Muu päätös 510/2017

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (valiokunnan puheenjohtajalle ja sihteerille lähetettyjen sähköpostiviestien lähettäjä- ja otsikkotiedot)

Antopäivä: 9.2.2017
Taltionumero: 510
Diaarinumero: 306/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Eduskunnan kansliatoimikunta 18.12.2014 (§ 6)

Asian aikaisempi käsittely

A on 24.10.2014 pyytänyt saada eduskunnalta listauksen eduskunnan sivistysvaliokunnan puheenjohtajan ja sihteerin vastaanottamien sähköpostiviestien päivämääristä, lähettäjistä ja otsikoista ajalta 1.1.–28.2.2014.

Eduskunnan hallintotoimiston toimistopäällikön sijainen on päätöksellään 31.10.2014 hylännyt tietopyynnön. Päätöksen perusteluina on esitetty seuraavaa:

Pyydetyt sähköpostitiedot eivät ole Suomen perustuslain 50 §:n 2 momentin tai eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:n tarkoittamia valiokunnan asiakirjoja. Valiokuntien pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Valiokunnan käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Julkisuuslain 5 §:n mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa.

Lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Edellä mainituilla perusteilla pyydetyt tiedot eivät ole myöskään julkisuuslain tarkoittamia julkisia viranomaisen asiakirjoja.

Pyydetyt tiedot koskevat sähköistä viestintää ja niihin liittyviä tunnistamistietoja. Laissa sähköisen viestinnän tietosuojasta säädetään sähköpostitietojen luottamuksellisuudesta. Lain 4 §:n mukaan sähköpostiviesti ja sen tunnistamistiedot ovat luottamuksellisia, jollei toisin säädetä. Myöskään tämän perusteella pyydettyjä tietoja ei voida luovuttaa.

A on saattanut asian eduskunnan kansliatoimikunnan ratkaistavaksi.

Eduskunnan kansliatoimikunta on 18.12.2014 tekemällään päätöksellä pysyttänyt hallintotoimiston toimistopäällikön sijaisen päätöksen.

Päätöksen perusteluina on esitetty seuraavaa:

Eduskunnan sivistysvaliokunnan puheenjohtaja on kansanedustaja, joka päättää itselleen tulleiden viestien ja asiakirjojen julkisuudesta perustuslain 29 §:ään perustuvan riippumattomuuden puitteissa. Asiaa koskevia tietoja ei voida pitää julkisuuslain tarkoittamina asiakirjoina eikä eduskunnan kanslialla ole lupaa luovuttaa niitä.

Valiokunnan sihteerille lähetetyt sähköpostiviestit voivat tapauskohtaisesti kuulua julkisuuslain tarkoittaman viranomaisen asiakirjan käsitteen piiriin, jolloin ne on siirrettävä käytössä olevaan asianhallintajärjestelmään ja valiokunnan käsittelyn jälkeen julkisiksi asiakirjoiksi. Tietopyynnössä ei kuitenkaan ole eritellysti pyydetty edellä tarkoitettuja viestejä, vaan tietoja viesteistä, jotka eivät välttämättä liity valiokunnan käsittelemiin asioihin ja jotka saattavat olla myös valiokunnan sihteerin yksityiselämän piiriin kuuluvia.

Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon sähköisen viestinnän tietosuojasta annetun lain 4 §, jonka mukaan viestit ja tunnistamistiedot ovat luottamuksellisia.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että eduskunnan kansliatoimikunnan päätös kumotaan ja eduskunta velvoitetaan antamaan pyydetyt tiedot. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Eduskunnan sivistysvaliokunta on julkisuuslain 4 §:n 2 momentin perusteella mainitussa laissa tarkoitettu viranomainen. Vaikka julkisuuslain ei tulkittaisi koskevan rivikansanedustajia heidän edustajantyössään, on liioiteltua tulkita, etteikö selkeästi julkista valtaa käyttävän elimen puheenjohtajan työ täyttäisi julkisuuslain määritelmää viranomaisesta. Julkisuuslain mukaan jopa yksityishenkilö on lain piirissä suorittaessaan julkista tehtävää. Siksi kansanedustaja on ainakin toimiessaan valiokunnan puheenjohtajana laissa tarkoitettu viranomainen. Kysymys on pysyvästä erikoisvaliokunnasta ja sellaisena perustuslakiin ja eduskunnan työjärjestykseen perustuvasta toimielimestä.

