Muu päätös 2790/2017

Valitus palkkaa vastaavaa korvausta koskevassa hallintoriita-asiassa

Antopäivä: 9.6.2017
Taltionumero: 2790
Diaarinumero: 973/3/15

Asia Valitus palkkaa vastaavaa korvausta koskevassa hallintoriita-asiassa

Valittaja A, Espoo

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.1.2015 nro 15/0062/2

Asian aikaisempi käsittely

A on hallinto-oikeudelle esittämässään hakemuksessa vaatinut, että Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä velvoitetaan maksamaan A:lle kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (jäljempänä viranhaltijalaki) nojalla 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus, koska A on ilman pätevää syytä otettu määräaikaiseen tuntiopettajan virkasuhteeseen. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n hakemuksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

A on koulutuskuntayhtymän johtajan päätöksellä 7.6.2010 nro 29 otettu matkailualan ammatillisten aineiden päätoimiseksi tuntiopettajaksi ajaksi 1.8.2010–31.7.2013. Päätöksen mukaan määräaikaisuuden perusteena oli asetuksen 986/1998 mukaisen pedagogisen pätevyyden puuttuminen. A:n palkkaus on tarkistettu 1.4.2012 alkaen päätöksellä 4.5.2012 nro 74 hänen suoritettuaan 60 opintopisteen laajuisen opettajakoulutuksen. Tehtävä on julistettu haettavaksi keväällä 2013, mutta A ei ole tullut valituksi.

A on esittänyt, että pedagogisen pätevyyden puuttuminen ei ole viranhaltijalain 3 §:ssä tarkoitettu lainmukainen peruste määräaikaisuudelle. Hänen mukaansa opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen 13 §:n 4 momentilla (nykyään 13 a §) on nimenomaan tarkoitettu, että henkilö, joka täyttää muut kelpoisuusehdot, mutta ei ole suorittanut pedagogisia opintoja, voidaan ottaa toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ehdolla, että hän kolmen vuoden sisällä suorittaa sanotut opinnot.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan viranhaltija otetaan virkasuhteeseen toistaiseksi tai määräajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranhaltija voidaan ottaa määräajaksi vain viranhaltijan omasta pyynnöstä tai jos määräajaksi ottamisesta on erikseen säädetty taikka tehtävän luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoidon järjestäminen tai muu näihin rinnastettava kunnan toimintaan liittyvä määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä seikka sitä vaatii. Pykälän 3 momentin mukaan viranhaltijalla, joka on ilman 2 momentin mukaista perustetta otettu määräajaksi tai joka on ilman perusteltua syytä toistuvasti otettu peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada virkasuhteen päättyessä vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvausvaatimus on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä.

Hallituksen esityksessä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 196/2002 vp) on esityksen 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa: "Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niistä perusteista, joiden nojalla viranhaltija voidaan ottaa virkasuhteeseen määräajaksi. Säännöksen tarkoituksena olisi ensinnäkin korostaa sitä seikkaa, että pääsääntönä on viranhaltijan ottaminen virkasuhteeseen toistaiseksi. Vain niissä tapauksissa, joissa on olemassa laissa tai asetuksessa erikseen säädetty peruste, viranhaltija voitaisiin ottaa määräajaksi. Periaate siis on se, että jos työ on pysyvää, niin viranhaltija otetaan toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen, vaikka viraston tai laitoksen toiminta keskeytyy kokonaan tai osittain toiminnan luonteen vuoksi tietyksi ajaksi. Näin ollen esimerkiksi tuntiopettajaa ei voida ottaa määräaikaiseen palvelussuhteeseen, jos työ kestää useampia lukuvuosia edellyttäen, että henkilö on tehtävään kelpoinen.

Säännösehdotuksessa todettu sijaisuus on tyypillisin määräaikaisuuden peruste. Kielletystä peräkkäisten määräaikaisten virkasuhteiden käytöstä ei sinänsä olisi kysymys esimerkiksi silloin, kun kysymys on peräkkäisistä sijaisuuksista. Mikäli työnantajalla on kuitenkin samanlaisissa töissä pysyvä viransijaisuustarve, työnantajan pitäisi perustaa riittävästi virkoja, joilla katetaan myös tämä pysyvä sijaisuustarve. Avoinna olevaan virkasuhteeseen määräajaksi ottaminen liittyy pääsääntöisesti tilanteeseen, jossa virkasuhteeseen tarvitaan henkilö haku- ja nimittämismenettelyn ajaksi. Myös organisaatiossa vireillä olevat muutokset, jotka voivat merkitä henkilöstön tarpeen uudelleenarviointia ja joiden suunnittelemisesta, valmistelemisesta tai toteuttamisesta on yleensä jo päätetty, voivat olla peruste nimittää viranhaltija määräajaksi avoinna olevaan virkasuhteeseen. Pykälän 2 momentissa mainitut määräaikaisuuden perusteet vastaisivat pääosin voimassa olevan palvelussuhdeturvalain 3 §:n perusteita. Säännös ei kuitenkaan olisi tyhjentävä, vaan määräaikaisuus voisi perustua muuhunkin kuin säännöksessä nimenomaan mainittuun perusteeseen, mikäli kyse on määrätyn työn tai työkokonaisuuden tekemisestä.

