Muu päätös 1554/2017

Luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupa-asia (tiehanke, Kauhava)

Antopäivä: 5.4.2017
Taltionumero: 1554
Diaarinumero: 3957/1/15

Asia Luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupaa koskeva valitus

Valittajat Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry, Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry ja Suomenselän Lintutieteellinen Yhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.11.2015 nro 15/0519/1

Asian aikaisempi käsittely

Kauhavan kaupunki on Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (ELY-keskus) 27.1.2014 tekemässään hakemuksessa viitannut ELY-keskuksen 24.10.2013 antamaan lausuntoon, jonka mukaan kaupungin on toimitettava hakemus luonnonsuojelulain säännöksistä poikkeamiseksi, jos Kangas – Annala tiehanketta toteutetaan Annalan kylän puoleisella osuudella. Kaupunki on hakemuksessaan ensisijaisesti pyytänyt, että ELY-keskus toteaisi poikkeusluvan myöntämisen tarpeettomaksi, koska tiestä ei aiheudu häiriötä linnustolle. Kaupunki on myös ilmoittanut olevansa valmis toteuttamaan tiehankkeen lintujen pesintä- ja muuttoajankohdan ulkopuolella. Kaupunki on hakemuksessaan kuvannut tiehanketta muun ohella seuraavasti:

Tien rakentaminen perustuu yksityistielain mukaiseen tietoimitukseen tieyhteyden saamiseksi välille Kankaankylä – Annalanmäki. Toimitus on tullut lainvoimaiseksi 28.6.1994.

Nyt kysymyksessä oleva tieosuus kulkee Kauhavan Alajoella olevan laajan peltoalueen lävitse. Alueen pellot ovat tehokkaassa viljelykäytössä. Tie ei poikkea käytännössä lainkaan alueella olevista tilusteistä painorakenteeltaan ja leveydeltään. Tien leveys on 5,5 metriä ja sen pituus on 1,5 kilometriä. Tie ei tuo alueen käyttöön mitään olennaisia muutoksia. Peltoalue on laaja ja se tarjoaa runsaasti suotuisia pesimispaikkoja linnuille. Tien alle jää yksi tulvakosteikoista. Muutos ei ole pinta-alallisesti merkittävä, sillä alueelle jää huomattavan suurikokoisia kosteikkoja.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on päätöksellään 22.12.2014 Nro EPOELY/47/07.02/2010 myöntänyt Kauhavan kaupungille luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisen poikkeusluvan luonnonsuojelulain 39 §:n mukaisesta kiellosta häiritä rauhoitettuja lintuja niiden lisääntymisen ja muuton aikana. Poikkeus on myönnetty päätöksessä tarkoitetun tiehankkeen toteuttamiseen.

ELY-keskuksen päätöksen mukaan rakentamisen tulee tapahtua lintujen pesimisen ja muuton sekä viitasammakon lisääntymisajan ulkopuolella. Päätöksen mukaan tielle tulee asettaa nopeusrajoitukseksi enintään 60 kilometriä tunnissa hakemuksessa esitetyllä tavalla. Kauhavan kaupunki on hakemuksessaan ilmoittanut, että tiellä kulkevan liikenteen nopeutta voidaan rajoittaa lintujen pesintä- ja muuttoaikaan siten, että nopeus on korkeintaan 60 kilometriä tunnissa.

ELY-keskus on päätöksessään todennut, että poikkeuslupa ei ole tarpeen viitasammakon eikä liito-oravan suojelusta, koska hanke ei heikennä tai hävitä niiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja eikä aiheuta näille lajeille luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettua häiriötä edellyttäen, että rakentamistyöt ajoitetaan edellä mainitulla tavalla.

ELY-keskus on hylännyt vaatimuksen siitä, että päätös olisi täytäntöönpantavissa mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry ja sen asiakumppanit ovat valittaneet ELY-keskuksen päätöksestä Vaasan hallinto-oikeudelle.

Vaasan hallinto-oikeus on välipäätöksellään 13.2.2015 nro 15/0055/1 hylännyt Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry:n ja sen asiakumppanien valituksessa esitetyn vaatimuksen ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry:n, Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n, Suomenselän Lintutieteellinen Yhdistys ry:n sekä neljän yksityishenkilön yhdessä tekemässä valituksessa esitetyt vaatimukset, jotka koskevat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimintaa valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen. Tältä osin kysymys ei ole hallintolainkäyttölain 5 §:n mukaisista päätöksistä, joista saa valittaa.

Hallinto-oikeus on muutoin hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Ratkaistavana olevat kysymykset

ELY-keskuksen valituksenalaisella päätöksellä on myönnetty poikkeus kiellosta häiritä rauhoitettuja lintuja niiden lisääntymisen ja muuton aikana. Poikkeus koskee liikennöintiä Kangas–Annala -tiehankkeen Annalan puoleisella osuudella ja Lapuanjoen yli rakennettavalla Ämpin sillalla. ELY-keskus on määrännyt, että lintujen pesimisen ja muuton aikana tielle on asetettava nopeusrajoitus 60 km/h.

ELY-keskus on lausunut, että poikkeus ei ole tarpeen tien ja sillan rakentamisesta aiheutuvan häiriön vuoksi edellyttäen, että rakentaminen tapahtuu muulloin kuin lintujen pesimisen ja muuton aikana.

ELY-keskus on lausunut, että poikkeus ei ole tarpeen liito-oravan eikä viitasammakon suojelusta edellyttäen, että rakentaminen tapahtuu viitasammakon lisääntymisajan ulkopuolella.

Hallinto-oikeudessa on valituksen johdosta tien ja sillan liikenteeseen käyttämisen osalta ratkaistavana, onko ELY-keskus voinut myöntää valituksenalaisen päätöksen mukaisen luvan poiketa luonnonsuojelulaissa säädetystä kiellosta häiritä rauhoitettuja lintuja niiden lisääntymisen ja muuton aikana.

Lisäksi valituksen johdosta on ratkaistavana, olisiko poikkeus ollut tarpeen myös tien ja sillan rakentamisen aikaisia häiriöitä koskien ja olisiko poikkeus myönnettävissä, ja olisiko myös poikkeus viitasammakon, liito-oravan tai saukon suojelusta ollut tarpeen.

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi (92/43/ETY) jäljempänä luontodirektiivi ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi (79/409/ETY), jäljempänä lintudirektiivi.

Luonnonsuojelulain 37 ja 38 §:n mukaan Suomessa luonnonvaraisina elävät linnut ovat rauhoitettuja lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistalajeja, joiden rauhoittamisesta säädetään metsästyslaissa.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa muun ohella saman lainkohdan 1 momentin kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla ja 39 §:n kielloista. Lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan a-alakohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi, lentoturvallisuuden turvaamiseksi, viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi sekä kasviston ja eläimistön suojelemiseksi.

