Muu päätös 941/2017

Julkinen hankinta (ensihoitopalvelu, Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä)

Antopäivä: 7.3.2017
Taltionumero: 941
Diaarinumero: 3749/3/14

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittajat 9Lives Oy

Med Group Ensihoitopalvelu Oy

Siikalatvan Sairaankuljetus Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 31.10.2014 nro 758-760/14

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuusto on 17.6.2014 tekemällään päätöksellä (§ 5) muun ohella hyväksynyt sairaanhoitopiirin hallituksen esityksen palvelutasoksi vuosille 2015–2018. Kysymyksessä olevan palvelutasopäätöksen mukaan ensihoitopalvelun toteuttajana sairaanhoitopiirin alueella 1 on Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitos.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 25.8.2014 tekemällään päätöksellä (§ 87) hyväksynyt Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ensihoitopalvelujen yhteistoimintasopimukset Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston päätöksen mukaisesti.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Oulun kaupungin alainen Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ovat 1.9.2014 tehneet sairaanhoitopiirin ensihoitopalvelun vuosia 2015–2018 koskevan palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 1 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1.2015–31.12.2017, sisältäen option ajalle 1.1.–31.12.2018.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Ylivieskan kaupungin alainen Jokilaaksojen pelastuslaitos ovat 28.8.2014 tehneet sairaanhoitopiirin ensihoitopalvelun vuosia 2015–2018 koskevan palvelutasopäätöksen mukaista sairaanhoitopiirin aluetta 2 koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun toteuttamisesta ajalle 1.1.2015–31.12.2017, sisältäen option ajalle 1.1.–31.12.2018.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ilmoituksen mukaan sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen että Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on kummankin sopimuksen osalta arviolta 32 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Med Group Ensihoitopalvelu Oy, Siikalatvan Sairaankuljetus Oy sekä 9Lives Oy ovat olleet valittajina, Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiri sekä sairaanhoitopiiri) vastapuolena sekä Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ja Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos (jäljempänä myös pelastuslaitokset) kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt edellä mainittujen yhtiöiden valitukset tutkimatta sekä hylännyt yhtiöiden vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut yhtiöt yhteisvastuullisesti korvaamaan Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 12 223,92 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Tarkastelun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) valtuusto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä hyväksynyt vuosien 2015–2018 palvelutasopäätöksen, jossa ensihoito on todettu järjestettäväksi yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisella alueella 1 Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa.

Sairaanhoitopiiri on tehnyt sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen että Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun toteuttamisesta 1.1.2015 alkaen (jäljempänä yhdessä yhteistoimintasopimukset tai sopimukset). Yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 31.12.2017 saakka ja ne sisältävät option ajalle 1.1.–31.12.2018.

Yhteistoimintasopimukset koskevat ensihoitopalveluja, jotka kuuluvat hankintalain liitteen B mukaisten toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 25 terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Valittajat ovat esittäneet, että yhteistoimintasopimuksissa olisi sovittu myös potilassiirtopalvelujen järjestämisestä. Sairaanhoitopiiri on kuitenkin esittänyt, että sanotut palvelut on hankittu erikseen kilpailuttamalla ja toimittanut markkinaoikeudelle tästä selvityksenä 22.3.2013 päivätyn sopimuksen, joka koskee sairaanhoitopiirin ambulanssilla tapahtuvien potilassiirtopalvelujen hankintaa ajalla 1.5.2013–31.4.2017, sisältäen optiokauden 1.5.2017–30.4.2018. Markkinaoikeus katsoo, että sanottu selvitys sekä yhteistoimintasopimusten sanamuodot huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että yhteistoimintasopimukset koskisivat myös ensihoitopalveluun kuulumattomia potilassiirtopalveluja.

Sairaanhoitopiirin ilmoituksen mukaan sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen että Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on kummankin sopimuksen osalta noin 32 000 000 euroa. Järjestelyn arvo ylittää siten selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon.

Arvioitaessa sitä, onko yhteistoimintajärjestelyssä kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan, on näin ollen arvioitava ensinnäkin sitä, onko järjestelyn mukaisissa sopimuksissa kysymys hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdassa tarkoitetuista sopimuksista, joiden tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Mikäli kysymyksessä katsotaan olevan hankintalain 5 §:ssä tarkoitetut hankintasopimukset, on seuraavaksi arvioitava, jääkö yhteistoimintajärjestely kuitenkin jonkin kilpailuttamisvelvoitetta koskevan poikkeuksen nojalla hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että tällaisia poikkeuksia ovat yhtäältä niin sanotut sidosyksikköhankinnat sekä toisaalta viranomaisten välinen yhteisen julkisen tehtävän suorittamiseksi perustettu niin sanottu horisontaalinen yhteistyö.

Mikäli yhteistoimintajärjestely kuuluu hankintasäännösten soveltamisalaan ja markkinaoikeus on näin ollen toimivaltainen tutkimaan sitä koskevat valitukset, on tämän jälkeen arvioitava vielä sitä, onko käsillä ollut hankintasäännösten mukainen peruste suorahankinnan tekemiselle, sekä asiassa mahdollisesti määrättäviä seuraamuksia.

2. Yhteistoimintasopimusten keskeinen sisältö

Sairaanhoitopiiri on muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja sen liitteenä olleen, sanotulla päätöksellä hyväksytyn ensihoitopalvelun palvelutasopäätöksen mukaisesti tehnyt Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämistä koskevat yhteistoimintasopimukset. Sanotut sopimukset ovat käsillä olevan asian arvioinnin kannalta keskenään olennaisesti samansisältöiset.

Yhteistoimintasopimusten mukaan niissä on kysymys terveydenhuoltolain 39 §:ssä tarkoitetusta sopimuksesta ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen, mainitun sopimuksen sekä sen liitteiden mukaisesti. Pelastuslaitokset sitoutuvat sopimuksilla toteuttamaan ensihoitopalvelua muillakin alueilla, mikäli tarvetta siihen ilmenee hätäkeskuksen hälyttämisen tai kenttäjohtajan päätöksen perusteella.

Yhteistoimintasopimusten tarkoituksena on ylläpitää ensihoitovalmius edellä mainituilla alueilla ja hoitaa palvelun toteuttaminen hätäkeskusten välittämien kiireellisyysluokan A–D ensihoitotehtävien osalta sekä tarvittaessa hoitaa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin.

Yhteistoimintasopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja kysymyksessä olevissa sopimuksissa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Ensihoitopalveluun kuuluu myös ensivastetoiminta, josta on todettu laadittavan erilliset sopimukset.

Molemmat yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 1.1.2015–31.12.2017. Sopimuksiin sisältyy optio ajalle 1.1.–31.12.2018, jonka käyttämisestä on tehtävä päätös 1.4.2017 mennessä. Sopimukset voidaan irtisanoa kesken sopimuskauden tuomioistuimen niin edellyttäessä. Irtisanomisaika on tällöin 12 kuukautta, ellei tuomioistuin toisin määrää.

Yhteistoimintasopimusten mukaan sairaanhoitopiirin laatimassa palvelutasopäätöksessä määritellään ensihoitopalvelun järjestämistapa, palvelun sisältö, ensihoitopalveluun osallistuvan henkilöstön koulutus, valmius, tavoitteet potilaan tavoittamisajasta ja muut alueen ensihoitopalvelun järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat. Sairaanhoitopiiri valvoo palvelutasopäätöksen toteutumista.

Osapuolten tehtävistä on molemmissa yhteistoimintasopimuksissa määrätty, että sairaanhoitopiiri vastaa sen vastuulla olevasta ensihoitopalvelun järjestämisestä alueellaan sekä ensihoidon palvelutasopäätöksen laatimisesta. Sairaanhoitopiiri toteuttaa ensihoitolääkärivalmiuden, ensihoidon vastuulääkäri- ja kenttäjohtopalvelut, muut lääkärijohtoiset asiantuntijapalvelut ja palvelutasosuunnittelun. Lisäksi sairaanhoitopiiri vastaa mahdollisista ensihoidon sähköisistä tietojärjestelmistä siten kuin tietojärjestelmän vastuunjaosta on erikseen sovittu sopimuksen liitteen 5 mukaisesti.

Pelastuslaitos puolestaan toteuttaa yhteistoimintasopimuksen sekä palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden. Pelastuslaitos vastaa ensihoito-organisaatiosta, talous- ja henkilöstöhallinnosta oman organisaationsa osalta, valmiuden ylläpitämisestä ja ensihoitotehtävien hoitamisesta, kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä lukuun ottamatta edellä mainittuja sairaanhoitopiirille kuuluvia tehtäviä. Osapuolten vastuut ja tehtävät on esitetty yksityiskohtaisesti sopimusten liitteissä 1.

Yhteistoimintasopimusten liitteiden 1 mukaan sairaanhoitopiirin tehtäviin ja vastuisiin kuuluu muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja kenttäjohtajien täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän tasonsa mukaisen ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Sairaanhoitopiiri ei veloita antamistaan koulutuspalveluista pelastuslaitoksia. Sairaanhoitopiirin tulee niin ikään osallistua yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan ja valvontaan sekä tutkimustyöhön.

Sanotun liitteen mukaan pelastuslaitosten tehtäviin ja vastuisiin kuuluu vastaavasti muun ohella ensihoitopalvelun ajoneuvojen, niiden varustuksen ja kaluston hankinta, toimivuus ja toimintakunto sekä toiminnassa tarvittavien päivystystilojen hankinta ja ylläpito. Pelastuslaitokset vastaavat myös sovitun valmiuden ylläpitämisestä ja tasosta sekä ensihoidosta. Pelastuslaitosten tehtäviin kuuluu myös muun ohella vastata perus- ja hoitotason ensihoitajien ja muun ensihoitohenkilöstön perehdyttämisestä, täydennys- ja ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä erikseen sovittavalla tavalla omalta osaltaan sekä samoin omalta osaltaan heidän ammattitaidon arvioinnista ja testaamisesta. Pelastuslaitokset ovat lisäksi velvollisia muun ohella osallistumaan yhteistoimintasopimuksissa mainitun toiminnan kehittämiseen, seurantaan sekä käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa tutkimustyöhön.

Suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautuminen on kuvattu sopimuksen liitteissä.

Yhteistoimintasopimusten taloutta, toiminnan valvontaa ja kehittämistä koskevan kohdan mukaan pelastuslaitokset toteuttavat sopimuksissa sovitun ensihoitopalvelun niin sanotulla nettokustannusperiaatteella. Nettokustannusperiaate tarkoittaa sopimusten mukaan sitä, että kaikki sopimusten mukaiset kustannukset sisällytetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavaan vuosikorvaukseen. Ensihoitoon kuuluvat kulut kohdennetaan ensihoitoon ja siten ne vaikuttavat ensihoidon nettokustannuksiin menoja vähentäen. Sairaanhoitopiirin valmiuskorvaus kattaa yhteistoimintasopimusten mukaisesti toimintakulujen ja toimintatuottojen välisen nettokulun.

Yhteistoimintasopimusten tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius.

Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset muodostavat yhteisen ensihoidon yhteistyöryhmän, jossa kaikilta sopijapuolilta on edustus hallinnosta, ensihoidon johdosta ja ensihoidon kenttätyöstä. Yhteistyöryhmän tehtävänä on yhteistyössä seurata ensihoitopalvelun toimivuutta, palvelutasopäätöksen toteutumista ja kehittämistarpeita, sekä käytännön ensihoidon ja pelastustoiminnan yhteensovittamisen kehittämistä. Yhteistyöryhmän puheenjohtajana toimii sairaanhoitopiiri ja ryhmä kokoontuu vähintään kaksi kertaa vuodessa.

Sopimusten mukaan sairaanhoitopiirillä on oikeus tarkastaa sopimuksen kohteena olevaan ensihoitopalveluun liittyen sovittu palvelutaso, ambulanssit, asemapaikat, sovittu varustus ja välineistö, viesti- ja johtojärjestelmä, henkilöstön koulutus/pätevyys, sovittu valmius, potilasasiakirjat sekä niiden käsittely ja arkistointi yhteistoimintasopimuksen soveltamisalalla, sairaanhoitopiirille osoitettu laskutus ja siihen perustuva kirjanpito sekä lääkevarasto.

Sopimusten muita kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä koskevan kohdan mukaan pelastuslaitosten ensihoitajat voivat työskennellä toimialueensa terveyskeskuksissa pelastuslaitoksen ja perusterveydenhuollon kanssa erikseen sovitulla tavalla sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen periaatteiden mukaisesti. Pelastuslaitos sopii alueen perusterveydenhuollon organisaatioiden kanssa yhteistyöstä erikseen.

Etenkin harvaan asutuilla alueilla ensihoitohenkilöstön tehtäviin voidaan vähäisessä määrin sisällyttää myös ennalta määrättyjä muita terveydenhuollon palveluja. Pelastuslaitoksen ensihoitajia voi työskennellä perusterveydenhuollon tukena, mikäli eivät ole suorittamassa työvuoronsa ensihoitotehtäviä, pelastuslaitoksen ensihoitopäällikön tai kenttäjohdon määräämiä muita ensihoitotoimintaan liittyviä tehtäviä.

Ensihoitoyksikön henkilöstölle suunnattujen tehtävien perusterveydenhuollossa tulee olla heidän koulutustaan vastaavia, eivätkä ne saa vaarantaa ensihoitotehtävien suorittamista tai kuormittaa ensihoitohenkilöstöä liikaa. Työskentelystä terveyskeskuksissa pelastuslaitos ei peri erillistä korvausta.

Yhteistoimintasopimusten mukaan pelastuslaitoksen ensihoitohenkilöstö on pelastuslaitoksen palveluksessa ja siten joko virka- tai työsuhteessa Jokilaaksojen pelastuslaitoksen osalta Ylivieskan ja Oulu-Koillismaan pelastuslaitoksen osalta Oulun kaupunkiin.

Ensihoitovalmiutta koskevan sopimuskohdan mukaan pelastuslaitoksen toteuttama valmius määräytyy sairaanhoitopiirin hyväksymän palvelutasopäätöksen mukaisesti.

Sopimusten raportointia koskevan kohdan mukaan pelastuslaitos raportoi sairaanhoitopiirille kolmen kuukauden välein muun ohella ensihoitotehtävät omalla alueella ja sen ulkopuolella sekä ensihoitopalvelun toiminnasta tehdyt reklamaatiot ja niiden käsittelyn.

3. Pelastustoimen järjestäminen

3.1 Oulu-Koillismaan pelastustoimen alue

Hailuodon, Iin, Kempeleen, Kuusamon, Limingan, Lumijoen, Muhoksen, Oulun, Pudasjärven, Taivalkosken, Tyrnävän ja Utajärven kunnat ovat 28.11.2013 allekirjoitetussa Oulu-Koillismaan pelastustoimen alueen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 § ja 25 §:ssä tarkoitetusta pelastustoimen järjestämisestä sekä alueen pelastustoimen palvelutasopäätöksessä päätettyjen muiden palvelujen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Oulu-Koillismaan pelastustoimialueella.

Sopimuksen kohdan 3 mukaan pelastustoimi järjestetään Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kulloinkin voimassa olevan johtosäännön mukaisesti. Johtosäännön hyväksyy Oulun kaupunginvaltuusto.

Pelastustoimen hallinnosta vastaa sopimuksen kohdan 4 mukaan Oulun kaupungin ylläpitämä taloudellista voittoa tavoittelematon kunnallinen liikelaitos. Pelastusliikelaitos vastaa pelastustoimen toteuttamisesta lainsäädännön, kuntien erityisolosuhteiden sekä pelastusliikelaitoksen päättämän palvelutason mukaisesti pelastusliikelaitoksen talous- ja liiketoimintasuunnitelmassa vuosittain tarkemmin hyväksytyllä tavalla.

Sopimuksen kohdan 5 mukaan pelastusliikelaitoksen johtokunta on kuntalain 77 §:n mukainen toimielin, joka kuuluu Oulun kaupungin hallinnolliseen organisaatioon. Johtokunnan asettaa Oulun kaupunginhallitus valtuuston toimikaudeksi kerrallaan. Johtokunnassa on seitsemän jäsentä ja kullakin henkilökohtainen varajäsen. Oululla on johtokunnassa puheenjohtaja ja kaksi jäsentä. Muilla sopijakunnilla on kuntien nimen mukaisessa aakkosjärjestyksessä yhteensä neljä jäsentä.

Sopimuksen kohdan 7 mukaan sopijakuntien yhteistyöelimenä on valtuuston toimikaudeksi valittava neuvottelukunta, joka toimii neuvoa antavana elimenä pelastusliikelaitoksen toiminnan suunnittelua, talousarviota, investointien valmistelua ja palvelutason määrittelyä koskevissa asioissa. Neuvottelukunta koostuu sopijakuntien edustajista ja heidän henkilökohtaisista varajäsenistään huomioiden, mitä voimassa oleva tasa-arvolaki säätää toimielimen kokoonpanosta. Oulun kaupunginhallitus valitsee neuvottelukunnan puheenjohtajan neuvottelukunnan toimikaudeksi.

Sopimuksen kohdan 8 mukaan Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen henkilöstö on Oulun kaupungin palveluksessa. Sopimuksen kohdan 12 mukaan pelastusliikelaitos tekee palvelutuotannon järjestämiseksi tarvittavat sopimukset.

3.2 Jokilaaksojen pelastustoimen alue

Alavieskan, Kärsämäen, Merijärven, Pyhäjoen, Pyhännän, Reisjärven, Sievin, Siikajoen ja Siikalatvan kunnat sekä Haapajärven, Haapaveden, Kalajoen, Nivalan, Oulaisten, Pyhäjärven, Raahen ja Ylivieskan kaupungit ovat 1.1.2014 voimaan tulleessa Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintasopimuksessa sopineet pelastuslain 24 §:n mukaisesta yhteistoiminnasta ja pelastuslaissa tarkoitetun alueen pelastustoimen järjestämisestä valtioneuvoston vahvistamalla Jokilaaksojen pelastustoimialueella.

Sopimuksen 1 §:n mukaan alueen pelastustoimen ja sen pelastuslaitoksen hallinnosta vastaa sopimuskuntana toimiva Ylivieskan kaupunki. Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtävänä on vastata pelastuslain mukaan niille säädetyistä tehtävistä alueellaan.

Sopimuksen 2 §:n mukaan pelastustoimen ja pelastuslaitoksen hallintoa varten sopijakunnat asettavat valtuustokaudeksi Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnan, joka toimii Ylivieskan kaupungin alaisena. Kukin kunta nimeää johtokuntaan yhden jäsenen ja hänelle henkilökohtaisen varajäsenen. Jokainen yli 20 000 asukkaan kunta nimeää johtokuntaan kaksi jäsentä ja varajäsentä. Johtokunta valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Alueen pelastustoimen johtokunta on asemaltaan kuntalain 77 §:n tarkoittama yhteinen toimielin. Pelastuslaitoksen johtokunnan tehtävistä, toiminnan muodoista ja asioiden esittelystä johtokunnan kokouksissa määrätään johtosäännössä, jonka vahvistaa sopimuskunnan valtuusto johtokunnan esityksestä.

Sopimuksen 3 §:n mukaan pelastuslaitoksen johtajana toimii pelastusjohtaja, joka on virkasuhteessa Ylivieskan kaupunkiin. Pelastusjohtajan valitsee pelastuslaitoksen johtokunta. Pelastusjohtajan tehtävistä ja ratkaisuvallasta määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.

Sopimuksen 4 ja 5 §:n mukaan pelastustoimen toiminnallisesta organisaatiosta sekä viroista ja toimista määrätään pelastuslaitoksen johtosäännössä.

Sopimuksen 9 §:n mukaan pelastuslaitos tekee tarvittavat sopimukset vapaapalokuntia ylläpitävien yhdistysten ja meri-, järvipelastus- tai muiden yhdistysten tai yhteistyökumppaneiden kanssa.

