Muu päätös 1485/2017

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymispäätöstä koskevat valitukset

Antopäivä: 31.3.2017
Taltionumero: 1485
Diaarinumero: 109/1/16, 171/1/16, 179/1/16 ja 187/1/16

Asia Valitukset tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä

Valittajat 1) A, B, C, D, E ja F

2) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry

3) G, H, I, J ja K

4) Suomen luonnonsuojeluliitto ry

Päätös, jota valitukset koskevat

Maa- ja metsätalousministeriö 18.12.2015 nro 1411/448/2015

Asian aiempi käsittely

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on Kemijoen tulvariskien hallinnasta annetun lain (tulvariskilaki) 4 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla valmistellut ehdotuksen Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmaksi vuosille 2016–2021.

Kemijoen tulvaryhmä on tulvariskilain 16 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla hyväksynyt ELY-keskuksen laatiman ehdotuksen ja toimittanut sen maa- ja metsätalousministeriölle hyväksyttäväksi.

Tulvaryhmän hyväksymässä hallintasuunnitelmaehdotuksessa on asetettu Kemijoen tulvariskialueen ensisijaiseksi tulvasuojelun toimenpiteeksi tulvavesien pidättämisen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla. Toimenpiteellä varaudutaan kerran 250 vuodessa toistuvan tulvan torjumiseen Rovaniemellä ja Kemijärvellä. Lisäksi on esitetty tulvapenkereiden rakentamista Rovaniemelle ja tilapäisten tulvasuojelurakenteiden käyttöä ja kehittämistä. Ounasjoen varrella sijaitsevalle Kittilän tulvariskialueelle tulvaryhmä on esittänyt tulvapenkereiden rakentamista. Tulvapenkereillä suojataan asuinrakennukset kerran 100 vuodessa toistuvilta tulvilta. Suunnitelmassa on esitetty lisäksi muita tulvariskien pienentämiseen tai tulviin varautumisen parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä kuten tulvakarttojen laadinta ja päivittäminen, tulvaennusteiden ja tulvaviestinnän kehittäminen, maankäytön suunnittelu ja tulvantorjunnan harjoitukset.

Maa- ja metsätalousministeriö on valituksenalaisella päätöksellään tulvariskilain 18 §:n nojalla hyväksynyt muun ohella Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman vuosille 2016–2021 lukuun ottamatta suunnitelman jaksoja 8.2, 9.3, 10.2 ja 11.1 niiltä osin kuin tulvariskien hallinnan tavoitetasoksi on asetettu keskimäärin kerran 250 vuodessa toistuva tulva ja toimenpiteenä tämän tavoitetason saavuttamiseksi on tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla. Sanotulta osin ministeriö on ilmoittanut päättävänsä suunnitelmasta sen jälkeen, kun Kemihaaran altaan aluevarauksen sallittavuus Natura-alueen Kemihaaran suot (FI1300907) suojelun kannalta on ratkaistu vireillä olevan Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavoituksen yhteydessä luonnonsuojelulain (1096/1996) 66 §:n mukaisesti.

Ministeriön päätöksen perustelumuistiossa on esitetty Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymisen osalta muun ohella seuraavaa:

Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavoituksen yhteydessä on tehty 15.12.2015 päivätty luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu Natura-arviointi Kemihaaran altaan aluevarauksesta. Tämä aluevaraus palvelisi Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmassa tarkoitettua toimenpidettä tulvavesien pidättämisestä vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla. Natura-arvioinnin mukaan Kemihaaran allas heikentäisi merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden perusteella Natura-alue Kemihaaran suot on sisällytetty osaksi Natura 2000 -verkostoa. Näiden suojeluarvojen todennäköinen heikentyminen tuodaan esille myös Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa ja sen liitteenä olevassa ympäristöselostuksessa. Aluevarauksen sallittavuudesta maakuntakaavoituksessa tehtävä ratkaisu vaikuttaa merkittävästi tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetyn säännöstelyaltaan toteuttamismahdollisuuksiin.

Natura-arvioinnin ja siihen liittyvän lausuntomenettelyn pohjalta maakuntakaava-asiassa tehdään luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettu päätös kaavan hyväksymisen sallittavuudesta Natura-alueen suojelun kannalta. Pykälässä säädetään myös mahdollisuudesta poiketa suojelusta tietyin edellytyksin valtioneuvoston päätöksellä. Koska maakuntakaavoitus on parhaillaan vireillä, on syytä odottaa sen yhteydessä tapahtuvaa luonnonsuojelulain mukaista päätöksentekoa Kemihaaran altaan aluevarauksesta ennen kuin Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymisestä päätetään säännöstelyaltaan osalta.

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa ei ole esitetty, että tavoitetasoon suojautua keskimäärin kerran 250 vuodessa toistuvan tulvan varalta päästäisiin ilman uuden säännöstelyaltaan rakentamista. Näin ollen päätöstä suunnitelmasta myös tämän tavoitetason osalta on tarpeen lykätä, kunnes Kemihaaran altaan aluevarauksen sallittavuus Natura 2000 -verkoston suojelun kannalta on ratkaistu vireillä olevan Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavoituksen yhteydessä luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisesti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet tulvariskien hallintasuunnitelmaa koskevan päätöksen kumoamista ja asian palauttamista kokonaisuutena uudelleen valmisteltavaksi.

2) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on valituksessaan vaatinut, että ministeriön päätös kumotaan ja tulvariskien hallintasuunnitelma palautetaan ministeriöön uudelleen käsiteltäväksi. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee antaa jatkovalmisteluun sellaiset ohjeet, että Lapin ELY-keskuksen lausunto otetaan paremmin huomioon ja asia palautetaan tulvaryhmään siten, että sen jääviydet poistetaan ja puolueettomuus varmistetaan.

Yhdistys on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Suunnitelmassa ensisijaiseksi tulvasuojelutoimenpiteeksi on valittu tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla. Suunnitelmassa todetaan, että altaan lopullinen paikka ratkaistaan maakuntakaavoituksella. Tällaisten eri päätösprosessien yhteen kytkennät eivät edusta hyvää hallintotapaa ja sekoittavat asioita. Ministeriö ei ole käsitellyt lainkaan muita ympäristöselostuksessa mainittuja allasvaihtoehtoja, joten jää epäselväksi, ovatko ne edelleen mukana Kemijoen vesistön tulvariskien hallintasuunnitelmassa.

Päätös on Kemihaaran altaan osalta muutenkin epäselvä. Se siirtää ratkaisun toisen lain mukaan myöhemmin tehtävän päätöksen jälkeen tehtäväksi. Asia olisi pitänyt tulvadirektiivin aikataulun takia ratkaista jo tässä päätöksessä. Koska ympäristöselostuksessa luetellun neljän allasvaihtoehdon Natura 2000 -selvityksiä ei ollut tehty ajoissa, ne olisi pitänyt jättää tästä päätöksestä pois. Päätös olisi pitänyt tehdä ELY-keskuksen eriävässä mielipiteessä esitetyn vaihtoehdon (Kemijärven altaan kehittäminen) mukaisesti. Tavoitteet ja toimenpiteet tulee asettaa niin, että ne on realistista saavuttaa kaudella 2016–2021. Lisäksi on epäselvää, mitä ministeriön päätökselle tapahtuu, kun maakuntakaava-asia on ratkaistu.

Ympäristöselostuksessa mainittujen altaiden osalta asiaa ei selvitetty hallintolain mukaisella tavalla. Ministeriö ei ole ohjannut ja valvonut Kemijoen tulvatyöryhmää niin, että sen kokoonpano olisi ollut puolueeton ja esteetön ja Kemijoen vesistön tulvariskien hallintasuunnitelma olisi täyttänyt hyvän hallinnon tunnusmerkit. Suunnitelmaa laadittaessa olisi pitänyt ottaa huomioon myös muiden lakien asettamat velvoitteet ja tehdyt selvitykset sekä korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmat ratkaisut alueelta (Vuotos- ja Natura-päätökset).

Toisin kuin ministeriön päätöksen muistiossa on esitetty, tulvariskien hallinnan toimenpiteitä ei ole pyritty sovittamaan yhteen vesienhoidon ympäristötavoitteiden kanssa. Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosiksi 2016–2021 todetaan, että säännöstelyaltaan yhteensopivuus vesienhoidon ympäristötavoitteiden kanssa on erittäin kielteinen ja mahdollisen allashankkeen tulisi täyttää vesienhoitolain 23 §:n mukaiset edellytykset ympäristötavoitteista poikkeamiseen. Allashanke ei täytä mainitun pykälän vaatimuksia.