Luontodirektiivin 16 (1) artiklan c-alakohdan mukaan poikkeus voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle.

Sovellettava lintudirektiivi

Uudella lintudirektiivillä 2009/147/EY on kumottu vuoden 1979 lintudirektiivi 79/409/ETY. Aikaisempi lintudirektiivi 79/409/ETY oli voimassa säädettäessä luonnonsuojelulakia vuonna 1996. Uuden lintudirektiivin 18 artiklan mukaan aikaisempi lintudirektiivi on kumottu. Saman artiklan mukaan viittauksia kumottuun direktiiviin pidetään viittauksina uuteen direktiiviin uuden direktiivin liitteenä VII olevan vastaavuustaulukon mukaisesti. Vastaavuustaulukon mukaan vanhan ja uuden direktiivin 9 artiklan 1 kohdat vastaavat toisiaan.

ELY-keskus on soveltanut aikaisempaa lintudirektiiviä, vaikka uuden direktiivin voimaan tultua olisi tullut soveltaa uutta direktiiviä. Poikkeuksen myöntämisen edellytykset vastaavat toisiaan eikä kumotun direktiivin soveltaminen ole muutenkaan voinut vaikuttaa ELY-keskuksen ratkaisun lopputulokseen tai perusteluihin. ELY-keskuksen päätöstä ei tämän virheellisyyden vuoksi ole kumottava.

Asiassa saatu selvitys

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on esitetty sen ratkaisemista varten riittävät selvitykset.

Kysymyksessä on yksityistie, jonka pääasiallisena tarkoituksena on järjestää nykyistä lyhyempi tieyhteys Kankaan kylän ja Kauhavan keskustan välille. Hakijana asiassa on Kauhavan kaupunki.

Tiehanke sijoittuu Suomen kansainvälisesti tärkeisiin lintualueisiin kuuluvalle alueelle (IBA kohde FI049 Kauhavan Alajoki 710023). Alue on useiden luonnonsuojelulain mukaan rauhoitettujen lintulajien muuton aikainen levähdysalue tai pesimäalue.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut kysymyksessä olevaan tiehankkeeseen kuuluvaa Ämpin siltaa koskevassa vesilain mukaisessa lupa-asiassa (korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 26.9.2014 taltionumero 2883), että alue ei linnustollisesta arvostaan huolimatta ole sellainen alue, joka täyttäisi lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan 4 alakohdan tai 2 kohdan taikka yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevät kriteerit siten, että sitä tulisi kohdella erityisenä suojelualueena (SPA).

Annalan kylän puolelta tielinjan länsipuolella sijaitsevalta Mäkirannan metsikköalueelta on tehty havaintoja liito-oravasta. Metsikkö vaihtuu peltoaukeaksi tien itäpuolella, mutta jatkuu vastakkaiseen suuntaan.

Tielinjauksen lähellä on havaittu viitasammakoita tulvivissa ojissa. Tiealueen kohdalla tai aivan sen lähellä ei ole sellaisia alueita, jotka todennäköisesti soveltuisivat viitasammakon talvehtimiseen.

Poikkeaminen lintudirektiivin mukaisesta suojelusta

Lintudirektiivin 9 (1) artiklan a-alakohdan mukaan poikkeus rauhoitettujen lintujen häiritsemisestä niiden lisääntymisen ja muuton aikana voidaan myöntää, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, muun muassa kan-santerveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi. Lintudirektiivin 9 (1) artiklan mukaan poikkeamisen edellytyksenä ei ole, että kysymyksessä olevien lajien suotuisa suojelutaso säilyy. Direktiivin 1 (1) artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelu jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella. Direktiivin 13 artiklan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen. Harkittaessa suojelusta poikkeamista on otettava huomioon 9 (1) artiklassa nimenomaan mainittujen edellytysten lisäksi, että päätöksellä ei heikennetä lajien suotuisaa suojelutasoa.

Suojelusta poikkeamisen edellytyksenä on siten, että muuta tyydyttävää vaihtoehtoa ei ole, että hanke on tarpeen kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden vuoksi ja että kysymyksessä olevien lintulajien suotuisa suojelutaso ei heikkene.

Liikenne Kankaan ja Annalan kylien välillä ja edelleen Kauhavan keskustaan on mahdollista myös nykyisiä tieyhteyksiä pitkin. Matka on kuitenkin suoraan tieyhteyteen verrattuna huomattavasti pidempi. Asiassa ei ole muutenkaan tullut esiin, että Kankaan ja Annalan kylien väliselle nyt kysymyksessä olevan linjauksen mukaiselle tieyhteydelle olisi olemassa sellainen vaihtoehto, jolla voitaisiin tyydyttävästi toteuttaa ne tavoitteet, joita tien linjaamisella suoraan kylien välille on asetettu.

Kysymyksessä oleva Kauhavan kaupungin tiehanke parantaa alueen liikenneoloja valituksenalaisessa päätöksessä selostetulla tavalla ja siitä on pitkäaikaista hyötyä alueen kehittämiselle. Tiehanketta voidaan pitää sellaisena julkisten palveluiden kehittämisenä, joka on lintudirektiivissä tarkoitetulla tavalla kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden mukainen.

Tiehankkeesta aiheutuu linnustolle eniten haittaa tien rakentamisen aikana. Rakentamistöiden tekemiseen lintujen pesimisen ja muuton aikana ei ole myönnetty poikkeusta. Tiellä liikennöinnistä aiheutuvia haittoja vähennetään lintujen pesimisen ja muuton aikaisella nopeusrajoituksella. Kun hanke toteutetaan noudattaen näitä rajoituksia, jää aiheutuva häiriö niin vähäiseksi, että sillä ei ole vaikutusta lintulajien suojelutasoon.

Näillä ja muutoin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksessä mainituilla perusteilla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on voinut myöntää Kangas-Annala tiehankkeen edellyttämän poikkeuksen rauhoitettujen lintujen suojelusta.

Poikkeaminen luontodirektiivin mukaisesta suojelusta

Liito-orava, viitasammakko ja saukko ovat luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa ja direktiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuja lajeja, joihin kuu-luvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan kielletty.

