Muu päätös 2810/2017

Energiatuen maksamisen lopettamista, palauttamista ja takaisinperintää koskeva valitus (Kissakosken vesivoimalaitoksen uusiminen)

Antopäivä: 12.6.2017
Taltionumero: 2810
Diaarinumero: 1072/2/15

Asia Energiatuen palauttamista, takaisinperintää ja maksamisen lopettamista koskeva valitus

Valittaja Suur-Savon Sähkö Oy, Mikkeli

Päätös, jota valitus koskee

Työ- ja elinkeinoministeriö 10.3.2015 nro 916/560/2009

Asian aikaisempi käsittely

Työ- ja elinkeinoministeriö on päätöksellään 20.8.2010 myöntänyt Suur-Savon Sähkö Oy:lle energiatukea 780 000 euroa Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimista koskevaan hankkeeseen. Päätöksen mukaan investoinnin tarkoituksena on uusiutuvan energian (pienvesivoima) käytön lisääminen. Päätöksen mukaan tuen piiriin hyväksyttävät kustannukset ovat yhteensä 5 200 000 euroa ja energiatuki voi olla enintään 15 prosenttia tuen piiriin hyväksyttävistä kustannuksista.

Työ- ja elinkeinoministeriö on päätöksellään 6.7.2012 maksanut Suur-Savon Sähkö Oy:lle 312 000 euroa energiatukea Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimista koskevaan investointiin.

Työ- ja elinkeinoministeriö on päätöksellään 20.8.2014 muuttanut Suur-Savon Sähkö Oy:lle myönnetyn energiatuen määrän 231 041 euroksi, velvoittanut yhtiön palauttamaan liikaa maksettua energiatukea 80 959 euroa viimeistään 30.9.2014 sekä määrännyt tämän summan takaisinperittäväksi korkolain 4 §:ssä tarkoitettuine viivästyskorkoineen, jos sitä ei palauteta viimeistään eräpäivänä. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö on hylännyt yhtiön toista (viimeistä) erää koskevan maksatushakemuksen.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita seuraavasti:

Yritys haki 18.3.2009 työ- ja elinkeinoministeriöltä Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimiseen energiatukea 1 435 000 euroa. Työ- ja elinkeinoministeriö myönsi yritykselle investointiin energiatukea 20.8.2010. Tuen määrä on ollut 15 prosenttia tai enintään 780 000 euroa ja hyväksyttävät kustannukset 5 200 000 euroa. Kyseessä oli tavanomaisen teknologian investointi. Uudella vesivoimalaitoksella voidaan nostaa laitoksen tehoa, hyötysuhdetta ja vuotuista energiantuotantoa. Uusittu vesivoimalaitos otettiin tuotantokäyttöön 22.5.2012, ja hanke valmistui 31.8.2012 mennessä.

Työ- ja elinkeinoministeriö maksoi ensimmäisen erän myönnetystä energiatuesta yritykselle 6.7.2012, yhteensä 312 000 euroa.

Yritykseen valtionavustuslain 16 §:n nojalla tehdyssä tarkastuksessa kävi ilmi, että yritys on investointia varten saanut Suur-Savon Energiasäätiöltä avustusta. Tarkastusraportissa edellytetään, että työ- ja elinkeinoministeriö selvittää, täyttääkö Suur-Savon Energiasäätiön avustuksen ilmoittamatta jättäminen avustuspetoksen tunnusmerkistön.

Yritys on pyytänyt työ- ja elinkeinoministeriöltä haettavan energiatuen lisäksi Suur-Savon Energiasäätiöltä investointiavustusta 5.5.2009. Suur-Savon Energiasäätiö myönsi avustuksen yrityksen vesivoimalaitoksen uusimiseen 26.5.2009. Investoinnin ilmoitettu kokonaismäärä on 5 740 000 euroa, johon säätiö myönsi avustusta 25 prosenttia ja enintään 1 435 000 euroa. Avustusta maksettiin 25 prosenttia toteutuneista kustannuksista, 1 229 267 euroa. Asiassa ei ole voitu yksiselitteisesti selvittää, onko avustus katsottava valtiontueksi tai julkiseksi tueksi.

Yritys on pääosin kuntien omistama (57 prosenttia) energiayhtiö. Muita omistajaryhmiä ovat yhteisöt (29 prosenttia), seurakunnat (5 prosenttia) ja yksityiset (7 prosenttia).