Tulvariskilaissa ei ole säädetty ympäristötavoitteista poikkeamisesta. Poikkeaminen ei siten ole sallittua, vaan tulvariskien hallintasuunnitelmat on sovitettava yhteen vesienhoidosta säädetyn lain kanssa sekä noudattaen vesipuitedirektiiviä ja siinä säädettyjä ympäristötavoitteita. Edes niin sanottu yleinen etu ei ole peruste veden laadun heikentämiselle.

Suunnitelma vaikuttaa Natura 2000 -alueiden luonnonolosuhteisiin. Sitä hyväksyttäessä ei ole ollut tehtynä luonnonsuojelulain mukaista Natura-arviointia. Päätökseen sisältyvä toteamus, että Natura-arviointi tehdään osana Itä-Lapin maakuntakaavaa, ei ole lain mukainen, sillä luonnonsuojelulaki edellyttää, että jo suunnitelmaa hyväksyttäessä on Natura-arviointi oltava tehtynä. Suunnitelmaa ei voi hyväksyä miltään osin.

Kemihaaran allashankkeilla on vaikutuksia Perämerelle saakka, joten tulvatyöryhmän olisi pitänyt SOVA-lain perusteella toimittaa hankkeesta tieto myös Ruotsin valtiolle, jotta se voi arvioida, haluaako se jättää mielipiteensä asiasta.

Ympäristöselostusta ei ole otettu huomioon toimenpiteistä päätettäessä. Selostus on jo riittävä osoittamaan Kemihaaran allashankkeen kielteiset vaikutukset muun ohella luontoon, ihmisten terveyteen, maaperään, pinta- ja pohjavesiin, ilmastoon, muinaisjäännöksiin, maa- ja metsätalouteen, metsästykseen, kalastukseen, luonnontuotteiden keruuseen ja poronhoitoon. Näistä syistä hanke olisi pitänyt hylätä haitallisena jo ilman Natura-selvitystäkin.

Suunnitelmaa laadittaessa oli esillä metsätalouden ojitusten tulvaherkkyyttä lisäävä vaikutus ja sen lopettaminen, alimpien rakennuskorkeuksien nosto, euroopanmajavan palauttaminen valuma-alueelle, tulvapenkereiden rakentaminen Rovaniemelle kerran sadassa vuodessa tapahtuvaan (1/100 a) tulvaan varautuen sekä maankäyttö- ja rakennuslain muutosesitys, jossa tulvapenkereiden tekoa helpotettaisiin siten, että yleisen tarpeen niin vaatiessa rakennusvalvontaviranomainen voisi päättää penkereen rakentamisesta vaikka kaikilta maanomistajilta ei olisi lupaa hankkeelle. Nämä rakentavat ja ympäristötavoitteita tukevat esitykset on sivuutettu ja päämääränä on ollut luonnon tuhoaminen ja tulvahaitan siirtäminen siitä kärsimättömien osalle.

Suunnitelmassa on esitetty, että altaan rakentamista koskeva toimenpide on tarkastelluista vaihtoehdoista ainoa, jolle löytyy mahdollinen kiinnostunut toteuttaja ja rahoittaja, jolloin valtion, kuntien tai kuntalaisten rahoitusta ei todennäköisesti tarvita. Tämä ei pidä paikkaansa, koska ensisijaiseksi menettelyksi on valittu myös penkereiden rakentaminen Rovaniemen tulvaherkille alueille. Lisäksi maakuntakaavoituksen yhteydessä tehty Natura-arviointi on tehty yhteiskunnan varoilla, koska Kemijoki Oy ilmoitti tulvatyöryhmässä, ettei se rahoita arviointia.

Suunnitelmassa on myös virheellisesti esitetty, että Kemijärven ylipadotuksella olisi haitallisia vaikutuksia kiinteistöjen arvoon, maisemaan, rantojen käyttöön ja uudisrakentamiseen. Tämä ei pidä paikkaansa, koska patoturvallisuuslain edellyttämät patojen korotussuunnitelmat on jo aloitettu Kemijärven padoille.

Ministeriö on hyväksynyt suojautumisen erittäin harvinaisilta tulvilta myös asuinrakennusten suhteen (1/250 a -tavoite), mikäli Kemihaaran allas sallitaan Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavassa. Ministeriö ei ole osoittanut päätöksessään, miksi tavoite on perusteltavissa, vaikka muualla Suomessa ja Euroopassa asuinrakennusten tulvasuojelurajaksi on hyväksytty < 1/100 a.

Ministeriön päätöksessä ei ole perusteltu, miten Ylä-Kemijoen allashanke voisi edellä sanottu huomioon ottaen toteutua. Ministeriö ei ole päätöksessään perustellut, miksi se ei ole ottanut asiatuntijaviranomaisen arvioita eli ELY-keskuksen eriävää mielipidettä ja suunnitelman liitettä 10 huomioon päätöksessään.

3) G ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet ministeriön päätöksen kumoamista ja asian palauttamista kokonaisuudessaan uudelleen valmisteltavaksi. G ja hänen asiakumppaninsa ovat perustaneet valitusoikeutensa kiinteistönomistukseen Kemihaaran allashankkeen alueella.

4) Suomen luonnonsuojeluliitto ry on valituksessaan vaatinut, että päätös kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi. Yhdistys on perustanut valitusoikeutensa yksityisen luonnonsuojelualueen omistukseen Kemihaaran allashankkeen vaikutusalueella.

Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmasta ei ole tehty luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia. Lapin ELY-keskus on tuonut Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelman laadinnan alkuvaiheissa esiin luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n mukaisen menettelyn tarpeen. ELY-keskus on todennut altaan oikeudellisten edellytysten tarkastelun yhteydessä, että uuden säännöstelyaltaan Natura-vaikutusten arviointimenettely tässä vaiheessa suunnittelua on ongelmallista, koska altaasta ei ole esitetty tarkempia suunnitelmia. ELY-keskus on Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmasta antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota siihen, että tulvasuojelutoimenpiteiden vaikutusten arviointi tulvahaittojen vähenemisen, toteutettavuuden sekä taloudellisten, sosiaalisten ja luontovaikutusten osalta on tehty Kemihaaran suot -Natura-alueelle sijoittuvasta allasvaihtoehdosta. Lisäksi ELY-keskus on korostanut, että luonnonsuojelulain mukaiset edellytykset Natura-suojelusta poikkeamiselle vaativat aina vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelun.

Tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetyt toimenpiteet on sovitettava yhteen vesienhoidon ympäristötavoitteiden kanssa. Suunniteltavat toimenpiteet eivät saa vaarantaa merkittävästi vesienhoidossa suunniteltujen ja toteutettujen toimenpiteiden tavoitteita ja vaikutuksia.

Uuden säännöstelyaltaan vaikutusten huomiointi vesienhoitosuunnitelmassa on ongelmallista tässä vaiheessa suunnittelua, koska altaasta ei ole esitetty tarkempia suunnitelmia. Kemijoen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2016-2021 on todettu, että esitetty säännöstelyallas on maakuntakaavaluonnoksen mukaan sijoitettuna kielteinen vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisen kannalta, koska toimenpiteestä aiheutuu haitallisia vaikutuksia muun muassa veden laatuun, vesimuodostumiin sekä kalastoon Kemijoella. Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämistä koskevan lain mukaan vesienhoidon tilatavoitteita vaarantavan uuden hankkeen toteuttamiseksi tulee arvioida edellytykset vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamiseen, mikäli hankkeesta ja sen vaikutuksista on riittävästi tietoja käytettävissä. Tulvadirektiivin toimeenpanossa tulee huomioida muun ohella luonto- ja lintudirektiivin sekä vesipuitedirektiivin tavoitteet sekä pyrkiä löytämään yhteisymmärrys ja synergia eri direktiivejä toimeenpantaessa.

Suunnitelmassa esitetylle 1/250 a -tavoitetasolle asuinrakennusten osalta ei ole perusteita, vaan tavoitetasoksi tulee asettaa 1/100 a. Suunnitelmassa esitetty tavoitetaso on ristiriitainen alueidenkäytöllisestä näkökulmasta ja poikkeaa valtakunnallisesti muilla merkittävillä tulvariskialueilla asetetuista tavoitetasoista. Lisäksi suunnitelmassa asetettu tavoite suojella asuinrakennukset erittäin harvinaisilta tulvilta vaikeuttaa suunnitelman toteuttamista ja tosiasiallista tulvariskeiltä suojautumista. Jos tavoitetaso olisi kerran sadassa vuodessa aiheutuvan tulvan hallinta, tulvasuojelu voitaisiin toteuttaa laajemmalla ja helpommin toteutettavalla toimenpidevalikoimalla.