Viitasammakolle aiheutuva häiriö on vältettävissä ajoittamalla työt viitasammakon kutuajan ulkopuolelle. Liito-oravan reviirien voidaan arvioida sijoittuvan metsikköalueelle, jonka reunaan tie rakennetaan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on voinut näillä ja päätöksessään mainitsemillaan perusteilla katsoa, että poikkeuslupa ei ole tarpeen viitasammakon tai liito-oravan suojelusta edellyttäen, että töitä ei suoriteta viitasammakon lisääntymisaikana.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä ei ole myönnetty poikkeusta saukon suojelusta. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu kielto on voimassa myös saukon osalta, jos alueella on saukon lisääntymis- tai levähdysalueita. Kiellosta poikkeaminen on mahdollista vain, jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus myöntää saman lainkohdan 3 momentissa tarkoitetun poikkeuksen.

Poikkeusluvan tarpeen laajuus

Hallinto-oikeus katsoo edellä ilmenevän perusteella, että poikkeuksen myöntäminen valituksessa vaaditun mukaisesti laajempana kuin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on sen myöntänyt, ei ole ollut tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Kari Hauru ja Sinikka Kangasmaa, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry, Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry ja Suomenselän Lintutieteellinen Yhdistys ry ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan, koska luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisen poikkeusluvan myöntämiselle ei ole ollut laillisia edellytyksiä. Toissijaisesti yhdistykset ovat vaatineet, että asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee pyytää ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta liittyen lintudirektiivin tulkintaan. Poikkeuslupapäätöksen täytäntöönpano on kiellettävä sekä tie- että siltahankkeen rakentamisen ja tieyhteyden käytön osalta. Yhdistykset ovat lisäksi vaatineet toimenpidekieltoa sekä tie- ja siltahankkeen rakentamisen ja käytön osalta sekä pyytäneet, että korkein hallinto-oikeus tutkii ELY-keskuksen menettelyn tässä asiassa ja sen jälkeen.

Vaatimuksensa tueksi yhdistykset ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen päätös on lainvastainen. ELY-keskus on syyllistynyt ilmeisen väärään lainsoveltamiseen myös päätöksentekoa seuranneessa menettelyssään.

ELY-keskus on tehnyt poikkeuslupapäätöksensä kumotun lintudirektiivin 79/409/ETY 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan perusteella. Vaikka säännös on lähes samansisältöinen kuin sen kumonnut uusi direktiivi, ovat direktiivin valmistelussa käytetyt perustelut muuttuneet suuresti 30 vuoden aikana. Tämä näkyy myös ELY-keskuksen päätöksessä ja sen virheellisissä perusteluissa. Uuden direktiivin valmisteluasiakirjoja sekä EY-tuomioistuimen tiukentunutta oikeuskäytäntöä ei ole ELY-keskuksen päätöksessä otettu huomioon ollenkaan. Myös hallinto-oikeuden päätös on Suomen ja EU-lainsäädännön vastainen. Hallinto-oikeuden päätös ei sisällä mitään perusteluja. Hallinto-oikeus vain olettaa, että ELY-keskus on ottanut huomioon voimassaolevan direktiivin ja sen valmistelussa käytetyt perustelut.

ELY-keskus on jättänyt kokonaan tutkimatta vaihtoehtoiset tielinjaukset, joita on esitetty ja jotka ovat olleet muun muassa Kauhavan kaupunginvaltuuston asettaman Kangas–Annala -tieyhteyden rakennustoimikunnan sekä Kauhavan kaupunginhallituksen tiedossa jo vuoden 2008 alusta lähtien.

Hallinto-oikeus perustaa virheellisen päätöksensä siihen, että tien linjaukselle ei ole vaihtoehtoa. Hallinto-oikeudelle lähetetyssä valituksessa on seikkaperäisesti osoitettu, että vaihtoehtoisia tielinjauksia on ainakin kaksi. Toinen niistä kulkisi IBA-alueen eteläpuolelta ja toinen pohjoispuolelta. Molempia vaihtoehtoja käyttäen etäisyys Kankaan kylältä Kauhavan keskustaan olisi saman pituinen kuin valituksenalaisessa tielinjauksessa. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole millään lailla perustellut sitä, miksi nämä vaihtoehtoiset linjaukset on jätetty tutkimatta, ja tiestä saatavia hyötyjä on verrattu vain nykyiseen tieyhteyteen. Vaihtoehtoiset tielinjaukset säästäisivät koko IBA-alueen ja sen useille uhanalaisille lajeille tärkeät kosteikot ja olisivat taloudellisesti kestävämpiä, koska ne eivät kulkisi tulvaherkimmän alueen läpi.

Tieyhteydelle on olemassa vaihtoehto, jolla voitaisiin tyydyttävästi toteuttaa ne tavoitteet, joita tien linjaamisella suoraan kylien välille on asetettu. Siten poikkeusluvan yksi keskeinen lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan a-alakohdan mukainen edellytys, että "muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole" ei selvästikään täyty.

Poikkeuslupaa koskeva tie ei paranna oleellisesti yleistä turvallisuutta, eikä sillä ole mitään merkitystä kansanterveydelle. Siten mikään kuudesta lintudirektiivin 9 artiklassa mainitusta poikkeusluvan myöntämisen edellytyksestä ei täyty.

Hallinto-oikeus on virheellisesti todennut, että tieyhteyden lyheneminen on sellaista julkisen palvelun mukaista kehittämistä, joka täyttää sekä yleisen järjestyksen että kansanterveyden määritelmän. Tieyhteyden lyheneminen tarkoittaa käytännössä vain viiden minuutin ajan säästymistä ja yksityistie on hidas eikä aina edes liikennekelpoinen yhteys, koska se kulkee suurimman tulvariskin omaavan alueen läpi. Tulevaisuudessa tulvariskit vain lisääntyvät erityisesti syksyllä ja talvella, joten nykyisen linjauksen mukainen tie tulee olemaan pitkiä aikoja käyttökelvoton. Ajallinen hyöty on siis parhaimmillaankin vain viisi minuuttia suuntaansa. Missään hallinto-oikeudelle lähetetyn valituksen asiantuntijalausunnoista ei mainita, että poikkeuslupaa koskevalla tieyhteydellä olisi edes vähäistä yleistä turvallisuutta sekä kansanterveyttä parantavaa vaikutusta.

Tiestä saatavat hyödyt eivät ole missään suhteessa haittoihin. Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että tien liikennehäiriö on merkittävä ja kattaa runsaan neljänneksen IBA-alueen pinta-alasta. Hallinto-oikeudelle toimitetussa valituksessa on myös osoitettu tieteellisiin tutkimuksiin perustuen, että liikenteen aiheuttama häiriöalue IBA-alueen arvokkaalle linnustolle kattaa todellisuudessa puolet IBA-alueen pinta-alasta.