Kansanedustajien riippumattomuuteen vetoaminen on paitsi keinotekoista, myös asiaan kuulumatonta. Perustuslain 29 §:ssä tai sitä koskevassa hallituksen esityksessä ei mainita mitään, mikä liittyisi edustajien asemaan viranomaisena, edustajien toiminnan julkisuuteen tai salassa pidettävyyteen tai edes edustajan työhön eduskunnassa. Lainkohdan tarkoituksena lienee ollut varmistaa, että kansanedustajat eivät ota toimintaohjeita demokraattisen päätöksentekokoneiston ulkopuolelta, esimerkiksi puolueelta tai muilta taustajoukoilta. Näin lienee pyritty varmistamaan, että asiat hoidetaan laillisesti ja julkisesti. Lainkohdan ei missään tapauksessa voida tulkita tarkoittavan kansanedustajan työn salassa pidettävyyttä eikä sitä voida käyttää salassapitoperusteena.

Viranomaisten sähköpostien otsikkotiedot (päivämäärä, lähettäjä, otsikko) ovat asiaan liittyvän oikeuskäytännön mukaan aina julkisuuslain piirissä, vaikka yksittäisten viestien varsinaisen sisällön osalta olisikin tapauskohtaista tulkintaa.

Kansliatoimikunnan päätöksestä käy ilmi, että valiokunnan sihteerin viestien tiedot olisivat julkistettavissa, mutta tietopyynnössä ei kuitenkaan ollut eritellysti pyydetty vain julkistettavia tietoja. Tämä ei ole peruste olla antamatta tietoja eikä menettely täytä viranomaisen palvelu- ja neuvontavelvoitteita saati velvollisuutta huolehtia asian riittävästä selvittämisestä ja asiakirjojen täydentämisestä. Huolimatta siitä, että pyynnössä ei lukenut "muilta kuin salassa pidettäviltä osin", olisi päätöksessä tullut julkisuuslain 10 § huomioon ottaen viran puolesta todeta, että tiedot annetaan muilta kuin salassa pidettäviltä osin.

Kansalaisilla on oikeus ja tarve tietää, ketkä lobbaavat eduskunnassa ja millä tavalla nämä pääsevät vaikuttamaan lainsäädäntöprosessiin. Kansalaisilla tulee myös olla tosiasialliset keinot aktiivisesti valvoa edustuksellisen päätöksentekojärjestelmän toimivuutta, asiakirjojen julkisuutta ja päätöksenteon avoimuutta. Jos ei voida tietää edes sitä, ketkä ovat lähettäneet viestejä tärkeimmille viranomaisille esimerkiksi tekijänoikeuslainsäädännön lobbauksen osalta, on mahdotonta puuttua ylilyönteihin. Kysymys on perusoikeuksista, päätöksenteon avoimuudesta, hyvästä hallinnosta sekä kansanvallasta ja laillisuusperiaatteesta.

Eduskunnan kanslia on lausunnossaan uudistanut kansliatoimikunnan päätöksessä esitetyt perustelut ja lausunut lisäksi, että päätös on toimitettu A:lle tiedoksi sähköpostitse 18.12.2014. Valitusta ei siten ole tehty määräajan kuluessa ja se tulee jättää tutkimatta.

Mikäli kuitenkin katsotaan, että tiedoksianto on tapahtunut vasta postitse 23.12.2014 lähetettyjen asiakirjojen vastaanottamisena, kanslia on lausunut muun ohella seuraavaa:

Eduskunnan valiokuntien asiakirjojen julkisuudesta säädetään erikseen eduskunnan työjärjestyksessä. Työjärjestys on erityislaki, joka menee julkisuuslain edelle. Työjärjestystä sovelletaan ensisijaisesti ja julkisuuslakia vain soveltuvin osin esimerkiksi salassapitoaikoihin.

Valiokunnan käsittelyssä olevat keskeneräiset asiat ovat salassa pidettäviä. Valmistuneet asiat arkistoidaan ja arkistoivaksi kuuluvat asiat ovat julkisia.

Valiokunnan asiakirjojen julkisuudesta säädetään eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä seuraavasti: Valiokunnan pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Eduskuntaryhmällä, joka ei ole edustettuna valiokunnassa tai sen jaostossa, on kuitenkin oikeus saada jäljennös vielä keskeneräisen asian käsittelyasiakirjoista, jos ne eivät ole salaisia.