Uuden säännöstelyaltaan oikeudellisten edellytysten arviointi on ongelmallista, koska sekä Natura-vaikutusten arviointimenettely että altaan vaikutusten huomioiminen Kemijoen vesienhoitosuunnitelmassa on mahdollista vasta siinä vaiheessa, kun säännöstelyaltaasta on tarkemmat suunnitelmat. Lisäksi Natura-suojelusta poikkeaminen ja vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen vaativat vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelun. Selvityksien perusteella tulvariskien hallinnalle on myös muita vaihtoehtoisia toteuttamistapoja kuin uusi säännöstelyallas.

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman valmisteluvaiheessa yhtenä toimenpiteenä tarkasteltiin Kemijärven varastotilavuuden kasvattamista. Varastotilavuuden kasvattamisella ja Rovaniemelle toimenpiteeksi esitetyillä tulvapenkereillä arvioitiin yhdessä saavutettavan Rovaniemellä sama tulvasuojelutaso kuin uudella säännöstelyaltaalla. Kemijoen tulvaryhmä päätti kokouksessaan 17.6.2015 jättää Kemijärven varastotilavuuden kasvattamisen pois suunnitelmasta.

Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen tulisi palauttaa suunnitelmaan ensisijaiseksi toimenpiteeksi. Toimenpiteellä on todettu olevan vähäiset haitalliset ympäristövaikutukset, eikä se vaaranna vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamista. Kemijärven patojen korottamisen suunnittelu patoturvallisuuslaissa asetettujen vaatimusten täyttämiseksi on käynnistynyt.

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetyn säännöstelyaltaan toteuttaminen saattaa viivästyä ja mahdollisesti myös estyä muun ohella vesilakiin, luonnonsuojelulakiin sekä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettuun lakiin liittyvistä seikoista johtuen. Kyseisen toimenpiteen toteuttamisen aikajänne on joka tapauksessa niin pitkä, ettei toimenpide vastaa lähitulevaisuuden tulvasuojelun tarpeisiin.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueidenkäyttöyksikkö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tulvariskilain 4 §:n mukaan ELY-keskuksen tehtävänä on valmistella tulvariskien hallintasuunnitelma. Tulvaryhmän keskeisenä tehtävänä on lain 16 §:n mukaan asettaa tulvariskien hallinnan tavoitteet sekä hyväksyä suunnitelmaehdotus ja siihen sisältyvät toimenpiteet, joilla tavoitteet pyrittäisiin saavuttamaan. Lain 13 §:n mukaan suunnitelman osana esitetään ympäristöselostus ja siitä säädetään viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa (SOVA-laki). Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelman ympäristöarviointi on tehty SOVA-lain 4 §:n perusteella.

Suomen ympäristökeskuksen johdolla on tehty tulvariskien hallinnan monitavoitearviointi, jossa on arvioitu muun muassa toimenpiteiden ympäristövaikutuksia. Tulvaryhmä on ollut mukana monitavoitearvioinnissa. Arvioinnin loppuraportti on valmistunut 24.6.2014 ja se on ollut tulvaryhmän käytettävissä ennen etusijajärjestyksestä päättämistä kokouksessa 11.8.2014. Tulvaryhmä on käsitellyt ympäristöselostusta 22.9.2014 kokouksessa, jossa on myös hyväksytty kuulemismenettelyyn tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotus. Ympäristöselostuksessa annettujen tietojen laajuudesta ja yksityiskohtaisuudesta on kuultu viranomaisia 22.9.2014 pidetyssä neuvottelussa. Tulvaryhmän käytössä on ollut monitavoitearviointi, kun se on päättänyt etusijajärjestyksestä. Monitavoitearviointi sisältää ympäristövaikutusten arviointia ja osa sen sisällöstä on ympäristöselostuksessa.

Tulvariskien hallintasuunnitelma sisältää toimenpiteiden ympäristövaikutusten arvioinnin, mutta suunnitelma ei sisällä perusteltua kannanottoa siitä, miten ympäristöselostus on otettu huomioon. Suunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä taikka suunnitelmasta ei käy ilmi, miten ympäristöselostus on otettu huomioon ja millä tavoin ympäristönäkökohdat ovat vaikuttaneet suunnitelman sisältöön ja vaihtoehtojen valintaan.

Kemijoen, Ivalojoen ja Tornionjoen-Muonionjoen tulvariskien hallintasuunnitelmien kansainvälisen kuulemisen tarpeesta on keskusteltu 22.9.2014 pidetyssä neuvottelussa. Tarvetta Ruotsin kuulemiselle Kemijoen tulvariskisuunnitelmasta ei todettu olevan. Kemijoen vesistöalue ei ylitä valtakunnan rajaa eikä se rajaudu Ruotsiin. Myöskään ympäristöministeriö ei ole todennut, että suunnitelman valmistelussa tulee tiedottaa Ruotsia. Ruotsi ei ole pyytänyt SOVA-lain 10 §:n 3 momentin tarkoittamia asiakirjoja.

Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelman mukainen uusi tekoallas olisi aiottua Vuotoksen tekoallasta pienempi ja todennäköisesti vaikutuksiltaan vähäisempi. Vaikka Vuotoksen tekoaltaan ympäristövaikutusten merkittävyyttä ei voida suoraan verrata aiottuun tulvasuojelualtaaseen ilman tarkempaa suunnittelua, aiotun tulvasuojelualtaan vaikutukset ovat samantyyppiset, mutta vähäisemmät. Suunnitelman toteuttamisella ei ole todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Ruotsiin.

Lapin ELY-keskus on esittänyt, että Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmasta tulee tehdä Natura-arviointi, koska on tullut esille vaikutuksia Natura-alueille. Ennen suunnitelman hyväksymistä viranomaisen on varmistuttava siitä, että suunnitelman toteuttaminen on mahdollista siten, ettei siitä aiheudu merkittävästi heikentävää vaikutusta Natura 2000 -verkostolle.

Ympäristöselostuksessa on esitetty uuden säännöstelyaltaan alle jäävä Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue. Ympäristöselostuksessa on todettu Kemihaaran suot (FI1301505) Natura 2000 -alueen arvot. Vaikutusten arvioinnissa toimenpiteen "tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla" vaikutuksista luontoon on todettu seuraavaa:

- Tekoaltailla on merkittäviä haitallisia vaikutuksia allasalueen luontoon.

- Vaikutukset allasalueen kasvillisuuteen ovat palautumattomia.

- Alueella on useita suojelualueita.

- Toimenpide edellyttää erillistä Natura-arviointia.

Vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen, kasvillisuuteen, eläimistöön, kalastoon ja suojelualueisiin on todettu joko erittäin kielteisiksi tai kielteisiksi. Lapin ELY-keskus katsoo, että suunnitelman kannalta merkityksellinen ympäristöongelma, joka koskee Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta, ja vaikutukset on esitetty tarpeellisessa määrin ympäristöselostuksessa.

Natura 2000 -alueisiin kohdistuvasta arviointivelvollisuudesta säädetään luonnonsuojelulain 65 §:ssä. SOVA-asetuksen 4 § ei edellytä luonnonsuojelulain 65 §:ssä säädetyn Natura-arvioinnin sisällyttämistä ympäristöselostukseen. Luontovaikutusten arviointi on riittävä SOVA-lain näkökulmasta.

Maa- ja metsätalousministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tulvariskien hallintasuunnitelmat ovat SOVA-lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja lakiin perustuvia suunnitelmia. Suunnitelmat palvelevat erityisesti vesitaloutta ja alueidenkäyttöä, mutta niillä ei ole sitovaa vaikutusta päätettäessä esimerkiksi vesilain tai ympäristönsuojelulain mukaisen luvan myöntämisestä suunnitelmissa esitettyjen hankkeiden toteuttamiseen. Suunnitelmat otetaan kuitenkin huomioon viranomaisten päätöksenteossa siten kuin tulvariskilain 23 §:ssä, vesilain 3 luvun 6 §:ssä ja ympäristönsuojelulain 51 §:ssä säädetään.

Tulvariskilain ja sen nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen (tulvariskiasetus) mukaan toimenpiteet, joilla voidaan estää ja vähentää vesistöjen tulvimisesta sekä merenpinnan noususta aiheutuvista tulvista syntyviä vahinkoja, arvioidaan ja sovitetaan yhteen vesistöalueen laajuudessa hallinnonalojen yhteistyönä.