Asiasta on pyydettävä unionin tuomioistuimen kannanotto. Asia on monellakin tavalla periaatteellisesti tärkeä. Merkittävä kysymys on se, onko uudella ja voimassaolevalla direktiivillä tarkoitettu sitä, että vaihtoehtoisia malleja on myös tutkittava, mikäli niitä on esitetty ja ne ovat realistisia ja käyttökelpoisia. Toinen merkittävä kysymys koskee yleistä järjestystä ja kansanterveyttä. Epäselvää on, täyttääkö tieyhteyden lyheneminen ja matka-ajan lyheneminen viidellä minuutilla direktiivissä mainitun ehdottoman edellytyksen yleiselle järjestykselle sekä samanaikaisesti kansanterveydelle. Lisäksi olisi saatava varmuus sille, voiko viranomainen soveltaa edelleen vuoden 1979 kumottua EU:n lainsäädäntöä Suomessa.

Poikkeuslupahakemusta koskevan tien alueella pesii, ruokailee, talvehtii, levähtää ja sen läpi muuttaa useita erittäin, jopa äärimmäisen uhanalaisia lintulajeja, joiden suotuisan suojelun taso on ilmiselvästi vaarantunut. Oikeudellisia edellytyksiä poikkeusluvan myöntämiselle ei ole tässä tapauksessa ollenkaan. ELY-keskus ja hallinto-oikeus eivät ole ottaneet huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä KHO 2013:185.

Ainakin vuosina 2013–2015 on havaittu tien ja sillan rakennusalueella saukkojen vakituinen ympärivuotinen elinpiiri. Saukko on luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaan tiukasti suojeltu laji. Saukkojen kuolevuus- ja loukkaantumisriski kasvaa olennaisesti, kun ne ylittävät elinpiirinsä keskelle suunniteltua tietä. Hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että ELY-keskuksen päätöksellä ei ole myönnetty poikkeusta saukon suojelusta. Hallinto-oikeus on todennut, että luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu kielto on voimassa myös saukon osalta. Kiellosta poikkeaminen on mahdollista vain, jos ELY-keskus myöntää saman lainkohdan 3 momentissa tarkoitetun poikkeuksen. ELY-keskuksen päätöksessä ei ole myönnetty poikkeusta saukon osalta, joten ELY-keskuksen poikkeuslupapäätös on kumottava.

ELY-keskus on päätöksessään kokonaan sivuuttanut sen, että luonnonsuojelulain 39 §:n mukaan rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen on kiellettyä myös muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla, ja sallinut lainvastaisessa päätöksessään tien rakentamisen talvella sekä myös kevätmuuton ja lyhyen lisääntymiskauden ulkopuolella, siis keskikesällä ja syksyllä.

Kauhavan kaupunki on aloittanut poikkeuslupaa koskevan tien rakentamisen jo valitusaikana tammikuussa 2015. Kauhavan kaupunki on jatkanut tien rakentamista Annalan kylän puolella 29.6.2015 alkaen, jolloin lintujen pesintä oli vielä kesken ja lintujen syysmuutto vasta alkamassa. Tietä on rakennettu Lapuanjokeen asti yli kahden kilometrin matkalta heinä-lokakuussa 2015, jolloin lintujen syysmuutto oli vielä menossa. ELY-keskus on 22.12.2014 myöntämässään valituksenalaisessa poikkeamislupapäätöksessä todennut, että tien rakentaminen ei vaadi poikkeuslupaa, mutta sen tulee tapahtua lintujen pesinnän ja muuton sekä liito-oravan ja viitasammakon lisääntymisajan ulkopuolella. Siten tien rakennustöiden jatkaminen ja loppuunsaattaminen lintujen lisääntymisen ja muuton aikana on yksiselitteisesti vastoin ELY-keskuksen poikkeuslupapäätöstä. ELY-keskus ei ole noudattanut edes omaa valituksenalaista poikkeuslupapäätöstään tässä asiassa. Kangas–Annala-tietä koskevan poikkeuslupapäätöksen toimeenpano on kiellettävä valitusprosessin käsittelyn ajaksi.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus on perusteeton ja se tulee hylätä. ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskus on soveltanut päätöksessään aikaisempaa lintudirektiiviä, Euroopan Neuvoston direktiiviä lintujen suojelusta 79/409/ETY. Vanhan ja uuden direktiivin 9 artiklan 1 kohdat vastaavat toisiaan, eikä artiklan sisältöä ole kodifioinnilla muutettu. Vaasan hallinto-oikeuden tulkinta on oikea siltä osin, että poikkeuksen myöntämisen edellytykset vastaavat direktiiveissä toisiaan, eikä kumotun direktiivin soveltaminen ole muutenkaan voinut vaikuttaa ELY-keskuksen ratkaisun lopputulokseen tai perusteluihin. ELY-keskuksen päätöstä ei tämän virheellisyyden vuoksi ole kumottava.

Vaasan hallinto-oikeus on todennut, että asiassa ei ole tullut esiin, että Kankaan ja Annalan kylien väliselle, nyt kysymyksessä olevan linjauksen mukaiselle tieyhteydelle olisi olemassa sellainen vaihtoehto, jolla voitaisiin tyydyttävästi toteuttaa ne tavoitteet, joita tien linjaamisella suoraan kylien välille on asetettu. Tiehanketta voidaan pitää sellaisena julkisten palveluiden kehittämisenä, joka on lintudirektiivissä tarkoitetulla tavalla kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden mukainen.

Hallinto-oikeus on todennut, että kun hanke toteutetaan ELY-keskuksen päätöksessä mainittuja rajoituksia noudattaen, jää häiriö niin vähäiseksi, että hankkeella ei ole vaikutusta lintulajien suojelutasoon. ELY-keskus on jo päätöksessään katsonut, että hanke ei heikennä tai hävitä viitasammakon eikä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja eikä aiheuta lajeille luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettua häiriötä edellyttäen, että rakentamistyöt ajoitetaan päätöksessä edellytetyllä tavalla ja että tältä osin poikkeuslupa ei siten ole tarpeen.

Valittajat ovat lisäksi katsoneet, että ELY-keskus ei ole noudattanut omaa valituksenalaista poikkeuslupapäätöstään tässä asiassa ja vaativat välittömästi kieltämään poikkeuslupapäätöksen toimeenpanon valitusprosessin käsittelyn ajaksi. ELY-keskus on ottanut kantaa asiaan muun muassa 24.2.2015 ja 20.7.2015 antamissaan päätöksissä EPOELY/47/07.02/2010 "Luonnonsuojelulain 57 §:n mukainen hakemus Kangas–Annala-tien rakentamisen keskeyttämiseksi". ELY-keskus on hylännyt luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisen hakemuksen rakentamistöiden keskeyttämiseksi Annalan kylän puoleisella tieosuudella.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 26.9.2014 taltionumero 2883 (Kauhavalla sijaitsevaa Ämpin siltaa koskeva valitusasia) on todettu, että asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ei ole ilmennyt, että Ämpin siltaa koskevan vesitaloushankkeen vaikutusalueella olisi saukon lisääntymis- ja levähdyspaikka. ELY-keskus katsoo, että saukkojen lisääntymis- ja levähtämispaikkojen määrittäminen on hyvin haastavaa. Nyt kyseessä oleva peltoalue, jolle tie halutaan rakentaa, ei mitä todennäköisimmin ole kuitenkaan olennainen osa saukkojen lisääntymis- ja levähtämispaikkoja edellä mainitun korkeimman hallinto-oikeudenkaan ratkaisun valossa.