Pelastuslaitos voi harjoittaa ensihoitopalvelujen tuottamista. Pelastuslaitos tekee ensihoitopalvelustaan tarvittavat sopimukset ensihoitopalvelujen järjestämisestä vastaavan yhteisön kanssa.

Sopimuksen 10 §:n mukaan pelastuslaitoksen taloutta hoitaa ja siitä vastaa Ylivieskan kaupunki. Pelastuslaitos on itsenäinen taseyksikkö Ylivieskan kaupungin kirjanpidossa. Ylivieskan kaupunginvaltuusto hyväksyy sille nettomääräisesti sitovan talousarvion pelastuslaitoksen johtokunnan esityksestä.

4. Ensihoitopalvelujen järjestämisvastuu ja alueen pelastuslaitoksen tehtävät

Ensihoitopalvelun järjestämistä koskevan terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Terveydenhuoltolaki (1326/2010) on tullut voimaan 1.5.2011, ja sen 1 §:n mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa ja erikoissairaanhoitolaissa säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön. Ensihoitopalveluun sisältyvien toimintojen järjestämisvastuu on terveydenhuoltolain säätämisen myötä siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiirien kuntayhtymille. Sanotun lain 79 §:n 1 momentin voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan ensihoitopalvelu on tullut viimeistään 1.1.2013 järjestää lain 39 §:n mukaisesti.

Sairaanhoitopiirille siirtyneen ensihoitopalvelun järjestämisvastuun taustalla on edelleen sen jäsenkuntien erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momenttiin perustuva velvollisuus huolehtia kuntalaisten tarpeellisesta erikoissairaanhoidosta, joka terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan pitää sisällään muun ohella ensihoitoon kuuluvat terveydenhuollon palvelut. Tämän velvoitteen mukaisen erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on erikoissairaanhoitolain 3 §:n 1 momentin mukaan kuuluttava johonkin sanotun lain 7 §:ssä mainittuun sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.

Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:

1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön;

2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;

3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;

4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja

5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.

Pelastuslain 1 §:n mukaan sanotun lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Lain tavoitteena on myös, että onnettomuuden uhatessa tai tapahduttua ihmiset pelastetaan, tärkeät toiminnot turvataan ja onnettomuuden seurauksia rajoitetaan tehokkaasti.

Kuntien vastuusta pelastustoimesta on säädetty pelastuslain 24 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan kunnat vastaavat pelastustoimesta yhteistoiminnassa pelastustoimen alueilla (alueen pelastustoimi) siten kuin mainitussa laissa tarkemmin säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin. Pykälän 3 momentin mukaan pelastustoimen alueeseen kuuluvilla kunnilla tulee olla sopimus pelastustoimen järjestämisestä. Pelastuslain 25 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimen tehtävien hoitamista varten alueen pelastustoimella tulee olla pelastuslaitos.

Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:

1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;

2) pelastustoimen valvontatehtävistä;

3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;

4) pelastustoimintaan liittyvistä tehtävistä.

Pelastustoimintaan kuuluu pelastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan muun ohella onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen.

Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.

Terveydenhuoltolain esitöiden (HE 90/2010 vp s. 131) lain 39 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaa esitöiden mukaan sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Esitöissä on todettu, että jotta toiminnan voidaan katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimuspuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu. Tältä osin hallituksen esityksessä on viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuun asiassa komissio v. Saksa (C-480/06). Silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.

Sanotun pykälän esitöissä (HE 90/2010 vp s. 133) on todettu edelleen muun ohella, että ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Esitöissä on todettu edelleen, että pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.

5. Oikeudellinen arviointi

5.1 Hankintasopimuksen määritelmä ja sen soveltuminen yhteistoimintasopimuksiin

Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat esittäneet muun ohella, että kysymyksessä oleva yhteistoimintajärjestely jää hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle siitä syystä, ettei kysymys ole hankintasopimuksesta, vaan ensihoitopalvelujen järjestämisestä terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen kanssa.

Markkinaoikeus toteaa, että sairaanhoitopiirin yhteistoiminta alueen pelastustoimen kanssa on terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa esitetty yhtenä vaihtoehtona ensihoitopalvelun järjestämiseksi. Pykälästä ei kuitenkaan johdu, että sairaanhoitopiirin ja alueen pelastuslaitosten välinen ensihoitopalvelua koskeva yhteistyö kaikissa tapauksissa jäisi hankintasäännösten ja niihin sisältyvän kilpailuttamisvelvoitteen ulkopuolelle.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi). Hankintalakia tulkittaessa on siten otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen hankintadirektiivin tulkintaa koskeva oikeuskäytäntö.

Hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan "julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla" tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esim. tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta).

Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä yhtäältä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei toisaalta ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta, tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla. Unionin tuomioistuin on katsonut lisäksi, että sopimus on katsottava hankintadirektiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyksi sopimukseksi, vaikka sopimuksesta maksettava vastike rajoittuisi ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, EU:C:2012:817 26 ja 29 kohta; tuomio Piepenbrock, C‑386/11, EU:C:2013:385, 29 ja 31 kohta).

Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja yhteistoimintasopimusten pääasiallisena sisältönä on järjestää sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ensihoitopalvelujen toteuttaminen siten, että pelastuslaitokset tuottavat sanotut palvelut ja sairaanhoitopiiri puolestaan suorittaa pelastuslaitoksille korvauksen tästä aiheutuneista kustannuksista.

Yhteistoimintasopimuksissa noudatetaan niin sanottua nettokustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitoksille aiheutuvat kustannukset. Korvauksessa huomioidaan muun ohella suoritukset, jotka pelastuslaitokset vastaanottavat ensihoitopalvelun perusteella esimerkiksi Kansaneläkelaitokselta tai palvelun kohteena olevalta henkilöltä.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset ovat oikeudellisesti erillisten yksiköiden välisiä sopimuksia, jotka on katsottava hankintasäännöksissä tarkoitetuksi "rahallista vastiketta vastaan" tehdyiksi sopimuksiksi. Arvioinnissa ei tältä osin ole merkitystä sillä, että pelastuslaitokset ovat itsekin hankintaviranomaisia tai että sopimusten mukaan niille maksettava vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen.

Arvioinnin kohteena olevassa yhteistyöjärjestelyssä tehtyjä yhteistoimintasopimuksia on näin ollen pidettävä hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuina palveluhankintasopimuksina, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat hankintalain soveltamisalaan ja siten myös kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin.

5.2 Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävät poikkeukset ja niiden soveltamisen kriteerit

Hankintayksikkö on esittänyt, että yhteistyöjärjestely täyttää yhtäältä niin sanottua horisontaalista yhteistyötä ja toisaalta sidosyksikköpoikkeusta koskevat kriteerit ja että se jää näin ollen hankintasäännösten soveltamisalan ja kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle.

Markkinaoikeus toteaa, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimus jää julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kahdentyyppisissä tapauksissa (tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 33 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 31–32 ja 34–36 kohta).

Kyse on ensinnäkin niin sanotuista sidosyksikköhankinnoista eli hankintasopimuksista, jotka julkisyhteisö on tehnyt siihen nähden oikeudellisesti erillisen oikeushenkilön kanssa, kun mainitulla julkisyhteisöllä on tähän oikeushenkilöön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja kun tämä oikeushenkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön tai sen omistavien julkisyhteisöjen kanssa (ks. tuomio Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 32 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34 kohta). Hankintalain 10 § sisältää sidosyksikköhankintoja koskevan säännöksen, jonka mukaan lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle jäävät määrätyin edellytyksin sopimukset, joilla aloitetaan sellainen julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistetaan niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen (niin sanottu horisontaalinen yhteistyö) (tuomio komissio v. Saksa, C‑480/06, EU:C:2009:357, 37 kohta; tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 34 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 34, oikeastaan 36, kohta).

Euroopan unionin tuomioistuin on soveltanut sanottua poikkeusta edellä mainitussa asiassa komissio v. Saksa (C-480/06) antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin katsoi, että arvioitavana ollut neljän Ala-Saksin piirikunnan ja Hampurin kaupungin puhtaanapitolaitoksen välillä tehty sopimus jäi hankintasäännösten mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, kun sillä aloitettiin paikallisten julkisyhteisöjen välinen yhteistyö, jolla varmistettiin paikallisten julkisyhteisöjen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän eli jätteistä huolehtimisen suorittaminen.

Unionin tuomioistuin on sanotussa ratkaisussa viitannut muun ohella oikeuskäytännössä vahvistettuun viranomaisten mahdollisuuteen suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään omilla voimavaroillaan, ilman että niiden tarvitsisi turvautua ulkoisten yksiköiden apuun sekä mahdollisuuteen suorittaa näitä tehtäviä myös yhdessä muiden viranomaisten kanssa (tuomion kohta 45 oikeustapausviittauksineen). Tuomiossa on edelleen kiinnitetty huomiota yhtäältä siihen, ettei yhteisön oikeudessa mitenkään edellytetä viranomaisilta tietyn oikeudellisen muodon käyttämistä, kun ne suorittavat yhdessä niiden julkisien palvelun tehtäviä. Toisaalta tällaisella viranomaisten välisellä yhteistyöllä ei tuomioistuimen mukaan saateta kyseenalaiseksi julkisia hankintoja koskevien yhteisöjen säännösten päätavoitetta eli palvelujen vapaata liikkuvuutta ja avaamista vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa, koska tämän yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset ja koska hankintadirektiivissä 92/50 tarkoitettu asianomaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate taataan siten, ettei yhdellekään yksityiselle yritykselle anneta etua sen kilpailijoihin nähden (tuomion 47 kohta oikeustapausviittauksineen).

Asiassa arvioitavana olleen sopimuksen kohde on tuomioistuimen mukaan muodostunut pääasiallisesti Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston sitoumuksesta antaa kyseisten neljän piirikunnan käyttöön vuosittain 120 000 jätetonnin käsittelykapasiteetti niiden jätteiden hyödyntämiseksi lämmöntuotannossa kysymyksessä olevassa jätteidenkäsittelylaitoksessa. Vastineeksi jätteidensä käsittelystä sanotussa laitoksessa piirikuntien on sopimuksen mukaan tullut suorittaa Hampurin kaupungin puhtaanapito-osastolle vuosittainen maksu, jonka laskutapa ja maksuehdot on määritetty sopimuksessa (tuomion 39 ja 40 kohta). Sopimuksessa on määrätty myös tietyistä suoraan julkisen palvelun kohteeseen liittyvistä sitoumuksista. Hampurin kaupunki on ottanut vastatakseen suurimman osan niistä palveluista, jotka ovat sen kyseisten neljän piirikunnan kanssa tekemän sopimuksen kohteena, ja piirikunnat ovat antaneet Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston käyttöön sen jätteidenkäsittelykapasiteetin, jota ne eivät itse käytä. Piirikunnat ovat sitoutuneet myös hyväksymään sijoituspaikoilleen polttamisessa syntyvää hyödyntämiskelvotonta jätettä suhteessa niiden toimittamien jätteiden määriin (tuomion 42 kohta).

Sopimuksen mukaan sopimusosapuolten on tullut tarpeen vaatiessa avustaa toisiaan niiden lakisääteisten jätteistä huolehtimista koskevan velvollisuuden täyttämisessä. Sopimuksessa on muun muassa määrätty, että tietyissä olosuhteissa, kuten kyseisen laitoksen ollessa tilapäisesti ylikuormitettu, piirikunnat sitoutuvat vähentämään toimittamiensa jätteiden määrää ja suostuvat siten rajoittamaan oikeuttaan käyttää polttolaitosta (tuomion 42 kohta).

Kysymyksessä olevaa sopimusta arvioidessaan unionin tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun ohella siihen, että sopimuksen kohteena oleva tehtävä, eli jätteistä huolehtiminen, liittyy jätehuoltoa koskevaan yhteisön sääntelyyn, joka sisältää pyrkimyksen jätteiden käsittelemisestä mahdollisimman lähellä sijaitsevassa laitoksessa (tuomion 37 kohta).

Tuomioistuin on todennut myös, että sopimusta on arvioitava kuntienvälisen yhteistyömenettelyn toteuttamisena siihen osallistuvien tahojen välillä ja että siihen sisältyy edellytyksiä, joilla voidaan varmistaa jätteistä huolehtimista koskevan tehtävän hoitaminen. Sopimuksella on pyritty mahdollistamaan se, että Hampurin kaupunki rakentaa ja antaa käytettäväksi jätteidenkäsittelylaitoksen suotuisammissa taloudellisissa olosuhteissa sen ansiosta, että lähialueen piirikunnat osallistuvat hankkeeseen jätteitä toimittamalla, mikä mahdollistaa 320 000 tonnin kapasiteetin saavuttamisen. Laitoksen rakentamisesta on tästä syystä päätetty ja se on toteutettu vasta kyseisten neljän piirikunnan sovittua laitoksen käyttämisestä ja vastaavista sitoumuksistaan.

Euroopan komissio on julkaissut 4.10.2011 päivätyn valmisteluasiakirjan julkisia hankintoja koskevan EU:n oikeuden soveltamisesta hankintaviranomaisten välisiin suhteisiin ("julkisen sektorin sisäinen yhteistyö") (Sisämarkkinoiden ja palveluiden pääosaston epävirallinen käännös asiakirjasta Commission staff working paper concerning the application of EU public procurement law to relations between contracting authorities (public-public cooperation) 4.10.2011, SEC (2011) 1169, final). Asiakirjassa on viitattu edellä mainittuun unionin tuomioistuimen ratkaisuun otsikon 3.3 "Julkisten tehtävien yhteistä hoitoa koskeva ei-institutionalisoitu/horisontaalinen yhteistyö" alaotsikon "Aidon yhteistyön erottaminen tavanomaisesta julkisesta hankintasopimuksesta" alla. Asiakirjassa on tältä osin todettu, että sanotun tuomion mukaan yhteistyön tarkoituksena on huolehtia yhdessä sellaisen julkisen tehtävän hoidosta, jota kaikkien yhteistyökumppanien on hoidettava. Tehtävän yhteiselle hoidolle on ominaista sopimuskumppanien osallistuminen ja keskinäiset velvoitteet, mikä tuottaa keskinäisiä synergiaetuja. Tämä ei välttämättä tarkoita sitä, että jokainen yhteistyökumppani osallistuisi varsinaiseen tehtävän hoitoon yhtä suurella panoksella, sillä yhteistyö voi perustua tehtävien jakamiseen tai tietynlaiseen erikoistumiseen. Sopimuksella on kuitenkin oltava yhteinen tavoite: saman tehtävän yhteinen hoito.

Sittemmin Euroopan unionin tuomioistuin on käsitellyt horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä muun ohella asioissa C‑159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym. sekä C‑386/11 Piepenbrock. Sanotuissa asioissa antamissaan tuomioissa unionin tuomioistuin on täsmentänyt sallitun yhteistyön edellytyksiä. Edellä viitatussa oikeuskäytännössä muodostuneiden kriteerien mukaan yhteisen julkisen tehtävän hoitoon tähtäävä yhteistyö jää siten hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli tätä koskevat sopimukset on tehty ainoastaan julkisyhteisöjen välillä ilman yksityisen tahon osallistumista, mikäli niillä ei aseteta mitään yksityistä palveluntarjoajaa kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan ja mikäli niillä aloitetun yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 35 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 37 kohta).

Sanotut kriteerit ovat kumulatiivisia niin, että julkisyhteisöjen välinen sopimus voi jäädä julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kysymyksessä olevan poikkeuksen perusteella ainoastaan, jos sopimus täyttää ne kaikki (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., EU:C:2012:817, 36 kohta; tuomio Piepenbrock, EU:C:2013:385, 38 kohta). Tuomioistuin on lisäksi kysymyksessä olevaa poikkeusta soveltaessaan viitannut siihen, ettei arvioitavana olevaan järjestelyyn ole ryhdytty tarkoituksena kiertää julkisia hankintoja koskevia sääntöjä (edellä mainittu tuomio komissio v. Saksa, EU:C:2009:357, 48 kohta).

Kilpailuttamisvelvollisuudesta tehtävien poikkeusten soveltamisen arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden sääntöjen päätavoite on hankintojen avaaminen vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa rakennusurakoiden toteuttamisen, tavaroiden hankinnan ja palvelujen suorittamisen aloilla. Tämä merkitsee sitä, että kaikilla hankintaviranomaisilla on velvollisuus soveltaa asiaa koskevia unionin oikeuden sääntöjä silloin, kun siinä säädetyt edellytykset täyttyvät. Näin ollen kaikkia tämän velvollisuuden soveltamiseen tehtäviä poikkeuksia on tulkittava suppeasti (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, EU:C:2014:303, 22 ja 23 kohta oikeustapausviittauksineen).

Markkinaoikeus toteaa, että sekä arvioitavina olevien yhteistoimintasopimusten sisältö että asianosaisten asiassa esittämä huomioon ottaen asiassa on hankintasäännösten soveltumisen osalta ensisijaisesti kysymys siitä, täyttääkö yhteistyöjärjestely niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit ja jääkö se siten tällä perusteella hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.

5.3 Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymisen arviointi

Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että yhteistoimintasopimuksissa, joiden osapuolina ovat kuntien muodostamat sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset, on kysymys yksinomaan yleisen edun mukaisia tarpeita tyydyttämään perustettujen julkisyhteisöjen välisestä järjestelystä.

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, ettei yhteistoimintasopimuksista ilmenevä järjestely kuitenkaan täytä horisontaalisen yhteistyön kriteerejä, koska pelastuslaitoksella ei ole velvollisuutta järjestää sopimusten kohteena olevia ensihoitopalveluja, vaan ne kuuluvat yksinomaan sairaanhoitopiirin järjestämisvastuulle. Kysymys ei näin ollen ole osapuolten yhteistyöstä niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi.

Arvioitaessa kysymystä siitä, onko yhteistyöjärjestelyssä kysymys sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteisen julkisen palvelun tehtävän toteuttamisesta, on otettava huomioon muun ohella pelastuslaitosten toiminnan tarkoitus ja niiden tehtävät yhteistoimintasopimusten sisältöön nähden.

Asiassa on sinänsä selvää, että yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut kuuluvat terveydenhuoltolain nojalla sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin, eikä pelastuslaitoksella ole niiden osalta lakiin perustuvia velvoitteita. Toisaalta ensihoitopalvelut on kuitenkin pelastuslaissa nimenomaisesti mainittu alueen pelastuslaitoksen tehtäväkenttään kuuluviksi pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisessä yhteistoimintatilanteessa. Tätä yhteistoimintaa on edellä viitatuissa terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu merkittävillä, muun ohella henkilöstön ja kaluston käyttöön liittyvillä hyödyillä esimerkiksi suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoidossa ja niihin varautumisessa.

Sairaanhoitopiiri sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos ovat viitanneet hyötyihin, joita ensihoitopalveluja koskevalla yhteistoiminnalla pelastuslaitosten kanssa saavutetaan sopimusten molemmille osapuolille. Näihin etuihin kuuluvat muun ohella kaluston ja henkilöstön käyttöä koskevat hyödyt sekä muun ohella pelastuslaitosten henkilöstön ammattitaidon vahvistuminen.

Markkinaoikeus toteaa, että ensihoitotehtävissä työskentelystä saatavan kokemuksen ja tässä yhteydessä myös sairaanhoitopiirin toimesta annettavan koulutuksen voidaan katsoa kehittävän pelastuslaitosten henkilöstön ensihoitoa koskevaa ammattitaitoa. Ottaen huomioon pelastuslaitosten laissa säädetyt tehtävät, joihin edellä esitetyin tavoin lukeutuu muun ohella onnettomuuden uhrien pelastaminen, voidaan muun ohella pelastuslaitosten henkilökunnan yhteistoiminnan perusteella saavan ensihoitokoulutuksen sekä -kokemuksen katsoa tukevan myös pelastuslaitosten järjestämisvastuulle kuuluvien julkisten tehtävien hoitamisen edellytyksiä.