Yksi Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmaan sisältyvistä toimenpiteistä on nimetty otsikolla "Tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla". Tätä varten suunnitelman liitteenä 1 olevassa 9.10.2014 päivätyssä ympäristöselostuksessa on tarkasteltu neljää sijainniltaan ja toteutustavaltaan vaihtoehtoista esitystä tulvavesiä pidättäväksi säännöstelyaltaaksi (hankekokonaisuudet 1–4). Ympäristöselostuksessa on esitetty tiedot hankekokonaisuuksien merkityksellisistä ympäristöongelmista sekä arvioitu suunnitelmaluonnoksessa esitettyjen toimenpiteiden vaikutukset väestöön, ihmisen terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, luonnon monimuotoisuuteen, eliöstöön ja kasvillisuuteen, maaperään, veteen, ilmaan ja ilmastotekijöihin, yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan ja kaupunkikuvaan, aineelliseen omaisuuteen, kulttuuriperintöön, luonnonvarojen hyödyntämiseen ja muihin elinkeinoihin sekä edellä lueteltujen tekijöiden välisiin suhteisiin. Vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen, eliöstöön ja kasvillisuuteen on lisäksi tarkasteltu kunkin toimenpiteeseen sisältyvän säännöstelyallasvaihtoehdon (hankekokonaisuudet 1–4) osalta erikseen. Vaikutusarvioinnin perusteella ympäristöselostuksessa on todettu, että jokaisen hankekokonaisuusvaihtoehdon toteuttaminen edellyttää luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia. Kemijoen suunnitelman ympäristövaikutukset on esitetty ja arvioitu suunnitelman liitteenä 1 olevassa ympäristöselostuksessa SOVA-laissa säädetyllä tavalla.

Tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotusta laadittaessa tulvaryhmä on valinnut ympäristöselostuksessa käsitellyistä säännöstelyallasvaihtoehdoista tarkasteltavaksi ainoastaan hankekokonaisuutta 1 vastaavan vaihtoehdon. Muut ympäristöselostuksessa käsitellyt allasvaihtoehdot eivät siten sisälly Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmaan.

SOVA-lain 11 §:n 2 momentin mukaan suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä taikka suunnitelmasta tai ohjelmasta on käytävä ilmi perusteltu kannanotto siitä, miten ympäristöselostus ja lain 8 ja 9 §:ssä tarkoitetut mielipiteet ja lausunnot on otettu huomioon. Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelman tiiviistä esitystavasta huolimatta ympäristöselostuksen huomioon ottaminen toimenpiteiden arvioinnissa käy suunnitelmasta ilmi.

Lapin ELY-keskus on toiminut Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelman valmistelusta vastaavana viranomaisena. ELY-keskus ei ole hallintasuunnitelman valmistelun kuluessa katsonut, että suunnitelman toteuttamisesta aiheutuisi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Ruotsin alueella. Myöskään ympäristöministeriö ei ole asiasta neuvoteltaessa katsonut, että suunnitelman valmistelusta olisi tullut ilmoittaa Ruotsin valtiolle SOVA-lain 10 §:ssä säädetyllä tavalla.

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotukseen sisältyy toimenpide "Tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla", jolla tarkoitetaan tilavuudeltaan yhteensä noin 800 000 000 kuutiometrin tekoaltaan rakentamista Kemijärven yläpuoliselle valuma-alueelle. Ennen Kemijoen vesistöalueen suunnitelman hyväksymistä Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavoituksen yhteydessä valmistui 15.12.2015 päivätty luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi Kemihaaran altaan aluevarauksesta. Aluevaraus ja sen Natura-arviointi koskevat tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotuksessa esitettyä säännöstelyallasta Kemijärven yläpuoliselle valuma-alueelle. Natura-arviointi osoittaa, että maakuntakaavan allasaluevaraus heikentää merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden perusteella Kemihaaran suot on sisällytetty osaksi Natura 2000 -verkostoa. Aluevarauksen vaikutukset ovat merkittävän kielteisiä myös vesienhoidon tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Muille Natura-alueille ei arvioida kohdistuvan vaikutuksia.

Maakuntakaavoituksen yhteydessä tehty luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi Kemijoen suunnitelmaan sisältyvän säännöstelyaltaan vaikutuksista on ollut päätöstä tehtäessä käytettävissä, ja arvio on otettu päätöksessä huomioon. Tämän vuoksi ehdotetun säännöstelyaltaan vaikutukset Natura-alueen Kemihaaran suot (FI1300907) sekä muiden Natura-alueiden suojelun kannalta merkittäviin luonnonarvoihin on ennen suunnitelman hyväksymistä arvioitu luonnonsuojelulain 65 §:ssä säädetyllä tavalla.

Natura-arvioinnin perusteella ministeriö on luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisesti jättänyt suunnitelman hyväksymättä siltä osin kuin hyväksyminen edellyttäisi sanotun pykälän mukaista valtioneuvoston yleisistunnon päätöstä. Ministeriön päätöksellä hyväksytystä suunnitelmasta on siten jätetty pois toimenpide-ehdotus tulvavesien pidättämiseksi vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla.

Natura-arvioinnin tulos huomioon ottaen Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavassa voidaan tehdä aluevaraus Kemihaaran säännöstelyallasta varten vain, jos valtioneuvosto tekee luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitetun päätöksen, joka mahdollistaa kaavan hyväksymisen. Jos hanke sisältyy kahteen tai useampaan luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettuun suunnitelmaan, on pykälässä säädetyt suunnitelman hyväksymisedellytykset tarkoituksenmukaista selvittää ja ratkaista yhden suunnitelman yhteydessä. Ministeriö on tämän vuoksi siirtänyt päätöksen Kemijoen hallintasuunnitelman hyväksymisestä säännöstelyallasehdotuksen osalta siihen saakka, kun toimenpiteen sallittavuus on selvitetty luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisesti maakuntakaavoituksen yhteydessä. Suunnitelmaehdotusta ei ole myöskään voitu suoraan hylätä tietyn tulvariskien hallintatoimenpiteen osalta ennen sen selvittämistä, onko luonnonsuojelulain 66 §:ssä säädetyt vaatimukset mahdollista täyttää.

Ministeriön toimivaltaan ei kuulu ottaa kantaa siihen, voidaanko tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetyille toimenpiteille myöntää lainsäädännön mukaiset luvat, kuten ympäristölupa tai vesilain mukainen lupa.

Jotta paikalliset ja alueelliset olosuhteet voidaan ottaa tulvariskien hallinnan suunnittelussa huomioon, tulvariskien hallinnan tavoitteiden asettaminen kullakin vesistöalueella on lain 15 §:ssä säädetty vesistöalueen tulvaryhmän tehtäväksi. Tulvasuojelun tasoa eli sitä, kuinka todennäköisiltä tulvilta tietyt rakennukset ja toiminnot kullakin vesistöalueella suojataan, ei ole laissa säädetty eikä ole voitukaan säätää valtakunnallisesti yhdenmukaiseksi. Tulvariskien hallinnan tavoitteet on Kemijoen vesistöalueen suunnitelmassa asetettu tulvariskilain 11 §:ssä säädetyllä tavalla siten, että ne täyttävät myös lain perusteluissa kuvatun tavoitteen suunnittelun valtakunnallisesta yhdenmukaisuudesta.

Tulvariskilain 10 § sisältää tavoitteen edistää tulvavesien pidättämiseen valuma-alueella tähtääviä toimenpiteitä ja välttää mittavaa rakentamista vaativia toimenpiteitä. Tämä palvelee käytännössä usein myös vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamista sulkematta kuitenkaan pois muita toimenpiteitä, jotka ovat tulvariskien hallinnan tavoitteiden sekä muiden olosuhteiden kannalta tarkoituksenmukaisia.

Tulvariskilain 12 §:n mukaan tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetyt toimenpiteet sovitetaan yhteen vesienhoidon toimenpideohjelman ympäristötavoitteiden kanssa. Tulvariskilain mukaan samaa tulvariskien hallinnan tavoitetta palvelevista toimenpiteistä tulisi valita ne, jotka parhaiten edistävät taikka vähiten estävät vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteutumista samalla alueella. Kun otetaan huomioon tulvariskialueen olosuhteet, kuten hydrologia, maankäyttö ja jo toteutetut tulvasuojelutoimenpiteet, käytettävissä olevien keinojen kustannukset suhteessa niillä saataviin hyötyihin sekä tulvariskien hallinnalle asetetut tavoitteet, toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoisia toimenpiteitä tulvariskien hallitsemiseksi ei välttämättä ole käytettävissä. Tällöin myös mahdollisuudet toimenpiteen yhteensovittamiseksi vesienhoidon ympäristötavoitteiden kanssa vähenevät. Yhteensovittaminen ei tarkoita, että tulvariskien hallintaan voitaisiin suunnitelmassa esittää vain sellaisia toimenpiteitä, joilla ei ole vesienhoidon ympäristötavoitteiden näkökulmasta haitallisia vaikutuksia. Haitallisten vaikutusten suuruuden vuoksi on myös mahdollista, että ympäristötavoitteista joudutaan hankkeen toteuttamiseksi poikkeamaan. Poikkeamisen tarvetta voidaan arvioida vesistöaluetta koskevaa vesienhoitosuunnitelmaa laadittaessa joko samanaikaisesti tulvariskien hallintasuunnitelman kanssa tai, jos tämä ei ole mahdollista vesienhoitosuunnitelmaa hyväksyttäessä käytettävissä olevien tietojen perusteella, vesienhoidon seuraavalla suunnittelukaudella.