Kauhavan kaupunki on valituksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja ilmoittanut, ettei sillä ole uutta lausuttavaa asiasta. Kaupunki on lisäksi ilmoittanut yhtyvänsä ELY-keskuksen lausunnossa esitettyyn.

Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry, Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry ja Suomenselän Lintutieteellinen Yhdistys ry ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen poikkeuslupa ja 29.1.2016 päivätty lausunto eivät perustu uusimpaan uhanalaisraporttiin, vaan lausunto perustuu edelleen osittain vanhentuneeseen tietoon. Kauhavan Alajoen IBA-alue on läntisen Suomen peltoluonnon lajirikkauden keskittymä ("hot spot"), jossa pesii, ruokailee, lepäilee, talvehtii ja jonka kautta muuttaa säännöllisesti kaikkiaan 18 uhanalaista lintulajia sekä kuusi lintudirektiivin suojaamaa lintulajia. Koska tiealueella pesii, ruokailee, talvehtii, levähtää ja sen läpi muuttaa useita erittäin, jopa äärimmäisen uhanalaisia lintulajeja, niiden suotuisan suojelun taso on ilmiselvästi vaarantunut.

Kangas–Annala-tie IBA-alueen läpi on rakennettu Annalan kylän puolella liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan läpi helmikuussa 2015. Avohakkuulla, tien rakentamisella ja sillä tapahtuvalla liikennöinnillä on heikennetty liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa. ELY-keskus on laiminlyönyt valvontavelvollisuutensa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry:n ja sen asiakumppanien vaatimuksia ja valitusperusteita, jotka liittyvät nyt kyseessä olevan Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen poikkeuslupapäätöksen noudattamisen valvontaan. Korkein hallinto-oikeus ei myöskään tutki vaatimusta toimenpidekiellon asettamisesta.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Ennakkoratkaisupyyntöä koskeva vaatimus hylätään.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. Täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Tässä asiassa on kyse ELY-keskuksen luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin nojalla tekemän poikkeamislupapäätöksen lainmukaisuuden arvioinnista. Niiden valvontatoimien, joita ELY-keskus on suorittanut kyseessä olevan poikkeamislupapäätöksen tekemisen jälkeen, lainmukaisuuden arvioiminen ei kuulu ensi asteena korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi näihin valvontatoimiin liittyvät vaatimukset ja valitusperusteet on jätettävä tutkimatta.

Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu toimenpidekiellon asettaminen. Tämän vuoksi sitä koskeva vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Ennakkoratkaisupyyntöä koskeva vaatimus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

3. Pääasia

Ratkaistavana oleva kysymys

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on nyt kyseessä olevalla päätöksellään myöntänyt Kauhavan kaupungille luonnonsuojelulain mukainen poikkeusluvan Kangas–Annala-tiehankkeen Annalan kylän puoleisen osan toteuttamiseen. Hallinto-oikeus on hylännyt yhdistyksen valituksen ELY-keskuksen päätöksestä. Asiassa on yhdistysten korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemän jatkovalituksen johdosta ensisijaisesti ratkaistava, onko ELY-keskuksen myöntämä poikkeuslupapäätös kumottava sillä perusteella, että poikkeusluvan myöntämiseen ei ole edellytyksiä, tai toissijaisesti esitetyn vaatimuksen mukaisesti palautettava asia ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Sovellettava yhteisön lainsäädäntö ja kotimainen lainsäädäntö

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2009/147/EY, jäljempänä lintudirektiivi) 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä. Direktiivillä on korvattu aiemmin voimassa ollut luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi (79/409/EY). Direktiivit vastaavat poikkeuslupasääntelyn osalta toisiaan.

Direktiivin 5 artiklan d alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti d) lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi, lentoturvallisuuden turvaamiseksi, viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi sekä kasviston ja eläimistön suojelemiseksi.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi luonnonvaraisten lintujen suojelusta on Suomessa pantu täytäntöön luonnonsuojelulailla (1096/1996) ja metsästyslailla (615/1993).

Luonnonsuojelulain 6 luvussa (37–49 §) säädetään eliölajien suojelusta. Luvun soveltamisalaa koskevan 37 §:n 1 momentin mukaan kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan Suomessa ja Suomen talousvyöhykkeellä luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja. Tästä poiketen 44 ja 49 §:n soveltamisalasta säädetään mainituissa pykälissä.

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan lain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden:

1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen;

2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen; ja

3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 48 §:ssä on säädetty muun ohella 39 §:ssä tarkoitetusta häirintäkiellosta poikkeamisesta. Euroopan yhteisön lajisuojelusta on kuitenkin säädetty erikseen luonnonsuojelulain 49 §:ssä. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta luvan poiketa luonnonsuojelulain 39 §:n kiellosta sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Metsästyslakia sovelletaan lain 1 §:n 1 momentin mukaan metsästykseen ja rauhoittamattomien eläinten pyydystämiseen ja tappamiseen sekä riistanhoitoon, riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen ja koiran pitämiseen.

Metsästyslain 36 §:n mukaan riistaeläimiä ei saa häiritä niiden ollessa sellaisella alueella, jolla asianomaisella ei ole kyseisen riistaeläimen metsästämiseen metsästysoikeutta tai metsästyslupaa. Lain 37 §:n mukaan, jos riistaeläimen kannan säilymisen tai riistaeläinlajin häiritsemättömän lisääntymisen turvaaminen sitä edellyttää, riistaeläinlaji on rauhoitettava määräajaksi tai toistaiseksi. Rauhoitettavista riistaeläinlajeista ja niiden rauhoitusajoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Rauhoitusaikana riistaeläintä ei saa metsästää tai vahingoittaa eikä soidinta, pesintää tai poikasia saa häiritä.

Metsästysasetuksen (666/1993) 24 §:ssä on säädetty riistalajien yleisistä rauhoitusajoista. Mainitun pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan rauhoitettuja ovat kanadanhanhi, merihanhi, metsähanhi, heinäsorsa, tavi, haapana, jouhisorsa, heinätavi, lapasorsa, punasotka, tukkasotka, telkkä, nokikana, lehtokurppa sekä naarashaahka ja sen saman vuoden poikanen tammikuun 1 päivästä elokuun 20 päivän kello 12.00 saakka.

