Muu päätös 873/2017

Korppoon rantayleiskaavaa koskeva valitusasia

Antopäivä: 1.3.2017
Taltionumero: 873
Diaarinumero: 1759/1/16 ja 1786/1/16

Asia Yleiskaavaa koskevat valitukset

Valittajat 1. A ja hänen asiakumppaninsa

2. B

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 3.5.2016 nro 16/0085/1

Asian aikaisempi käsittely

Paraisten kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.12.2014 (§ 106) hyväksynyt Korppoon rantayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksensa ja hylännyt heidän valituksensa kaupunginvaltuuston päätöksestä. Hallinto-oikeus on Reijo ja Nina Niittysen valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen siltä osin kuin tilalle Strömma RN:o 1:38 on osoitettu uusi lomarakennuspaikka.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen hylkäämisen osalta seuraavasti:

Sovellettavien säännösten sisältö

(---)

Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Yleiskaavaa laadittaessa on muun ohella otettava huomioon ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, ympäristöhaittojen vähentäminen, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

(---)

Kun yleiskaavaa laaditaan pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle, on lisäksi katsottava, että suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön, että luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon sekä että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Suomen perustuslaissa edellytetty yhdenvertaisen kohtelun vaatimus edellyttää muun ohella, että rakentaminen ranta-alueille kohdistetaan tasapuolisesti.

Kaava-alue ja kaavoitustilanne

Paraisten Korppoon rantayleiskaava käsittää entisen Korppoon kunnan kaikkien rantojen maankäytön lukuun ottamatta kaava-alueesta poistettua Långvikenin aluetta sekä aluetta, joka sisältyy Korppoon eteläisen saariston osayleiskaavaan.

Rantayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteiseksi yleiskaavaksi ja sitä voidaan käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesti rakennusluvan perusteena yleiskaavan mukaiseen rakentamiseen A-, AT-, LV-, ba-, RM- ja RA-alueilla.

Maankäytön suunnittelua ohjaa vuonna 2013 vahvistettu Turunmaan maakuntakaava. Maakuntakaavassa on kuusi osa-alueittaista loma-asutuksen määrää koskevaa mitoitusluokkaa. Näitä mitoitusluokkia koskevan suunnittelumääräyksen mukaan kullekin osa-alueelle voidaan osoittaa vyöhyketunnuksen yhteydessä osoitettu määrä rakennuspaikkoja rantakilometriä kohden. Rakentamattomaksi jäävän rannan määrä ei saa alittaa aluetunnuksen yhteydessä osoitettua prosenttiosuutta kokonaisrantaviivasta. Lopullinen rakennuspaikkojen lukumäärä määräytyy yksityiskohtaisemmassa kaavassa rannan laatuun ja rakennettavuuteen liittyvien ominaisuuksien perusteella.

Maakuntakaavan kaavaselostuksen mukaan tilakohtaista rakennusoikeutta laskettaessa tulee soveltaa ns. emätilaperiaatetta. Emätilan rakennusoikeus määritetään poikkileikkausajankohtana 19.9.1969 tai aikaisempana ajankohtana, kun rakentaminen on alkanut merkittävästi lisääntyä suunnittelualueella. Rakennetut rakennuspaikat tai poikkileikkausajankohdan jälkeen rakennuspaikoiksi maanmittaustoimituksella muodostetut kiinteistöt luetaan käytetyksi rakennusoikeudeksi. Mitoitettavan alueen tulee sisältää ranta-alue, jolla rakentamisella on vaikutusta ja tarpeita rannan käytössä. Tämän alueen ulkopuolella olevat rakennuspaikat eivät vaikuta rakennusoikeuden määrään. Rakennusoikeuden määrään vaikuttaa rannan kokonaismäärä ja loma-asuntojen määrä rantaviivakilometriä kohden. Suunnittelun kohteena olevan rannan pituus mitataan ns. karttarantaviivana 1:20 000 maastokartasta 50 metrin murtoviivana. Saarille, joiden pinta-ala on alle 10 hehtaaria, voidaan yleiskaavassa määrittää pinta-alaan perustuva mitoitusnormi. Alle hehtaarin kokoisia saaria ei tule laskea rakennusoikeuden mitoitukseen.

Kaavoituksessa yleisesti sovelletut periaatteet

Kaavoituksessa uusien lomarakennuspaikkojen osoittamisen tulee perustua maankäytöllisiin syihin, minkä lisäksi on otettava huomioon maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus. Tämän periaatteen soveltaminen edellyttää kaavoituksessa muun ohella sitä, että rakentaminen ranta-alueille kohdistetaan tasapuolisesti ja että alueiden omistajia ei aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita. Kaavoituksessa maanomistajien tasapuolinen kohtelu pyritään turvaamaan edellä mainittua emäkiinteistötarkastelua ja mitoitusrantaviivaa soveltamalla.