Markkinaoikeus katsoo, että arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että vaikka yhteistoimintasopimuksissa tosin on kysymys kahden oikeudellisesti erillisen toimijan välisistä sopimuksista, ovat kaikki yhteistoimintasopimuksen kattaman sairaanhoitopiirin kunnat asiassa esitetyn selvityksen perusteella samalla myös pelastuslaitosten yhteistoimintakuntia. Sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä määritellyn alueen 2 kunnat kuuluvat Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintakuntiin ja sairaanhoitopiirin alueen 1 kunnat puolestaan Oulu-Koillismaan pelastustoimen alueen yhteistoimintakuntiin.

Yhteistoimintasopimusten osapuolten olemassaolon ja toiminnan tarkoituksena on edellä viitatuista terveydenhuoltoa ja pelastustoimintaa koskevista säännöksistä ilmenevin tavoin toteuttaa kysymyksessä olevien kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joiden väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien tavoitteiden markkinaoikeus katsoo liittyvän läheisesti toisiinsa.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, ettei alueen pelastuslaitoksen asemaa voida ensihoitopalveluja koskevien yhteistoimintasopimusten osalta lähtökohtaisesti rinnastaa tilanteeseen, jossa sopimuskumppani yksinomaan toteuttaa palvelun korvausta vastaan. Ensihoitopalvelut on pelastuslaissa nimenomaisesti sisällytetty alueen pelastuslaitoksen tehtäviin ja ensihoitopalveluita koskevaa yhteistoimintaa on terveydenhuoltolain esitöissä perusteltu sekä sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle että pelastuslaitokselle sen omassakin toiminnassa tästä saatavilla hyödyillä. Yhteistoimintasopimuksen kohteena olevat sairaanhoitopiirin jäsenkunnat ovat samalla myös alueen pelastuslaitoksen yhteistoimintakuntia, ja pelastuslaitoksen sekä sairaanhoitopiirin suoritettavaksi säädettyjen toisiaan tukevien julkisen palvelun tehtävien voidaan katsoa tähtäävän yhteneväisiin terveyden ja turvallisuuden edistämisen tavoitteisiin.

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että arvioitavina olevissa yhteistoimintajärjestelyissä on kysymys tilanteesta, jossa sairaanhoitopiirin kuntayhtymä sekä kummankin sopimuksen osalta kysymyksessä olevan alueen pelastuslaitos ovat yhteistoimintasopimuksilla pyrkineet varmistamaan niille yhteisen tehtävän suorittamisen.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella pelastuslaitokset tuottavat ensihoitopalveluja yksinomaan sairaanhoitopiirille. Yhteistoimintajärjestelyn osapuolissa ei esitetyn selvityksen mukaan ole edustettuna minkään yksityisen tahon intressejä, eikä yhteistoimintasopimuksiin sisälly määräyksiä, kuten esimerkiksi alihankintalausekkeita, joiden perusteella jokin yksityinen palveluntarjoaja saattaisi tulla asetetuksi kilpailijoihinsa nähden etuoikeutettuun asemaan.

Kun yhteistoimintajärjestely edellä esitetyin tavoin koskee terveydenhuoltolainsäädäntöön perustuvien, julkisyhteisöjen järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien toimintojen toteuttamista ja kun yhteistoimintasopimusten mukaan tästä toteuttamisesta pelastuslaitoksille maksettava korvaus rajoittuu niille aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, voidaan järjestelyn osapuolten tarkoituksena lisäksi katsoa olevan yleisen edun tavoitteiden tyydyttäminen. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että yhteistoimintajärjestelyn tarkoituksena olisi hankintasäännösten kiertäminen.

5.4 Johtopäätös

Edellä esitettyihin perusteisiin viitaten markkinaoikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset täyttävät kaikki edellä viitattuun Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön kriteerit.

Asiassa on näin ollen katsottava, etteivät Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välinen muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä tarkoitettu yhteistoimintajärjestely sekä sen mukaisesti tehdyt yhteistoimintasopimukset kuulu hankintalain soveltamisalaan. Valitukset on siten markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos sairaanhoitopiiri joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan sairaanhoitopiirin määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Sanna Holkeri ja Hannamaria Nurminen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus:

1) kieltää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 17.6.2014 tekemän päätöksen § 5 sekä Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja pelastuslaitosten välisten yhteistoimintasopimusten täytäntöönpanon väliaikaisesti korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi;

2) kumoaa markkinaoikeuden päätöksen sekä pääasiaa että oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta ja tutkii asian;

3) kumoaa Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän päätöksen hankkia ensihoito- ja tosiasiassa myös potilassiirtopalvelut Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselta ja Jokilaaksojen pelastuslaitokselta;

4) määrää tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja pelastuslaitosten väliset yhteistoimintasopimukset päättymään siten, että ne eivät tule voimaan 1.1.2015 sekä määrää sairaanhoitopiirin maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Siltä varalta, että sanotut seuraamukset ovat vaihtoehtoisia, valittajat ovat tältä osin vaatineet ensisijaisesti, että korkein hallinto-oikeus määrää sopimuskauden lyhentämisestä; ja

5) velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan kunkin valittajan arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittajat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Kysymyksessä on julkinen hankinta

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tehdessään Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimukset, joiden perusteella pelastuslaitokset suorittavat ensihoitopalveluja sairaanhoitopiirille korvausta vastaan. Kyse on molempien sopimusten osalta EU-kynnysarvon ylittävästä laittomasta suorahankinnasta.

Julkisten hankintayksiköiden väliset palveluhankinnat tulee kilpailuttaa. Asiassa on kyse palveluhankinnasta, jossa sairaanhoitopiiri toimii ostajana ja pelastuslaitokset palveluiden tuottajina korvausta vastaan. Pelastuslaitokset eivät ole sairaanhoitopiirin alaisia yksikköjä, vaan Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on osa Oulun kaupungin ja Jokilaaksojen pelastuslaitos osa Ylivieskan kaupungin organisaatiota.

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyty asiassa. Sairaanhoitopiirillä ja pelastuslaitoksilla ei ole ensihoidon osalta yhteistä julkisen palvelun tehtävää. Yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut kuuluvat terveydenhuoltolain nojalla sairaanhoitopiirin järjestämisvelvollisuuden piiriin, eikä pelastuslaitoksilla ole niiden osalta lakiin perustuvia velvoitteita. Lisäksi yhteistoimintasopimusten perusteella myös kiireettömiä potilassiirtotehtäviä allokoidaan ensihoitoyksiköille.

Yhteistoimintasopimusten kohteena olevat ensihoitopalvelut ja kiireettömät potilassiirtopalvelut olisi pitänyt kilpailuttaa. Sairaankuljetuspalveluiden tuottaminen on taloudellista toimintaa, joka on Suomessa avattu kilpailulle. Ensihoitopalveluissa yksityisillä ambulanssiyrityksillä on perinteisesti ollut Suomessa merkittävä rooli.

Ensihoitopalveluiden hankinnan osalta kyse on toissijaisten palvelujen eli B-palvelujen hankinnasta, kun taas kiireettömien potilassiirtopalveluiden osalta kyse on ensisijaisten eli A-palvelujen hankinnasta.

Yhteistoimintasopimukset koskevat myös kiireettömiä potilassiirtoja

Yhteistoimintasopimukset koskevat myös ensihoitopalveluun kuulumattomia, kiireettömiä potilassiirtopalveluja. Sopimusten kohdassa 10 käsitellään kenttäjohdon määräämiä tehtäviä sekä "muita ensihoitotoimintaan liittyviä tehtäviä", jotka kuuluvat sopimuksen piiriin. Potilassiirtoja käsitellään ensihoitoon liitännäisinä palveluina, joita kenttäjohto allokoi ensihoitoyksiköille. Valittajien käsityksen mukaan potilassiirtoja on välitetty runsaasti nimenomaan pelastuslaitoksille.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 26.5.2014 päivätyssä tiedotteessa on lisäksi todettu, että hätäkeskus lopettaa kiireettömien, suunniteltujen potilassiirtojen välittämisen 1.6.2014 alkaen ja että pyyntö soitetaan sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohtajalle, joka välittää tehtävän soveltuvalle ensihoitoyksikölle. Kiireettömien potilassiirtojen hankintaa ei ole kilpailutettu.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset on luotu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Poikkeussääntöjä kilpailuttamisvelvollisuuteen on tulkittava suppeasti.

Unionin tuomioistuin on asiassa C‑480/06, komissio v. Saksa, antamassaan tuomiossa katsonut, että paikallisten piirikuntien ja Hampurin kaupungin välisessä sopimussuhteessa oli kyse horisontaalisesta yhteistyöstä, jota ei tarvinnut kilpailuttaa. Asiassa piirikunnilla ja Hampurin kaupungilla oli yhteisenä julkisen palvelun tehtävänä jätteistä huolehtiminen. Tapaus ei ole analoginen käsiteltävinä olevia yhteistoimintasopimuksia arvioitaessa. Pelastuslaitokset ovat korvausta vastaan toimivia palvelun suorittajia, eikä sairaanhoitopiirillä ja pelastuslaitoksilla ole yhteistä tehtävää.

Asiassa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., horisontaalisen yhteistyön kriteerit eivät täyttyneet. Azienda Sanitaria Locale di Lecce (ASL Lecce) oli italialainen terveydenhoitoyksikkö, jonka velvollisuuksiin kuului muun ohella selvittää ja arvioida Leccen maakunnan sairaalarakennusten maanjäristyskestävyys. ASL Lecce oli tehnyt ilman kilpailutusta sopimuksen konsultointityöstä yliopiston kanssa. Unionin tuomioistuin totesi, että julkisen palvelun tehtävällä, jota kyseisellä sopimuksella aloitettu julkisyhteisöjen välinen yhteistyö koski, ei näytetty varmistettavan ASL Leccelle ja yliopistolle yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamista. Tuomioistuin katsoi, että kyseinen sopimus koski sellaista aineellisten seikkojen kokonaisuutta, joista merkittävä osa tai jopa pääosa kuului toimintaan, jota yleisesti harjoittavat insinöörit tai arkkitehdit. Tapauksessa osapuolet olivat sinänsä tehneet kyseisen sopimuksen yleisen edun mukaisen tarpeen tyydyttämiseksi. Tämä ei ollut kuitenkaan riittävää, koska kaikkien muidenkin poikkeuskriteerien olisi pitänyt täyttyä, jotta hankintasäännöksistä olisi voitu poiketa.

Myöskään asiassa C‑386/11, Piepenbrock, horisontaalisen yhteistyön edellytykset eivät täyttyneet. Tapaus koski rakennusten puhtaanapitopalveluita, jotka Dürenin piirikunta hankki Dürenin kaupungilta. Unionin tuomioistuin katsoi, että kyseessä oli kirjallinen sopimus, joka oli tehty taloudellista vastiketta vastaan taloudellisen toimijan ja hankintaviranomaisen välillä ja jonka tarkoituksena oli hankintadirektiivissä tarkoitettujen palvelujen suorittaminen. Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, ettei sopimusluonnoksen tarkoituksena vaikuttanut olleen näiden kahden julkisen hankintayksikön välisen yhteistyön aloittaminen niille yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittamiseksi. Kyse oli siten julkisesta hankinnasta.

Komission valmisteluasiakirja

Komissio on laatinut 4.10.2011 päivätyn valmisteluasiakirjan (Staff working paper) julkisia hankintoja koskevien sääntöjen soveltamisesta hankintaviranomaisten välisiin yhteistyösopimuksiin. Komission valmisteluasiakirjan mukaan ominaista yhteisen tehtävän hoidolle on sopimuskumppanien osallistuminen ja keskinäiset velvoitteet niin, että yhteistyön toteuttaminen voi perustua tehtävien jakamiseen, jolloin kaikkien sopimuskumppanien ei tarvitse osallistua tehtävän hoitoon samalla tavalla. Tärkeintä on, että sopimuksella on yhteinen tavoite eli saman tehtävän yhteinen hoito. Sopimuskumppanit voivat näin ollen sopia parhaaksi katsomallaan tavalla niillä velvoitteena olevan yhteisen tehtävän hoidosta. Yhteistyölle leimallista on synergiaetuihin johtava osapuolten osallistuminen ja vastavuoroiset velvollisuudet.

Komission valmisteluasiakirjassa on todettu, että horisontaalista yhteistyötä ei ole sellainen sopimus, jossa yksi sopimuspuoli antaa jonkun tehtävän yksipuolisesti toisen tehtäväksi korvausta vastaan. Hankintasääntöjen ulkopuolelle jäävään yhteistyöjärjestelyyn ei voi kuulua varojen siirtoa julkisten yhteistyökumppanien välillä muutoin kuin tehtävän hoitamisesta aiheutuvien tosiasiallisten kustannusten korvaamisen osalta, sillä tehtävän suorittaminen korvausta vastaan on hankintasääntöjen mukaisen hankintasopimuksen ominaispiirre. Yhteistyöstä ei ole kyse, kun palvelua ostetaan rahalla. Tällöin on kyse hankinnasta.

Pelastuslaitosten tehtävät

Ensihoito ei ole pelastuslaitosten vastuulle asetettu tehtävä. Pelastuslaitokset voivat pelastuslain perusteella suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä on sovittu yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin kanssa. Pelastuslaitokset eivät hoida ensihoitoon liittyviä tehtäviä muutoin kuin sairaanhoitopiirin antamasta toimeksiannosta, täyttä korvausta vastaan.

Pelastuslaitoksilla ei ole lainsäädäntöön perustuvaa tehtävää kiireettömien potilassiirtojen osalta. Terveydenhuoltolaki ei sääntele kiireettömien, ennalta suunniteltujen potilassiirtojen järjestämistä. Potilassiirrot ovat palvelu, jota Suomessa ovat perinteisesti hoitaneet pitkälti yksityiset sairaankuljetusyritykset. Palvelulla on kilpaillut markkinat samoin kuin ensihoidollakin.

Pelastuslaitosten ensihoitotoiminnan ylijäämäisyys

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ensihoitotoiminta on vuoden 2013 tilinpäätöksen mukaan ollut voitollista. Ylijäämä on ollut noin 309 000 euroa. Pelastuslaitos ei siten ole saanut vain korvausta palvelun tuottamisesta aiheutuneista kustannuksista. Asian arvioinnin kannalta ei ole merkitystä sillä, että korvauksia maksavat osin myös muut tahot kuin sairaanhoitopiiri.

Myös Jokilaaksojen pelastuslaitokselle on vuonna 2013 maksettu palvelun tuottamisesta kustannuksia suurempi summa, kun otetaan huomioon pelastuslaitoksen Kansaneläkelaitokselta saamat korvaukset ja asiakasmaksut.

Yleisen edun merkitys

Markkinaoikeuden mukaan ensihoitopalvelut kuuluvat pelastuslain mukaan nimenomaisesti pelastuslaitoksen tehtäväkenttään pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän välisessä yhteistoimintatilanteessa. Kuitenkin vastaavasti unionin tuomioistuimen asiassa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., yliopistoille oli nimenomaisesti annettu kansallisessa säännöksessä oikeus tuottaa kysymyksessä olevia palveluita, mutta unionin tuomioistuimen mukaan tämä ei oikeuttanut tekemään sopimusta kilpailuttamatta.

Markkinaoikeus on lisäksi viitannut sairaanhoitopiirin esittämiin hyötyihin, joita ensihoitopalveluja koskevalla yhteistoiminnalla pelastuslaitosten kanssa saavutetaan molemmille osapuolille. Kuitenkin myös asiassa C‑159/11 kansallinen säännös mahdollisti yleisen edun mukaisen yhteistyön. Unionin tuomioistuimen mukaan tämä ei kuitenkaan tehnyt hankintasopimuksesta horisontaalista yhteistyötä.

Markkinaoikeuden mukaan ensihoitotehtävissä työskentelystä saatavan kokemuksen ja tässä yhteydessä myös sairaanhoitopiirin toimesta annettavan koulutuksen voidaan katsoa kehittävän pelastuslaitosten henkilöstön ensihoitoa koskevaa ammattitaitoa. Koulutusta koskevat hyödyt eivät kuitenkaan ole peruste sallia suorahankintoja. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välinen yhteistyö ei ole myöskään ainoa tapa kehittää pelastuslaitosten henkilöstön ammattitaitoa.

Lisäksi yleisen edun mukaista olisi, että ensihoitopalveluja tuottaisivat ensisijaisesti terveydenhuollon ammattihenkilöt. Yksityisten palveluntuottajien kaikki työntekijät ovat terveydenhuollon ammattilaisia.

Markkinaoikeuden mukaan arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös se seikka, että kaikki yhteistoimintasopimusten kattamat sairaanhoitopiirin kunnat ovat samalla myös kysymyksessä olevien alueiden pelastuslaitosten yhteistoimintakuntia. Edelleen markkinaoikeuden mukaan yhteistoimintasopimusten osapuolten olemassaolon ja toiminnan tarkoituksena on terveydenhuoltoa ja pelastustoimintaa koskevista säännöksistä ilmenevin tavoin toteuttaa kysymyksessä olevien kuntien lakisääteisiä velvoitteita, joiden väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien tavoitteiden markkinaoikeus katsoo liittyvän läheisesti toisiinsa.

Omistuksellisella yhteydellä ja määräysvallalla ei kuitenkaan ole merkitystä horisontaalisen yhteistyön edellytyksiä arvioitaessa. Myöskään se, että julkisilla tahoilla on toisiaan tukevia tavoitteita, ei ole horisontaalisen yhteistyön kriteeri.

Markkinaoikeuden päätös perustuu pitkälti yleisen edun arviointiin. Yleiseen etuun liittyvät tekijät eivät kuitenkaan anna kansalliselle tuomioistuimelle oikeutta poiketa unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ja tulkita poikkeussäännöstä laajentavasti vakiintuneen suppean tulkinnan periaatteen sijaan.

Yleiseen etuun liittyviä perusteluja hankintayksiköiden väliselle yhteistyölle on käsitelty unionin tuomioistuimen asiassa C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., jossa kansallinen säännös mahdollisti hankintayksiköiden väliset sopimukset, jotka tehdään tarkoituksena säädellä yhteistyössä toteutettavia yleisen edun mukaisia toimia. Kyseisessä tapauksessa sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden arviointi oli varmasti tehtävä, johon liittyi vahva yleisen edun mukainen tarkoitus, ja osapuolten välisellä sopimuksella oli yleisen edun mukainen tavoite ja tarkoitus. Horisontaalisen yhteistyön kriteerit eivät siltikään täyttyneet.

Ensihoitopalveluiden tuottamiseen liittyy vahvasti yleisen edun mukainen tarkoitus riippumatta siitä, onko tuottajana yksityinen yritys vai pelastuslaitos. Sairaanhoitopiiri järjestämisvastuullisena tahona ja palveluiden tilaajana määrittelee palveluiden toteuttamistavan ja laatuvaatimukset. Laatuvaatimukset määritellään yleisen edun tarpeet huomioon ottaen. Palveluiden tuottajan tulee luonnollisesti sitoutua näihin laatuvaatimuksiin, olipa tuottaja yksityinen tai julkinen taho. Se, että yksityinen palvelutuotanto on luvanvaraista, korostaa myös osaltaan kyseisen palvelun tuotannossa huomioon otettavia yleisen edun vaatimuksia.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selitys

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut ensisijaisesti, että korkein hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti, että valittajien asiassa esittämät vaatimukset hylätään kokonaisuudessaan perusteettomina. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on lisäksi vaatinut, että valittajat velvoitetaan korvaamaan sairaanhoitopiirin arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Valituksen vaatimuskohdassa 3 esitetty vaatimus koskien potilassiirtopalveluja on uusi, vaikka potilassiirtoasiaa on käsitelty markkinaoikeudessa. Myös valituksen vaatimuskohdassa 4 esitetty vaatimus tehottomuusseuraamuksesta on uusi. Kyseiset uudet vaatimukset tulee jättää tutkimatta myöhässä esitettyinä.

Yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintasopimuksia

Yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuja palveluhankintasopimuksia. Yhteistoimintasopimuksissa on kyse terveydenhuoltolain 39 §:ään ja pelastuslain 27 §:ään perustuvasta viranomaisten välisestä yhteistoiminnasta.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu. Ensihoitopalvelu on suunniteltava ja toteutettava yhteistyössä päivystävien terveydenhuollon toimipisteiden kanssa siten, että nämä yhdessä muodostavat alueellisesti toiminnallisen kokonaisuuden. Ensihoidon järjestämisvastuu on siirtynyt kunnilta sairaanhoitopiireille vuoden 2013 alussa. Järjestämisvastuun siirtämisen tarkoituksena on ollut luoda alueellisesti ja valtakunnallisesti kattavampi ja tasavertaisempi ensihoitopalvelu. Suurempi väestöpohja ja vastuualueet mahdollistavat palvelun kokonaisvaltaisen suunnittelun ja toteutuksen.

Asia on ratkaistava ensisijaisesti terveydenhuoltolain perusteella, koska sanotussa laissa on annettu kuntayhtymälle oikeus poiketa hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteesta. Terveydenhuoltolaki on säädetty hankintalain voimaantulon jälkeen ja se on luonteeltaan erityislaki suhteessa hankintalakiin. Vasta toissijaisesti asiaa on arvioitava hankintalain hankintasopimuksia koskevan 5 §:n perusteella.

Terveydenhuoltolaissa on nimenomaisesti säädetty sairaanhoitopiirien mahdollisuudesta järjestää ensihoitopalvelut kilpailuttamatta niitä hankintalain mukaan. Terveydenhuoltolain valmistelun yhteydessä on laajalti ja seikkaperäisesti käsitelty hankintayksiköiden välistä yhteistyötä ja erityisesti yhteistyöhön liittyen lain 39 §:n 2 momenttia, joka mahdollistaa sen, että sairaanhoitopiiri ja alueen pelastuslaitokset järjestävät ensihoitopalvelut yhdessä. Terveydenhuoltolain 39 § ei ole ristiriidassa hankintadirektiivien tai unionin oikeuden kanssa.

Pelastuslaitokset eivät toimi markkinoilla, joten ne eivät täytä hankintalain 5 §:n määritelmää palvelujen toimittajasta. Näin ollen sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistyöjärjestelyssä ei voi olla kyse hankintalain 5 §:ssä tarkoitetusta hankintasopimuksesta, vaan viranomaisten välisestä yhteistyöstä. Asia tulee ensisijaisesti ratkaista terveydenhuoltolain perusteella, koska kyseisessä laissa on annettu sairaanhoitopiirille oikeus poiketa hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteesta.

Ensihoitopalveluissa on kyse toissijaisista palveluista eli B-palveluista, joiden osalta kilpailuttamisvelvoite perustuu ainoastaan kansalliseen hankintalakiin. Kansallinen hankintalaki perustuu hankintadirektiiviin (2004/18/EY), jonka 21 artiklassa säädetään, että toissijaisiin direktiivin liitteessä II B lueteltuja palveluja koskeviin hankintasopimuksiin sovelletaan yksinomaan 23 artiklaa (tekniset eritelmät) ja 35 artiklan 4 kohtaa (jälki-ilmoitus). Hankintadirektiivissä ei edellytetä, että toissijaisiin palveluhankintoihin sovelletaan hankintadirektiivissä määriteltyjä hankintamenettelyjä tai hankintailmoitusvelvollisuutta. Näin ollen riidan kohteena olevan yhteistyöjärjestelyn lainmukaisuutta ei tule lähtökohtaisesti arvioida hankintadirektiivin, vaan kansallisen lainsäädännön perusteella.

Toissijaiset palveluhankinnat ovat lähtökohtaisesti luonteeltaan sellaisia, ettei niihin liity rajat ylittävää intressiä. Ensihoitopalvelujen tuottaminen edellyttää käytännössä paikallista toimipistettä ja paikallisen osaamisen hankkimista. Ensihoitopalveluilla ei ole myöskään yksityisiä tilaajaorganisaatioita. Kun lisäksi otetaan huomioon, että nyt kysymyksessä oleva yhteistyöjärjestely rajoittuu alueellisesti keskelle Suomea sekä järjestelyn hyvin lyhyt kesto, ei järjestelyyn voida todeta liittyvän rajat ylittävää intressiä.

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset

Esillä oleva yhteistyöjärjestely täyttää joka tapauksessa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä horisontaaliselle yhteistyölle asetetut vaatimukset. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Yhteistyöhön osallistuvien tahojen velvoitteet eivät ole samanlaisia, mutta ne täydentävät toisiaan. Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat sopimusjärjestelyssä yhdenvertaisia viranomaisia. Tämä on mahdollistanut sen, ettei kaikkia yhteistyöhön liittyviä asioita ole tarvinnut määritellä yhtä tarkasti kuin kaupallisissa sopimuksissa.

Uudessa hankintadirektiivissä (2014/24/EU) säädetään hankintayksiköiden välisestä yhteistyöstä. Direktiivin 12 artiklassa on säädetty yksiköiden välisistä hankintasopimuksista julkisella sektorilla. Säädös perustuu unionin tuomioistuimen jo sovellettavissa olevaan oikeuskäytäntöön. Vaikka uutta hankintadirektiiviä ei vielä olekaan saatettu Suomessa voimaan, voidaan yhteistyösopimuksia jo vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti tehdä.

Uuden hankintadirektiivin johdanto-osan 5 perustelukappaleessa on todettu, että horisontaalinen yhteistyösääntely ei koske pelkästään lakiin perustuvaa palvelun suorittamista. Johdanto-osan 31 perustelukappaleessa on lisäksi vahvistettu se, että hankintasääntöjen soveltaminen ei saa vaikuttaa viranomaisten vapauteen suorittaa niille annetut julkiseen palveluun liittyvät tehtävät käyttäen omia voimavarojaan, mihin kuuluu mahdollisuus tehdä yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa. Johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan yhteistyön ei tarvitse koskea pelkästään lakisääteisiä tehtäviä tai horisontaalista yhteistyötä. Yhteistyöjärjestelyssä mukana olevien viranomaisten tehtävät voivat poiketa toisistaan ja ne voivat olla myös vapaaehtoisia.

Valittajien mukaan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välinen yhteistyö kuuluu hankintalain soveltamisalaan, koska pelastuslaitoksilla ei ole velvoitetta, vaan ainoastaan oikeus tuottaa ensihoitopalveluita. Horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymistä arvioitaessa on kuitenkin riittävää, että yhteistyön osapuolilla on yhteinen erityinen tavoite. Tehtävien ei tarvitse olla samat, kunhan ne täydentävät toisiaan erityisellä tavalla.

Horisontaalista voi olla yhteistyö, jolla pyritään varmistamaan yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen, vaikka asianomaisten julkisten yksikköjen suorittamat julkisen palvelun tehtävät ainoastaan täydentävät toisiaan. Tässä tapauksessa täydentävyys koskee kaikkien asianomaisten julkisten yksikköjen osalta nimenomaisesti yhteistyön kohteena olevaa tehtävää. Pelastusalueiden tehtävänä on mahdollistaa sairaanhoitopiirin tehtävien toteuttaminen rationaalisella sekä toiminnallisesti että taloudellisesti tehokkaalla tavalla. Pelastuslaitosten näkökulmasta ensihoitopalveluissa on kysymys pelastuslakiin perustuvan tehtävän suorittamisesta.

Yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen

Yhteistoimintasopimuksilla varmistetaan yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen. Ensihoitopalvelun järjestämisestä on säädetty sekä terveydenhuoltolaissa että pelastuslaissa koskien yhteistoimintasopimuksen molempia osapuolia. Ensihoitopalvelu liittyy sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitosten laissa säädettyyn tehtävään.

Yhteistyöjärjestelyssä keskeistä ovat synergiahyödyt, joita sekä sairaanhoitopiiri että pelastuslaitokset saavat. Vastaavia synergiahyötyjä ei ole mahdollista saavuttaa muilla sopimusjärjestelyillä. Synergiahyötyjä muodostuu muun ohella henkilöstön ja kaluston käytössä. Palvelut joustavat tarpeiden mukaan ja ovat korkeatasoisia johtuen muun ohella paloasemien sijainnista sekä henkilöstön osaamisesta ja resursseista esimerkiksi poikkeusolosuhteissa. Yhteistyöjärjestelyllä mahdollistetaan myös toimialueelle yhtäläinen palvelutaso ja ensihoitotoiminnan kehittäminen.

Pelastuslaitosten näkökulmasta merkitystä on myös sillä, että tehtävät vahvistavat henkilöstön osaamista, josta on etua myös muissa pelastuslaitosten tehtävissä. Osapuolten välinen yhteistyö muun ohella koulutuksen, operatiivisen työn ja ohjeiden laatimisen osalta on tiivistä, ja tavoitteena on toiminnan jatkuva kehittäminen.

Pelastuslaitosten motiivina yhteistyöjärjestelyssä ei ole sairaanhoitopiiriltä saatava rahallinen korvaus eikä yksinomaan sairaanhoitopiirin etujen ajaminen. Yhteistyöjärjestely sairaanhoitopiirin kanssa tukee merkittävästi pelastuslaitosten muuta lakisääteistä toimintaa. Yhteistyöjärjestely mahdollistaa sen, että pelastuslaitosten henkilökunnan ammattitaito ja osaaminen laajenee ja syvenee. Tämä tukee myös pelastuslaitosten vastuulla olevien pelastustehtävien suorittamista.

Yhteistyöjärjestelyn edut ilmenevät esimerkiksi siten, että pelastuslaitokset voivat äkillisissä sairastapauksissa tukeutua sekä ensihoito- että pelastustehtävissä toistensa resursseihin. Ensihoitohenkilöstö kouluttaa pelastushenkilöstöä ja myös niin sanottua hiljaista tietoa siirtyy toimintojen välillä. Kaluston ja välineistön huollot sekä toimitilat ja niihin liittyvät palvelut voidaan järjestää yhdessä. Kaikki nämä seikat parantavat myös pelastustoiminnan taloudellisuutta ja laatua.

Työvuorossaan ensihoitajat kouluttavat pelastustoiminnan henkilöstöä ensivastetoiminnan tehtäviin. Pelastuslaitosten resurssit ovat tehokkaassa käytössä ja koulutuksen laatu paranee, kun ensihoitajat kouluttavat paloaseman muuta henkilöstöä. Vastaavasti ensihoitajat voivat työvuorossaan osallistua joustavasti pelastustoiminnan harjoituksiin, mikä edesauttaa yhteistyötä varsinaisissa onnettomuustilanteissa.

Pelastustoiminnan tehtävissä työskentelevillä ammattikoulutetuilla pelastajilla on mahdollisuus toimia tarvittaessa perustason ensihoitajina ambulanssissa. Vastaavasti ensihoidossa työskentelee ammattipelastajan tutkinnon suorittanutta henkilöstöä, joka voi tarvittaessa paikata pelastustoimen työvuoron äkillisiä vajauksia. Lisäksi osa hälytystehtävistä on samanaikaisia. Yhteistoiminnan tärkeys korostuu nimenomaan pelastuslaitosten näkökulmasta, koska pelastuslaitoksilla on onnettomuustilanteissa pelastuslain 35 §:n mukainen kokonaisvastuu.

Pelastuslaitosten ja niiden harjoittaman toiminnan ensisijaisena tarkoituksena on onnettomuuksien ehkäiseminen. Konkreettinen esimerkki ennaltaehkäisevästä toiminnasta, jota yhteistyöjärjestely tehostaa, on pelastuslain 42 §:n mukainen viranomaisten välinen yhteistyö onnettomuuksien ehkäisemisessä.

Ensihoito- ja pelastustehtävillä on hyvin samankaltaiset ominaispiirteet. Molemmissa tehtävissä on kysymys hälytystehtävistä ja valmiuden ylläpidosta hälytystehtäviä varten. Molemmat tehtävät edellyttävät riittävää kalustoa ja ammattitaitoista henkilöstöä sekä näiden sijoittamista optimaalisesti toiminta-alueelle. Lainsäädännössä terveydenhuollon ammattihenkilöstö ja pelastajatutkinnon suorittaneet henkilöt ovat ensihoidon perustehtävissä samanarvoisia. Yhteistyöllä on mahdollista saada merkittäviä hyötyjä yhdessä viranomaisorganisaatiossa, joka voi myös kehittää kiinteästi toisiinsa yhteydessä olevia ensihoitopalveluja ja pelastustoimintaa.

On selvää, että tehtävien hoitaminen yhdessä hyödyttää merkittävästi molempia toimintoja. Yhteistyö sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välillä mahdollistaa sekä pelastustoiminnan että ensihoitopalvelun järjestämisen taloudellisesti ja laadukkaasti.

Osapuolet voivat tarvittaessa tehdä yhteistyön kuluessa nopeasti muutoksia palveluihin yhteisten tavoitteiden mukaisesti. Hankintasopimusten osalta hankintayksikön sopimusvapautta on rajoitettu.

Järjestelyssä ei ole mukana yksityisiä tahoja eikä mitään yksityistä palveluntarjoajaa aseteta parempaan asemaan kuin kilpailijaa

Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat hankintalain 6 §:n mukaisia hankintayksiköitä, joilla ei ole taloudellista tai kaupallista luonnetta, eikä yhteistoimintasopimuksissa ole mukana yksityisiä tahoja.

Pelastuslaitoksilla ei ole nykymuotoisina mahdollisuutta tarjota palveluitaan markkinoilla eikä osallistua tarjouskilpailuihin. Pelastuslaitokset eivät siten kilpaile markkinoilla yksityisten yritysten kanssa.

Sairaanhoitopiirit vastaavat yksin ensihoitopalvelujen järjestämisestä Suomessa, joten ensihoitopalveluille ei ole muita tilaajia. Koska pelastuslaitokset voivat terveydenhuoltolain perusteella hoitaa ainoastaan oman alueensa sairaanhoitopiirin ensihoitopalveluja, pelastuslaitos ei voi edes teoriassa laajentaa toimintaansa tämän alueen ulkopuolelle. Näin ollen yhteistoimintasopimukset eivät vääristä kilpailua eivätkä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Yhteistoimintasopimukset eivät myöskään mahdollista sitä, että pelastuslaitokset käyttäisivät ulkopuolisia palveluntarjoajia alihankkijoina. Näin ollen yhteistoimintasopimusten perusteella yksikään markkinoilla toimiva yritys ei saa etua sen kilpailijoihin nähden.

Yhteistoimintasopimuksissa on lisäksi nimenomaisesti kielletty pelastuslaitosta markkinoimasta toimintaa, joka haittaa yhteistoimintasopimuksen mukaista ensihoitopalvelua. Pelastuslaitokset eivät saa myöskään käyttää kalustoa siten, että pelastuslaitos subventoisi esimerkiksi yksityistä yritystä.

Yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset

Ensihoitopalveluun sisältyvät tehtävät ovat yleisen edun mukaisia tehtäviä. Sairaanhoitopiiri tekee ensihoitopalveluja koskevan palvelutasopäätöksen ja valvoo sen toteutumista. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten tavoitteet toiminnan suhteen ovat samat.

Yhteistoimintasopimuksissa on elementtejä, joista ei olisi voitu sopia yksityisen toimijan kanssa. Toisaalta yhteistoimintasopimuksista puuttuu tyypillisiä kaupallisiin hankintasopimuksiin kuuluvia sopimusehtoja, kuten vahingonkorvauslausekkeet tai virheen määrittelyä koskevat lausekkeet. Yhteistoimintasopimusten sisältö kokonaisuutena osoittaa, että sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisen yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Valituksessa viitatut unionin tuomioistuimen tuomiot koskevat hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II A mukaisia ensisijaisia palveluhankintoja, joihin sovelletaan direktiiviä kokonaisuudessaan. Käsiteltävänä olevan yhteistyöjärjestelyn kohteena oleva ensihoitopalvelu sitä vastoin kuuluu direktiivin liitteen II B mukaisiin toissijaisiin palveluihin. Valittajien viittaamiin tapauksiin oikeusohjeina tässä oikeudenkäynnissä tulee tästä johtuen suhtautua kriittisesti.

Esillä oleva asia vastaa unionin tuomioistuimen asiaa C‑480/06, komissio v. Saksa, jossa Hampurin kaupunki ja sen läheiset piirikunnat sopivat yhteistoiminnasta jätteenkäsittelyn järjestämisessä. Tuomioistuin hylkäsi komission kanteen ja katsoi, että viranomainen voi suorittaa yleisen edun mukaisia tehtäviään itse tai yhdessä muiden viranomaisten kanssa.

Unionin tuomioistuimen asia C‑159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., koski sairaalarakennusten maanjäristyskestävyyden selvittämistä ja arviointia. Tapauksessa ei ollut kyse siitä, että yhteistyöllä olisi varmistettu osapuolten yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen. Tältä osin tuomioistuin totesi, että pääosa sopimuksesta koski toimintaa, jota yleisesti harjoittavat insinöörit tai arkkitehdit. Ensihoitopalvelujen osalta näin ei ole, vaan pelastuslaitoksilla on Suomessa perinteisesti ollut merkittävä rooli ensihoitopalvelujen toteuttamisessa.

Toiseksi tuomioistuin katsoi, että sopimus voi johtaa yksityisten yritysten suosimiseen. Käsiteltävinä olevat yhteistoimintasopimukset eivät sitä vastoin salli kolmansien osapuolten käyttämistä alihankkijoina, eikä yksityisiä palveluntarjoajia näin suosita. Edelleen on huomattava, että pelastuslaitoksilla ei ole mahdollisuutta osallistua nykymuotoisina tarjouskilpailuihin toisin kuin tapauksessa viitatulla yliopistolla. Tuomioistuin ei pitänyt ongelmana sitä, ettei yliopiston velvollisuutena ollut kyseisten tehtävien suorittaminen, vaan kyse oli mahdollisuudesta tehdä yhteistyötä. Väite yhteistyöjärjestelyn lainmukaisuudesta kaatui muihin syihin.

Unionin tuomioistuimen asiassa C‑386/11, Piepenbrock, antama ratkaisu, joka koski rakennusten puhtaanapitopalveluita, ei sellaisenaan sovellu oikeusohjeeksi tässä asiassa. Sopimus poikkesi käsiteltävinä olevista yhteistoimintasopimuksista muun ohella siinä, että kaupunki sai sopimusluonnoksen perusteella käyttää kolmansia osapuolia siirrettyjen tehtävien hoitamisessa. Lisäksi sopimuksessa määriteltiin kulujen korvaaminen tuntiperusteella. Lisäksi kuntayhtymällä oli yksipuolinen oikeus päättää sopimus siinä tapauksessa, että kaupunki hoitaisi tehtävänsä virheellisesti.

Unionin tuomioistuimen asiassa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., oli kyse kiireellisistä sairaankuljetuspalveluista. Ratkaisu on merkityksellinen käsiteltävänä olevassa asiassa ensinnäkin siitä syystä, että tuomioistuin vahvisti siinä hankintadirektiivin suppean soveltamisen kiireellisiin sairaankuljetuspalveluihin. Lisäksi tuomioistuin korosti kansallisen lain tavoitteita muun ohella taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteiden toteutumisen osalta. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistoimintasopimuksilla mahdollistetaan kiireellisten sairaankuljetuspalvelujen kattavuus, tarkoituksenmukaisuus ja laadukkuus niin kustannusten kuin palvelun laadunkin osalta. Nämä seikat palvelevat myös sosiaalisia päämääriä ja yhteisvastuullisuuden tavoitteiden saavuttamista vastaavalla tavalla kuin asiassa C‑113/13 kyseessä ollut puitesopimus.