Eduskunnan kanslia on lisäkirjelmässään ilmoittanut, että kansliatoimikunnan päätös on toimitettu A:lle tiedoksi postitse 23.12.2014.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Eduskunnan työjärjestys ei anna perusteita sähköpostien otsikkotietojen salaamiseksi ja julkisuutta koskevan perusoikeuden rajoittamiseksi. Tietopyyntö ei koskenut sivistysvaliokunnan käsittelyasiakirjoja vaan valiokunnan puheenjohtajan ja sihteerin vastaanottamien sähköpostiviestien otsikkotietoja. Tietopyyntö ei siis koskenut esimerkiksi liitetiedostoja tai viestien varsinaista tekstisisältöä, jotka tapauskohtaisesti voivat ollakin työjärjestyksessä tarkoitettuja käsittelyasiakirjoja. Otsikkotiedot eivät ole käsittelyasiakirjoja. Lisäksi, vaikka itse käsittelyasiakirjat tulevatkin julkisiksi vasta, kun asia on loppuunkäsitelty, ei tieto asiakirjan olemassaolosta itsessään ole työjärjestyksenkään perusteella salattavissa.

Vaikka otsikkotiedot katsottaisiinkin työjärjestyksessä tarkoitetuiksi käsittelyasiakirjoiksi, olisi tiedot tullut silti luovuttaa siltä osin, kuin ne eivät liity valiokunnan käsittelyssä oleviin keskeneräisiin asioihin. On oletettavaa, että suuri osa viestien otsikkotiedoista koski muita kuin tietopyynnön käsittelyhetkellä yhä kesken olleita asioita.

Luovutettavista tiedoista voitaisiin joissain tapauksissa poistaa esimerkiksi mahdollisten henkilökohtaisten sekä valiokunnan toimialaan ja tehtäviin kuulumattomien viestien tietoja, joita ei julkisuuslain mukaan tulkita viranomaisen asiakirjoiksi. Tällaistenkin viestien osalta otsikkotietojen listauksen tulisi kuitenkin olla pääsääntöisesti julkinen, vaikka itse viestien sisältö ei sitä olisikaan. Mikäli viestien otsikko- tai lähettäjätietoja kuitenkin tulkittaisiin julkisuuslain, eduskunnan työjärjestyksen tai muun lainsäädännön näkökulmasta ei-julkaistaviksi, tiedot tulisi piilottaa vain siltä osin kuin se on välttämätöntä. Tiedon viestien lähettämisajankohdista ja lukumääristä ei tulisi missään tilanteessa olla salainen, vaikka esimerkiksi tieto yksittäisen viestin lähettäjän sähköpostiosoitteesta täyttäisikin jonkin julkisuuslaissa mainitun salausperusteen.

Merkitystä ei myöskään ole sillä, onko viesti lähetetty kirjaamoon vai suoraan valiokunnan puheenjohtajalle tai sihteerille. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan kysymys on viranomaisen asiakirjasta, vaikka se olisikin lähetetty suoraan viranomaisessa toimivalle virkamiehelle tai viranomaisen toimeksiannosta toimivalle. Siten se, onko asiakirja tullut viranomaiselle kirjaamon kautta, ei vaikuta sen luonteeseen viranomaisen asiakirjana.

Sähköpostien otsikkotietojen listaus muodostaa virtuaalisen asiakirjan otsikkotietojen arkistoinnista riippumatta. Eduskunnan sähköpostijärjestelmä on itsessään viranomaisen tietojärjestelmä ja asiakirjakokonaisuus, johon tietopyynnössä esitetyin hakukriteerein on mahdollista helposti tehdä hakuja pyyntöön vastaamiseksi. Julkisuuslaki ei koske vain erikseen paperimuodossa arkistoitavia tietoja vaan laajasti viranomaisen hallussa olevien tietojärjestelmien sisältämiä tietoja ja niihin sisältyviä niin sanottuja virtuaalisia asiakirjoja.

Esimerkiksi teollisia intressejä edustavat lobbaajat, joilla on enemmän resursseja kuin vapaaehtoispohjalta ja lahjoituksin toimivilla kansalaisjärjestöillä, pystyvät vaikuttamaan huomattavasti tehokkaammin esimerkiksi siihen, mihin suuntaan lainsäädäntöä kehitetään. Julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta on olennaista, että merkittävää julkista valtaa käyttävän eduskunnan valiokunnan puheenjohtajan tällaisilta vaikutusvaltaisilta tahoilta vastaanottamien viestien lukumäärä, ajankohta ja otsikko voidaan selvittää esimerkiksi juuri tietopyyntöjen avulla. Tämä on tärkeää, koska eduskunta ei julkaise tällaisia tietoja oma-aloitteisesti, vaikka niillä saattaa olla ratkaisevaa merkitystä yhteiskunnallisen päätöksenteon kannalta. Mikäli tietoja ei saada edes nimenomaisesti pyytämällä, kansalaisten ja järjestöjen on mahdotonta arvioida lobbaamisen laajuutta ja vaikuttavuutta. Lisäksi tietopyyntöjen yksilöinti mahdollisten jatkotoimenpiteiden yhteydessä on mahdotonta, ellei käytössä ole otsikkotason listausta vastaanotetuista viesteistä. Tämä on omiaan kaventamaan mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään.