Kullekin emäkiinteistölle voidaan osoittaa rantarakentamispaikkoja suhteessa sen rantaviivan pituuteen. Tällöin käytetään niin sanotun muunnetun rantaviivan eli mitoitusrantaviivan käsitettä. Siinä kapeiden vesistöjen tai huonosti rakentamiseen soveltuvien rantojen rantaviivaa ei oteta kokonaisuudessaan huomioon samalla tavoin kuin jos rantaviiva olisi suora. Muunnetun eli mitoitusrantaviivan pituus voidaan saada mittaamalla todellinen rantaviiva 50 metrin murtoviivalla, josta saadaan mitoitusrantaviiva käyttämällä ns. läheisyyskertoimia. Rakentamiseen täysin soveltumatonta rantaa ei yleensä lasketa mukaan rantaviivaan.

Kaavaselostuksessa esitetyt mitoitusperiaatteet

Kaavaselostuksen mukaan maanomistajien rakennusoikeus on määritetty maanomistusyksikön rantaviivan ja pinta-alan mukaan. Pienempään rakennusoikeuteen johtava tekijä on ollut ratkaiseva. Maanomistusyksikköön on katsottu kuuluvan pääsääntöisesti kaikki kiinteistöt ja määräalat,

jotka ovat saman maanomistajan omistuksessa. Saman perheen jäseniä on pääsääntöisesti pidetty samana maanomistajana. Laskelmassa on otettu huomioon vuoden 1969 jälkeen käytetty rakennusoikeus. Rakennusoikeutta määrittävään rantaviivaan ja pinta-alaan ei ole luettu alle hehtaarin kokoisia saaria. Rantaviivan perusteella määräytyvä rakennusoikeus on määritetty maakuntakaavan mitoitushaarukan mukaisesti. Pinta-alan perusteella määräytyvä rakennusoikeus on määräytynyt seuraavasti: Maanomistusyksiköllä, joka täyttää rakennusjärjestyksen pinta-alavaatimuksen ja on pienempi kuin 3 hehtaaria, on 1 rakennusoikeus. Maanomistusyksiköllä, joka on suurempi tai yhtä suuri kuin 3 hehtaaria ja pienempi kuin 6 hehtaaria on 2 rakennusoikeutta. Maanomistusyksiköllä, joka on suurempi tai yhtä suuri kuin 6 hehtaaria ja pienempi kuin 10 hehtaaria on 3 rakennusoikeutta. Maanomistusyksiköllä, joka on suurempi tai yhtä suuri kuin 10 hehtaaria on 4 rakennusoikeutta sekä lisäksi 1 rakennusoikeus 5 hehtaaria kohti siltä osin kuin pinta-ala ylittää 10 hehtaaria. Tapauksissa, joissa laskentaperusteet ilmeisesti johtaisivat kohtuuttomaan rakennusoikeuteen, on rakennusoikeus korjattu suuremmaksi tai pienemmäksi.

(---)

A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

A asiakumppaneineen on vaatinut kaavaa kumottavaksi siltä osin kuin 1,1 hehtaarin kokoiselle Katilotin kiinteistölle RN:o 1:226 on osoitettu toinen lomarakennuspaikka kiinteistön lounaisosaan.

Kiinteistörekisteristä saatavien tietojen mukaan Katilotin kiinteistön RN:o 1:226 emäkiinteistönä on ollut 1,3 hehtaarin kokoinen Katilotin saaressa sijaitseva kiinteistö RN:o 1:181, josta on muodostettu valituksen kohteena oleva kiinteistö Katilot RN:o 1:226 sekä valittajien omistama Kimpale RN:o 1:225. Molemmat kiinteistöt ovat rakennettuja. Maakuntakaavan mitoituksen mukaan emäkiinteistölle kuuluva laskennallinen rakennusoikeus olisi yksi lomarakennuspaikka. Yleiskaavassa Katilotin kiinteistöllä sijaitsevat rakennukset on osoitettu olemassa olevina ja kiinteistölle on osoitettu merkintä RA2. Kiinteistö Kimpale on osoitettu olemassa olevaksi lomarakennuspaikaksi merkinnällä RA1.