Komission valmisteluasiakirja

Komission 4.10.2011 päivätyllä valmisteluasiakirjalla ei ole merkitystä asiassa, koska asia tulee ensisijaisesti ratkaista kansallisen lainsäädännön eli terveydenhuoltolain perusteella. Valmisteluasiakirja ei koske hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II B mukaisia toissijaisia palveluhankintoja.

Pelastuslaitosten ensihoitotoiminnan kustannukset ja tuotot

Sairaanhoitopiiri suorittaa ensihoitopalveluista pelastuslaitoksille korvauksen, joka perustuu toiminnasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen liitteen 8 mukaan sekä sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen liitteen 8 mukaan sairaanhoitopiiri korvaa nettokustannusperiaatteen mukaan pelastuslaitokselle aiheutuneet kustannukset.

Yhteistoimintasopimusten mukaan vuosittaista korvaussummaa tarkistetaan jälkikäteen vahvistetun tilinpäätöksen perusteella. Kyseisen kohdan perusteella on selvää, että pelastuslaitos ei tavoittele järjestelyllä voittoa, vaan ainoastaan pelastuslaitoksen kulut katetaan. Ensihoitopalvelu on pelastuslaitoksen oma tulosyksikkö, johon ohjataan siitä aiheutuvat menot ja tulot.

Esillä oleva yhteistyöjärjestely on tullut voimaan 1.1.2015, joten valittajien viittaamat tilinpäätöstiedot vuodelta 2013 eivät ole merkityksellisiä asiassa. Valittajien tilinpäätöksestä tekemä johtopäätös on myös väärä. Jokilaaksojen pelastuslaitos on 30.4.2014 palauttanut vuoden 2013 ylijäämän sairaanhoitopiirille. Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen vuoden 2013 ylijäämä sitä vastoin otetaan huomioon vuoden 2014 kustannuksissa, eli sairaanhoitopiiri ei suorita vuodelta 2014 korvausta siltä osin kuin vuoden 2013 ylijäämä kattaa kustannukset.

Yhteistyöjärjestelyissä mukana olevien organisaatioiden omistajina ovat lähes samat kunnat. Pelastuslaitokset ja sairaanhoitopiiri ovat vastuussa omistajakunnille. Osapuolilla on yhteinen intressi järjestää ensihoitopalvelut mahdollisimman kustannustehokkaasti.

Pelastuslaitokset ovat voittoa tavoittelemattomia viranomaisia. Ne eivät ole yrityksiä vaan yleishyödyllisiä instituutioita, jotka eivät kilpaile avoimilla markkinoilla eivätkä myy palveluja muille tahoille. Pelastuslaitokset eivät täytä kilpailuoikeudellisen yrityksen tunnusmerkkejä.

Kiireettömät potilassiirrot

Yhteistoimintasopimukset eivät koske kiireettömiä potilassiirtopalveluja toisin kuin yksityisten toimijoiden kanssa tehdyt ensihoitopalveluja koskevat sopimukset. Kyseiset palvelut on kilpailutettu julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti, eikä kumpikaan pelastuslaitoksista ole osallistunut kilpailutukseen.

Hätäkeskuslaitos on aiemmin välittänyt kiireettömiä potilassiirtoja, jotka olivat kuntien vastuulla. Tehtävä on 1.6.2014 siirtynyt sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohdolle, ja siirtoon liittyen on annettu valittajien viittaama 26.5.2014 päivätty ohje kiireettömien potilassiirtojen tilaamisesta. Ohjeessa on todettu, että 1.6.2014 alkaen ennalta suunnitellut, kiireettömät potilassiirrot tilataan sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohtajan kautta ja että sairaanhoitopiirin hoitolaitokset ja/tai muut erillisen sopimuksen tehneet laitokset tilaavat ennalta suunnitellut kiireettömät potilassiirrot voimassa olevalla tavalla. Ohjeessa on lisäksi todettu, että potilassiirtoon tarvittava kuljetusväline ja tarvittava henkilöstö määräytyvät potilaan terveydellisen tilan perusteella.

Ohjeessa on nimenomaisesti korostettu, että potilassiirroissa käytetään ensisijaisesti muita kuljetusvälineitä kuin ensihoitoyksiköitä. Ohjeen tarkoittamat kiireettömät potilassiirrot eivät ole sairaanhoitopiirin, vaan kuntien vastuulla, eikä sairaanhoitopiiri vastaa niiden hankintamenettelyistä tai kustannuksista. Potilassiirtojen kustannuksista vastaavat kunnat yhdessä Kansaneläkelaitoksen kanssa.

Sidosyksikköhankinta ja suorahankintaperuste

Asiassa täyttyvät myös hankintalain 10 §:ssä säädetyt sidosyksikköhankinnan edellytykset. Lisäksi sairaanhoitopiirillä on ollut oikeus hankkia ensihoitopalvelut pelastuslaitoksilta ilman kilpailutusta hankintalain 27 §:n mukaisen suorahankintaperusteen johdosta. Sidosyksikköhankinnan ja suorahankinnan perusteiden osalta sairaanhoitopiiri on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä.

Seuraamukset

Hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain mainitun lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Tehottomuusseuraamusta ei kuitenkaan voida määrätä hankintalain liitteen B mukaisessa toissijaisessa palveluhankinnassa. Tehottomuusseuraamusta koskeva vaatimus on lisäksi esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja se on näin ollen jätettävä tutkimatta myöhässä esitettynä.

Mahdollista seuraamusta arvioitaessa tulee ottaa huomioon, että sairaanhoitopiiri on toiminut asiassa vilpittömästi ja parhaan käsityksensä mukaisesti. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten yhteistyöjärjestely perustuu ensisijaisesti terveydenhuoltolain ja pelastuslain säännöksiin, jotka ovat yksiselitteisiä ja selviä. Kyseisestä lainsäädännöstä ei ole olemassa oikeuskäytäntöä, jota sairaanhoitopiiri olisi voinut käyttää oikeusohjeena. Sairaanhoitopiirillä on ollut oikeus luottaa voimassaolevaan lainsäädäntöön. Sairaanhoitopiiri ei ole toimillaan pyrkinyt kiertämään lainsäädäntöä, vaan on pyrkinyt toiminnassaan toteuttamaan terveydenhuoltolain ja pelastuslain muutosten taustalla olevia tavoitteita. Oikeustilanne on tältä osin jossain määrin epäselvä.

Mikäli asiassa määrättäisiin seuraamusmaksu, kysymys olisi voimassaolevan terveydenhuoltolain tulkinnanvaraisuuteen perustuvasta seuraamusmaksusta valtiolle. Tämä lopputulos olisi kokonaisuutena sairaanhoitopiirin kannalta kohtuuton ja yleisen oikeustajun vastainen.

Ylivieskan kaupungin/Jokilaaksojen pelastuslaitoksen selitys

Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana.

Ylivieskan kaupunki/Jokilaaksojen pelastuslaitos on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä lisäksi perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset

Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin väliset yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain soveltamisalaan kuuluvia hankintasopimuksia, vaan kysymys on terveydenhuoltolain ja pelastuslain mukaisesta yhteistoiminnasta.

Jokilaaksojen pelastuslaitoksen toiminta perustuu pelastuslainsäädäntöön ja sen nojalla alueen kuntien laatimaan Jokilaaksojen pelastustoimen alueen yhteistoimintasopimukseen. Alueen kaikki kunnat ovat siten pelastuslaitoksen omistajakuntia. Alueen kaikki kunnat, Reisjärven kuntaa lukuun ottamatta, ovat samalla Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistajakuntia. Ylivieskan kaupunki toimii pelastuslaitoksen osalta sopimuskuntana, jonka hallinnollisen organisaation osana pelastuslaitoksen hallinto ja eräät hallinnolliset tukipalvelut on järjestetty.

Terveydenhuoltolaki, pelastuslaki, Jokilaaksojen pelastustoimen yhteistoimintasopimus sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen johtokunnan vahvistama palvelutasopäätös mahdollistavat sen, että pelastuslaitos voi tehdä ensihoitopalveluja koskevan yhteistoimintasopimuksen ensihoitopalvelun järjestämisestä vastaavan tahon kanssa.

Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen kohdan 9 nettokustannusperiaate tarkoittaa sitä, että kaikki ensihoitopalvelun toteuttamisesta aiheutuvat menot kohdennetaan ensihoidon menoiksi. Vastaavasti kaikki tulot, joita ensihoitopalvelun toteuttamisesta kertyy pelastuslaitokselle, kohdennetaan kirjanpidossa ensihoidon tuloksi, joka pienentää kaikilta osin sairaanhoitopiiriltä laskutettavaa ensihoidon nettokustannusta. Saadut maksut vähennetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavasta ensihoidon nettokustannuksesta viimeistään kunkin talousarviovuoden tilinpäätöksessä. Tilinpäätöksessä mahdollinen ensihoidon tuottama ylijäämä palautetaan ensihoitosopimuksen nojalla sairaanhoitopiirille ja vastaavasti mahdollinen alijäämä laskutetaan sairaanhoitopiiriltä. Pelastuslaitos ei siten saa liiketaloudellista voittoa ensihoitopalvelusta.

Pelastuslaitoksella ja sairaanhoitopiirillä on erillinen sopimus ensivastetoiminnasta, joka tarkoittaa sitä, että tarvittaessa hätätilapotilaan luo hälytetään ensimmäisenä yksikkönä pelastustoimen yksikkö, mikäli varsinaista ensihoitoyksikköä ei ole saatavilla tai pelastustoimen ensivasteyksikkö hälytetään avustamaan ensihoitoyksikköä vaativissa hätätilapotilastilanteissa.

Kun sekä ensihoitoyksiköt että ensivasteyksiköt operoivat saman toimijan organisaatiossa samoista toimitiloista käsin, saavutetaan todella merkittäviä laadullisia ja taloudellisia hyötyjä ensihoitajien ja ensivastehenkilöstön kouluttamisessa. Lisäksi tukeutumalla saman organisaation tukipalveluihin saavutetaan erittäin merkittävää taloudellista hyötyä, joka näkyy sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen yhteisille omistajille toiminnan tehokkuutena ja taloudellisuutena.

Kiireettömät potilassiirtokuljetukset

Sairaanhoitopiiri on erikseen kilpailuttanut järjestämisvastuullaan olevat potilassiirtopalvelut. Jokilaaksojen pelastuslaitos ei ole osallistunut kilpailutukseen eikä ole sopinut minkään tahon kanssa kiireettömien potilassiirtojen hoitamisesta. Kuitenkin on otettava huomioon, että ensihoitoasetuksen mukaan harvaan asutuilla alueilla on tarkoituksenmukaista käyttää samaa ambulanssikalustoa ensihoitopalvelun kiireellisissä tehtävissä ja hoitolaitosten välisissä siirtotehtävissä.

Yhteistoimintasopimusten kohta 10 ei koske kiireettömiä potilassiirtoja, vaan mahdollistaa pelastuslaitoksen ensihoitajien ammattitaidon hyödyntämisen pelastustoimialueen kuntien ja kuntayhtymien terveyskeskuksissa esimerkiksi ensiapupoliklinikoilla tehtävissä, jotka tukevat sekä perusterveydenhuoltoa että ensihoitajien osaamista. Lisäksi on otettava huomioon, että pelastuslaitos ei peri terveyskeskuksia tukevasta työskentelystä erillistä korvausta.

Oulun kaupungin/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen selitys

Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan perusteettomana.

Oulun kaupunki/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Horisontaalisen yhteistyön edellytykset

Pelastuslaitosten ja sairaanhoitopiirin väliset ensihoitopalvelujen yhteistoimintasopimukset eivät ole hankintalain soveltamisalaan kuuluvia hankintasopimuksia. Sairaanhoitopiireillä ja pelastuslaitoksilla on ensihoitopalveluissa yhteisiä tehtäviä, joista pääosa on viranomaistehtäviä. Kyseessä on sekä terveydenhuoltolain että pelastuslain mukainen yhteistoiminta, jolla toteutetaan sekä hankintayksiköiden välistä horisontaalista yhteistyötä että sopimusosapuolten yhteisten kuntien järjestämisvelvollisuuteen kuuluvien, väestön terveyden ja turvallisuuden edistämistä koskevien velvoitteiden ja tavoitteiden toteuttamista. Tavoitteena on taata valmius onnettomuustilanteissa ja yhteiskunnan poikkeusolosuhteissa sekä ihmisten hengen pelastaminen ja suojaaminen onnettomuustilanteissa. Tehtävät täydentävät toisiaan saumattomasti.

Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos kuuluu Oulun kaupungin organisaatioon ja Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä kuuluu Oulu-konserniin. Oulun kaupungin omistusosuus sairaanhoitopiirin kuntayhtymästä on 53 prosenttia, kun taas Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen yhteistoimintakunnat kuuluvat 100 prosenttisesti sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistajakuntiin.

Pelastuslaitos laskuttaa sairaanhoitopiiriä nettoperiaatteella eli vain niistä ensihoitopalvelun tuottamisen aiheuttamista kustannuksista, joita se ei saa katettua muilla ensihoitoon liittyvillä tuloillaan, kuten tulot Kansaneläkelaitokselta, omavastuut, vakuutusyhtiöiden korvaukset ja kaluston myyntitulot. Pelastuslaitoksen taloudenhoidossa tulee pitää erillään pelastustoimen ja ensihoidon menot ja tulot sekä rahavirrat. Sekä ensihoidon että pelastustoimen talousarviot laaditaan siten, että tulosalueen nettokassavirta on nolla. Tilinpäätöksessä otetaan huomioon nettokassavirta ja sairaanhoitopiirille hyvitetään tai sairaanhoitopiiriä lisälaskutetaan tilinpäätöksen nettokassavirran mukaan. Vuoden 2014 talousarviossa on otettu huomioon vuoden 2013 toteuma.

Pelastuslain mukaan pelastuslaitos hoitaa ensihoitopalveluita, jos siitä on sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken sovittu. Terveydenhuoltolain esitöiden mukaan tämä tarkoittaa velvoitetta eli pelastuslaitokselle syntyy lakisääteinen velvollisuus hoitaa nämä tehtävät. Päätösvalta palveluiden tuottamistavasta kuuluu SEUT 168 artiklan mukaiseen jäsenvaltion autonomiaan.

Sairaanhoitopiiri on päättänyt terveydenhuoltolain mukaisesti ensihoitopalveluiden sisällöstä palvelutasopäätöksessään. Päätöksessä on lain mukaan määriteltävä ensihoitopalveluiden sisältö niin, että palvelut on toteutettava tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti. Palvelutuottajan toiminnalle on asetettu edellä mainitut tavoitteet julkisen viranomaisen toimesta ja näiden tavoitteiden toteutumista julkinen viranomainen myös johtaa, seuraa ja valvoo.

Pelastustoimen tehtävät ovat viranomaistehtäviä, joista säädetään pelastuslaissa. Lain tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia. Pelastustoimeen kuuluu pelastuslain mukaan muun ohella uhkaavan onnettomuuden torjuminen, onnettomuuden uhrien tai vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen. Niin pelastustoimen kuin terveydenhuollonkin viranomaistehtäviin kuuluvat valmius ja sen ylläpitäminen sekä varautuminen ja valmiussuunnittelu suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin sekä niiden erityistilanteisiin. Pelastusviranomaisen tehtävät ovat siis kytkennässä ensihoitopalveluihin. Erityisesti onnettomuustilanteissa ensihoito ja pelastustoimi työskentelevät tiiviissä yhteistyössä.

Pelastuslaitoksella ja sairaanhoitopiirillä on yhteinen viranomaistehtävä, jota suoritetaan julkisin varoin. Ensihoitopalveluiden suorittaminen yhteistyössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitoksen kesken tukee ja varmistaa sekä sairaanhoitopiirin että pelastuslaitoksen lakisääteisten tehtävien hoitoa.

Yhteistyöllä kumpikin osapuoli saavuttaa merkittäviä hyötyjä muun ohella henkilöstön, kaluston ja tilojen käytön osalta. Ensihoitopalvelujen hoitaminen sekä niihin varautuminen tukee pelastuslaitoksen lakisääteistä viranomaistehtävää onnettomuuksien uhrien pelastamisessa ja suuronnettomuuksiin varautumisessa. Pelastustoimen koulutus, joka järjestetään julkisin varoin, sisältää ensihoidon opetusta ja pelastajan tutkinnon suorittaneet saavat pätevyyden toimia ensihoitotehtävissä. Pelastuslaitoksen resurssit ovat hyödynnettävissä sairaanhoitopiirillä myös suuronnettomuustilanteissa ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa sekä niihin varautumisessa.

Pelastuslaitosten toimesta hoidettava ensihoitopalvelu luo merkittävän suuronnettomuusvalmiuden ja ensihoidon varavalmiuden taloudellisesti kestävällä tavalla. Näissä tilanteissa pelastuslaitoksen sekä valmiudessa oleva henkilöstö että vapaaehtoisten palokuntien resurssit ovat käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyelläkin varoitusajalla. Edellä mainituissa tilanteissa pelastustoimen kalustoa ja tiloja voidaan käyttää kustannustehokkaasti hyödyksi. Pelastustoimen ja terveydenhuollon yhteistyöllä on pystytty varmistamaan myös harvaan asuttujen alueiden kohtuulliset hätäensiapupalvelut pelastuslaitosten vakinaisten ja vapaaehtoisten toteuttaman ensivastetoiminnan muodossa. Jos pelastuslaitos ei hoitaisi ensihoitotehtäviä, henkilöstön ammattitaito lakisääteisissä pelastustehtävissä heikentyisi ja kaluston sekä tilojen hankinta ja ylläpito pelkästään pelastustoimen viranomaistehtäviä varten muodostuisi merkittävästi kalliimmaksi.

Pelastuslaitos on kunnallinen liikelaitos, eikä se kuntalain mukaan voi osallistua markkinaehtoisiin kilpailutuksiin. Yhteistoimintasopimus ei sisällä alihankintalausekkeita, joten yksikään markkinoilla toimiva yritys ei saa etua sen kilpailijoihin nähden. Näin ollen yhteistoimintasopimus ei vääristä kilpailua eikä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Kiireettömät potilassiirtopalvelut

Sairaanhoitopiiri on kilpailuttanut kiireettömät potilassiirrot, ja niitä hoitavat yksityiset toimijat. Pelastuslaitos ei ole osallistunut kilpailutukseen, eikä se kilpaile minkään tahon kanssa kiireettömistä potilassiirroista. Pelastuslaitos suorittaa siis vain hätäkeskuksen hälyttämiä tai ensihoitokeskuksen välittämiä kiireellisiä ensihoitotehtäviä yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Näin sairaanhoitopiiri ei voi etukäteen allokoida pelastuslaitoksen ensihoitoyksiköille kiireettömiä potilassiirtoja, kuten valituksessa on esitetty.

Vastaselitys

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat antaneet Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, Ylivieskan kaupungin/Jokilaaksojen pelastuslaitoksen sekä Oulun kaupungin/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen selitysten johdosta yhteisen vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Valituksen tutkiminen

Sairaanhoitopiirin vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on perusteeton. Valittajat ovat valittaneet markkinaoikeuden päätöksestä valitusosoituksen mukaisesti ja määräaikaa noudattaen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asiassa ei ole mitään syytä valituksen tutkimatta jättämiselle.

Kysymyksessä on julkinen hankinta

Ensihoitopalveluiden hankinnan osalta kyse on lähtökohtaisesti toissijaisten palvelujen eli B-palvelujen hankinnasta. Toisaalta kuljetuspuolen vuoksi ensihoitopalvelujen voidaan katsoa kuuluvan myös A-palveluihin. Suomessa kuljetusetäisyydet voivat olla pitkiä. Jos kuljetuspuolen arvo ylittää lääketieteellisen puolen arvon, tulee sopimus kilpailuttaa kuten A-palvelut. Kiireettömien potilassiirtopalveluiden hankinnan osalta kyse on ensisijaisista eli A-palvelujen hankinnasta.