Perustelut

Asiassa sovellettavat ja eräät siihen muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä säännösten valmisteluaineisto

Suomen perustuslaki

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslain 29 §:n mukaan kansanedustaja on velvollinen toimessaan noudattamaan oikeutta ja totuutta. Hän on siinä velvollinen noudattamaan perustuslakia, eivätkä häntä sido muut määräykset.

Perustuslain 50 §:n 2 momentin mukaan valiokunnan kokoukset eivät ole julkisia. Valiokunta voi kuitenkin määrätä kokouksensa julkiseksi siltä osin kuin valiokunta hankkii tietoja asian käsittelyä varten. Valiokunnan pöytäkirjat ja niihin liittyvät muut asiakirjat ovat julkisia, jollei välttämättömien syiden vuoksi eduskunnan työjärjestyksessä toisin säädetä tai valiokunta jonkin asian osalta toisin päätä.

Perustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 50 §:n kohdalla muun ohella, että "pykälän 2 momentin viimeisen virkkeen säännös valiokuntien pöytäkirjojen ja niihin liittyvien muiden asiakirjojen julkisuudesta on perustuslaissa uusi, mutta se vastaa vakiintunutta käytäntöä. Valiokunnan pöytäkirja tulisi käytännössä julkiseksi, kun valiokunnan sihteeri on varmentanut sen. Asian käsittelyasiakirjat tulisivat pöytäkirjasta riippumatta julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Valiokunta voisi kuitenkin päättää jonkin asian osalta välttämättömästä syystä toisin. Välttämättömiä syitä arvioitaessa tulkinnallisena lähtökohtana tulisi pitää vastaavanlaisia syitä kuin nykyisen hallitusmuodon 10 §:n 2 momenttia vastaavassa 12 §:n 2 momentissa on vaadittu säädettäessä lailla rajoituksia viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuudelle. Tarkemmat säännökset valiokunnan pöytäkirjoista ja muista asiakirjoista sekä niiden julkisuudesta annettaisiin eduskunnan työjärjestyksessä."

Perustuslain 50 §:n 3 momentin mukaan valiokunnan jäsenten on noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota valiokunta katsoo välttämättömästä syystä asian erityisesti vaativan. Käsiteltäessä Suomen kansainvälisiä suhteita tai Euroopan unionin asioita valiokunnan jäsenten on kuitenkin noudatettava sitä vaiteliaisuutta, jota ulkoasiainvaliokunta tai suuri valiokunta valtioneuvostoa kuultuaan on katsonut asian laadun vaativan.

Eduskunnan työjärjestys

Työjärjestyksen 43 §:n (10/2006) 1 momentin mukaan valiokunnan kokouksesta laaditaan pöytäkirja, johon merkitään läsnä olleet jäsenet ja kuullut asiantuntijat sekä tehdyt ehdotukset ja päätökset äänestyksineen. Pöytäkirjan varmentaa valiokunnan sihteeri allekirjoituksellaan.

Pykälän 2 momentin mukaan valiokunnan pöytäkirjat ja muut asiakirjat arkistoidaan puhemiesneuvoston erikseen vahvistamien ohjeiden mukaisesti.

Työjärjestyksen muuttamista koskevan puhemiesneuvoston ehdotuksen (PNE 2/2005 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 43 §:n osalta seuraavaa:

"Voimassa olevassa pykälässä säädetään valiokunnan kokouksesta laadittavasta pöytäkirjasta, muista valiokunnan asiakirjoista sekä näiden asiakirjojen julkisuudesta tai salassapidosta.

Pykälän 1 momentin mukaan valiokunnan kokouksesta laaditaan pöytäkirja, johon merkitään läsnä olleet jäsenet ja kuullut asiantuntijat sekä tehdyt ehdotukset ja päätökset äänestyksineen. Lisäksi säädetään, että pöytäkirjaan liitetään valiokunnan asian käsittelyä varten saamat ja valmistamat asiakirjat. Pöytäkirjan varmentaa valiokunnan sihteeri allekirjoituksellaan.