Valituksessa viitatut Turun hallinto-oikeuden päätös 3.7.2013 nro 13/0191/1 ja sen johdosta annettu korkeimman hallinto-oikeuden päätös 28.1.2015 taltio 193 ovat koskeneet poikkeamisluvan myöntämistä Katilotin kiinteistölle rakennettavalle kahdelle lomarakennukselle. Asiassa on ollut oikeuskysymyksenä sen ratkaiseminen, onko kysymyksessä ns. korvaava rakentaminen sekä se, kenellä on ollut asiassa toimivalta. Noissa päätöksissä ei ole ratkaistu sitä, onko Katilotin kiinteistölle kaavassa osoitettavissa kaksi lomarakennuspaikkaa. Päätöksissä todettuja seikkoja voidaan kuitenkin pitää tosiasiaselvityksenä kiinteistön rakentamistilanteesta. Korkein hallinto-oikeus on Katilotin kiinteistön RN:o 1:226 poikkeamislupaa koskevassa päätöksessään todennut, että myös kiinteistöllä sijaitseva vanhempi, vuonna 1928 rakennettu ja asiakirjoissa olevien valokuvien mukaan edelleen asuinkäytössä oleva loma-asunto on ns. olemassa oleva asuinrakennus. Katilotin kiinteistöllä on siten yksi loma­rakennuspaikka, jolla on kaksi loma-asuntoa.

Kaupunginhallitus on yleiskaavaratkaisua perustelevassa lausunnossaan todennut, että kaavan yleisenä periaatteena on ollut se, että olemassa oleva erillinen vapaa-ajan asunto muodostaa oman rantarakennusyksikön ja sen mukaisen rantarakennusoikeuden.

Emäkiinteistön Katilot alueella toteutunut rakentaminen ylittää jo nyt maakuntakaavassa osoitetun rakennusoikeuden. Katilotin kiinteistöllä sijaitsevat rakennukset varaavat jo nyt koko kiinteistön ranta-alueen rakentamiseen eikä vapaata rantaa ole ollut kaavassa enää osoitettavissa. Kun kuitenkin otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden lausuma siitä, että Katilotin kiinteistön lounaisrannalla olevaa rakennusta on pidettävä vapaa-ajanasuntona sekä edellä mainittu, koko kaava-alueella sovelletuksi ilmoitettu periaate, Katilotin kiinteistölle on voitu osoittaa merkintä RA2. Hallinto-oikeus toteaa, että siltä osin kuin kaavassa on sitovasti osoitettu rakentamisen määrä ja sijoittuminen, valituksessa viitatut rakennusjärjestyksen määräykset eivät tule sovellettaviksi. Päätös ei ole tältä osin lainvastainen.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 6 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 39 § ja 73 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Heikki Toivanen ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan tilalle Katilot RN:o 1:226 osoitetun toisen rakennuspaikan osalta. Tilan lounaisosaan osoitettu rakennuspaikka on poistettava. Alueella on toimitettava katselmus sen toteamiseksi, noudattaako ratkaisu tilan osalta kaavaperiaatteita ja onko tilalla oleva rakennus oikeutettu saamaan loma­rakennuspaikan. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että saarelle osoitettujen rakennuspaikkojen lukumäärä on suurempi kuin emätilalle kuuluva laskennallinen rakennusoikeus on. Hallinto-oikeus on kuitenkin viitannut kaupunginhallituksen esittämään periaatteeseen, jonka mukaan olemassa oleva erillinen vapaa-ajanasunto muodostaa oman rantarakennusyksikön ja sen mukaisen rakennusoikeuden. Lisäksi hallinto-oikeus on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 2015:16, johon sisältyy lausuma siitä, että Katilotin kiinteistön lounaisrannalla olevaa rakennusta on pidettävä vapaa-ajanasuntona.

Kaavaselostuksessa ei ole mainintaa kaupunginhallituksen esittämästä kaavoitusperiaatteesta. Kaikkien periaatteiden tulee käydä ilmi kaava­selostuksesta, eikä uusia näkemyksiä voi esittää kesken prosessin. Paraisten ympäristölautakunta on vuonna 2013 todennut, että kysymyksessä on pieni alle 25 kerrosneliömetrin kokoinen rakennus, joka ei synnytä erillistä varsinaista rantarakennusoikeutta.

Katilotin tilalla on vain yksi rakennuspaikka, jonka muodostavat 1970-luvulla rakennetut sauna ja vapaa-ajanmökki. Vuonna 1928 rakennettu mökki on jätetty purkamatta eikä sitä ole enää käytetty asumiseen, vaan se on toiminut varastona.