Metsästyslain 41 §:n mukaan Suomen Riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.

Asian rajaus

Lintudirektiivin 5 artiklan häirintäkiellolla, joka on Suomessa pantu täytäntöön luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentilla, suojataan lintudirektiivissä tarkoitettuihin lintulajeihin kuuluvia yksilöitä. Kyse ei ole lintulajien elinympäristön suojelemiseksi säädetystä kiellosta.

Lintudirektiivin 4 artiklassa on erikseen säädetty direktiivin I liitteessä mainittujen lajien suojelemiseksi osoitettavista erityisistä suojelualueista (SPA-alue). Suomi on pannut lintudirektiivin lajien elinympäristön suojelua koskevat velvoitteet kansallisesti täytäntöön Natura 2000 -verkostoehdotusta ja sen täydennyksiä koskevilla päätöksillä sekä luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n suojelun turvaamista koskevilla säännöksillä.

Suomen komissiolle ilmoittamat lintudirektiivin 4 artiklassa tarkoitetut erityiset suojelualueet ilmenevät Natura 2000 -verkostoehdotusta ja sen täydennyksiä koskevista päätöksistä. Vaikka Alajoen IBA-alueella esiintyy erityisesti muuttoaikana merkittävässä määrin lintudirektiivin liitteessä I mainittuja lintulajeja, joista osa on myös uhanalaisia, aluetta ei ole nimetty SPA-alueeksi eikä sitä ole liitetty Natura 2000 -verkostoon. Aluetta ei siten koske tällä perusteella lintudirektiivin ja luonnonsuojelulain lintulajien elinympäristöjen suojelemiseen velvoittavat säännökset. Valituksenalaisessa asiassa on kyse vain luonnonsuojelulain 6 luvun rauhoitussäännöksistä myönnetyn poikkeusluvan tarpeen ja sen myöntämisen edellytysten arvioimisesta.

ELY-keskuksen päätöksessä on katsottu, että hanke edellyttää luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupaa 39 §:n mukaisesta kiellosta häiritä rauhoitettuja lintuja lisääntymisen ja muuton aikana. ELY-keskus on myöntänyt poikkeuksen edellyttäen, että tien rakentamistyöt tapahtuvat lintujen pesimisen ja muuton sekä viitasammakon lisääntymisajan ulkopuolella. Lisäksi tielle tulee asettaa nopeusrajoitukseksi enintään 60 kilometriä tunnissa. Asiassa on siten kysymys lintulajien 39 §:n mukaisesta häiritsemiskiellosta poikkeamisesta.

ELY-keskuksen päätöksessä on edellä todetun lisäksi päätetty, ettei poikkeuslupaa ole tarvittu luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien, liito-oravan ja viitasammakon, lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämistä tai heikentämistä koskevaan kieltoon, eikä hankkeen toteuttamisesta aiheudu luonnonsuojelulain 39 §:n vastaista häirintää, kun rakentamistyöt ajoitetaan edellä esitetyllä tavalla. ELY-keskuksen päätökseen sisältyy siten ratkaisu myös siitä, ettei poikkeuslupaa tarvita näiden lajien osalta. ELY-keskuksen päätöksessä ei ole nimenomaisesti mainittu saukkoa eikä muita mahdollisia rahoitettuja eläinlajeja. Päätös ei sen vuoksi koske muita eläinlajeja kuin siinä mainittuja. Saukon osalta on muutoin voimassa, mitä luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa on säädetty kiellosta hävittää tai heikentää sen lisääntymis- ja levähdysalueita.

Päätöksen kohteena olevat linnut

Luonnonsuojelulain 39 §:n häiritsemiskiellon tarkoitus ei ole estää lajin yksilön elinympäristön muuttamista sellaisenaan, vaan ainoastaan suojata lajin yksilöitä häiritsemiseltä. Varsinaisten luonnonsuojelualueiden pe-rustamisesta säädetään erikseen. Häiritsemiskiellosta tehtävä poikkeuslupa edellyttää, että häiriön kohteena olevat eliölajit ja niiden esiintyminen alueella on yksilöity. Myös poikkeusluvan soveltamista koskevan lintudirektiivin 9 artiklan 2 kohdan a alakohdassa edellytetään lajien yksilöintiä.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen kielto koskee rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden tahallista häiritsemistä, erityisesti niiden lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä. Säännös on sanamuodoltaan lintulajien osalta laajempi kuin lintudirektiivin 5 artiklan d kohta, jossa häiritsemiskieltoa korostetaan erityisesti pesinnän ja jälkeläisten tuotannon suojaamisen kannalta. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohtaa sovellettaessa nyt tapauksessa esillä oleviin lintulajeihin lähtökohtana on pidettävä erityisesti alueella pesivien lintujen suojelua. Tämän lisäksi säännöksen sanamuodon mukaisesti on otettava huomioon, onko kysymys tärkeästä muuton aikaisesta levähdysalueesta.

ELY-keskus on katsonut lausunnossaan 24.10.2013 poikkeusluvan tarpeen perustuvan siihen, että tien rakentamisesta ja käytöstä aiheutuisi Annalan kylän puoleisella osuudella luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä häiriötä rauhoitetuille linnuille. Lausunnossaan ELY-keskus on yksilöinyt luonnonsuojelullisesti merkittäviä lajeja, joiden kohdalla tiehankkeen arvioidaan merkittävästi aiheuttavan häiriötä. Mainitut lintulajit ilmenevät myös ELY-keskuksen päätöksen kertoelmaosasta.

Linnustoselvitysten ja lausunnon perusteella alueella lähinnä muuttoaikana tai talvehtimisaikana havaittuja lajeja ovat tunturipöllö, metsähanhi, pulmunen, kurki ja laulujoutsen. Tielinjauksella tai sen läheisyydessä on havaittu pesivinä lajeina mustapyrstökuiri, peltosirkku, suokukko, naurulokki, niittykirvinen, punavarpunen, isokuovi, pikkukuovi, ruisrääkkä, suopöllö, tuulihaukka ja töyhtöhyyppä. Mainituista lajeista uhanalaisia lajeja ovat peltosirkku, suokukko ja tunturipöllö. Lisäksi mustapyrstökuiri on luonnonsuojeluasetuksen mukaan erityisesti suojeltu laji, jonka esiintymispaikkaa alueella ei ole kuitenkaan määritelty luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin mukaan. Suomen ympäristökeskuksen 30.6.2014 antamassa hakemusta koskevassa lausunnossa on katsottu, että tiehankkeesta aiheutuu merkittävää häiriötä metsähanhelle, suokukolle, mustapyrstökuirille ja lisäksi jouhisorsalle.