Ensihoitopalveluja tarjoavat useissa EU-maissa toimivat kansainväliset yritykset. Yhteistoimintasopimusten arvo ylittää moninkertaisesti EU-kynnysarvon. Tämän mittakaavan hankinnan voidaan katsoa vaikuttavan EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tässä asiassa on rajat ylittävä intressi, ja asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan.

Kansallisella lailla ei ole mahdollista poiketa unionin oikeuteen perustuvasta hankintasääntelystä. Unionin oikeudella on kansalliseen oikeuteen nähden etusija. Terveydenhuoltolaki tai pelastuslaki eivät siten oikeuta sairaanhoitopiiriä poikkeamaan hankintalainsäädännöstä. Sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten väliset yhteistoimintasopimukset kuuluvat hankintasäännösten soveltamisalaan. Terveydenhuoltolaki ja pelastuslaki mahdollistavat sen, että silloin kun sairaanhoitopiiri hankkii ensihoitopalveluja huolehtiakseen näiden palvelujen järjestämisvastuusta, pelastuslaitokset voivat tarjota sairaanhoitopiirille näitä palveluja. Sairaanhoitopiirin on kuitenkin palveluja hankkiessaan noudatettava hankintalainsäädäntöä ja siksi sen on kilpailutettava palvelut. Pelastuslaitokset voivat osallistua tarjouskilpailuihin.

Uuden hankintadirektiivin merkitys

Käsiteltävänä olevaan asiaan tulee soveltaa hankintadirektiiviä (2004/18/EY) ja siihen perustuvaa oikeuskäytäntöä. Uudella hankintadirektiivillä (2014/24/EU) ei kuitenkaan ole ollut tarkoitus muuttaa aiempia unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja horisontaalisen yhteistyön edellytyksiä.

Uuden hankintadirektiivin 12 artiklan 4 kohdan sanamuodon perusteella horisontaalisen yhteistyön kriteerinä tulee myös jatkossa olemaan se unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettu edellytys, että kysymys tulee olla saman tehtävän yhteisestä hoitamisesta. Uuden direktiivin sanamuodon mukaan horisontaalisessa yhteistyössä on kysymys hankintaviranomaisten yhteistyöstä sellaisten julkisten palvelujen toteuttamiseksi, "jotka niiden on suoritettava". Pelastuslaitokselle ei ole asetettu tehtäväksi huolehtia ensihoitopalvelujen järjestämisestä, eikä kyseessä siten ole palvelu, joka pelastuslaitoksen on suoritettava.

Hankintalainsäädännön tavoitteiden kannalta on perusteltua, että hankintayksiköiden tahtotila tehdä yhteistyötä yhteisen tavoitteen toteuttamiseksi ei ole horisontaalisen yhteistyön kriteerien täyttymiseksi riittävää. Muuten hankintayksiköt voisivat aina halutessaan väistää hankintalainsäädännön mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ilmoittamalla ryhtyneensä yhteistyöhön valitsemansa yhteisen tavoitteen toteuttamiseksi.

Kysymyksessä ei ole yhteisen julkisen palvelun tehtävän suorittaminen

Ensihoitopalvelun järjestämisvastuu on asetettu sairaanhoitopiirille, ei pelastuslaitokselle. Sairaanhoitopiiri on perustellut yhteistyötä muun ohella synergiahyödyillä, pelastuslaitosten henkilöstön osaamisen vahvistamisella sairaanhoitopiirin ensihoitopalvelujen suorittamisen kautta sekä yhteistyön tiiviydellä ja toiminnan jatkuvalla kehittämisellä. Lisäksi sairaanhoitopiiri on esittänyt, että yhteistyöjärjestelyä ohjaavat perimmiltään yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Näillä seikoilla ei kuitenkaan ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä.

Sairaanhoitopiiri hankkii palveluja vastiketta vastaan pelastuslaitoksilta. Kyse on julkisesta hankinnasta. Horisontaalista yhteistyötä ei ole sellainen sopimus, jossa yksi sopimuspuoli antaa jonkun tehtävän yksipuolisesti toisen tehtäväksi korvausta vastaan. Merkitystä ei ole sillä, että sairaanhoitopiirin mukaan sopimuksissa ei ole taloudellisen voiton elementtiä.

Kilpailuneutraliteettiin liittyvät väitteet

Pelastuslaitokset toimivat palveluntarjoajina samoilla markkinoilla kuin yksityiset sairaankuljetusyritykset. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla. Edelleen unionin tuomioistuin on asiassa C‑475/99, Ambulanz Glöckner, vahvistanut, että kiireellisten ja kiireettömien sairaankuljetusten tarjoaminen on taloudellista toimintaa, johon voidaan soveltaa perustamissopimuksen kilpailua koskevia määräyksiä. Terminologisesti kiireellinen sairaankuljetus vastaa nykyistä ambulanssiyritysten ja pelastuslaitosten tarjoamaa ensihoitopalvelua ja kiireetön sairaankuljetus kiireettömiä potilassiirtoja.

Pelastuslaitosten ensihoitopalvelujen tarjoamisessa on kyse palvelujen tarjoamisesta markkinoilla. Pelastuslaitokset voivat samanaikaisesti sekä harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla palveluja markkinoilla että harjoittaa muuta kuin taloudellista toimintaa. Tällä hetkellä pelastuslaitokset saavat järjestelyn avulla huomattavan edun yksityisiin verrattuna, koska käytännössä sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten väliset suorahankintasopimukset johtavat yksityisten toimijoiden poissulkemiseen markkinoilta. Sairaanhoitopiiri on lisäksi väittänyt virheellisesti, että näillä markkinoilla ei voitaisi kilpailla muista jäsenvaltioista tulevien toimijoiden kanssa, vaikka ensihoitopalveluja tarjoavat useissa EU-maissa toimivat kansainväliset yritykset.

Unionin oikeuden näkökulmasta silloin, kun määritellään harjoittaako jokin taho taloudellista toimintaa tai tarjoaako se palveluja markkinoilla vai ei, on merkityksetöntä, osallistuuko se hankintalain mukaisiin kilpailutuksiin. Sillä sairaanhoitopiirin vetoamalla seikalla, että pelastuslaitokset eivät osallistu tällaisiin kilpailutuksiin eikä niillä ole tarkoitusta laajentaa toimintaansa Suomessa, ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta, sillä myös liiketoimintaa harjoittavat julkiset yksiköt voivat osallistua tarjouskilpailuihin. Unionin tuomioistuin katsoi asiassa C‑568/13, Data Medical Service, että unionin oikeuden mukaan kaikilla toimijoilla on oikeus jättää tarjous riippumatta toimijan yksityis- tai julkisoikeudellisesta asemasta tai siitä, toimiiko se vakiintuneesti vai satunnaisesti markkinoilla.

Sairaanhoitopiirin väitteillä siitä, että pelastuslaitoksia on sopimuksissa kielletty markkinoimasta yhteistoimintasopimuksen mukaista ensihoitopalvelua haittaavaa toimintaa tai että pelastuslaitokset eivät saa käyttää kalustoaan subventoidakseen yksityistä yritystä, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä.

Sairaanhoitopiiri on myös vedonnut siihen, että sairaanhoitopiirit vastaavat yksin ensihoitopalvelujen järjestämisestä Suomessa, joten ensihoitopalveluille ei ole muita tilaajia. Tämä seikka ei suinkaan vahvista sairaanhoitopiirin väitettä siitä, että yhteistoimintasopimukset eivät vääristäisi kilpailua, vaan se pikemminkin korostaa asian merkitystä yksityisille elinkeinonharjoittajille. Jos sairaanhoitopiirin kaltainen palvelujen ostaja tekee lainvastaisia suorahankintasopimuksia, yksityiset elinkeinonharjoittajat eivät saa lainkaan mahdollisuutta tarjota palvelujaan ja käytännössä sulkeutuvat pois markkinoilta. Samalla yhteiskunnan kustannukset nousevat ja hankintalain noudattamisesta saatavat hyödyt jäävät saamatta.

Vaikka sairaanhoitopiiri kilpailuttaisi palvelut, se voisi asettaa palvelun kriteerit ja muun ohella laatuvaatimukset sellaisiksi, että palvelut vastaisivat sen tarpeita ottaen huomioon sairaanhoitopiirin viittaamat yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset. Edelleen vaikka yksityiset elinkeinonharjoittajat tarjoaisivat sairaanhoitopiirille ensihoitopalveluja, sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset voisivat tehdä yhteistyötä niiden viranomaistehtävien täyttämiseksi.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määriteltyjä horisontaalista yhteistyötä koskevia oikeusohjeita ei sovellettaisi silloin, jos kyseessä ovat toissijaiset palvelut eli B-palvelut. Kuitenkin myös toissijaisten palvelujen kohdalla hankintasäännöistä voidaan poiketa vain silloin, jos kaikki horisontaalisen yhteistyön edellytykset täyttyvät.

Unionin tuomioistuimen asia C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., eroaa käsiteltävänä olevasta asiasta siinä, että Italiassa oli lainsäädännöllä asetettu sairaankuljetuspalvelujen hoitaminen vapaaehtoisyhteenliittymien tehtäväksi. Suomessa kaikki toimijat ovat ensihoitopalvelujen osalta lain edessä lähtökohtaisesti yhdenvertaisia. Vain sairaanhoitopiirin terveydenhuoltolain 39 §:stä omaksuma tulkinta ja sairaanhoitopiirin menettely asettavat alan toimijat erilaiseen asemaan. Jos kuitenkin katsottaisiin, että sairaanhoitopiirin käsitys kansallisen lain sisällöstä olisi oikea, on kansallinen laki ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Lisäksi on otettava huomioon, että suomalaisia pelastuslaitoksia ei voida rinnastaa palveluntarjoajina asiassa C‑113/13 kyseessä olleisiin vapaaehtoisyhteenliittymiin. Suomalaisessa järjestelmässä sairaankuljetuspalveluja ei tuoteta vapaaehtoisvoimin, vaan pelastuslaitosten julkisin varoin rahoitetulla toiminnalla tai yksityisten yritysten liiketoiminnalla. Ratkaisua asiassa C‑113/13 ei voida käyttää oikeusohjeena esillä olevassa asiassa, mutta tapaus osoittaa, että ensihoitopalveluihin sovelletaan julkisia hankintoja koskevaa sääntelyä.

Komission valmisteluasiakirjan merkitys

Komission valmisteluasiakirjalla on merkitystä asiassa, koska siinä täsmennetään horisontaaliseen yhteistyöhön liittyviä oikeusohjeita. Sairaanhoitopiirin väite siitä, että ohjeistusta ei voitaisi soveltaa silloin, kun kysymyksessä ovat niin sanotut toissijaiset eli B-palvelut, on perusteeton.

Pelastuslaitosten ensihoitotoiminnan kustannukset ja tuotot

Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti määritellyt yritykset taloudellista toimintaa harjoittaviksi yksiköiksi, riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Merkitystä on siis sillä, onko kyseessä yksikkö, joka harjoittaa taloudellista toimintaa. Merkitystä ei sen sijaan ole esimerkiksi sillä, mikä on yksikön asema kansallisessa lainsäädännössä tai onko sen tarkoitus tuottaa voittoa. Myös voittoa tavoittelemattomat yksiköt voivat tarjota markkinoilla tavaroita tai palveluja. Sama yksikkö voi harjoittaa sekä taloudellista toimintaa että muuta kuin taloudellista toimintaa. Tällöin sitä pidetään yrityksenä taloudellisen toimintansa osalta.

Pelastuslaitokset harjoittavat taloudellista toimintaa tarjotessaan ensihoitopalveluja. Tältä osin ne toimivat unionin oikeudessa tarkoitettuina yrityksinä. Ensihoitopalvelujen tarjoamiselle on ollut Suomessa pitkään markkinat, joilla toimii paljon yksityisiä elinkeinonharjoittajia. Myös pelastuslaitokset voisivat antaa tarjouksen näiden palvelujen kilpailutuksissa. Julkisia hankintoja koskevat säännöt soveltuvat asiassa riippumatta siitä, onko pelastuslaitoksen palvelujen tarkoitus tuottaa voittoa tai ei.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle on lähetetty tiedoksi valittajien vastaselitys.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut valittajien vastaselityksen johdosta lisäselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ensihoitopalveluiden eli kiireellisten potilassiirtojen kuuluminen toissijaisiin palveluihin on vahvistettu useissa oikeuden päätöksissä. Potilaan kuljetusmatkan pituudella ei ole mitään merkitystä arvioitaessa sopimuksen luonnetta. Ensihoidon kuljetustarve määritellään aina lääketieteellisin perustein, ja potilaan siirtäminen kohteesta jatkohoitopaikkaan tapahtuu aina ensihoitoalan ammattilaisen valvonnassa. Ensihoitopalvelussa pääpaino on siirron aikana tapahtuvassa potilaan lääketieteellisessä valvonnassa ja hoidossa eikä kuljetuksessa. Asiassa on myös otettava huomioon, että valtaosa ensihoitopalvelun kustannuksista syntyy ensihoitopalvelun valmiuden ylläpidosta.

Uuden hankintadirektiivin (2014/24/EU) mukaan yhteistyöjärjestelyssä mukana olevien viranomaisten tehtävät voivat poiketa toisistaan ja ne voivat olla myös vapaaehtoisia. Tämä käy ilmi muun ohella direktiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleesta.

Asiassa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., unionin tuomioistuin hyväksyi kansallisen lainsäädännön ja sopimukset, kun niillä myötävaikutetaan tosiasiallisesti sosiaaliseen päämäärään sekä yhteisvastuullisuuden ja taloudellisuuden tavoitteiden, joihin kyseinen lainsäädäntö perustuu, saavuttamiseen. Terveydenhuoltolain 39 §:n taustalla ovat vastaavat päämäärät kuin mainitun tuomion taustalla olleessa pääasiassa.

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat antaneet Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän lisäselityksen johdosta lisävastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Uuden hankintadirektiivin (2014/24/EU) 12 artiklan 4 kohdassa säädetään, että yhteistyö koskee julkisia palveluita, joita osapuolten on suoritettava. Direktiivin johdanto-osa kuvaa direktiivin tavoitteita ja perusteluja säädöksen antamiselle. Jos johdanto-osa on ristiriidassa artiklan säännöksen kanssa, artiklan sisältö on ratkaiseva. Ensihoito ei ole toiminto, jota pelastuslaitosten olisi suoritettava.

Pelastuslaitoksilla ei ole myöskään uuden hankintadirektiivin johdanto-osassa viitattua vapaaehtoista tehtävää, johon yhteistyöjärjestely hankintayksikön kanssa voisi perustua. Jos ensihoitopalvelu olisi Suomessa pelastuslaitosten vapaaehtoinen tehtävä, pelastuslaitokset järjestäisivät palvelua omasta aloitteestaan ja omalla kustannuksellaan. Tilanne on kuitenkin se, että jos hankintayksikkö ei ostaisi ensihoitopalvelua pelastuslaitoksilta, nämä eivät hoitaisi ensihoitopalvelua lainkaan. Sairaanhoitopiiri vastaa kaikilta osin ensihoitopalvelun kustannuksista, eikä pelastuslaitos toimi omalla kuluvastuullaan. Pelastuslaitos ei myöskään itsenäisesti hoida tehtävää tai tarjoa kyseistä palvelua ilman sopimusta sairaanhoitopiirin kanssa. Pelastuslaitos ei siis tarjoa palvelua omasta aloitteestaan tai omalla kustannuksellaan. Tämä tarkoittaa sitä, etteivät horisontaalisen yhteistyön kriteerit voi soveltua edes tulevan hankintalainsäädännön alla. Suomessa ei voida laajentaa horisontaalisen yhteistyön käyttöalaa siitä, miksi se on uudessa hankintadirektiivissä (2014/24/EU) määritelty.

Suomalaisia pelastuslaitoksia ei voida rinnastaa unionin tuomioistuimen Spezzino-asiassa tarkoitettuihin vapaaehtoisyhteenliittymiin. Kiireellistä sairaankuljetusta/ensihoitoa ei ole rajattu pois hankintalain soveltamisalalta eikä sitä ehdoteta rajattavaksi pois hankintalain soveltamisalalta jatkossakaan. Suomen lainsäädännössä ei ole annettu millekään organisaatiomuodolle etuoikeutta ensihoitopalveluiden tarjoamiseen, vaan yksityiset ja julkiset sairaankuljetuspalvelujen tarjoajat ovat lainsäädännön näkökulmasta neutraalissa asemassa.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle on lähetetty tiedoksi valittajien lisävastaselitys.

9Lives Oy, Med Group Ensihoitopalvelu Oy ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy ovat toimittaneet oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, joka on lähetetty tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle, Ylivieskan kaupungille/Jokilaaksojen pelastuslaitokselle ja Oulun kaupungille/Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitokselle.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen ja lisälausuman, jossa se on paljoksunut valittajien kuluvaatimusta määrältään ja perusteeltaan.

9Lives Oy:lle, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:lle ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:lle on lähetetty tiedoksi Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluja koskeva selvitys ja lisälausuma.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 5.3.2015

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 5.3.2015 taltionumero 658 hylännyt 9Lives Oy:n, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:n ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:n hakemuksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää 9Lives Oy:n, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:n ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:n (jäljempänä myös yhtiöt tai valittajat) sekä Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös sairaanhoitopiiri) vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus jättää valituksen tutkimatta. Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on esittänyt, että valittajat ovat vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittäneet vaatimuksen potilassiirtopalveluja koskevan päätöksen kumoamisesta sekä tehottomuusseuraamusta koskevan vaatimuksen. Sairaanhoitopiirin mukaan kyseiset vaatimukset tulee jättää korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta myöhässä esitettyinä.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittajat ovat jo markkinaoikeudessa vaatineet Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 17.6.2014 tekemän päätöksen (§ 5) kumoamista ja esittäneet, että sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten väliset yhteistoimintasopimukset koskevat myös potilassiirtopalveluja. Potilassiirtopalveluja koskevan vaatimuksen osalta kysymys ei siten ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetystä uudesta vaatimuksesta. Näin ollen Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä tältä osin on hylättävä.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan markkinaoikeus voi, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen. Pykälän 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus voidaan määrätä vain mainitun lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Tehottomuusseuraamusta ei kuitenkaan voida määrätä lain liitteen B mukaisessa palveluhankinnassa.

Valittajat ovat esittäneet tehottomuusseuraamusta koskevan vaatimuksen vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kun huomioon otetaan, että hankintalain 94 §:n mukaisten seuraamusten määräämisessä asiaa käsittelevää tuomioistuinta eivät sido asianosaisten esittämät vaatimukset, vaan tuomioistuin voi seuraamusharkinnassaan päätyä muuhun kuin mitä asianosaiset ovat vaatineet, ei vaatimuksen tutkimiselle korkeimmassa hallinto-oikeudessa ole hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentista johtuvaa estettä.

Valitus on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen määräajassa, eikä asiassa ole käynyt ilmi perustetta valituksen tutkimatta jättämiselle. Näin ollen Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä on hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on yhtiöiden valituksesta ratkaistavana ensinnä, onko Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisissä ensihoitopalvelujen toteuttamista koskevissa yhteistoimintasopimuksissa kysymys hankintadirektiivissä (2004/18/EY) ja siten myös julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007, jäljempänä hankintalaki) tarkoitetuista hankintasopimuksista. Mikäli yhteistoimintasopimuksia on pidettävä hankintasopimuksina, tulee asiassa arvioitavaksi, muodostavatko hankintasäännökset tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavat avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate esteen yhteistoimintasopimusten tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten kesken hankintalain mukaista kilpailuttamismenettelyä noudattamatta.