Yritys perusti Suur-Savon Energiasäätiön 1990-luvun alussa. Säätiön toiminta käynnistyi vuoden 2001 alusta, ja säätiölle valittiin valtuuskunta pääosin kuntien edustajista. Säätiö omistaa yrityksen osakkeista 21,78 prosenttia. Suur-Savon Energiasäätiö on katsonut olevansa yksityinen säätiö. Säätiö omistaa sijoitusvarallisuutena yrityksen osakkeita, ja sillä on kaksi pörssiosakkeista koostuvaa sijoitussalkkua. Tuottoja säätiölle tulee yrityksen osingoista sekä talletusten korkotuotoista. Käytössään olevilla varoilla säätiö tukee erilaisia energiahankkeita yrityksen toimialueella. Säätiön valtuuskunta koostuu pääosin kuntien edustajista, ja valtuuskunta valitsee hallituksen. Säätiön hallitus teki päätöksen avustuksen myöntämisestä yritykselle.

Työ- ja elinkeinoministeriö lähetti yritykselle 22.4.2014 kirjeen, jonka mukaan yritykselle varattiin tilaisuus lausua mielipiteensä ja antaa selityksensä asian ratkaisuun mahdollisesti vaikuttavista vaatimuksista ja selvityksistä. Yritys toimitti vastineensa 9.5.2014. Yritys katsoo, että energiatukiasetuksessa säädetty enimmäismäärä koskee yksinomaan asetuksessa tarkoitettua energiatukea. Yritys katsoo myös, että avustuksella ei ole vaikutusta energiatuen saantiin tai määrään eikä avustus ole julkista tukea tai muutoinkaan julkiseen tukeen verrattavaa tukea. Yritys katsoo lisäksi antaneensa kaikki energiatukiasetuksen ja hakemusasiakirjojen mukaiset tiedot. Yrityksen mukaan energiatuki tulee maksaa 20.8.2010 tehdyn tukipäätöksen ja hyväksyttävien kokonaiskustannusten mukaisesti.

Työ- ja elinkeinoministeriö on, selostettuaan valtionavustuslain 1 §:n 1 ja 2 momentin, 7 §:n, 10 §:n, 12 §:n 1 ja 4 momentin, 14 §:n 2 momentin, 20 §:n 1 momentin, 21 §:n 1 ja 3 kohdan, 22 §:n 1 momentin 1 kohdan, 23–26 §:n ja 28–30 §:n sekä energiatukiasetuksen 2 §:n 1 momentin, 4 §:n 1 momentin 4 kohdan, 10 §:n 1, 2, 3 ja 6 momentin ja 18 §:n 2 momentin säännökset, perustellut päätöstään seuraavasti:

Energiatukeen sovelletaan lisäksi, mitä valtion talousarviossa säädetään. Valtion vuoden 2010 talousarvion momentin 32.60.40 mukaan energiatukea varten myönnettyä määrärahaa saa käyttää muun muassa uusiutuvan energian tuotantoa tai käyttöä edistäviin investointeihin. Tuen enimmäismäärää harkittaessa ei oteta huomioon kunnan tai muun yhteisön rakentamissa ja omistamissa energiahankkeissa kyseisten tahojen oman rahoituksen osuutta, jos se ei sisällä sellaista taloudellista etuutta, joka olisi katsottava EY:n lainsäädännössä tarkoitetuksi valtiontueksi. Rahoituksella, jonka ei katsota olevan valtiontukea tai muuta julkista tukea, tarkoitetaan esimerkiksi markkinaehdoin myönnettävää rahoitusta tai muuta omarahoitusta. Energiatuella tuetuissa hankkeissa tuensaajan omarahoitusosuuden tulee olla vähintään 25 prosenttia kokonaisrahoituksesta.

Energiatuki on harkinnanvarainen tuki. Valtionavustuslain ja energiatukiasetuksen sekä valtion talousarvioon kirjattujen ehtojen, rajoitusten ja suuntaviivojen nojalla työ- ja elinkeinoministeriöllä on laaja harkintavalta päättäessään tuen myöntämisestä. Myös valtionavustuslain esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan valtionavustuksen myöntäminen perustuu tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Tarkoituksena on ohjata julkisten varojen käyttöä parhaisiin hankkeisiin, joiden toteutuminen vaatii tukea, estää tuen kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristävät vaikutukset, varmistaa tuen hakijoiden tasapuolinen kohtelu ja tuen saamisen ennustettavuus.

Yritykselle myönnetyn energiatuen harkinnan kannalta olennaisena tietoina valtionavustuslain 7 §:n, energiatukiasetuksen 2 ja 4 §:n sekä valtion talousarvion momentin 32.60.40 nojalla on pidettävä Suur-Savon Energiasäätiön maksamaa 1 229 267 euron suuruista avustusta yrityksen vesivoimalaitoksen uusimiseen.