Määräaikaisuuden perusteiden sääntely liittyy osaltaan virkasuhteen päättymiseen ja viranhaltijan oikeusturvan varmistamiseen. Koska ehdotuksen 34 §:n mukaan virkasuhde päättyisi määräajan päättyessä ilman irtisanomista ja irtisanomisaikaa, määräaikaisuuden perusteista olisi säädettävä mahdollisimman selkeästi, jotta torjutaan mahdollisuus kiertää palvelussuhdeturvaa koskevia säännöksiä virkasuhteen kestoaikaa koskevalla valinnalla."

Opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen 13 §:n 1 momentin 2 kohdan säännöksestä ilmenee, että ammatilliseen koulutukseen sisältyvien ammatillisten opintojen opetusta on kelpoinen antamaan henkilö, joka on suorittanut säännöksessä mainitut opettajan pedagogiset opinnot. Pykälän 4 momentin (986/1998, nyttemmin 13 a §) mukaan, ammatillisten opintojen opetusta on 13 §:n 1 momentin 2 kohdan estämättä oikeutettu antamaan henkilö, joka on otettu opettajaksi ehdolla, että hän kolmen vuoden kuluessa palvelussuhteen alkamisesta suorittaa mainitussa kohdassa tarkoitetut opettajan pedagogiset opinnot.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että mainittu säännös ei velvoita työnantajaa pitämään kelpoisena henkilöä, joka ei ole suorittanut vaadittuja pedagogisia opintoja, vaan säännöksen tarkoituksena on helpottaa ammatillisten opintojen opettajien rekrytointia. Pääsääntönä on edelleen kuitenkin että pedagogiset opinnot on tullut olla suoritettuna ennen palvelussuhteen alkamista (näin korkeimman hallinto-oikeuden päätös 11.4.2012 taltionumero 869).

Koska A:lla ei ole ollut vaadittua kelpoisuutta ammatillisten opintojen tuntiopettajan tehtävään, Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymällä on ollut viranhaltijalain 3 §:n mukainen peruste ottaa A määräaikaiseen virkasuhteeseen. A:lla ei siten määräaikaisen virkasuhteen päättymisen perusteella ole oikeutta saada korvausta mainitun säännöksen perusteella. Hallintoriitahakemus on siten hylättävä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentista ilmenevät periaatteet huomioon ottaen A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta. A:n esittämiä vaatimuksia ei ole pidettävä ilmeisen perusteettomina siten, että hänet olisi velvoitettava korvaamaan Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymän oikeudenkäyntikulut.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 57 §

Laki ammatillisesta koulutuksesta 40 § 3 momentti (630/1998)

Hallintolainkäyttölaki 69 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ismo Räisänen, Rita Ruuhimäki ja Monica Gullans, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hakemus hyväksytään. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeuden osalta 2 000 eurolla ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta 400 eurolla viivästyskorkoineen.

A on valituksensa perusteluissa uudistaen asiassa aikaisemmin lausumansa esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Tehtävä, jota A on määräaikaisen virkasuhteensa ajan hoitanut, on ollut julkisessa haussa toistaiseksi voimassaolevana keväällä 2013 ja A on hakenut tehtävää, mutta ei ole tullut valituksi. Tehtävän täyttäminen vakituisesti 1.8.2013 alkaen osoittaa, että työvoiman tarve on ollut pysyvä jo A:n palkkaamisesta 1.8.2010 alkaen.

Pelkästään pedagogisten opintojen puuttuminen ei ole lainmukainen peruste määräaikaisuudelle. Mikäli työ on pysyvää, tulee työnantajan valita henkilö toistaiseksi voimassaolevaan virkasuhteeseen edellyttäen, että pedagogiset opinnot suoritetaan asetuksen edellyttämällä tavalla kolmen vuoden kuluessa toistaiseksi voimassaolevaan virkasuhteeseen valitsemisesta. A on suorittanut vaadittavat pedagogiset opinnot asetuksen edellyttämässä kolmen vuoden määräajassa maaliskuussa 2012.

Toistaiseksi voimassaolevaan virkasuhteeseen voidaan nimittää henkilö, jolla ei ole pedagogisia opintoja suoritettuna, jos hänellä on kuitenkin kelpoisuusasetuksen mukainen soveltuva korkeakoulututkinto ja kolmen vuoden käytännön työkokemus opetustehtävän sisältöä lähinnä vastaavissa tehtävissä. Juuri tämä on ollut tilanne A:n tapauksessa.

A on otettu yhdellä virkamääräyksellä kolmen vuoden määräaikaiseen virkasuhteeseen, vaikka työvoiman tarve kyseisessä tehtävässä on ollut pysyvä. Hallinto-oikeuden perusteluissa mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on kysymys ollut vuoden määräaikaisesta virkasuhteesta eikä pysyvään tehtävään ottamisesta.