Valiokunta-asiakirjojen arkistointitapaa on puhemiesneuvoston päätöksellä muutettu valtiopäivien 2003 alusta. Tuolloin lopetettiin valiokunnan asian käsittelyä varten saamien ja valmistamien asiakirjojen – kuten asiantuntijalausuntojen, ministeriön vastineiden sekä valiokunnan mietintö- ja lausuntoluonnosten – ottaminen pöytäkirjan liitteiksi. Arkistoinnissa siirryttiin käyttämään asiakirja-akteja, toisin sanoen kuhunkin käsiteltyyn asiaan liittyneet käsittelyasiakirjat kootaan yksiin kansiin. Tällöin ne ovat aikaisempaa huomattavasti helpommin löydettävissä arkistosta. Pykälän 1 momenttiin tarvitaan vuoden 2002 arkistointitoimikunnan esittämä muutos, jonka mukaan valiokunnan asiakirjat säilytetään puhemiesneuvoston erikseen vahvistamien ohjeiden mukaisesti.

Nykyisin pykälän 3 momentissa on viittaus perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla annettuun vaiteliaisuusmääräykseen. Suuren valiokunnan työjärjestyksessä on säännös siitä, että valtioneuvoston pyytämää vaiteliaisuusmääräystä noudatetaan, kunnes valiokunta on siitä päättänyt. Säännös on tarpeen muitakin valiokuntia kuin suurta valiokuntaa varten. Tämän vuoksi 3 momenttia ehdotetaan täydennettäväksi vastaavalla säännöksellä.

Kun pykälään lisätään edellä mainittu nykyisiä vaiteliaisuusmääräyksiä täydentävä säännös, pykäläkokonaisuudesta tulee raskaslukuinen. Sen vuoksi ehdotetaan, että nykyinen pykälä jaetaan kahdeksi eri pykäläksi.

Tällöin 43 §:ään jäävät nykyisin 1 momenttiin sisältyvät valiokuntien pöytäkirjoja koskevat säännökset, jotka ajan tasalle saatettuina jaetaan kahdeksi momentiksi. Luonteva otsikko pykälälle on valiokunnan pöytäkirjat. Muista momenteista muodostetaan uusi 43 a §."

Työjärjestyksen 43 a §:n (10/2006) 1 momentin 1. virkkeen mukaan valiokunnan pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Momentin 2. virkkeen mukaan asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty.

Pykälän 2 momentin mukaan valiokunnan asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi merkittävää vahinkoa Suomen kansainvälisille suhteille tai pääoma- ja rahoitusmarkkinoille. Salassa pidettäviä ovat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja liike- tai ammattisalaisuudesta taikka henkilön terveydentilasta tai hänen taloudellisesta asemastaan, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa, jollei huomattava yhteiskunnallinen tarve vaadi niiden julkisuutta. Valiokunta voi muusta vastaavasta välttämättömästä syystä päättää, että jokin asiakirja on salassa pidettävä.

Pykälän 3 momentin mukaan salassa pidettäviä ovat lisäksi sellaiset asiakirjat, jotka kuuluvat valiokunnan perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla päättämän vaiteliaisuuden piiriin. Valtioneuvoston vaiteliaisuus-pyyntöä valiokunnan käsiteltävänä olevassa Suomen kansainvälisiä suhteita koskevassa tai Euroopan unionin asiassa noudatetaan, kunnes asianomainen valiokunta on tehnyt päätöksen pyynnön johdosta.

Pykälän 4 momentin mukaan valiokunnan asiakirjojen salassapitoajasta on soveltuvin osin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 31 §:ssä säädetään, jollei valiokunta päätä lyhyemmästä ajasta.

Pykälän 5 momentin mukaan puhemiesneuvosto voi antaa tarkempia ohjeita valiokunnan asiakirjojen julkisuudesta.

Puhemiesneuvoston ehdotuksen (PNE 2/2005 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 43 a §:n osalta seuraavaa:

"Työjärjestykseen ehdotetaan lisättäväksi uusi 43 a §, joka muodostetaan nykyisen 43 §:n 2–4 momentista ja edellä selostetusta suuren valiokunnan työjärjestyksen mukaisesta säännöksestä.

Pykälän 1 momentin alkuun ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan valiokunnan pöytäkirjat tallennetaan yleisön saataville tietoverkkoon. Tämän taustalla on työjärjestyksen 71 §:n 2 momentti, jonka nojalla lähes kaikki eduskunnan valtiopäiväasiakirjat julkaistaan tietoverkossa. Tämä on johtanut siihen, että yleisö on tottunut hakemaan tarvitsemansa eduskunta-asiakirjat helposti verkosta. Nykyisen asiakirjajulkisuuden ja avoimuusperiaatteen mukaista on, että myös valiokuntien julkiset pöytäkirjat saadaan verkkoon yleisön saataville.