Valtionavustuslain 7 §:ssä säädettyjen valtionavustuksen myöntämisen yleisten edellytysten kannalta myönnettävän energiatuen tarpeellisuuden ja määrän sekä kilpailun vääristymien arviointi ovat olennainen osa energiatukeen liittyvää tarkoituksenmukaisuusharkintaa.

Energiatuen ensisijaisena tavoitteena on vaikuttaa investoinnin käynnistymiseen parantamalla sen taloudellista kannattavuutta ja pienentämällä uuden teknologian käyttöönottoon liittyviä taloudellisia riskejä. Yksittäisessä hankkeessa sovellettava tukiprosentti perustuu kokonaisharkintaan. Energiatuen tason ja suuruuden lähtökohtana on vähimmäistaso, joka on tarpeen investoinnin käynnistämiseksi. Samanlaisissa energiahankkeissa voivat tukiprosentit sen vuoksi poiketa huomattavasti toisistaan. Yrityksen vesivoimalaitoksen uudistamista koskeva investointi ei ole sisältänyt uutta teknologiaa. Suur-Savon Energiasäätiöltä saatu avustus pienentää energiatuen tarvetta verrattuna uusiutuvan energian investointeihin, jotka eivät ole saaneet vastaavaa avustusta. Avustus ja myönnetty energiatuki ovat parantaneet investoinnin kannattavuutta huomattavasti enemmän verrattuna muihin vastaaviin hankkeisiin. Energiatuen käytölle asetettuihin tavoitteisiin olisi ollut mahdollista päästä myös, jos avustuksen vaikutus energiatuen tarpeeseen olisi harkinnassa otettu huomioon.

Perustana valtionavustuksen myöntämisen tarpeellisuutta koskevalle harkinnalle on valtionavustuslain esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan valtionavustuksen hakijan oma rahoitusasema, ja tarpeellisuutta harkittaessa voidaan ottaa huomioon myös hakijan mahdollisuudet saada muista yksityisistä varoista rahoitusta toimintaan tai hankkeeseen. Tällöin voidaan tarvittaessa arvioida muun muassa hakijaa lähellä olevien muiden yhteisöjen ja säätiöiden varat ja niistä haettuun tarkoitukseen mahdollisesti saatavilla oleva rahoitus. Myös tästä syystä avustus olisi tullut arvioida osana energiatuen tarpeellisuutta koskevaa harkintaa, eikä tällöin ole merkitystä, katsotaanko avustus julkiseksi tueksi. Lisäksi avustuksen huomioon ottamatta jättäminen vääristäisi kilpailua enemmän kuin on tarpeen energiatuen käytölle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Valtionavustuslain 10 §:n nojalla yrityksen olisi tullut energiatukihakemuksen yhteydessä antaa tieto Suur-Savon Energiasäätiön myöntämästä avustuksesta vesivoimalaitoksen uusimiseen tai täydentää hakemusta viimeistään, kun Suur-Savon Energiasäätiö oli tehnyt päätöksen avustuksen myöntämisestä.

Valtionavustuslain 12 §:n ja energiatukiasetuksen 10 §:n 3 momentin nojalla yrityksen olisi tullut ensimmäisen erän maksatushakemuksen yhteydessä esittää selvitys hankkeen kokonaisrahoituksesta, mukaan lukien avustuksesta.

Valtionavustuslain 12 §:n ja energiatukiasetuksen 10 §:n 2 momentin nojalla yrityksen olisi tullut viimeistä erää koskevan maksatushakemuksen (lopputilitys) yhteydessä esittää selvitys hankkeen lopullisesta rahoituksesta, mukaan lukien avustuksesta.

Valtionavustuslain 14 §:n 2 momentin nojalla yrityksen olisi tullut viipymättä ilmoittaa työ- ja elinkeinoministeriölle Suur-Savon Energiasäätiön maksamasta lopullisesta avustuksesta.