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa on toimenpiteitä valittaessa otettu huomioon erityyppiset tulvariskien hallintaa parantavat keinot mukaan lukien mahdollisuudet tulvavesien pidättämiseen ja muiden kuin tulvasuojelurakenteisiin perustuvien keinojen hyödyntämiseen. Suunnitelmassa on myös käsitelty Kemijoen vesienhoidon tilaa ja ympäristötavoitteita, hyödynnetty yhtenäisiä vastaavia tietoja vesienhoidon suunnittelun kanssa ja erityisesti otettu huomioon yhteensovittaminen vesienhoidon ympäristötavoitteiden kanssa. Säännöstelyallas on voitu sisällyttää tulvariskien hallintatoimenpiteenä Kemijoen vesistöalueen suunnitelmaehdotukseen tulvariskilain 12 §:n mukaisesti. Ministeriön päätöksestä ilmenevin perustein suunnitelmaa ei ole kuitenkaan säännöstelyaltaan osalta tässä vaiheessa hyväksytty.

Tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään toimenpiteet, joilla tulvariskien hallinnan tavoitteet pyritään saavuttamaan, sekä näiden toimenpiteiden etusijajärjestys. Laissa ei säädetä perusteista, joilla toimenpiteet tulisi asettaa etusijajärjestykseen. Etusijajärjestyksen tarkoituksena on osoittaa ne tulvariskien hallinnan keinot, joiden toteuttamista pidetään tavoitteiden saavuttamiseksi tarkoituksenmukaisimpana ja joiden yksityiskohtaiset tekniset, taloudelliset ja oikeudelliset toteuttamisedellytykset selvitetään ennen muita mahdollisia toimenpiteitä.

Toimenpiteet on suunnitelmassa asetettu etusijajärjestykseen määrittelemällä ne "ensisijaisiksi" tai "täydentäviksi". Luokittelu kattaa tulvariskilain mukaisesti kaikki toimenpidelajit, eli myös muut kuin rakenteellista tulvasuojelua palvelevat toimenpiteet. Rakenteellisista tulvasuojelun toimenpiteistä ensisijaisiksi on merkitty tulvapenkereiden rakentaminen Rovaniemelle, tulvapenkereiden rakentaminen Kittilään, tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla sekä jääsahauksien suorittaminen tarvittaessa. Täydentäväksi tulvasuojelun toimenpiteeksi on merkitty luonnonmukainen vedenpidättäminen valuma-alueella.

Ministeriö on päätöksellään jättänyt tässä vaiheessa hyväksymättä yhden suunnitelmaehdotuksessa ensisijaisiksi luokitelluista tulvasuojelun toimenpiteistä eli tulvavesien pidättämisen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla. Ratkaisun siirtäminen yhden ensisijaiseksi määritellyn toimenpiteen osalta ei ole vaikuttanut muiden suunnitelmassa ensisijaisiksi tai täydentäviksi määriteltyjen toimenpiteiden etusijajärjestykseen. Myöhemmin tehtävä päätös suunnitelman muun osan hyväksymisestä tai hylkäämisestä ei myöskään muuta ensisijaisiksi katsottujen toimenpiteiden keskinäistä etusijajärjestystä.

Toimenpiteiden etusijajärjestyksen asettaminen tulvariskien hallintasuunnitelmassa ei sisällä oikeudellista harkintaa. Suunnitelmassa esitetty toimenpiteiden etusijajärjestys ei tämän vuoksi ole sellainen ratkaisu, johon voitaisiin tulvariskilain 22 §:n perusteella hakea muutosta.

Maa- ja metsätalousministeriö asettaa tulvaryhmät maakunnan liiton esityksestä. Maakunnan liitto tekee ehdotuksen tulvaryhmän asettamisesta neuvoteltuaan toimialueensa asianomaisten kuntien ja alueen pelastustoimien sekä ELY-keskuksen kanssa. Tulvariskilakia säädettäessä maakunnan liiton lakisääteiset tehtävät otettiin huomioon siten, että maakunnan liitto osallistuu tulvaryhmän työhön sen puheenjohtajana tai jäsenenä.

Ministeriö määrää tulvaryhmässä edustettuina olevat tahot ja näistä puheenjohtajana toimivan tahon, mutta ei henkilöedustajia. Kukin viranomaistaho nimittää itse edustajinaan toimivat henkilöt.

Tulvaryhmän on pyrittävä suunnitelmaehdotuksen laatimisessa yksimielisyyteen. Tulvaryhmän tehtäviä koskevan tulvariskilain 16 §:n perusteluissa (HE 30/2010 vp, s. 35) on tämän vuoksi esimerkinomaisesti kuvattu, miten tulvaryhmä voi toimia silloin, jos ehdotuksesta ei neuvotteluista huolimatta päästä yksimielisyyteen. Perustelujen mukaan hallintasuunnitelmaehdotukseen voidaan liittää selostus erimielisyyttä aiheuttaneista seikoista sekä tulvaryhmän jäsenten kannanotoista niihin. Tulvaryhmässä erimielisyyttä aiheuttaneet kysymykset tulevat silloin suunnitelmaehdotuksen muun valmisteluaineiston ohella ministeriön tietoon sen valmistellessa päätöstä hallintasuunnitelmien hyväksymisestä. Suunnitelman hyväksyminen ei ole edellyttänyt päätöksessä yksilöityä kannanottoa myöskään Lapin ELY-keskuksen esittämään eriävään mielipiteeseen.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen sekä korkeimman hallinto-oikeuden täydennyspyynnön johdosta lisäselvitystä valitusoikeudestaan. A on esittänyt, että hänen valitusoikeutensa perustuu maanomistukseen suunnitellun altaan vaikutusalueella, jakokunnan, kalastuskunnan ja metsästysseuran jäsenyyteen sekä Vuotoksen Voima Oy:n osakkuuteen ja hallituksen jäsenyyteen. B on esittänyt valitusoikeutensa perustuvan maanomistukseen suunnitellun uuden altaan vaikutusalueella sekä asemaansa Pelkosenniemen kunnan valtuutettuna sekä kunnanhallituksen puheenjohtajana. C on ilmoittanut olevansa Pelkosenniemen kunnanhallituksen puheenjohtaja ja esittänyt valitusoikeutensa perustuvan metsästysseuran jäsenyyteen ja vanhempiensa maanomistukseen altaan vaikutusalueella. D on esittänyt valitusoikeutensa perustuvan siihen, että hän on Kemijärven kalastusalueen hallituksen puheenjohtaja. E on esittänyt, että hänen valitusoikeutensa perustuu kiinteistönomistukseen altaan vaikutusalueella sekä siihen, että hän on Savukosken kunnanvaltuuston varapuheenjohtaja ja Kemijoen tulvaryhmän jäsen. F on ilmoittanut olevansa Pelkosenniemen kunnanvaltuuston puheenjohtaja sekä viitannut kiinteistöjen omistukseen, osuuteen Alaperän kalastus- ja vesialueesta sekä Vuotoksen Voima Oy:n osakkuuteen ja hallituksen jäsenyyteen.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ministeriön tulisi osoittaa, missä vaiheessa tulvaryhmä on valinnut Kemihaaran altaan ainoaksi hankevaihtoehdoksi. Esimerkiksi tulvaryhmän viimeisessä pöytäkirjassa mainitaan edelleen vain "tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla/-altailla".

Ministeriö ei kerro, miten se on päätöksessään ottanut ympäristöselostuksen huomioon. Tulvaryhmä ei ole käsitellyt Kemihaaran altaan aluevarauksen Natura-arviointia eikä yhteysviranomaisen siitä antamaa lausuntoa, joten sitä ei ole voitu ottaa huomioon tulvariskien hallintasuunnitelmaa hyväksyttäessä.

ELY-keskuksen lausunnossa on esitetty, että neuvottelussa 22.9.2014 olisi todettu, ettei tarvetta Ruotsin kuulemiselle ole. Yhdistyksen mukaan neuvottelupöytäkirjassa ei mainita mitään Ruotsista.

G asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen sekä toimittanut lisäselvitystä.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Merkintä

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut Kemijoen vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston 3.12.2015 tekemästä päätöksestä tehdyt valitukset (diaarinumerot 4205/1/15 ja 4311/1/15).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja hänen asiakumppaneidensa, G:n ja hänen asiakumppaneidensa ja Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n valituksia.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksesta. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Tulvariskien hallinnasta annetun lain (tulvariskilaki) 22 §:n 2 momentin mukaan valitusoikeus tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymistä koskevasta maa- ja metsätalousministeriön päätöksestä on:

1) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa;

2) asianomaisella kunnalla, maakunnan liitolla ja alueen pelastustoimella;

3) yleistä etua valvovilla viranomaisilla;

4) sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön- tai luonnonsuojelun taikka vesivarojen käytön edistäminen ja jonka toiminta-aluetta tulvariskien hallintasuunnitelma koskee.

Tulvariskilakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/2010 vp) mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty seuraavaa: "Valitusoikeus olisi sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun ministeriön päätös voisi vaikuttaa. Säännöksen asianosaiskäsite vastaisi esimerkiksi vesienhoidon järjestämisestä annetun lain, vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaista asianosaiskäsitettä. Valitusoikeus olisi siten esimerkiksi maa- tai vesialueen omistajalla taikka toiminnanharjoittajalla, joihin suunnitelmassa esitetyt toimenpiteet tulvariskien hallitsemiseksi voisivat toteutuessaan vaikuttaa. Päätöksestä valittavan tulisi osoittaa, että päätös saattaa vaikuttaa häneen asianosaisena. Valitusoikeus olisi myös asianomaisella kunnalla ja maakunnan liitolla sekä niillä yleistä etua valvovilla viranomaisilla, joiden edustamaan intressiin tulvariskien hallintasuunnitelmalla voisi olla vaikutusta. Valitusoikeus olisi lisäksi rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön- tai luonnonsuojelun taikka vesivarojen käytön edistäminen ja jonka toiminta-aluetta tulvariskien hallintasuunnitelma koskee."

Valittajina olevat yksityishenkilöt ovat perustelleet valitusoikeuttaan sillä, että he omistavat kiinteistöjä suunnitellun uuden säännöstelyaltaan vaikutusalueella. Myös Suomen luonnonsuojeluliitto ry on esittänyt valitusoikeutensa perustuvan siihen, että yhdistys omistaa yksityisiä luonnonsuojelualueita uuden altaan vaikutusalueella.

Maa- ja metsätalousministeriö ei kuitenkaan ole valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt tulvariskien hallintasuunnitelmaa siltä osin kuin siinä on esitetty tulvariskien hallintatoimenpiteeksi uuden säännöstelyaltaan rakentamista vesistöalueelle. Päätös ei siten voi vaikuttaa tulvariskilain 22 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valittajina olevien yksityishenkilöiden tai Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Koska Suomen luonnonsuojeluliitto ry ei ole alueellinen eikä paikallinen yhdistys, sillä ei ole valitusoikeutta myöskään tulvariskilain 22 §:n 2 momentin 4 kohdan perusteella.

Tulvariskilain 22 §:n 2 momentin perusteella yksityishenkilöllä ei myöskään ole valitusoikeutta sillä perusteella, että hän toimii kyseisellä alueella sijaitsevan kunnan tai kalastusalueen luottamustehtävissä. Valittajina olevat yksityishenkilöt eivät ole esittäneet muutakaan tulvariskilain 22 §:n 2 momentin mukaista perustetta valitusoikeudelleen.

Edellä lausutun perusteella A:n ja hänen asiakumppaneidensa, G:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n valitukset on jätettävä tutkimatta.

2. Tulvariskien hallintasuunnitelman lainmukaisuus

2.1 Asian kuvaus

Maa- ja metsätalousministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman. Tulvariskilain mukaisesti Lapin ELY-keskus on valmistellut esityksen tulvariskien hallintasuunnitelmaksi ja tulvaryhmä on hyväksynyt ehdotuksen, joka on toimitettu hyväksyttäväksi ministeriölle.

Ministeriö on hyväksynyt tulvaryhmän suunnitelmaehdotuksen lukuun ottamatta suunnitelman jaksoja 8.2, 9.3, 10.2 ja 11.1 niiltä osin kuin tulvariskien hallinnan tavoitetasoksi on asetettu keskimäärin kerran 250 vuodessa toistuva tulva ja toimenpiteenä tämän tavoitetason saavuttamiseksi on tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla. Sanotulta osin ministeriö on ilmoittanut päättävänsä suunnitelmasta sen jälkeen, kun Kemihaaran altaan aluevarauksen sallittavuus Natura-alueen Kemihaaran suot (FI1300907) suojelun kannalta on ratkaistu vireillä olevan Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavoituksen yhteydessä luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisesti.

2.2 Sovellettavat lainkohdat

Tulvariskilain 10 §:n 1 momentin mukaan vesistöalueelle, jolle on nimetty yksi tai useampi merkittävä tulvariskialue, sekä merenrannikon merkittävälle tulvariskialueelle laaditaan tulvariskien hallintasuunnitelma.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetään tulvariskien hallinnan tavoitteet kullekin merkittävälle tulvariskialueelle sekä toimenpiteet, joilla tavoitteet pyritään saavuttamaan. Toimenpiteitä valittaessa on pyrittävä vähentämään tulvien todennäköisyyttä sekä käyttämään muita kuin tulvasuojelurakenteisiin perustuvia tulvariskien hallinnan keinoja, jos se olosuhteet kokonaisuutena huomioon ottaen katsotaan tarkoituksenmukaiseksi. Suunnitelmassa tarkastellaan toimenpiteiden kustannuksia ja hyötyjä sekä esitetään toimenpiteiden etusijajärjestys.

Tulvariskilain 12 §:n 1 momentin mukaan vesistöalueen ja merenrannikon tulvavaara- ja tulvariskikarttojen sekä tulvariskien hallintasuunnitelmien laatiminen ja tarkistaminen sovitetaan vesienhoitoalueella yhteen vesienhoidon järjestämisestä annetun lain 5 §:n 1 momentissa säädettyjen tehtävien kanssa. Erityisesti on huolehdittava siitä, että tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetyt toimenpiteet sovitetaan yhteen vesienhoidon järjestämisestä annetun lain 12 §:ssä tarkoitetun toimenpideohjelman ympäristötavoitteiden kanssa.

Tulvariskilain 13 §:n mukaan tulvariskien hallintasuunnitelman osana esitetään ympäristöselostus. Ympäristöselostuksesta säädetään viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetussa laissa.

Tulvariskilain 15 §:n 1 momentin mukaan tulvariskien hallintasuunnitelman laatimiseksi tarvittavaa viranomaisten yhteistyötä varten on tulvaryhmä sellaisella vesistöalueella ja merenrannikon alueella, jolle tulvariskien alustavan arvioinnin perusteella on nimetty yksi tai useampi merkittävä tulvariskialue. Tulvaryhmän muodostavat asianomaisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten, maakunnan liittojen, kuntien ja alueiden pelastustoimien edustajat.

Tulvariskilain 22 §:n 1 momentin mukaan tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymistä koskevaan maa- ja metsätalousministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Ministeriön päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä mitä pykälän 1 momentissa säädetään, saadaan lupa kuitenkin myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole.

Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (SOVA-laki) 8 §:n 1 momentin mukaan suunnitelmasta vastaava viranomainen selvittää ja arvioi suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen todennäköisesti merkittävät ympäristövaikutukset ja laatii ympäristöselostuksen.

SOVA-lain 10 §:n 1 momentin mukaan, jos suunnitelman tai ohjelman toteuttamisella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion alueelle, ympäristöministeriön on huolehdittava suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointiin liittyvistä tiedottamis- ja neuvottelutehtävistä kyseisen valtion kanssa.

SOVA-lain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristöselostus otetaan huomioon suunnitelmaa valmisteltaessa.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan suunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä taikka suunnitelmasta on käytävä ilmi perusteltu kannanotto siitä, miten muun ohella ympäristöselostus on otettu huomioon, sekä selvitys siitä, millä tavoin ympäristönäkökohdat ovat vaikuttaneet suunnitelman tai ohjelman sisältöön ja vaihtoehtojen valintaan.

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Lähtökohdat

Tulvariskilain 22 §:n 1 momentin mukaan valituksen tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/2010 vp) on todettu, että valitus voisi perustua esimerkiksi siihen, että päätöksessä tai sen valmistelussa olisi tapahtunut menettelyvirhe tai että tulvariskien hallintasuunnitelma ei sisältäisi lailla tai asetuksella säädettyjä seikkoja.