Tarkoitus on, että pöytäkirjat tallennetaan verkkoon mahdollisimman pian kokouksen jälkeen samaan tapaan tarkistamattomina versioina kuin esimerkiksi mietinnöt ja lausunnot sekä täysistunnon pöytäkirjat niiden lopullista stilisoimista odottamatta. Valiokuntatyön luonteesta johtuu kuitenkin, että kokouksessa hyväksytyn mietinnön ja lausunnon valmiiksi työstäminen sekä seuraavan kokouksen vaatimat toimet hoidetaan ennen kokouksen pöytäkirjan laatimista.

Pöytäkirjojen verkkoversiolla voidaan olennaisesti helpottaa eduskunnassa käsiteltävien EU-asioiden seurantaa niin eduskunnan sisällä kuin sen ulkopuolella. Tämä perustuu siihen, että EU-asioiden valiokuntakäsittelytietoihin voidaan nykyisten asiakirjalinkkien lisäksi saada suorat linkit niihin suuren valiokunnan ja erikoisvaliokuntien pöytäkirjoihin, joissa asian käsittely on päättynyt pöytäkirjamerkinnällä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin edelleen, että asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Tästä on se poikkeus, että eduskuntaryhmällä, joka ei ole edustettuna valio-kunnassa tai sen jaostossa, on edelleen oikeus saada jäljennös keskeneräisen asian käsittelyasiakirjoista, jolleivät ne ole salaisia. Lisäksi on syytä huomata, että Euroopan unionin asian käsittelyasiakirjat tulevat suuren valiokunnan työjärjestyksen 6 §:n mukaan julkiseksi välittömästi sen suuren valiokunnan kokouksen jälkeen, jossa ne on merkitty saapuneeksi, jollei tuon pykälän 2 ja 3 momentista muuta johdu.

Uuden 43 a §:n 2 ja 3 momentti muodostettaisiin nykyisen 43 §:n 3 momentista. Niissä käytettäisiin termin "salainen" sijasta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) terminologian mukaista käsitettä "salassa pidettävä". Momentti jaettaisiin siten, että kaikki perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla annettavaa vaiteliaisuusvelvoitetta koskevat säännökset keskitettäisiin pykälän 3 momenttiin.

Voimassa olevan 43 §:n 4 ja 5 momentti siirretään 43 a §:n 4 ja 5 momentiksi. Pykälän otsikoksi sopii valiokunnan asiakirjojen julkisuus."

Eduskunnan kanslian ohjesääntö (320/1987)

Ohjesäännön 2 §:n 1 momentin 2. virkkeen mukaan kansliassa on valiokuntasihteeristö.

Ohjesäännön 14 §:n 1 momentin mukaan valiokuntasihteeristön tehtävänä on huolehtia valiokuntien tarvitsemista sihteeripalveluista sekä valiokunnissa käsiteltävien asioiden valmistelusta ja siihen liittyvien avustavien toimintojen järjestämisestä.

Eduskunnan virkamiehistä annettu laki

Eduskunnan virkamiehistä annetun lain 2 §:n 2 momentin mukaan eduskunnan virastoja ovat eduskunnan kanslia ja eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia sekä eduskunnan yhteydessä olevat valtiontalouden tarkastusvirasto ja kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitos.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (julkisuuslaki)

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaanti­oikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa:

(- - -)

6) eduskunnan virastoja ja laitoksia;

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan mainitussa laissa kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla.

Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin:

1) viranomaisen palveluksessa olevalle tai luottamushenkilölle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa;

(- - -)

Pykälän 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta mainitussa tai muussa laissa säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle.

Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Momentin 2. virkkeen mukaan tietojen antaminen vastaavassa muodossa muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Oikeudellinen arviointi

Eduskunnan sivistysvaliokunnan puheenjohtaja

Kansanedustajat eivät julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetty huomioon ottaen ole sanotussa laissa tarkoitettuja viranomaisia. Kansanedustajien saamiin asiakirjoihin ei siten sovelleta julkisuuslakia ja he voivat harkintansa mukaan päättää siitä, antavatko he omasta puolestaan tietoja saamistaan yhteydenotoista.

Myöskään eduskunnan valiokunnat eivät sanotussa lainkohdassa säädetty huomioon ottaen ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisia eikä niiden saamiin asiakirjoihin siten sovelleta sanottua lakia. Valiokuntien asiakirjojen julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä säädetään perustuslain 50 §:n 2 momentissa ja eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä.

