohteet, luonnonsuojelulain 49 §:n mukaiset liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat sekä vesilain mukaiset norot ja että liito-oravien elinympäristöt säilyvät pääosin virkistysalueiden yhteydessä. Vaikutusarvioinnissa todetaan myös, että erityisesti keskusta-alueella saavutetaan tavoiteltu tiivis rakentaminen, joka on paikan olosuhteet ja käyttäjän mittakaavan huomioivaa.

Kaupunginhallitus on esittänyt valituksen johdosta antamassaan lausunnossa muun ohessa, että kaavassa on katsottu asiaa kokonaisvaltaisesti turvaten liito-oravan elinolosuhteet ja edelleen, että kaavaselostus täydentää liito-oravan huomioimisen näkökohdan kehittämistoimenpiteiden osalta. Kehittämisasiaa kaavassa katsotaan laajemmin, ei vain pelkästään C-6-alueen osalta, vaan myös siihen rajoittuvien viereisten viheralueiden osalta. Lausunnon mukaan ELY-keskuksen näkemys erottelee maankäyttömuodot jo yleiskaavavaiheessa eli ratkaistavan asian suhteen liian aikaisessa vaiheessa perustuen vain tämänhetkiseen tietämykseen. Näkemyksellään ELY-keskus ei anna sijaa tarkentuvalle suunnittelulle. Yleispiirteisen kaavan täsmentyminen on tarkentuvan suunnittelun luonteen mukainen ratkaisu. ELY-keskuksen näkemys ei lausunnon mukaan huomioi yleis- ja asemakaavojen tarkkuustasoja, ratkaisumahdollisuuksia lieventävine toimenpiteineen, toteutusaikataulua eikä liito-oravaan kohdistuvia mahdollisesti tapahtuvia muutoksia varsinkin, kun kyse on elävästä paljon liikkuvasta olennosta.

Hallinto-oikeus arvioi, että kaavaselostuksesta ja kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että Tahkon keskustan osayleiskaavaa laadittaessa pyrkimyksenä on ollut se, että kokonaisuutena arvioiden liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueiden heikennys ei ole merkittävä. Hallinto-oikeus toteaa, ettei kaavaratkaisu voi laillisesti perustua siihen lähtökohtaan, että liito-oravan lisääntymis- ja levähdysalueen heikennys ei ole merkittävä, vaan kaavaratkaisun on oltava sellainen, ettei kaavan toteuttaminen hävitä eikä heikennä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Poikkeuksen myöntäminen hävittämis- ja heikentämiskiellosta kuuluu ELY-keskuksen toimivaltaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että mitä tehokkaampi kaavassa osoitettu käyttötarkoitus on ja mitä enemmän käyttötarkoituksen tehokkuus edellyttää alueen puuston poistamista, sitä huonommin tällainen käyttötarkoitus turvaa liito-oravan säilymisen. Yleiskaavassa on kuitenkin mahdollista ohjata suunnittelumääräyksellä asemakaavan laatimista siten, että liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat turvataan myös rakentamiseen tarkoitetuilla alueilla. Yleiskaavamääräyksiä annettaessa on huolehdittava siitä, että alueelle on mahdollista laatia maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimukset täyttävä asemakaava.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa Tahkon keskustan ydinalue on osoitettu keskustatoimintojen alueeksi merkinnällä C-5. Kaavamääräyksen mukaan kysymyksessä on ydinkeskustan alue, joka varataan liike-, toimisto- ja palvelutiloille sekä asumiselle. Alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Pysäköinti sijoittuu pääasiassa pysäköintilaitoksiin. Alueen suunnittelussa on huomioitava kävelyalueet ja julkiset ulkotilat sekä näiden varteen rakennettavien julkisivujen yhtenäisyys ja alueiden/tilojen rajaus. Ahopellontien itäpuolelle on osoitettu noin kolmen hehtaarin laajuinen keskustatoimintojen alue merkinnällä C-6. Merkinnän mukaan alue varataan ydinkeskustan aluetta tukevaan kerrostalovaltaiseen rakentamiseen. Määräyksen mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Tästä C-6-alueesta kattaa noin yhden kolmasosan osa-aluemerkintä luo-1 eli luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue. Merkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon liito-oravien pesäpuiden, niiden ympäristöjen sekä liito-oravan liikkumisen turvaaminen. C-6-alueen etelä- ja itäpuolelle on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen aluetta.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaava-alueella on tehty liito-oravaselvitykset vuosina 2006 ja 2013. Selvityksiin liittyvät karttaesitykset on toimitettu hallinto-oikeudelle. Liito-oravan elinalueiden selvityksessä on tutkittu liito-oravan esiintymistä ja kulkureittejä suunnittelualueella. Selvityksessä on jaoteltu esiintymisalueet liito-oravan reviirin ydinalueeksi ja toisaalta liito-oravalle soveltuvaksi metsäksi, jossa on tehty liito-oravahavaintoja. Ydinalueet ja muut alueet on määritelty sen perusteella, millä alueilla on havaittu eniten liito-oravan papanoita (luokat 1–5). Nyt kysymyksessä oleva alue on tuossa luokittelussa arvioitu liito-oravalle soveltuvaksi metsäksi, jossa on havaittu liito-oravan papanapuita. Alueella on havaittu viimeisimmässä liito-oravaselvityksessä reilun puolen hehtaarin alueella 17 puuta, joiden juurella on ollut liito-oravan papanoita. Samalta alueelta on löydetty myös vuonna 2006 tehdyssä selvityksessä runsaasti merkkejä liito-oravan esiintymisestä alueella. Esiintymisalue on osoitettu kaavassa luo-1-merkinnällä. Valituksessa tarkoitetun alueen eteläpuolella on selvityksen mukaan liito-oravan ydinalue, jossa on havaittu kolopuita sekä sellaisia papanapuita, joiden läheisyydestä on havaittu satoja papanoita (luokat 4 ja 5). Nyt kysymyksessä olevaa aluetta ei siten asiassa esitetyn varsin yksityiskohtaisen selvityksen perusteella ole voitu pitää vuonna 2013 liito-oravan ydinalueena, mutta havaintojen perusteella kuitenkin liito-oravalle sopivana metsänä, jossa liito-oravia on useiden vuosien ajan esiintynyt eli vähintäänkin luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuna liito-oravan levähdyspaikkana.

Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeää aluetta (luo-1) koskevassa suunnittelumääräyksessä on huomioon otettaviksi määrätty liito-oravan pesäpuut, niiden ympäristöt sekä liito-oravan liikkuminen. Suunnittelumääräystä on pidettävä varsin suppeasti ilmaistuna, kun otetaan huomioon liito-oravan suojelun perustana oleva luontodirektiivi ja luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentti, joissa on kielletty liito-oravan paitsi lisääntymis- myös levähdysalueiden heikentäminen ja hävittäminen. Kun otetaan kuitenkin huomioon, että suunnittelumääräystä sovellettaessa on otettava huomioon suoraan lain nojalla luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa mainittu kielto, suunnittelumääräystä on sinänsä pidettävä riittävänä ohjaamaan tarkempaa suunnittelua liito-oravan suojelun näkökulmasta.

Keskustatoimintojen C-6-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alue on kerrostalovaltaista ydinkeskustan aluetta tukevaa aluetta. Aluetta voidaan siten suunnitella varsin monenlaiseen tarkoitukseen kuten liike-, toimisto- ja palvelukäyttöön, asumisen käyttöön sekä niihin liittyvään virkistyskäyttöön. Alueen käyttötarkoitus matkailukeskuksen ydinkeskustaa tukevana alueena ei hallinto-oikeuden arvion mukaan edellytä alueen käyttöä tarkemmin suunniteltaessa pelkästään tiivistä ja yhtenäistä rakentamista. Kaavassa ei ole määrätty rakentamisen määrästä. Liito-oravan esiintymisestä saatu selvitys C-6-alueella osoittaa, että liito-oravan käyttämiä puita on melko tiheästi noin puolen hehtaarin suuruisella alueella. Huomioon ottaen edellä liito-oravan esiintymisestä esitetty selvitys sekä C-6-alueen laajuus ja aluetta koskevan kaavamääräyksen sisältö hallinto-oikeus kuitenkin arvioi, että tarkemmassa suunnittelussa on mahdollista sovittaa yhteen alueen pääkäyttötarkoitus ja liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeleminen. Tähän nähden, kun otetaan lisäksi huomioon luo-aluetta koskeva tarkempaa suunnittelua ohjaava määräys, hallinto-oikeus arvioi, että kaava ei hävitä liito-oravan lisääntymis- eikä levähdyspaikkoja. Valituksenalainen päätös ei ole Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (8.4.2005/202), 191 § 1 momentti ja 197 § 1 momentti

Kuntalaki 4 § (17.3.1995/365)

Hallintolaki 44 § 1 momentti 3 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Terhi Helttunen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan nykyisen Ahopellon tien itäpuolelle osoitetun keskustatoimintojen alueen C-6 osalta.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksessään arvioinut virheellisesti kaavan mukaisen maankäytön ja liito-oravan suojelun yhteensovittamismahdollisuudet, alueen merkityksen liito-oravan kannalta ja kaavaratkaisun lainmukaisuuden valituksenalaiselta osin. Kaavan mittakaavaa ja ohjaustarkkuutta, liito-oravan elinympäristölle asetettavia riittäviä ja välttämättömiä ehtoja taikka alueen olosuhteita muutoinkaan ei ole otettu hallinto-oikeuden päätöksessä huomioon.