ELY-keskuksen päätöksen perusteluissa on tarkasteltu myös tien käytöstä aiheutuvaa häiriötä alueella levähtäville lajeille. Alueen on todettu olevan luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu tärkeä muutonaikainen levähdysalue viittaamalla sen IBA-luokitukseen. Leväh-täville linnuille on katsottu aiheutuvan häiriötä, koska tiestä ja liikenteestä aiheutuu häiriötä alueelle, jonka arvioidaan olevan pinta-alaltaan runsas neljännes IBA-alueen pinta-alasta. Päätöksessä ei ole eritelty erikseen, mikä merkitys alueella on tunturipöllön ja pulmusen elinkierrolle.

Edellä todetun perusteella ELY-keskuksen tekemässä valituksenalaisessa päätöksessä ei ole eritelty edellä mainittuja lajeja siten, että olisi selvää, minkä lajin yksilön häirintään poikkeuslupa on myönnetty. Poikkeusluvassa linnustoa on tarkasteltu kokonaisuutena.

Poikkeus luonnonsuojelulain 39 §:stä voidaan myöntää lain 48 tai 49 §:n nojalla. Kun kysymys on luonnonsuojelulain nojalla rauhoitetuista lintulajeista, poikkeamiseen ei kuitenkaan sovelleta lain 48 §:ää, vaan lain 49 §:n 3 momenttia, koska rauhoitetut linnut kuuluvat kaikki lintudirektiivin soveltamisalaan momentissa tarkoitetulla tavalla. Luonnonsuojelulain 37 §:n mukaan riistalajien lajisuojelusta säädetään kuitenkin metsästyslaissa. Linnustoselvityksessä mainittu metsähanhi on metsästyslain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan riistaeläin. Sanottu koskee myös jouhisorsaa, jota ELY-keskuksen päätöksessä ei ole kuitenkaan mainittu metsästyslain soveltamisalaan kuuluvana lajina.

Metsänhanhen suojelu perustuu erityisesti metsästyslain 37 §:ään ja metsästysasetuksen 24 §:ään. Metsästyslaki koskee erityisesti metsästystä, mutta riistalajien 37 §:n mukainen rauhoitus tarkoittaa myös muunlaista lajien häirinnän kieltoa erityisesti riistalintujen lisääntymisen ja poikasten tuotannon suojaamiseksi. Metsästyslain 37 § vastaa tavoitteiltaan myös lintudirektiivin 5 artiklan tavoitteita, vaikka lain säännös on sanamuodoltaan osin suppeampi kuin luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohta. Metsästyslain 37 §:ssä tarkoitettua häirintää on tulkittava siten, että se myös tarkoittaa muunlaista häiriön tuottamista linnuille kuin, mitä aiheutuu varsinaisesta metsästyksestä. Siltä osin kuin kysymys on lain 37 §:n ja asetuksen 24 §:n mukaisen rauhoitusajan ulkopuolella tapahtuvasta häirinnästä, riistalintujen häirintäkielto perustuu kuitenkin vain lain 36 §:ään.

Jos metsästyslain mukainen riistalajien häiritsemiskielto ei yksittäisessä tapauksessa takaa riittävää lintudirektiivissä tarkoitettua suojaa, voidaan asiassa täydentäviltä osin soveltaa luonnonsuojelulain säännöksiä ottaen huomioon metsästyslain 1 §:n 3 momentissa ja luonnonsuojelulain 37 §:n 1 momentin viimeisessä virkkeessä todettu. Asiassa saadun selvityksen mukaan tien rakentaminen tapahtuu muuna ajankohtana kuin, milloin metsähanhi pesii tai levähtää mahdollisesti tien läheisyydessä. Asiassa ei siten ole ollut tarvetta arvioida, tulisiko metsähanheen soveltaa luonnonsuojelulakia metsästyslain lisäksi.

Lintujen häiritseminen

Luonnonsuojelulain 39 §:ssä tai lintudirektiivin 5 artiklan d kohdassa ei ole määritelty tarkasti, mitä tahallisella häiritsemisellä tarkoitetaan. Poikkeusluvassa on kuitenkin yksilöitävä riittävällä tavalla se, mikä on häiritsemistä aiheuttava toimenpide.

ELY-keskuksen poikkeusluvan tarvetta koskevassa lausunnossa 24.10.2013 on todettu, että tien rakentamisesta ja käyttämisestä aiheutuu luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettua häiriötä rauhoitetuille linnuille. ELY-keskuksen 22.12.2014 tekemän päätöksen perusteluissa on todettu linnustolle aiheutuvan häiriötä tien rakennustöiden toteuttamista. Tämän lisäksi perusteluissa todetaan, että arvioitaessa häiriön aiheutumista tulee ottaa huomioon myös tien käytöstä aiheutuva häiriö. Päätöksen perusteluissa on viitattu ajoneuvojen käytöstä aiheutuvaan häiriöön, joka kohdistuu muun muassa metsähanheen sekä mustapyrstökuirin, suokukon ja jouhisorsan paikallisiin pesiviin populaatioihin.

Oikeuskäytännössä (KHO 2015:124 ja 2015:3) on katsottu, että turvetuotantotoiminnasta aiheutuva häiriö suurelle petolinnulle melun ja muiden päästöjen vuoksi voi myös olla luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua häiritsemistä. Tapauksissa oli kysymys siitä, että maakotkan ja kalasääsken kiinteän ja jatkuvasti käytössä olevan pesän käyttö estyi toiminnassa tapahtuvien eri osatoiminnoista syntyvän häiriön vuoksi. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan häiritsemistä arvioitaessa on aina otettava huomioon, että alueen käytöstä aiheutuvaa häiriötä on arvioitava lajikohtaisesti.

Vaikka alueen sopivuus rauhoitettujen lajien pesintään muuttuu jonkin toiminnan johdosta, kysymys ei välttämättä ole luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitetusta häiritsemisestä. Häiritsemisenä on pidettävä vain sellaista alueella tapahtuvaa toimintaa, josta aiheutuu erilaisia häiriöitä, kuten melua, valoa tai liikettä, jotka vaikuttavat suoranaisesti pesien olemassaoloon tai pesinnän onnistumiseen muutoin. Oikeuskäytännössä on katsottu muun muassa, että rakennuksen purkaminen tervapääskyjen pesinnän aikana on myös luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan mukaisesti kiellettyä (KHO 30.5.2011 taltio 1439).