Näiden säännöskohtien ja niitä koskevan valmisteluaineiston perusteella valiokuntien asiakirjoilla on katsottava tarkoitettavan valiokuntien pöytäkirjoja sekä asian käsittelyasiakirjoja. Asian käsittelyasiakirjoja ovat eduskunnan työjärjestyksen muuttamista koskevan puhemiesneuvoston ehdotuksen (PNE 2/2005 vp) mukaisesti valiokunnan asian käsittelyä varten saamat tai valmistamat sen hallussa olevat asiakirjat, kuten asiantuntijalausunnot, ministeriön vastineet sekä valiokunnan mietintö- ja lausuntoluonnokset. Asian käsittelyasiakirjoina on pidettävä lisäksi myös muita valiokunnan saamia asian käsittelyyn välittömästi vaikuttaneita asiakirjoja.

Tietopyyntö on koskenut eräitä sivistysvaliokunnan puheenjohtajan vastaanottamiin sähköpostiviesteihin sisältyviä yksilöintitietoja. Valiokunnan puheenjohtaja toimii tuossa asemassaan ja tehtävissään kansanedustajan ominaisuudessa eikä häntä voida pitää valiokunnan toimielimenä. Tähän nähden valiokunnan puheenjohtajan saamia sähköpostiviestejä ei hänen hallussaan olevina voida pitää valiokunnan asiakirjoina edes sellaisten viestien osalta, jotka myöhemmin tulevat kuulumaan valiokunnan asiakirjoihin.

A:lla ei jo edellä lausuttuun nähden ole ollut oikeutta saada pyytämiään sivistysvaliokunnan puheenjohtajan 1.1.–28.2.2014 vastaanottamien sähköpostiviestien lähettäjää, otsikkoa ja päivämäärää koskevia tietoja. Tietopyyntö on siten voitu tältä osin hylätä.

Eduskunnan sivistysvaliokunnan sihteeri

Valiokuntien sihteereillä voi olla hallussaan

- asiakirjoja, jotka tulevat kuulumaan valiokunnan asiakirjoihin,

- asiakirjoja, jotka on kylläkin lähetetty valiokunnan toimintaa silmällä pitäen, mutta jotka eivät tule kuulumaan valiokunnan asiakirjoihin sekä

- sellaisia asiakirjoja, jotka eivät liity valiokunnan toimintaan.

Kun otetaan huomioon valiokuntien sihteerien asema ja heidän tehtävänsä eduskunnassa ja valiokunnissa, sellaisia heidän saamiaan asiakirjoja, joiden voidaan arvioida tulevan myöhemmin kuulumaan asian käsittelyasiakirjoihin tai tulevan liitetyksi valiokunnan pöytäkirjaan, voidaan jo niiden heille saavuttuaan pitää valiokuntien asiakirjoina. Tällaisten asiakirjojen julkisuus ja salassa pidettävyys määräytyy yksinomaan perustuslain 50 §:n 2 momentissa ja eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä säädetyn mukaisesti.

Muita kuin edellä tarkoitettuja valiokuntien sihteereille valiokunnan toimintaa silmällä pitäen lähetettyjä asiakirjoja ei voida pitää sellaisina valiokunnan asiakirjoina, joita perustuslain 50 §:ssä ja eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä tarkoitetaan. Tällaisia asiakirjoja ei voida pitää myöskään julkisuuslaissa tarkoitettuina asiakirjoina, koska valiokunnat eivät ole sanotussa laissa tarkoitettuja viranomaisia.

Valiokuntien sihteereiden saamiin sellaisiin asiakirjoihin, jotka eivät liity valiokunnan toimintaan, vaan on lähetetty muussa tarkoituksessa, sovelletaan lähtökohtaisesti julkisuuslakia. Tämä seuraa siitä, että valiokuntasihteeristö kuuluu eduskunnan kansliaan, eli julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettuun eduskunnan virastoon. Julkisuuslain soveltamisalaan on toisaalta säädetty lain 5 §:n 3 ja 4 momentissa rajoituksia. Näihin rajoituksiin kuuluu muun ohella se, että viranomaisen palveluksessa olevalle hänen muun tehtävänsä tai asemansa vuoksi lähetettyä asiakirjaa ei pidetä sanotussa laissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana, johon sanottua lakia sovelletaan.

Edellä lausuttuun nähden A:lla ei ole ollut oikeutta saada pyytämiään sivistysvaliokunnan sihteerin 1.1.–28.2.2014 vastaanottamien sähköpostiviestien lähettäjää, otsikkoa ja päivämäärää koskevia tietoja siltä osin kuin sanotut tiedot ovat sisältyneet viesteihin, jotka ovat kylläkin lähetetty valiokunnan toimintaa silmällä pitäen, mutta joita ei voida pitää valiokunnan asiakirjoina, taikka sellaisiin valiokunnan toimintaan liittymättömiin viesteihin, joihin ei sovelleta julkisuuslakia. Tietopyyntö on siten jo tähän nähden voitu näiltä osin hylätä.