Kaava ei täytä valituksen kohteena olevan keskustatoimintojen alueen C-6 osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa säädettyjä sisältövaatimuksia. Yleiskaavalle asetettavat sisältövaatimukset huomioon ottaen puheena olevaa aluetta ei ole voitu osoittaa keskustatoimintojen alueeksi niillä kaavamerkinnöillä ja kaavamääräyksillä, joilla alue on valituksenalaisessa kaavassa osoitettu. Kaavaratkaisu ei ota huomioon luonnonarvojen vaalimista, kun otetaan huomioon kaavaan liittyvissä selvityksissä todetut luonnonarvot ja luonnonsuojelulain säännökset. Kaava, jonka toteuttaminen edellyttäisi luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetun lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämistä tai heikentämistä, ei lähtökohtaisesti täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä sisältövaatimuksia.

Keskustatoimintojen aluevarauksen tarkoittamaa maankäyttöä ei voida asemakaavalla toteuttaa. Valituksenalaisen alueen pääkäyttötarkoitusta C-6 ja liito-oravan suojelun vaatimuksia ei ole mahdollista sovittaa yhteen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Alue on yleiskaavan sisältövaatimusten mukaan osoitettava muulla aluevarausmerkinnällä. Kyse ei ole keskustatoimintojen alueen tarkoittamasta maankäytöstä.

Alueen merkityksestä liito-oravan kannalta on tehty hallinto-oikeuden päätöksessä virheellinen arvio. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka on ympäristöstään selvästi erottuva katujen, rakennettujen ja avonaisten entisten peltoalueiden rajaama alue. Kyseessä oleva varsin pienialainen metsikkö on yksi liito-oravan elinpiirin ydinalueista kaava-alueella. Eri vuosina (2006, 2013) alueelta tehdyt havainnot kertovat osaltaan lisääntymis- ja levähdyspaikan pysyvyydestä. Tätä tulkintaa tukevat myös kevään 2016 havainnot. Tällaisen ydinalueen tietynlaisena vähimmäispinta-alana voidaan pitää yhtä hehtaaria, joka on myös puheena olevan metsikön pinta-ala. Alueella on merkitystä laajemminkin kaava-alueen liito-oravan elinolosuhteiden kannalta, osana etelä-pohjoissuuntaisia yhteyksiä.

Rakentamisen kannalta puheena oleva osin kallioinen tiheähkö rinnekuusikko on sen kaltainen, että käytännössä mikä tahansa maankäytön muutos alueella edellyttäisi varsin huomattavia metsänkäsittelytoimenpiteitä ja rakentaminen myös maaston muokkaamista rakentamiseen soveltuvaksi. Kyseessä on ELY-keskuksen asiantuntija-arvion perusteella liito-oravan elinpiirin ydinalue, jollaisella ei käytännössä voida tehdä metsänkäsittelytoimenpiteitä. Keskustatoimintojen aluevarausta ei ole mahdollista toteuttaa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa ilman, että puheena olevaa lisääntymis- ja levähdyspaikkaa heikennetään tai että se hävitetään. Liito-oravan suojelu mahdollistaa alueella vain liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan suojelun vaatimukset huomioon ottavan käytön viheralueena. Tämä olisi pitänyt yleiskaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen huomioida tämän käyttötarkoituksen osoittavalla aluevarausmerkinnällä.

ELY-keskuksen edustajat (luonnonsuojelun ylitarkastaja Anne Grönlund ja ympäristölakimies Aleksi Heinilä) kävivät paikalla 22.3.2016. Paikalla käynnin yhteydessä puheena olevan C-6-alueen eteläosan metsikössä havaittiin 34 liito-oravan papanoin merkitsemää puuta. Papanoiden määrä puuta kohti vaihteli, mutta alueella oli toistakymmentä hyvin selvästi merkittyä (luokkiin yli 50 ja yli 100 papanaa kuuluvaa) puuta.