Tämän kokoiselle saarelle ei kaavoitusperiaatteiden mukaan kuulu kuin yksi rakennuspaikka. Olisi epäoikeudenmukaista sallia nyt suunniteltu rakentaminen, kun suurempienkaan tilojen omistajat eivät ole saaneet suuremmille tonteille useampia rakennuspaikkoja.

2. B on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen tilan Strömma RN:o 1:38 osalta.

Paraisten kaupunginhallitus on antanut selityksen A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen johdosta. Selityksessä on muun ohella todettu, että yleiskaava vastaa lomarakennusten lukumäärän osalta vallitsevaa tilannetta saarella.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet kaupunginhallituksen selityksen johdosta vastaselityksen.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat tilan Katilot RN:o 1:226 omistajina antaneet selityksen. Selityksessä on todettu muun ohella, että rakennuksen rakentaminen ei vuonna 1928 ole edellyttänyt lupaa, eikä sitä ole tarvinnut jälkikäteenkään hakea. Rakennus on normaalissa vapaa-ajankäytössä oleva lomarakennus eikä sitä ole koskaan käytetty varastona. Rakennusoikeus saareen on osoitettu kolmen erillisen rakennuspaikan perusteella.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet C:n ja hänen asiakumppaniensa selityksen johdosta vastaselityksen. Vastaselitys on lähetetty tiedoksi C:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki B:n valitusta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta.

2. A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

3. A:n ja hänen asiakumppaniensa valitus hyväksytään. Turun hallinto-oikeuden ja Paraisten kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan tilan Katilot RN:o 1:226 eteläosaan osoitetun toisen rakennuspaikan osalta.

4. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. B:n valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 4 momentin mukaan muilla kuin kunnalla ei ole oikeutta hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut kunnan viranomaisen tekemän kaavan tai rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevan päätöksen.

B on valituksessaan hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston tekemän rantayleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen B:n tilalle Strömma RN:o 1:38 osoitetun maankäytön osalta. Kun otetaan huomioon edellä mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 4 momentin säännös, B:n valitus on jätettävä tutkimatta.

2. Hallintolainkäyttölain 41 §:n (799/2015) mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Katilotin tilan RN:o 1:226 emäkiinteistönä on ollut 1,3 hehtaarin kokoinen Katilotin saaressa sijaitseva, tuolloin koko saaren suuruinen tila RN:o 1:181, josta on muodostettu valituksen kohteena oleva Katilot RN:o 1:226 sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa omistama Kimpale RN:o 1:225. Molemmat tilat ovat rakennettuja. Kaavan mitoitusperusteiden mukaan emätilalle kuuluva laskennallinen rakennusoikeus on jo ylitetty.

Rantayleiskaavassa Katilotin kiinteistölle on osoitettu loma-asutusalue, jolla on kaksi rakennuspaikkaa (RA2). Kaavamääräysten mukaan rakennuspaikan sallittu enimmäiskerrosala kahta hehtaaria pienemmillä saarilla on 150 m2, josta asuinrakennuksen kerrosala saa olla enintään 100 m2. Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että kaavan yleisenä periaatteena on ollut se, että olemassa oleva erillinen vapaa-ajan asunto muodostaa oman rantarakennusyksikön ja sen mukaisen rantarakennusoikeuden.

Korkein hallinto-oikeus on Katilotin tilan RN:o 1:226 poikkeamisasiaa koskevassa päätöksessään 28.1.2015 taltionumero 193 todennut, että tilalla on yksi lomarakennuspaikka, jolla on kaksi loma-asuntoa. Niin kuin hallinto-oikeuskin on todennut, mainitulla poikkeamisasiassa annetulla päätöksellä ei ole ratkaistu sitä, onko tilalle rantayleiskaavassa voitu osoittaa kaksi rakennuspaikkaa. Rantayleiskaavassa tehty ratkaisu johtaisi kuitenkin siihen, että yhden olemassa olevan rakennuspaikan tilalle tulisi kaksi rakennuspaikkaa alueella, jolla kaavan mitoitusperusteiden mukainen rakennusoikeus on jo aiemmin ylitetty. Asiakirjoista ei käy ilmi, että kaavaratkaisu tältä osin perustuisi muidenkin kiinteistöjen osalta noudatettuun periaatteeseen. Kaavaselostuksesta ilmenevien mitoitusperusteiden mukaan Katilotin tilalle ei kuulu toista rakennuspaikkaa. Ratkaisu ei ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun mukainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, kaupunginvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava siltä osin kuin tilalle RN:o 1:226 on osoitettu toinen rakennuspaikka.

4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.

 
Julkaistu 1.3.2017