2.2 Oikeusohjeet

2.2.1 Hankintalaki ja hankintadirektiivi

Asiassa sovellettavan hankintalain (348/2007, myöhempine muutoksineen) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitetaan palveluhankintasopimuksella muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan muun ohella lain 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittäviin tavarahankintoihin ja liitteen A palveluhankintoihin on sovellettava, mitä mainitussa laissa säädetään, lukuun ottamatta 9 luvun säännöksiä. Lain säännöksiä sovelletaan samoin hankittaessa liitteessä A tarkoitettuja palveluja yhdessä liitteessä B tarkoitettujen palvelujen kanssa, jos liitteen A palvelujen arvo on suurempi kuin liitteen B palvelujen arvo ja hankinnan kokonaisarvo ylittää mainitun kynnysarvon. Hankintalain ensisijaisia palveluita koskevaan liitteeseen A sisältyvät muun ohella maakuljetuspalvelut.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan muun ohella liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Hankintalain I osaan sisältyvät yhteiset säännökset periaatteista ja soveltamisalasta, III osaan säännökset kansallisista menettelyistä ja IV osaan yhteiset säännökset hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen tekemisestä, oikeusturvakeinoista sekä erinäiset säännökset. Hankintalain toissijaisia palveluita koskevaan liitteeseen B sisältyvät muun ohella terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Hankintalailla on sen 1 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pantu täytäntöön julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (hankintadirektiivi).

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 20 artiklan mukaan liitteessä II A lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset tehdään direktiivin 23–55 artiklan mukaisesti. Hankintadirektiivin liitteeseen II A sisältyvät muun ohella maakuljetuspalvelut.

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 21 artiklan mukaan liitteessä II B lueteltuja palveluja koskevia hankintasopimuksia koskevat yksinomaan 23 artikla (tekniset eritelmät) ja 35 artiklan 4 kohta (jälki-ilmoitus). Hankintadirektiivin liitteeseen II B sisältyvät muun ohella terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut.

Hankintadirektiivin (2004/18/EY) 22 artiklan mukaan hankintasopimukset, jotka koskevat sekä liitteessä II A että liitteessä II B lueteltuja palveluja, tehdään direktiivin 23–55 artiklan säännösten mukaisesti, jos liitteessä II A lueteltujen palvelujen arvo on suurempi kuin liitteessä II B lueteltujen palvelujen arvo. Muissa tapauksissa sopimukset tehdään 23 artiklan ja 35 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

2.2.2 Terveydenhuoltolaki

Terveydenhuoltolain (1326/2010) 1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989) säädetyn kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan terveydenhuollon toteuttamiseen ja sisältöön, jollei muussa laissa toisin säädetä. Terveydenhuoltoon sisältyvät terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen, perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito.

Terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan erikoissairaanhoidolla lääketieteen ja hammaslääketieteen erikoisalojen mukaisia sairauksien ehkäisyyn, tutkimiseen, hoitoon, ensihoitoon, päivystykseen ja lääkinnälliseen kuntoutukseen kuuluvia terveydenhuollon palveluja.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 1 momentin (1326/2010) mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän on järjestettävä alueensa ensihoitopalvelu.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta.

Terveydenhuoltolain antamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 90/2010 vp) lakiehdotuksen 39 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ehdotettu säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaa lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaisi sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Jotta toiminta voitaisiin katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimuspuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu. Tältä osin hallituksen esityksessä on viitattu asiassa C‑480/06 komissio v. Saksa annettuun tuomioon. Hallituksen esityksessä on todettu myös, että silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille. Jos pelastuslaitos haluaisi myydä palvelujaan muille tahoille kilpailluilla markkinoilla, toiminta tulisi yhtiöittää.

Edelleen hallituksen esityksen mukaan ensihoitopalvelun järjestämisellä yhteistyössä alueen pelastustoimen kanssa saavutettaisiin merkittäviä hyötyjä muun muassa henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Silloin kun pelastustoimi hoitaa ensihoito- ja ensivastetehtäviä, pelastuslaitoksella on käytössään henkilöstöä, joka pystyy toimimaan myös perustason ensihoitotehtävissä. Hallituksen esityksen mukaan pelastuslaitosten ylläpitämät resurssit ovat hyödynnettävissä terveydenhuoltoviranomaisten resurssien lisänä ensihoitotehtäviin suuronnettomuus- ja terveydenhuollon erityistilanteiden hoitamisessa ja niihin varautumisessa. Näissä tilanteissa pelastustoimen valmiudessa oleva henkilöstö on käytettävissä ensihoitotehtäviin lyhyellä varoitusajalla. Vastaavasti pelastustoimen ylläpitämää kalustoa varajärjestelyineen voidaan käyttää kustannustehokkaasti suuronnettomuus- ja erityistilanteissa.

Eduskunnan hallintovaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (HaVL 27/2010 vp) todennut muun ohella tarkoituksena olevan, että sairaanhoitopiiri voi järjestää ensihoitopalvelun omana toimintanaan, yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitoksen tai kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun hankintalainsäädäntöä noudattaen. Edelleen valiokunta on pitänyt perusteltuna eräin lausunnossa mainituin poikkeuksin, että terveydenhuoltolaissa turvataan mahdollisuus ilman kilpailutusta järjestää ensihoitopalvelut yhteistyössä myös sairaanhoitopiirin ja alueen pelastustoimen kesken. Lausunnon mukaan tällä tavalla mahdollistetaan nykyistä vastaavan tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen yhteistyön jatkuminen terveystoimen ja pelastustoimen kesken sairaankuljetus-, ensihoito- ja ensivastetoiminnassa eli lakiehdotuksen tarkoittamassa ensihoitopalvelussa. Valiokunta pitää lausunnon mukaan myös suuronnettomuuksien varalta nykyistä vastaavan tilanteen säilyttämistä perusteltuna.

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (StVM 40/2010 vp) todennut ensihoidon osalta muun ohella, ettei säännöksissä aseteta erilaisia palvelujen järjestämistapoja etusijajärjestykseen ja että kaikkien nykyisten palvelujen järjestämistapojen jatkuminen on edelleen mahdollista. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään yhtynyt hallintovaliokunnan lausunnossa esitettyyn näkemykseen siitä, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus.

Ensihoitopalveluun sisältyy terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentin mukaan:

1) äkillisesti sairastuneen tai loukkaantuneen potilaan kiireellinen hoito ensisijaisesti terveydenhuollon hoitolaitoksen ulkopuolella lukuun ottamatta meripelastuslaissa (1145/2001) tarkoitettuja tehtäviä ja tarvittaessa potilaan kuljettaminen lääketieteellisesti arvioiden tarkoituksenmukaisimpaan hoitoyksikköön; (1326/2010)

2) ensihoitovalmiuden ylläpitäminen;

3) tarvittaessa potilaan, hänen läheisensä ja muiden tapahtumaan osallisten ohjaaminen psykososiaalisen tuen piiriin;

4) osallistuminen alueellisten varautumis- ja valmiussuunnitelmien laatimiseen suuronnettomuuksien ja terveydenhuollon erityistilanteiden varalle yhdessä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa; ja

5) virka-avun antaminen poliisille, pelastusviranomaisille, rajavartioviranomaisille ja meripelastusviranomaisille niiden vastuulla olevien tehtävien suorittamiseksi.

Terveydenhuoltolain 73 §:ssä säädetään potilaan siirtokuljetuksista. Pykälän 2 momentin mukaan, jos potilaan sairaus sitä vaatii, on kunnan tai sairaanhoitopiirin kuntayhtymän huolehdittava toimintayksikkönsä potilaan kuljetuksesta toisessa toimintayksikössä tai terveyskeskuksessa annettavaa hoitoa tai suoritettavia toimenpiteitä varten.

Terveydenhuoltolain 79 §:n 1 momentin voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen mukaan laki on tullut voimaan 1.5.2011 kuitenkin siten, että ensihoitopalvelu on tullut järjestää 39 §:n mukaisesti viimeistään 1.1.2013.

2.2.3 Pelastuslaki

Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtäviä koskevan pelastuslain (379/2011) 27 §:n 2 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia alueellaan:

1) pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta, valistuksesta ja neuvonnasta, jonka tavoitteena on tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäiseminen ja varautuminen onnettomuuksien torjuntaan sekä asianmukainen toiminta onnettomuus- ja vaaratilanteissa ja onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa;

2) pelastustoimen valvontatehtävistä;

3) väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa sekä siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä;

4) pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä.

Pelastuslain 27 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan pelastuslaitos voi pykälän 2 momentissa säädetyn lisäksi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentin perusteella.

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Hankintasopimuksen määritelmän soveltuminen yhteistoimintasopimuksiin

Valittajat ovat esittäneet, että asiassa on kysymys hankintalain mukaisesta palveluhankinnasta, jossa sairaanhoitopiiri toimii ensihoitopalvelujen ostajana ja pelastuslaitokset palvelujen tuottajina korvausta vastaan. Valittajien mukaan pelastuslaitokset toimivat palveluntarjoajina samoilla markkinoilla kuin yksityiset sairaankuljetusyritykset.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on esittänyt, että yhteistoimintasopimuksissa ei ole kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankintasopimuksesta, vaan terveydenhuoltolain mukaisesta yhteistoimintasopimuksesta. Lisäksi sairaanhoitopiiri on esittänyt, että sopimuksissa ei voi olla kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankintasopimuksesta, koska pelastuslaitokset eivät toimi markkinoilla eivätkä ne siten täytä hankintalain 5 §:n määritelmää palvelujen tuottajasta. Lisäksi ensihoitotehtävästä maksettava korvaus vastaa palvelun suorittamisesta aiheutuvia kustannuksia eivätkä pelastuslaitokset voi ensihoitotoimintaa suorittaessaan tuottaa voittoa.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on 17.6.2014 tekemällään päätöksellä (§ 5) hyväksynyt vuosien 2015–2018 palvelutasopäätöksen, jossa ensihoito on todettu järjestettäväksi yhteistoiminnassa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisella alueella 1 Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen ja alueella 2 Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa. Sairaanhoitopiiri on tehnyt sekä Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen että Jokilaaksojen pelastuslaitoksen kanssa yhteistoimintasopimukset ensihoitopalvelun toteuttamisesta 1.1.2015 alkaen. Yhteistoimintasopimukset ovat voimassa 31.12.2017 saakka ja ne sisältävät option ajalle 1.1.–31.12.2018. Yhteistoimintasopimusten mukaan pelastuslaitokset toteuttavat yhteistoimintasopimusten mukaisen ensihoitopalvelun nettokustannusperiaatteella siten, että kaikki sopimuksen mukaiset ensihoidon kustannukset sisällytetään sairaanhoitopiiriltä laskutettavaan vuosikorvaukseen. Tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius.

Terveydenhuoltolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2010 vp) on edellä mainitulla tavalla todettu, että silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivissä (2004/18/EY) säädettyjen julkisten hankintamenettelyjen soveltamiseksi riittää kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan lähtökohtaisesti, että on tehty sopimus vastiketta vastaan yhtäältä hankintaviranomaisen ja toisaalta tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä (ks. esimerkiksi tuomio Datenlotsen Informationssysteme, C‑15/13, EU:C:2014:303, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisen hankintadirektiivin (2004/18/EY) mukaisen hankintasopimuksen tarkoituksena on direktiivin liitteessä II A tarkoitettujen palveluiden suorittaminen (tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, EU:C:2012:817, 25 kohta).

Arvioitaessa sitä, onko kysymyksessä unionin hankintasääntelyn soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ole merkitystä sillä, että hankintaviranomaisen sopimuskumppani on itsekin hankintaviranomainen. Merkitystä ei ole myöskään sillä, ettei asianomainen yksikkö ensisijaisesti tavoittele voittoa, ettei sillä ole yritysrakennetta tai ettei se toimi jatkuvasti markkinoilla (ks. esimerkiksi mainittu tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Sairaanhoitopiiri ja pelastuslaitokset ovat toisistaan oikeudellisesti erillisiä ja päätöksenteon kannalta itsenäisiä hankintayksiköitä. Sillä seikalla, että pääosin samat kunnat kuuluvat Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymään ja asianomaisiin pelastuslaitoksiin, ei ole hankintayksiköiden erillisyyttä koskevan arvioinnin kannalta merkitystä. Yhteistoimintasopimukset ovat siten toisistaan oikeudellisesti erillisten yksiköiden välisiä sopimuksia, joiden tarkoituksena on palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Arvioinnissa ei tältä osin ole merkitystä sillä, että pelastuslaitokset ovat itsekin hankintaviranomaisia tai että yhteistoimintasopimusten mukaan niille maksettava vastike rajoittuu ainoastaan sopimuksen kohteena olevasta palvelusta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Sen arvioinnissa, voidaanko yhteistoimintasopimuksia pitää hankintalain mukaisina hankintasopimuksina, ei merkitystä ole myöskään sillä, etteivät pelastuslaitokset voi yhteistoimintatilanteessa samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että yhteistoimintasopimukset täyttävät hankintalain 5 §:n 1 ja 4 kohdassa tarkoitetun palveluhankintasopimuksen määritelmän. Yhteistoimintasopimukset kuuluvat siten lähtökohtaisesti hankintalain soveltamisalaan.

Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla yhteistoimintasopimusten arvo ylittää selvästi hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen palveluhankintoja koskevan EU-kynnysarvon. Asiaa hankintalain kannalta arvioitaessa on näin ollen annettava merkitystä lähtökohtaisesti myös hankintadirektiivistä (2004/18/EY) johtuville velvoitteille sekä direktiiviä koskevalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännölle.

2.3.2 Yhteistoimintasopimusten kohde

Valittajat ovat esittäneet, että yhteistoimintasopimukset koskevat myös ensihoitopalveluun kuulumattomia, kiireettömiä potilassiirtopalveluja. Valittajat ovat tältä osin viitanneet yhteistoimintasopimusten kohdassa 10 "Muut kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvat tehtävät" todettuun sekä sairaanhoitopiirin ensihoitokeskuksen 26.5.2014 päivättyyn, kiireettömien potilassiirtojen tilaamista koskevaan ohjeeseen.

Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että yhteistoimintasopimukset eivät koske sairaanhoitopiirin vastuulle kuuluvia kiireettömiä potilassiirtopalveluja, vaan kyseiset palvelut on kilpailutettu erikseen hankintalain mukaisesti eivätkä valittajayhtiöt ole osallistuneet näihin kilpailutusmenettelyihin. Sairaanhoitopiiri on toimittanut kiireettömiä potilassiirtopalveluja koskevasta kilpailutuksesta markkinaoikeudelle selvitystä. Sairaanhoitopiirin mukaan valittajien viittaamassa, 26.5.2014 päivätyssä ohjeessa tarkoitetut kiireettömät potilassiirrot eivät ole sairaanhoitopiirin, vaan kuntien vastuulla, eikä sairaanhoitopiiri vastaa niiden hankintamenettelyistä tai kustannuksista.

Yhteistoimintasopimusten kohdassa 2 "Sopimuksen tarkoitus" on todettu muun ohella, että yhteistoimintasopimus on terveydenhuoltolain (1326/2010) 39 §:ssä tarkoitettu sopimus ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksen mukaisesti.

Sairaanhoitopiirin ja Jokilaaksojen pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen kohdassa 10 "Muut kuin lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuuluvat tehtävät" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pelastuslaitoksen ensihoitajat voivat työskennellä toimialueensa terveyskeskuksissa pelastuslaitoksen ja perusterveydenhuollon kanssa erikseen sovitulla tavalla shp:n ja pelastuslaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen periaatteiden mukaisesti. Pelastuslaitos sopii alueen perusterveydenhuollon organisaatioiden kanssa yhteistyöstä erikseen.

Etenkin harvaan asutuilla alueilla ensihoitohenkilöstön tehtäviin voidaan vähäisessä määrin sisällyttää myös ennalta määrättyjä muita terveydenhuollon palveluja. Pelastuslaitoksen ensihoitajat voivat työskennellä perusterveydenhuollon tukena, mikäli eivät ole suorittamassa työvuoronsa ensihoitotehtäviä, pelastuslaitoksen ensihoitopäällikön tai kenttäjohdon määräämiä muita ensihoitotoimintaan liittyviä tehtäviä.

Ensihoitoyksikön henkilöstölle suunnatut tehtävät perusterveydenhuollossa tulee olla heidän koulutustaan vastaavia, eivätkä saa vaarantaa ensihoitotehtävien suorittamista tai tehtävät kuormittaa ensihoitohenkilöstöä liikaa. Työskentelystä terveyskeskuksissa pelastuslaitos ei peri erillistä korvausta.

Muista lakisääteiseen ensihoitopalveluun kuulumattomista tehtävistä on aina sovittava sopijaosapuolten neuvottelujen perusteella erikseen."

Sairaanhoitopiirin ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen välisen yhteistoimintasopimuksen kohdassa 10 on todettu vastaavaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että asiassa saatu selvitys ja yhteistoimintasopimusten sanamuodot huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että yhteistoimintasopimukset koskisivat myös kiireettömiä potilassiirtopalveluja.

Valittajien viittaamassa sairaanhoitopiirin ensihoitokeskuksen 26.5.2014 päivätyssä, kiireettömien potilassiirtojen tilaamista koskevassa ohjeessa on todettu, että hätäkeskukset lopettavat kiireettömien hoitolaitossiirtojen välittämisen 1.6.2014 ja että sairaanhoitopiirin ensihoito ohjeistaa sanotulla ohjeella hoitolaitosten kiireettömien potilassiirtojen tilaukset. Ohjeen mukaan 1.6.2014 alkaen ennalta suunnitellut, kiireettömät potilassiirrot tilataan sairaanhoitopiirin eteläisen alueen kenttäjohtajan kautta. Ohjeessa on lisäksi todettu, että potilassiirroissa pyritään käyttämään mahdollisimman paljon muita kuljetusvälineitä kuin ensihoitoyksiköitä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella valittajien viittaama ohje on koskenut kuntien vastuulle kuuluvia kiireettömiä potilassiirtokuljetuksia, jotka eivät edellä todetun mukaan ole nyt kysymyksessä olevien yhteistoimintasopimusten kohteena. Sopimusten käytännön soveltamisella ei muutoinkaan ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa kilpailuttamisvelvollisuuden olemassaoloa tai ulottuvuutta.

2.3.3 Ensihoitopalvelujen kilpailuttamisvelvollisuus

Valittajat ovat esittäneet, että sairaanhoitopiirin olisi tullut kilpailuttaa ensihoitopalvelujen hankinta. Valittajien mukaan käsiteltävänä olevassa asiassa on varma rajat ylittävä intressi ja sen vuoksi asia kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan. Valittajien mukaan kansallisella lailla ei ole mahdollista poiketa unionin oikeuteen perustuvasta hankintasääntelystä eikä terveydenhuoltolaki oikeuta sairaanhoitopiiriä poikkeamaan hankintalainsäädännöstä. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että ensihoitopalveluissa on lähtökohtaisesti kyse B-palvelujen hankinnasta, mutta silloin jos kuljetuspuolen arvo ylittää lääketieteellisen puolen arvon, kysymys on A-palveluista.