Tulvariskilain 22 §:n 1 momentti vastaa hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momenttia (586/1996), jonka mukaan ministeriön päätöksestä saa tehdä valituksen sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lainkohdassa on ilmaistu se yleinen periaate, ettei ministeriön päätöksestä voida valittaa tarkoituksenmukaisuusperusteella. Päätöksen lainmukaisuuden arviointi sisältää tulvariskilain 22 §:n perusteluissa mainittujen seikkojen ohella harkintavallan asianmukaisuuden ja hallintolain 6 §:ssä määriteltyjen hallinnon oikeusperiaatteiden noudattamisen kontrolloinnin. Päätöksen tulee myös perustua oikeisiin tosiseikkoihin.

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole hyväksytty Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotusta siltä osin kuin ehdotuksessa on asetettu tulvariskien hallinnan tavoitteeksi suojautuminen erittäin harvinaisilta, kerran 250 vuodessa sattuvilta tulvilta ja toimenpiteeksi tämän tavoitteen saavuttamiseksi on esitetty uuden säännöstelyaltaan rakentamista vesistöalueelle. Nyt kyseessä olevan asian yhteydessä ei siten ole ratkaistu kysymyksiä, jotka liittyvät mahdollisen uuden säännöstelyaltaan toteuttamiseen.

Korkein hallinto-oikeus arvioi edellä kuvatuista lähtökohdista, onko päätös Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymisestä lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituksessa esitetyin perustein.

2.3.2 Tulvariskien hallintasuunnitelman valmistelun lainmukaisuus

Yhdistyksen mukaan tulvariskien hallintasuunnitelman valmistelu ei ole ollut hallintolain mukaista.

Tulvaryhmässä ovat olleet edustettuina tulvariskilain 15 §:n mukaisesti Lapin ELY-keskus, Lapin liitto, asianomaiset kunnat sekä alueen pelastustoimi. Tulvaryhmän puheenjohtajana on toiminut Lapin liittoa edustanut Hannes Manninen. Yhdistyksen valituksessa ei ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että tulvaryhmän kokoonpano olisi ollut esteellisyyden perusteella lainvastainen tai että tulvariskien hallintasuunnitelman valmistelu olisi muutoinkaan ollut hallintolain vastaista.

2.3.3 Suunnitelmaehdotuksen osittainen hyväksyminen

Yhdistyksen valituksessa on esitetty, että ministeriön päätös on epäselvä ja keskeneräinen. Yhdistyksen mukaan päätöstä Kemihaaran altaasta ei olisi tullut siirtää tehtäväksi maakuntakaavoituksen yhteydessä. Yhdistys on myös arvostellut sitä, että ministeriö on kytkenyt suunnitelman hyväksymisen Itä-Lapin ja Rovaniemen maakuntakaavaan tehdyn, Kemihaaran säännöstelyallasta koskevan aluevarauksen luonnonsuojelulain 66 §:n mukaiseen hyväksymismenettelyyn, vaikka tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotuksessa ei ole esitetty, että uusi säännöstelyallas sijoitettaisiin Kemihaaran alueelle.

Tulvariskilain 18 §:n mukaan maa- ja metsätalousministeriö hyväksyy tulvariskien hallintasuunnitelman. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/2010 vp) on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Maa- ja metsätalousministeriö päättäisi tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksyessään suunnitelman sisällöstä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valmistelema ja tulvaryhmän hyväksymä ehdotus muodostaisi perustan päätöksenteolle. Lähtökohtana on, että ehdotus sisältäisi perustellun esityksen tulvariskien hallinnan tavoitteista ja tulvariskien hallinnan järjestämiseksi tarpeellisista toimenpiteistä. Suunnitelmaehdotuksesta ei tulisi poiketa ilman perusteltua syytä. Ministeriö voisi poiketa suunnitelmaehdotuksesta esimerkiksi valtakunnallisesti riittävän yhdenmukaisten käytäntöjen noudattamiseksi tulvariskien hallinnan suunnittelussa. Yhdenmukaisuuden merkitys korostuisi tulvariskien hallintasuunnitelmien ja vesienhoitosuunnitelmien yhteensovittamisessa.

Tapauskohtaisesti tulisi ratkaista, olisiko kyse sellaisista tarkistuksista, jotka ministeriö voisi tehdä hyväksymismenettelyn yhteydessä. Jos tarkistukset kohdistuisivat tulvariskien hallinnan järjestämisen keskeisiin perusteisiin tai niiden toteuttamistapaan, suunnitelmaehdotus tulisi palauttaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen valmisteltavaksi."

Ministeriö on jättänyt suunnitelmaehdotuksen hyväksymättä siltä osin kuin siinä on asetettu tavoitetasoksi keskimäärin kerran 250 vuodessa toistuva tulva ja toimenpiteenä tämän tavoitetason saavuttamiseksi on esitetty tulvavesien pidättäminen vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla. Ministeriön hyväksymään suunnitelmaan ei siten sisälly lainkaan uuden säännöstelyaltaan rakentamistoimenpidettä, altaan sijainnista riippumatta. Ministeriö on todennut, että suunnitelman hyväksymisestä päätetään edellä mainituilta osin sen jälkeen, kun maakuntakaavaluonnokseen sisältyvän aluevarauksen luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisesta poikkeuksesta on tehty päätös.

Kuten hallituksen esityksestä ilmenee, ELY-keskuksen suunnitelmaehdotuksesta poikkeaminen on perustellusta syystä sinänsä mahdollista. Poikkeamisen on katsottava käsittävän myös tilanteet, joissa suunnitelmaehdotus hyväksytään vain osittain. Nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa tälle osittaiselle hyväksymättä jättämiselle on esitetty hyväksyttävät perustelut.

Tulvariskilaissa tai muualla lainsäädännössä ei ole säännöksiä siitä, ettei tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotuksen jättäminen osittain hyväksymättä ole sinänsä mahdollista. Tulvariskilaissa ei liioin säädetä tulvariskien hallintasuunnitelman sisällöstä siten, että suunnitelmaa sellaisena kuin ministeriö on sen hyväksynyt olisi pidettävä lainvastaisella tavalla puutteellisena.

Ministeriön päätöstä ei näin ollen ole pidettävä lainvastaisena yksinomaan sillä muodollisella perusteella, että se on jättänyt suunnitelman osin hyväksymättä.

Ministeriö on ilmoittanut, että se ratkaisee asian myöhemmin niiltä osin kuin tulvaryhmän suunnitelmaehdotus on valituksenalaisella päätöksellä jätetty hyväksymättä. Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että ministeriön mahdollisesti tehdessä myöhemmin uuden päätöksen tulvariskien hallintasuunnitelmasta, sen on siinä yhteydessä uudelleen arvioitava suunnitelman lainmukaisuus ja noudatettava tulvariskilain mukaisia menettelyjä.

2.3.4 Tulvariskien hallinnan tavoitetaso

Yhdistyksen valituksessa on esitetty, ettei tulvariskien hallintasuunnitelmassa ole perusteltu sitä, että tavoitetasoksi on Rovaniemellä ja Kemijärvellä valittu muusta maasta poiketen asuinrakennusten suojaaminen erittäin harvinaisilta eli kerran 250 vuodessa tapahtuvilta tulvilta.

Tulvariskien hallintasuunnitelman sivulla 52 on esitetty perusteluja Rovaniemen tavoitetason valinnalle. Kemijärven osalta perusteluja ei ole esitetty.

Ministeriö ei ole hyväksynyt suunnitelmaehdotusta siltä osin kuin siinä on asetettu tavoitetasoksi keskimäärin kerran 250 vuodessa toistuva tulva. Tämän vuoksi ministeriön päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, ettei suunnitelmassa ole esitetty perusteluja mainitulle tavoitetasolle. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös edellä kohdassa 2.3.3 lausumaansa.

2.3.5 Vaihtoehtoisten toimenpiteiden tarkastelu

Yhdistyksen valituksessa on esitetty, että suunnitelmassa ei ole riittävästi tarkasteltu vaihtoehtoisia toimenpiteitä ja että ELY-keskuksen eriävää mielipidettä, jossa ensisijaiseksi toimenpiteeksi on esitetty Kemijärven varastotilavuuden kasvattamista, ei ole otettu huomioon.

Tulvaryhmä on voinut harkintansa mukaan päättää, mitä toimenpiteitä tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotukseen sisällytetään. Tulvariskien hallintasuunnitelman luvuissa 9 ja 10 on käsitelty tulvariskien hallintatoimenpiteitä ja niiden vaikutuksia. Suunnitelma on näiltä osin tulvariskilain ja -asetuksen mukainen. Ministeriön päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena pelkästään sillä perusteella, että siinä ei ole yhdistyksen mukaan otettu huomioon muita toimenpiteitä ja ELY-keskuksen eriävää mielipidettä.