Kelpoisuusasetuksen 23 §:ssä säädetään väliaikaisesti opetusta antavan henkilön kelpoisuudesta. Mikäli lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut se, että pelkkä pedagogisten opintojen puuttuminen olisi laillinen määräaikaperuste, olisi siitä tullut säätää asetuksen 23 §:ssä. Mikäli kelpoisuusasetuksen 13 §:ää tulkittaisiin hallinto-oikeuden esittämällä tavalla, johtaisi tämä ristiriitaan saman asetuksen 23 §:n kanssa, jossa todetaan, että epäpätevä hakija voidaan ottaa määräaikaiseen ammatillisten aineiden opettajan virkasuhteeseen enintään kahdeksi vuodeksi.

Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä on antanut valituksen johdosta selityksen. A on suorittanut vaadittavat pedagogiset opinnot maaliskuussa 2012. A:n määräaikaisen palvelussuhteen lähestyessä loppua on Luksialla kuitenkin ollut velvollisuus asettaa kyseinen päätoimisen tuntiopettajan tehtävä haettavaksi. A:ta ei hänen tekemästään hakemuksesta huolimatta ole valittu pysyvään virkasuhteeseen, vaan siihen on 10.5.2013 valittu A:ta ansioituneempi henkilö. Opetusalalla on pitkään jatkuneena vakiintuneena käytäntönä pidettävä sitä, että opetustehtävään valitun henkilön pedagogisen pätevyyden puuttuminen oikeuttaa virka- tai työsuhteen määräaikaisuuteen.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä määrätään maksamaan A:lle kuuden kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

2. Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä velvoitetaan, A:n vaatimukset enemmälti hyläten, korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi arvioidulla 1 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaaditulla 400 eurolla viivästyskorkoineen, mikä määräytyy korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan viranhaltija voidaan ottaa määräajaksi vain viranhaltijan omasta pyynnöstä tai jos määräajaksi ottamisesta on erikseen säädetty taikka tehtävän luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoidon järjestäminen tai muu näihin rinnastettava kunnan toimintaan liittyvä määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä seikka sitä vaatii.

Pykälän 3 momentin mukaan viranhaltijalla, joka on ilman 2 momentin mukaista perustetta otettu määräajaksi tai joka on ilman perusteltua syytä toistuvasti otettu peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada virkasuhteen päättyessä vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Korvausvaatimus on esitettävä kuuden kuukauden kuluessa virkasuhteen päättymisestä.

Opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen 23 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä muualla mainitussa asetuksessa säädetään, opetusta voidaan väliaikaisesti enintään vuoden ajaksi määrätä antamaan henkilö, jolla on riittävä koulutus ja tehtävän edellyttämä taito. Tällainen henkilö voidaan kuitenkin määrätä antamaan opetusta yli kuuden kuukauden ajaksi vain, jos tehtävän edellyttämät kelpoisuusvaatimukset täyttäviä henkilöitä ei ole määräystä annettaessa saatavilla tai jos siihen on muu erityinen syy.

Pykälän 3 momentin (1168/2010) mukaan sen estämättä, mitä pykälän 1 momentissa säädetään, voidaan lain 13 §:ssä tarkoitettua ammatillisten opintojen opetusta määrätä enintään kahden vuoden ajaksi antamaan henkilö, jolla on opetustehtävän edellyttämä riittävä koulutus ja vahva käytännön ammattitaito. Tällainen henkilö voidaan määrätä antamaan opetusta yli vuoden ajaksi vain, jos opetustehtävän edellyttämät kelpoisuusvaatimukset täyttäviä henkilöitä ei ole saatavilla tai jos siihen on muu erityinen syy.

Oikeudellinen arvio

A on koulutuskuntayhtymän johtajan päätöksellä 7.6.2010 otettu matkailualan ammatillisten aineiden päätoimiseksi tuntiopettajaksi kolmen vuoden määräajaksi ajalle 1.8.2010–31.7.2013. Päätöksen mukaan määräaikaisuuden perusteena oli asetuksen 986/1998 mukaisen pedagogisen pätevyyden puuttuminen.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymällä on ollut viranhaltijalain 3 §:n mukainen peruste ottaa A määräaikaiseen virkasuhteeseen, koska A:lla ei ole ollut vaadittua kelpoisuutta ammatillisten aineiden tuntiopettajan tehtävään.

Päätöksenteon aikaan voimassa olleen opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen 23 §:n 1 momentin mukaan A olisi voitu ottaa vain yhden vuoden määräajaksi. 1.8.2011 voimaan tulleen mainitun asetuksen 3 momentin mukaan hänet olisi voitu tämän jälkeen ottaa kahden vuoden määräajaksi.

Vastoin päätöksenteon aikaan voimassa olleen mainitun asetuksen määräystä A on 7.6.2010 otettu yhden vuoden sijasta kolmen vuoden määräajaksi tuntiopettajan virkasuhteeseen. Koska A on vastoin asetuksen määräyksiä otettu määräaikaiseen virkasuhteeseen, on hänellä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n nojalla virkasuhteen päättyessä oikeus palkkaa vastaavaan korvaukseen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä määrättävä maksamaan A:lle kuuden kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

2. Oikeudenkäyntikulut

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Länsi-Uudenmaan koulutuskuntayhtymä on velvoitettava hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 9.6.2017