Sitä vastoin A:lla on ollut lähtökohtaisesti oikeus saada pyytämänsä tiedot siltä osin kuin ne ovat sisältyneet viesteihin, joihin sovelletaan julkisuuslakia, sikäli kuin mainitut tiedot ovat tulleet julkisiksi tai niitä ei voida pitää salassa pidettävinä. Vastaavasti hänellä on ollut lähtökohtaisesti oikeus saada pyytämänsä tiedot eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä säädetyin edellytyksin siltä osin kuin ne ovat sisältyneet valiokunnan asiakirjoina pidettäviin viesteihin.

Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että A on pyytänyt saada tiedot sähköpostiviestien lähettäjistä, otsikoista ja päivämääristä listauksena. Tällaisen listauksen tekeminen edellyttää sähköpostiviestien seulontaa ja edellä lausuttu huomioon ottaen myös niiden oikeudellisen aseman arviointia sekä pyydettyjen tietojen poimimista. Pyydetyn aineiston kokoamista voidaan pitää uuden asiakirjan laatimisena, johon eduskunnalla ei eduskunnan työjärjestyksen tai julkisuuslain 16 §:n nojalla ole tietopyynnön johdosta velvollisuutta.

Edellä lausuttuun nähden A:lla ei ole ollut oikeutta saada pyytämiään tietoja listauksena siltä osin kuin pyydetyt tiedot ovat sisältyneet sähköpostiviesteihin, joita voidaan pitää valiokunnan asiakirjoina, taikka viesteihin, joihin sovelletaan julkisuuslakia. Tietopyyntö on siten voitu näiltäkin osin hylätä.

Lopputulos

Edellä lausutun perusteella eduskunnan kansliatoimikunnan päätös tietopyynnön hylkäämisestä ei ole lopputulokseltaan lainvastainen.

Eduskunnan kanslia on korjannut eduskunnan kansliatoimikunnan päätöksen tiedoksiantotavasta ja -ajankohdasta korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamansa tiedon sen jälkeen, kun se oli esittänyt väitteen siitä, että A:n valitus on tehty valitusajan päättymisen jälkeen ja se tulisi tämän takia jättää tutkimatta. Kanslian ilmoittaman korjauksen on katsottava merkitsevän sitä, että se on luopunut valituksen myöhästymistä koskevasta väitteestään.

Näistä syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, A:n valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Mikko Rautamaa. Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto:

"Olen asian lopputuloksen ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen osalta samalla kannalla kuin enemmistö lukuun ottamatta perustelujaksoa Eduskunnan sivistysvaliokunnan sihteeri. Viimeksi mainitulta osin lausun seuraavaa:

Katson, etteivät eduskunnan valiokunnan sihteerin vastaanottamat sähköpostiviestit ole eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:ssä tarkoitettuja yleisölle annettavissa olevia asiakirjoja.

Perustuslain 50 §:n 2 momentin mukaan valiokunnan kokoukset eivät ole julkisia. Valiokunta voi kuitenkin määrätä kokouksensa julkiseksi siltä osin kuin valiokunta hankkii tietoja asian käsittelyä varten. Valiokunnan pöytäkirjat ja niihin liittyvät muut asiakirjat ovat julkisia, jollei välttämättömien syiden vuoksi eduskunnan työjärjestyksessä toisin säädetä tai valiokunta jonkin asian osalta toisin päätä.

Eduskunnan työjärjestyksen 43 a §:n 1 momentin mukaan asian käsittelyasiakirjat tulevat julkisiksi, kun asia on valiokunnassa loppuun käsitelty. Eduskunnan puhemiesneuvoston ehdotuksesta työjärjestyksen muuttamiseksi (PNE 2/2005 vp) ilmenee, että käsittelyasiakirjoilla tarkoitetaan valiokunnan asian käsittelyä varten saamia tai valmistamia asiakirjoja, joita ovat muun ohella asiantuntijalausunnot, ministeriön vastineet, sekä valiokunnan mietintö- ja lausuntoluonnokset. Ehdotuksesta ilmenee edelleen, että arkistoinnissa on siirrytty käyttämään asiakirja-akteja, toisin sanoen kuhunkin käsiteltävään asiaan liittyneet käsittelyasiakirjat kootaan yksiin kansiin.

Perustuslaista sekä työjärjestyksestä ja sen valmisteluaineistosta ilmenee näin ollen, että yleisön saataville tarkoitetut käsittelyasiakirjat ovat valiokunnassa loppuun käsiteltyjen asioiden asiakirjoja, joista on muodostettu asiakirjavihko.

 
Julkaistu 9.2.2017