Sairaanhoitopiiri on esittänyt, että ensihoitopalveluissa on kyse hankintalain liitteen B ja hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteen II B mukaisista palveluista, joiden osalta kilpailuttamisvelvollisuus perustuu ainoastaan hankintalakiin. Hankintadirektiivissä (2004/18/EY) ei edellytetä B-palvelujen kilpailuttamista. Sairaanhoitopiiri on lisäksi esittänyt, ettei ensihoitopalveluihin liity rajat ylittävää intressiä. Sairaanhoitopiirin mukaan asia on ratkaistava ensisijaisesti terveydenhuoltolain perusteella, joka on luonteeltaan erityislaki suhteessa hankintalakiin.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että jos direktiivin 2004/18 liitteeseen II B sisältyvien palvelujen arvo ylittää liitteeseen II A sisältyvien palvelujen arvon, hankintasopimus on annettava noudattaen ainoastaan direktiivin 2004/18 23 artiklaa ja 35 artiklan 4 kohtaa. Direktiivissä 2004/18 säädettyjä muita menettelyjen yhteensovittamissääntöjä, erityisesti niitä, jotka koskevat velvollisuuksia kilpailuttamiseen, jossa julkaistaan ensin hankintailmoitus, ja hankintasopimuksen tekoperusteita koskevia sääntöjä, ei sitä vastoin sovelleta kyseisiin sopimuksiin (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., EU:C:2016:56, 38 kohta).

Ensihoitopalvelun sisältö on määritelty terveydenhuoltolain 40 §:n 1 momentissa sekä sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa ensihoitopalvelusta (340/2011). Ensihoito kuuluu terveydenhuoltolain 3 §:n 3 kohdan mukaan erikoissairaanhoitoon.

Yhteistoimintasopimusten kohdassa 3 on todettu, että sopimusten kohteena olevalla ensihoitopalvelulla tarkoitetaan terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen mukaisesti määriteltyä ensihoitopalvelua sekä sairaanhoitopiirin palvelutasopäätöksessä ja yhteistoimintasopimuksessa tarkemmin määriteltyä toimintaa. Yhteistoimintasopimusten 8 kohdan mukaan pelastuslaitos toteuttaa sopimuksen ja palvelutasopäätöksen mukaisen ensihoitopalvelukokonaisuuden, vastaa ensihoito-organisaatiosta, talous- ja henkilöstöhallinnosta oman organisaationsa osalta, valmiuden ylläpitämisestä ja ensihoitotehtävien hoitamisesta, kalustosta ja ajoneuvoista sekä viestiliikennejärjestelmistä. Yksityiskohtaisemmin pelastuslaitoksen tehtävät on esitetty yhteistoimintasopimusten liitteessä 1.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhteistoimintasopimusten kohteena olevan ensihoitopalvelun määritelmä vastaa terveydenhuoltolaissa säädettyä. Palvelutasopäätöksen ja yhteistoimintasopimusten nojalla pelastuslaitosten vastuulla oleva ensihoitopalvelukokonaisuus koskee pääosin ensihoitoa ja sitä tukevia tehtäviä. Pelastuslaitosten kuljetustoimintaan liittyvät vastuut ovat ensihoitokokonaisuudessa toissijaisia. Näin ollen yhteistoimintasopimusten terveydenhoitoon liittyvän palvelun arvon on katsottava ylittävän kuljetuspalvelun arvon. Yhteistoimintasopimusten kohteena oleva ensihoitopalvelu kuuluu siten hankintadirektiivin liitteessä II B tarkoitettuihin toissijaisiin palveluihin.

Edellä esitetyn perusteella yhteistoimintasopimukset jäävät hankintadirektiivin (2004/18/EY) mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Asiassa eivät tule tutkittavaksi B-palveluihinkin sovellettavien hankintadirektiivin säännöksiin (teknisiä eritelmiä koskeva 23 artikla ja jälki-ilmoitusta koskeva 35 artiklan 4 kohta) liittyvät kysymykset.

2.3.4 Horisontaalista yhteistyötä koskevan poikkeuksen soveltaminen

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintasopimukset jäävät julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle, mikäli unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat niin sanotun horisontaalisen yhteistyön edellytykset täyttyvät (ks. esimerkiksi mainittu tuomio Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., C‑159/11, 34 ja 35 kohta). Koska yhteistoimintasopimukset jäävät hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteeseen II B kuuluvina toissijaisina palveluina direktiivin kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle, asiassa ei ole tarpeen arvioida unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määriteltyjen horisontaalisen yhteistyön edellytysten täyttymistä.

2.3.5 SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan mukainen avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, muodostavatko Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavat avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate esteen yhteistoimintasopimusten tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten kesken. Mikäli yhteistoimintasopimusten tekemisessä on ollut kysymys SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kielletystä kansalaisuuteen perustuvasta välillisestä syrjinnästä, on asiassa vielä arvioitava, onko tämä ollut perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintadirektiivin (2004/18/EY) liitteessä II B tarkoitettuja toissijaisia palveluja koskeviin hankintasopimuksiin on sovellettava SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavia avoimuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, mikäli kyseessä olevaan hankintasopimukseen liittyy varma rajat ylittävä intressi (ks. tuomio asiassa C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 45 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisen rajat ylittävän intressin olemassaoloa on arvioitava kaikkien merkityksellisten kriteerien, kuten hankintasopimuksen taloudellisen merkityksen, hankintasopimuksen maantieteellisen suorittamispaikan tai sen teknisten piirteiden perusteella ottaen huomioon kyseisen sopimuksen ominaispiirteet (ks. tuomio yhdistetyissä asioissa C‑458/14 ja C‑67/15, Promoimpresa, EU:C:2016:558, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mainituista perussopimusmääräyksistä ei kuitenkaan aiheudu kilpailuttamisvelvollisuutta (ks. tuomio yhdistetyissä asioissa C‑25/14 ja C‑26/14, UNIS, EU:C:2015:821, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Sairaanhoitopiirin ilmoituksen ja yhteistoimintasopimusten liitteen 8 mukaan sekä Jokilaaksojen pelastuslaitoksen että Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa tehdyn sopimuksen arvo on kummankin sopimuksen osalta noin 32 000 000 euroa. Yhteistoimintasopimusten arvoa on siten pidettävä huomattavana. Lisäksi asiassa saadun selvityksen perusteella ensihoitopalveluja tarjoavat yritykset, jotka toimivat useissa unionin jäsenvaltioissa. Pelkästään yhteistoimintasopimusten kohteena olevan ensihoitopalvelun suorituspaikasta ei johdu, että sopimuksiin ei liittyisi varmaa rajat ylittävää intressiä.

Edellä esitetyn perusteella yhteistoimintasopimuksiin on katsottava liittyvän varma rajat ylittävä intressi. Näin ollen yhteistoimintasopimuksiin on lähtökohtaisesti sovellettava SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavia avoimuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan hankintaviranomaisen jäsenvaltiossa sijaitsevan yrityksen valinta hankintasopimuksen sopimuspuoleksi täysin vailla avoimuutta merkitsee erilaista kohtelua mainitusta sopimuksesta mahdollisesti kiinnostuneiden toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten vahingoksi. Tällainen erilainen kohtelu, joka kaikki muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset poissulkemalla on lähtökohtaisesti niille vahingollista, on SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kiellettyä kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää, jollei se ole perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että se, että Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on tehnyt yhteistoimintasopimukset suoraan Jokilaaksojen pelastuslaitoksen ja Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitoksen kanssa, merkitsee erilaista kohtelua yhteistoimintasopimuksista mahdollisesti kiinnostuneiden toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden ensihoitopalveluja tarjoavien yritysten vahingoksi. Yhteistoimintasopimuksista johtuvaa tällaisten muiden yritysten poissulkemista voidaan unionin tuomioistuimen edellä kuvatun oikeuskäytännön perusteella pitää SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa kiellettynä kansalaisuuteen perustuvana välillisenä syrjintänä.

Asiassa tulee tämän vuoksi arvioitavaksi, onko yhteistoimintasopimusten tekemisestä johtuva välillinen syrjintä kuitenkin perusteltavissa yhtäältä ensihoitopalvelun järjestämistapoja koskevan terveydenhuoltolain mukaisen sääntelyn ja sitä koskevien tavoitteiden valossa ja toisaalta yhteistoimintasopimusten aineellisen sisällön vuoksi.

Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään selventänyt, mitä tavoitteita voidaan unionin oikeudessa ottaa huomioon arvioitaessa, onko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastaista välillistä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskeva kansallinen menettely perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla.

Tällaisia huomioon otettavia tavoitteita ovat oikeuskäytännön mukaan sairaankuljetuspalveluiden järjestämistapaa ohjaavat yleiskattavuuden, yhteisvastuullisuuden, taloudellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden tavoitteet. Huomioon voidaan ottaa myös se, että vapaaehtoiselimiin turvautumisen ensisijaisuuden tarkoituksena on erityisesti varmistaa, että kyseinen yleishyödyllinen palvelu tarjotaan talousarvion näkökulmasta tasapainoisella tavalla (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 53 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 57 kohta).

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle säädettyä mahdollisuutta järjestää ensihoitopalvelu alueellaan yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa on mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 90/2010 vp) perusteltu muun ohella merkittävillä hyödyillä henkilöstön ja kaluston käytön osalta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietinnössään (StVM 40/2010 vp) edellä todetusti yhtynyt hallintovaliokunnan lausunnossa (HaVL 27/2010 vp) esitettyyn näkemykseen siitä, että päätettäessä ensihoitopalvelujen tuottajasta sairaanhoitopiirin alueella tai sen osassa olennaisia perusteita ovat palvelun saatavuus, laatu, sisältö ja luotettavuus sekä taloudellisuus. Terveydenhuoltolain ensihoitopalvelujen järjestämistä koskevan sääntelyn tavoitteena voidaan siten katsoa olevan muun ohella ensihoitopalveluiden saatavuuden, laadun, sisällön ja luotettavuuden sekä taloudellisuuden varmistaminen sekä kalusto- ja henkilöstöresurssien tehokas käyttö.

Edellä todetusti sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisten yhteistoimintasopimusten kohteena olevan ensihoitopalvelun määritelmä vastaa terveydenhuoltolaissa säädettyä. Palvelutasopäätöksen ja yhteistoimintasopimusten nojalla pelastuslaitosten vastuulla oleva ensihoitopalvelukokonaisuus liittyy pääosin ensihoitoon ja sitä tukeviin tehtäviin. Yhteistoimintasopimusten 9 kohdan mukaan tavoitteena on toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Pelastuslaitokset tuottavat palvelut nettokustannusperiaatteella. Tällä tarkoitetaan yhteistoimintasopimuksista liitteineen ja asiassa muutoin saadun selvityksen mukaan sitä, että pelastuslaitoksille suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitoksille aiheutuvat kustannukset. Pelastuslaitos laskuttaa sairaanhoitopiiriä vain sellaisista ensihoitopalvelun tuottamisesta aiheutuvista kustannuksista, joista se ei saa korvausta Kansaneläkelaitokselta, omavastuista, vakuutusyhtiöiden korvauksista tai kaluston myyntituloista. Pelastuslaitos pitää kirjanpidossaan erillään pelastustoimen ja ensihoidon menot ja tulot sekä rahavirrat.

Edellä terveydenhuoltolain ensihoitopalveluja koskevasta sääntelystä ja sen tavoitteista sekä yhteistoimintasopimusten aineellisesta sisällöstä lausuttu on otettava huomioon arvioitaessa, onko yhteistoimintasopimusten tekemisestä johtuva välillinen kansalaisuuteen perustuva syrjintä perusteltavissa unionin oikeuden kannalta hyväksyttävillä objektiivisilla näkökohdilla.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudella ei puututa toimivaltaan, joka jäsenvaltioilla on kansanterveysjärjestelmiensä ja sosiaaliturvajärjestelmiensä järjestämiseksi. Jäsenvaltiot eivät tosin voi kyseistä toimivaltaa käyttäessään ottaa käyttöön tai pitää voimassa perusvapauksien käyttämisen perusteettomia rajoituksia terveydenhuollon alalla. Arvioitaessa tämän kiellon noudattamista on kuitenkin otettava huomioon se, että ihmisten terveyden ja hengen suojaaminen on perussopimuksessa suojelluista oikeushyvistä ja intresseistä tärkein ja että jäsenvaltioiden, joilla on tältä osin harkintavaltaa, asiana on päättää siitä tasosta, jolla ne aikovat suojella kansanterveyttä, ja siitä tavasta, jolla kyseinen taso on saavutettava (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 55 ja 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio C‑50/14, CASTA ym., 59 ja 60 kohta).

Unionin tuomioistuimen mukaan sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon vakavan järkkymisen vaara saattaa olla itsessään sellainen yleisen edun mukainen pakottava syy, jonka vuoksi palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamista voidaan pitää perusteltuna, mutta myös tavoite turvata kansanterveyteen liittyvistä syistä monipuoliset ja kaikkien saatavilla olevat sairaanhoito- ja sairaalapalvelut voi johtaa jonkin kansanterveyteen liittyvän poikkeuksen soveltamiseen, koska tällainen tavoite vaikuttaa osaltaan korkeatasoisen terveydensuojelun toteuttamiseen. Tämä koskee näin ollen toimenpiteitä, jotka yhtäältä vastaavat yleiseen tavoitteeseen taata, että asianomaisen jäsenvaltion alueella on saatavilla riittävästi ja pysyvästi monipuolisia laadukkaita sairaanhoitopalveluja, ja joilla toisaalta halutaan osaltaan hallita kustannuksia ja välttää niin pitkälle kuin mahdollista rahavarojen, teknisten resurssien ja henkilöstöresurssien tuhlaaminen (tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 61 kohta).

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhteistoimintasopimusten tarkoituksena on tosiasiassa myötävaikuttaa terveydenhuoltolain ensihoitopalvelujen järjestämistä koskevan sääntelyn tavoitteiden toteuttamiseen ja siten edistää ensihoitopalveluiden saatavuutta, laatua, sisältöä ja luotettavuutta sekä varmistaa niiden taloudellisuus sekä kalusto- ja henkilöstöresurssien tehokas käyttö. Yhteistoimintasopimuksista käy nimenomaisesti ilmi tarkoitus toteuttaa ensihoitopalvelut laadukkaasti ja taloudellisesti sekä turvata palveluntoteutuksen edellytykset ja häiriötön ensihoitovalmius. Saadun selvityksen mukaan pelastuslaitokset eivät ensihoitoa koskevia yhteistoimintasopimuksia toteuttaessaan pyri muihin kuin mainittuihin lainsäädännöstä ja yhteistoimintasopimuksista johtuviin tavoitteisiin (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 61 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 64 kohta).

Asiassa saadun selvityksen perusteella sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten välisissä yhteistoimintasopimuksissa noudatetaan edellä todetulla tavalla nettokustannusperiaatetta, jonka mukaan suoritettava korvaus kattaa yksinomaan ensihoitopalvelun toteuttamisesta pelastuslaitoksille aiheutuvat kustannukset. Pelastuslaitokset eivät siten saa yhteistoimintasopimusten perusteella tarjoamistaan ensihoitopalveluista voittoa. Pelastuslaitokset eivät terveydenhuoltolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 90/2010 vp) mukaan voi myöskään yhteistoimintatilanteessa samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille. Näin ollen pelastuslaitosten on esillä olevien ensihoitopalveluja koskevien yhteistoimintasopimusten osalta katsottava olevan aidosti ei-markkinaehtoisia toimijoita (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 61 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 64 kohta).

Edellä todetusti ensihoitopalvelua koskevat yhteistoimintasopimukset eivät saadun selvityksen mukaan koske kiireettömiä potilassiirtoja. Yhteistoimintasopimusten 9 kohtaan sisältyy taloutta ja toiminnan valvontaa koskevat määräykset ja sopimusten 14 kohtaan raportointivelvoitteita, jotka koskevat muun ohella talouden tunnuslukuja (ensihoidon menot, tulot ja netto, tarvittaessa tiliryhmittäin). Yhteistoimintasopimusten kohteen määrittelyllä sekä sopimuksiin sisältyvillä valvontaa ja raportointia koskevilla määräyksillä pyritään sen varmistamiseen, että sopimuksista ei johdu väärinkäytösluontoisia käytäntöjä (vrt. tuomio C‑113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 "Spezzino" ym., 62 kohta ja tuomio C‑50/14, CASTA ym., 65 kohta).

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta seuraavista avoimuusperiaatteesta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta ei ole johtunut estettä yhteistoimintasopimusten tekemiselle suoraan sairaanhoitopiirin ja pelastuslaitosten kesken.

2.3.6 Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle

Korkein hallinto-oikeus on viran puolesta arvioinut, onko asiassa tarpeen esittää ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle.

SEUT 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että käsiteltävinä oleviin yhteistoimintasopimuksiin ei sovelleta hankintadirektiivissä asetettua kilpailuttamisvelvoitetta ja että asiassa ei siten ole tarpeen arvioida, täyttävätkö yhteistoimintasopimukset unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvan horisontaalisen yhteistyön edellytykset. Selvästä rajat ylittävästä vaikutuksesta huolimatta SEUT 49 ja SEUT 56 artiklasta johtuva avoimuus- ja syrjimättömyysvelvoite eivät edellä selostettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen ole olleet esteenä ensihoitoa, siis kiireellistä sairaankuljetusta koskevien yhteistoimintasopimusten tekemiselle. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut esille sellaista unionin oikeuden tulkintaa koskevaa kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi välttämätöntä asian ratkaisemiseksi.

2.3.7 Hankintalaista johtuva kilpailuttamisvelvollisuus

Näin ollen ensihoitopalvelujen kilpailuttamisvelvollisuus voidaan ratkaista kansallisen lainsäädännön nojalla.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin nojalla lain liitteessä B tarkoitetut toissijaiset palvelutkin on kilpailutettava. Liitteessä B tarkoitettuihin terveydenhoitoa koskeviin palveluihin luettavat ensihoitopalvelut on siten lähtökohtaisesti kilpailutettava hankintalaissa säädetyllä tavalla.

Terveydenhuoltolain 39 §:n 2 momentissa on kuitenkin edellä todetulla tavalla säädetty, että sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen kanssa. Terveydenhuoltolain mukaisen valtuutuksen nojalla sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi siten järjestää ensihoitopalvelun alueellaan yhteistoiminnassa alueen pelastuslaitosten kanssa ilman hankintalain mukaista kilpailutusta.

Kun otetaan huomioon, että terveydenhuoltolaki on luonteeltaan erityislaki ja että terveydenhuoltolain säätämisen yhteydessä on nimenomaisesti käsitelty sairaanhoitopiirien mahdollisuutta järjestää ensihoitopalvelut yhdessä pelastuslaitosten kanssa hankintalain mukaista kilpailuttamisvelvollisuutta noudattamatta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhteistoimintasopimukset jäävät hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle. Näin ollen tässä asiassa kysymyksessä olevien yhteistoimintasopimusten ei ole katsottava kuuluvan hankintalain soveltamisalaan.

2.4 Johtopäätökset ja pääasian lopputulos

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valittajien valitukset tutkimatta. Markkinaoikeus on katsonut, että yhteistoimintasopimukset täyttävät kaikki päätöksessä tarkemmin mainitut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuvat horisontaalisen yhteistyön edellytykset ja että näin ollen yhteistoimintasopimukset eivät kuulu hankintalain soveltamisalaan.

Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että unionin oikeudesta ei ole johtunut kilpailuttamisvelvollisuutta nyt kysymyksessä olevia ensihoitopalveluja järjestettäessä eikä asiassa siksi ole tullut arvioitavaksi horisontaalista yhteistyötä koskevien edellytysten täyttyminen. SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan avoimuusperiaatteesta ja yhdenvertaista kohtelua koskevasta periaatteesta ei myöskään ole johtunut estettä yhteistoimintasopimusten tekemiselle. Kansallisen oikeuden kannalta yhteistoimintasopimukset jäävät terveydenhuoltolain ensihoitopalveluiden järjestämistä koskevan erityissääntelyn nojalla hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle eivätkä ne siten kuulu hankintalain soveltamisalaan. Markkinaoikeuden on näin ollen tullut jättää valitukset tutkimatta. Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, 9Lives Oy:lle, Med Group Ensihoitopalvelu Oy:lle ja Siikalatvan Sairaankuljetus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riikka Innanen.

 
Julkaistu 7.3.2017