2.3.6 Natura-arviointi

Yhdistyksen mukaan Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmaa ei olisi tullut hyväksyä ilman luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia.

Suunnitelman liitteenä 1 olevassa ympäristöselostuksessa on käsitelty neljää eri vaihtoehtoa uuden säännöstelyaltaan sijoittamiselle ja esitetty, että suunnitelmaehdotuksessa esitetty uusi säännöstelyallas edellyttää luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia.

Koska ministeriö ei ole hyväksynyt suunnitelmaehdotusta siltä osin kuin siinä on esitetty toimenpiteenä uutta säännöstelyallasta, ei luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi ole tässä vaiheessa ollut tarpeen. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan ministeriöllä on ollut käytössään Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavoituksen yhteydessä tehty 15.12.2015 päivätty luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu Natura-arviointi Kemihaaran altaan aluevarauksesta.

2.3.7 Ruotsin viranomaisten kuuleminen

Yhdistyksen valituksessa on esitetty, että tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotukseen sisältyvällä allashankkeella on vaikutuksia Perämerelle saakka, joten SOVA-lain 10 §:n perusteella suunnitelmasta olisi pitänyt toimittaa tieto myös Ruotsin valtiolle.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ELY-keskus, joka on toiminut SOVA-laissa tarkoitettuna suunnitelmasta vastaavana viranomaisena, ei ole pitänyt Ruotsin viranomaisten kuulemista tarpeellisena.

Koska ministeriö ei ole hyväksynyt suunnitelmaa allashankkeen osalta, ei ministeriön päätöstä ole kumottava yhdistyksen esittämällä perusteella. Korkein hallinto-oikeus ei ota tässä yhteydessä kantaa siihen, olisiko Ruotsin viranomaisia muutoinkaan tullut kuulla suunnitelman valmistelussa. Korkein hallinto-oikeus viittaa lisäksi edellä kohdassa 2.3.3 lausumaansa.

2.3.8 Ympäristöselostuksen huomioon ottaminen

Yhdistyksen valituksessa on esitetty, että tulvariskien hallintasuunnitelmaan liitettyä ympäristöselostusta ei ole otettu huomioon toimenpiteistä päätettäessä. Yhdistyksen mukaan ministeriön olisi tullut ottaa ympäristöselostus huomioon päätöksenteossaan.

Tulvariskilain 13 §:n mukaisesti Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmaan on liitetty SOVA-lain mukainen ympäristöselostus. SOVA-lain 11 §:n 1 momentissa säädetään ympäristöselostuksen huomioon ottamisesta suunnitelman valmistelussa. Pykälän 2 momentin mukaan suunnitelmaan tai sen hyväksymistä koskevaan päätökseen on sisällytettävä perusteltu kannanotto siitä, miten ympäristöselostus on otettu huomioon, sekä selvitys siitä, millä tavoin ympäristöselostus sekä ympäristönäkökohdat ovat vaikuttaneet suunnitelman sisältöön ja vaihtoehtojen valintaan.

SOVA-lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 234/2004 vp) kyseisen lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ole kuvattu, mitä perustellulla kannanotolla tarkoitetaan. Perusteluissa on viitattu hallintolain 45 § perusteluvelvollisuuteen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa ympäristöselostus on otettu huomioon luvussa 10, jossa on käsitelty eri toimenpiteiden vaikutuksia. Ympäristöselostukseen ei kuitenkaan ole suoraan viitattu luvussa 11, jossa on esitetty muun ohella toimenpiteiden yhteenveto ja etusijajärjestys. Ympäristöselostus on mainittu myös ministeriön päätöksen perustelumuistiossa, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa: "Natura-arvioinnin mukaan Kemihaaran allas heikentäisi merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden perusteella Natura-alue Kemihaaran suot on sisällytetty osaksi Natura 2000 -verkostoa. Näiden suojeluarvojen todennäköinen heikentyminen tuodaan esille myös Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa ja sen liitteenä olevassa ympäristöselostuksessa." Varsinaista perusteltua kannanottoa siitä, miten ympäristöselostus on otettu huomioon, ei ministeriön päätökseen tai hyväksyttyyn tulvariskien hallintasuunnitelmaan sisälly.

Edellä sanotun perusteella SOVA-lain 11 §:n 2 momentin 1 kohta huomioon ottaen ministeriön päätöstä tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymisestä on pidettävä osin puutteellisena. Koska ympäristöselostus ja toimenpiteiden ympäristövaikutukset on kuitenkin edellä kuvatulla tavalla otettu huomioon tulvariskien hallintasuunnitelman luvussa 10 ja ministeriön päätöksen perustelumuistiossa, ei ministeriön päätöstä ole tältä osin pidettävä lainvastaisena.

2.3.9 Vesienhoidon tavoitteiden huomioon ottaminen

Yhdistyksen valituksessa on esitetty, että ministeriön päätös on Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman vastainen. Yhdistyksen mukaan vesienhoitosuunnitelman ympäristötavoitteista poikkeaminen tulvariskien hallintasuunnitelmassa ei ole mahdollista, koska siitä ei ole erikseen säädetty.

Tulvariskilain 12 §:n 1 momentissa säädetään vesienhoitosuunnitelman huomioon ottamisesta. Lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 30/2010 vp) on esitetty seuraavaa: "Pykälän 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset huolehtisivat siitä, että tulvavaara- ja tulvariskikartoissa käytettävät tiedot sekä tulvariskien hallintasuunnitelmien laatiminen sovitetaan yhteen vesienhoidon suunnittelussa käytettävien vastaavien tietojen ja suunnitelmien kanssa. Erityisesti olisi huolehdittava siitä, että tulvariskien hallitsemiseksi esitettävät toimenpiteet sovitettaisiin yhteen vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi laaditun toimenpideohjelman kanssa. (= = =) Tulvariskien hallintasuunnitelmassa olisi erityisesti huolehdittava siitä, että tulvariskien hallinnan toimenpiteet sovitettaisiin yhteen niiden ympäristötavoitteiden kanssa, jotka sisältyisivät samaa vesistöaluetta tai rannikkovettä koskevaan vesienhoitosuunnitelmaan. Yhteensovittaminen voisi vaikuttaa muun muassa 10 §:n 2 momentissa tarkoitettuun toimenpiteiden etusijajärjestykseen tai 11 §:ssä tarkoitettujen kokonaisvahinkojen arviointiin vesistöalueella. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa ja vesienhoitosuunnitelmissa tulisi etsiä toimenpiteitä, jotka mahdollisuuksien mukaan edistäisivät sekä tulvariskien hallinnan että vesienhoidon tavoitteita."

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman luvussa 9.4 on arvioitu esitettyjen toimenpiteiden yhteensopivuutta vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden kanssa. Taulukossa 29 on esitetty, että uuden säännöstelyaltaan yhteensopivuus vesienhoitosuunnitelman ympäristötavoitteiden kanssa on erittäin kielteinen. Ministeriön valituksenalaisella päätöksellä allasvaihtoehtoa ei kuitenkaan ole hyväksytty. Ne toimenpiteet, joiden osalta ministeriö on hyväksynyt suunnitelman, on arvioitu vesienhoidon ympäristötavoitteiden kannalta myönteisiksi tai neutraaleiksi. Tämän vuoksi yhdistyksen esittämästä valitusperusteesta ei ole tässä yhteydessä tarpeen lausua enempää. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös edellä kohdassa 2.3.3 lausumaansa.

2.3.10 Muut valitusperusteet

Tulvariskien hallintasuunnitelmalla ei sitovasti ratkaista siinä esitettyjen toimenpiteiden toteuttamisedellytyksiä. Asianomaisten toimenpiteiden toteuttamisedellytykset arvioidaan mahdollisesti aikanaan erilaisissa suunnitelmien hyväksymis- ja lupamenettelyissä. Tähän nähden ministeriön päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että tulvariskien hallintasuunnitelmassa tai ministeriön päätöksessä ei ole otettu huomioon korkeimman hallinto-oikeuden aiempia päätöksiä.

Yhdistyksen valituksessa ei ole esitetty muitakaan sellaisia seikkoja, joiden vuoksi ministeriön päätöstä Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman hyväksymisestä olisi pidettävä lainvastaisena.

2.4 Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä kohdissa 2.1–2.3 lausuttu sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, maa- ja metsätalousministeriön päätös ei ole tulvariskien hallinnasta annetun lain 22 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi yhdistyksen valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

 
Julkaistu 31.3.2017