Tiehanke voi lähtökohtaisesti aiheuttaa pesiville ja muuton aikana alueella levähtäville linnuille häiriötä eri tavoin. Häiriö voi aiheutua tielinjauksesta ja tiestä rakenteena, tien rakentamisesta ja tien käytöstä. Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kielletyksi on kuitenkin katsottava vain sellaisen häiriö, joka aiheutetaan tahallisella häiritsemisellä. Kuten tapauksessa KHO 2015:124 on todettu, tahallinen häiritseminen ei edellytä tietoista häiritsemistarkoitusta, vaan riittävää on, että toiminnasta voidaan ennakolta mieltää konkreettinen häiriön aiheutuminen. Häiriön tulee aiheuttaa eläimen pelästymistä, karkottumista taikka sen pesinnän tai elinkierron kannalta tärkeän vaiheen muunlaista konkreettista häiriintymistä.

Tielinjausta suunniteltaessa tulee ottaa huomioon alueen luonto-olosuhteet ja pyrkiä myös ehkäisemään mahdollisuuksien mukaan haittoja. Pelkästään sitä, että tielinjauksen alla oleva alue muuttuu tien rakentamisen seurauksena, ja että alue on tien rakentamisen jälkeen poissa pesimä- tai levähtämiskäytöstä, ei kuitenkaan voida pitää 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna häiritsemisenä. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että nyt kysymyksessä olevan tiehankkeen suunnittelu on ollut vireillä varsin pitkään ja tieoikeus alueeseen on saatu jo aiemmin. Tässä asiassa ei voi olla siten kysymys siitä, että tielinjauksesta tai tiestä rakenteena aiheutuisi kiellettyä häiritsemistä.

Toisaalta on selvää, että tien rakentamisesta voi aiheutua töiden vuoksi erilaista häiriötä pesimistä yrittäville ja pesiville lajeille ja alueen käyttämiselle muuton aikana levähtämiseen. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että Kauhavan kaupungin esityksen ja ELY-keskuksen päätöksen mukaan rakentamistyöt ajoitetaan pesimäkauden ja muuttokauden ulkopuolelle, rakentamistyön ei voida katsoa aiheuttavan siinä määrin häiriötä, että sitä olisi pidettävä luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna häiritsemisenä.

Tien liikennekäytöstä aiheutuva pesinnän yleinen vaikeutuminen tien lähialueella ei voi olla lähtökohtaisesti luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua häiritsemistä, jos lajien pesinnän olosuhteita ei muuteta pesinnän alkaessa tai sen aikana. Tien käyttämisestä liikenteeseen aiheutuvan haitan tulisi aiheuttaa konkreettista häiriötä jollekin yksilöidylle lajin pesäpaikalle tai vastaavalle paikalle. Hankkeessa on kysymys yksityistiestä ja sille ohjautuvasta liikenteestä. Asiassa saatu selvitys lintulajeista ja niiden esiintymisestä alueella ei osoita, että tällä tieliikenteen häiriöalueella olisi sellaista ennalta määriteltävissä olevaa pesintää tai lintujen elinkierron kannalta muutoin tärkeäksi katsottavaa aluetta, johon tieliikenteestä aiheutuva häiriö konkreettisesti kohdistuisi.

Kun otetaan huomioon alueen luonne ja nykyinen käyttö, tien koko ja sen käytöstä esitetty selvitys, tien liikennekäytöstä ei voi katsoa aiheutuvan myöskään alueella muuton aikana levähtäville linnuille luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua häiritsemistä.

Poikkeusluvan tarve viitasammakon ja liito-oravan osalta

Viitasammakko ja liito-orava ovat luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaisia suojeltuja lajeja, joiden yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen on kielletty. Lisäksi näitä lajeja koskee myös muutoin luonnonsuojelulain 39 §:n mukaiset kiellot.

ELY-keskuksen päätöksen perusteluissa on todettu, että tien rakentamisella ei ole merkittäviä vesitaloudellisia vaikutuksia, eikä hanke vaikuta viitasammakon talvehtimispaikkoihin alueella. Tielinjauksen läheisyydessä on haavikko, jossa saattaa olla liito-oravalle sopiva pesäpaikka 30 metrin päässä tiestä. Tien pohjoispuolella oleva haavikon on todettu olevan merkittävin liito-oravan ravintopuustoalueella. Tien ei kuitenkaan ole arvioitu vähentävän merkittävää ravintopuustoa alueella eikä tielinjaus katkaise liito-oravan kulkuyhteyksiä.

Kun otetaan huomioon saatu selvitys viitasammakon ja liito-oravan esiintymispaikoista alueella, tiehankkeesta ei voida arvioida aiheutuvan haitallisia vaikutuksia lajien lisääntymis- ja levähdyspaikoille eikä myöskään kiellettyä häiriötä. Saadun selvityksen mukaan ELY-keskuksen päätöksen perusteluita ei voida pitää virheellisenä liito-oravan osalta eikä myöskään viitasammakon osalta. Viitasammakon käyttäytymiseen liittyvä epävarmuus on lisäksi otettu asianmukaisesti huomioon siten, että rakennustyöt on edellytetty toteutettavaksi viitasammakon lisääntymisajankohdan ulkopuolella.

Lopputulos

Tiehankkeesta, alueesta ja siellä esiintyvistä lintulajeista saadun selvityksen perusteella voidaan arvioida, että hakemuksen mukaisesta tierakenteesta ja sen käyttämisestä liikenteeseen ei aiheudu luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua häiritsemistä. Tien rakentaminen saattaa aiheuttaa mainitussa lainkohdassa tarkoitettua häiritsemistä, jos se toteutetaan sellaisena aikana, jolloin linnut pesivät alueella tai käyttävät aluetta muuton aikaiseen levähtämiseen. Kun päätöksessä on kuitenkin edellytetty hakijan esityksen mukaisesti rakentamistöiden ajoittamista lintujen muuton ja pesintäajan ulkopuolelle, ei tien rakentamisestakaan aiheudu sellaista häiritsemistä, että luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen poikkeuslupa olisi tarpeen. Poikkeuslupaa ei ole tarvittu myöskään viitasammakon tai liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämiseen tai heikentämiseen taikka näiden lajien häiritsemiseen.

Edellä todetun vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen yhdistysten valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta ei ole perusteita.

4. Täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus

ELY-keskus ei ole päätöksellään antanut oikeutta panna päätöstä täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Näin ollen täytäntöönpanokiellon antamiseen ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme. Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto.

"Hylkään Kauhavan Luontoyhdistys Valokki ry:n, Suomen Luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n ja Suomenselän Lintutieteellinen Yhdistys ry:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."

 
Julkaistu 5.4.2017