Villa-Urpo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi Villa-Urpo Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaava kohtelee maanomistajia epätasapuolisesti. Kaava estää Villa-Urpo Oy:n omistamien kiinteistöjen käytön aiemmalla tavalla sekä aiheuttaa kiinteistöjen arvon alentumisen. Kiinteistö 297-499-13-99 jää kokonaan kaavan tiealueen alle.

Keskustatoimintojen alueen liikenne aiheuttaisi Villa-Urpo Oy:n kiinteistölle merkittävää haittaa. Haittojen vähentämiseksi suunniteltujen pysäköintilaitos-, kellaripysäköinti- ja pysäköintikansiratkaisujen toteutuminen on epävarmaa.

Kaavoitusprosessin aikana on asianosaisille tiedottaminen ollut puutteellista ja vastoin julkisuusperiaatetta.

Kuopion kaupunginhallitus on antanut selityksen ELY-keskuksen ja Villa-Urpo Oy:n valitusten johdosta. Kaupunginhallitus on ELY-keskuksen valituksen johdosta muun ohella esittänyt, että kohdassa C-6 kaava ominaisuusmerkinnällä (luo-1) varmistaa liito-oravan huomioimisen aina yksityiskohtaiseen suunnitteluun saakka ottaen näin huomioon luonnonsuojelulain 49 §:n. Villa-Urpo Oy:n valituksen johdosta kaupunginhallitus on muun ohella todennut, että maanomistajien tasapuolinen kohtelu ja lopullinen katuyhteyden sijainti varmistetaan asemakaavoituksen yhteydessä. Kaavaprosessi ja siihen liittyvä tiedottaminen ovat olleet maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut kaupunginhallituksen selityksen johdosta vastaselityksen.

Villa-Urpo Oy:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen kaupunginhallituksen selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteensovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Ahopellontien itäpuolelle on osoitettu noin kolmen hehtaarin suuruinen keskustatoimintojen alue C-6. Merkinnän selityksen mukaan alue varataan ydinkeskustan aluetta tukevaan kerrostalovaltaiseen rakentamiseen. Määräyksen mukaan alueelle ei saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköä. Tästä C-6-alueesta kattaa noin yhden kolmasosan osa-aluemerkintä luo-1 eli luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue. Merkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon liito-oravien pesäpuiden, niiden ympäristöjen sekä liito-oravan liikkumisen turvaaminen. C-6-alueen etelä- ja itäpuolelle on osoitettu urheilu- ja virkistyspalvelujen aluetta (VU-3).

Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä luo-1-alue on rakentamaton noin hehtaarin kokoinen kuusivaltainen metsäsaareke, joka itäpuoleltaan rajautuu harmaaleppävaltaiseen lehtipuualueeseen. Liito-oravan esiintymistä on kartoitettu alueella vuosina 2006 ja 2013. Vuonna 2006 tehdyssä selvityksessä luo-1-alueelta ja sen välittömästä tuntumasta löytyi 25 liito-oravan papanoin merkitsemää puuta. Vuonna 2013 tehdyssä kartoituksessa samalta alueelta löytyi 17 liito-oravan merkitsemää puuta. ELY-keskuksen 22.3.2016 paikalla käynnin yhteydessä löytyi alueelta 34 liito-oravan papanoin merkitsemää puuta. Kyseessä olevaa aluetta on selvitysten perusteella pidettävä liito-oravan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin suojaamana liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkana.

Luo-1-alueen toteuttaminen alueen pääkäyttötarkoituksen mukaisesti kerrostalovaltaisena alueena ei ole mahdollista kaavan hyväksymisajankohtana tiedossa olleen liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan vuoksi. Kyseessä on kuitenkin yleispiirteinen yleiskaava, jonka maankäyttöratkaisut täsmentyvät asemakaavaa laadittaessa. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon C-6-alueen koko, luo-1-aluetta koskevan suunnittelu-määräyksen velvoittavuus ja se, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin hävittämis- ja heikentämiskielto on voimassa luo-1-aluerajauksen ulkopuolellakin, yleiskaava ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin sisältövaatimusten vastainen. Yleiskaavaa laadittaessa on otettu huomioon alueen liito-oravaesiintymään liittyvät luonnon­arvot. Yleiskaava suunnittelumääräyksineen ohjaa riittävällä tavalla asemakaavan laatimista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ELY-keskuksen valituksesta ei ole perusteita.

Villa-Urpo Oy:n valitus

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen yhtiön valituksesta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

 
Julkaistu 8.2.2017