Valtionavustuslain 7 §:n, energiatukiasetuksen 2 ja 4 §:n sekä valtion talousarvion momentin 32.60.40 nojalla yritykselle olisi voitu myöntää energiatukea vesivoimalaitoksen uusimiseen enintään 5 prosenttia hyväksyttävistä kustannuksista, enintään 231 041 euroa. Ottaen huomioon yrityksen saama avustus Suur-Savon Energiasäätiöltä (25 prosenttia hyväksyttävistä kustannuksista) hankkeen taloudellinen kannattavuus on parantunut merkittävästi vastaaviin pienvesivoimahankkeisiin nähden, jotka eivät ole saaneet avustukseen rinnastettavaa tukea. Energiatuen vähimmäistasoksi, joka riittää käynnistämään yrityksen hankkeen, on katsottava 5 prosenttia hyväksyttävistä kustannuksista (enintään 231 041 euroa). Tämän vähimmäistason ylittävä energiatuki vääristäisi kilpailua enemmän kuin on tarpeen energiatuen käytölle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Jos yritys olisi antanut energiatuen myöntämistä koskevan päätöksen valmistelua varten tiedon tukitasoon olennaisesti vaikuttavasta avustuksesta, olisi tukipäätöksessä myönnetty tukea enintään 5 prosenttia hyväksyttävistä kustannuksista, enintään 231 041 euroa. Vastaavasti yritykselle olisi maksettu ensimmäisenä eränä myönnetystä energiatuesta 6.7.2012 huomattavasti pienempi summa kuin 312 000 euroa, jos yritys olisi maksatushakemuksen yhteydessä esittänyt selvityksen hankkeen lopullisesta rahoituksesta, mukaan lukien avustuksesta.

Yritykselle ensimmäisen maksatushakemuksen perusteella maksetusta energiatuesta on 80 959 euroa pidettävä valtionavustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettuna ilmeisen perusteettomasti saatuna valtionavustuksena, jonka yritys on velvollinen mainitun lainkohdan nojalla palauttamaan.

Valtionavustuslain 21 §:n 1 kohdan nojalla työ- ja elinkeinoministeriön on päätöksellään määrättävä takaisin perittäväksi ilmeisesti perusteettomasti maksettu osuus energiatuesta (80 959 euroa), jos yritys jättää eräpäivään mennessä palauttamatta sen.

Valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan nojalla työ- ja elinkeinoministeriön on päätöksellään määrättävä energiatuen maksaminen lopetettavaksi ja maksettu energiatuki takaisin perittäväksi, koska yrityksen on katsottava salanneen avustuksen, jota on pidettävä valtionavustuksen saantiin olennaisesti vaikuttavana seikkana.

Valtionavustuslain 21 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla työ- ja elinkeinoministeriö voi päätöksellään määrätä energiatuen maksamisen lopetettavaksi ja maksetun energiatuen takaisin perittäväksi, koska yrityksen on katsottava menetelleen valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin ja 14 §:n 2 momentin vastaisesti.

Valtionavustuslain 26 §:n nojalla työ- ja elinkeinoministeriö katsoo perustelluksi kohtuullistamisen, koska asia on monimutkainen ja siihen liittyvien näkökohtien arviointi on vaatinut aikaa, minkä lisäksi yritys on toimittanut kaikki asian selvittämiseksi tarvittavat tiedot sen jälkeen, kun yrityksen saama avustus tuli ilmi valtionavustuslain 16 §:n nojalla tehdyssä tarkastuksessa. Maksettu energiatuki on palautettava ja takaisin perittävä vain siltä osin kuin se ylittää 231 041 euroa, eikä palautettavalle osuudelle energiatuesta (80 959 euroa) tule maksaa korkoa, jos se maksetaan viimeistään eräpäivänä.

Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että tässä päätöksessä tarkoitetut toimenpiteet ovat kokonaisuutena arvioiden riittäviä eikä asian johdosta ole tarpeen ryhtyä muihin toimenpiteisiin.

Ministeriön soveltamat säännökset

Valtionavustuslaki (688/2001) 7, 10, 12, 14, 20, 21, 22, 26 §

Valtioneuvoston asetus energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista (1313/2007) 2, 4, 10 §

Työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös

Työ- ja elinkeinoministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suur-Savon Sähkö Oy:n tekemän oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta ministeriön energiatuen palauttamista, takaisinperintää ja maksamisen lopettamista koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Energiatuki on harkinnanvarainen tuki. Valtionavustuslain (688/2001) ja energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1313/2007), jäljempänä energiatukiasetus, sekä valtion talousarvioon kirjattujen ehtojen, rajoitusten ja suuntaviivojen nojalla työ- ja elinkeinoministeriöllä on laaja harkintavalta päättäessään tuen myöntämisestä. Myös valtionavustuslain esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan valtionavustuksen myöntäminen perustuu tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Tarkoituksena on ohjata julkisten varojen käyttöä parhaisiin hankkeisiin, estää tuen kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristävät vaikutukset, varmistaa tuen hakijoiden tasapuolinen kohtelu ja tuen saamisen ennustettavuus.

Valtionavustuslain 7 §:ssä säädettyjen valtionavustuksen myöntämisen yleisten edellytysten kannalta myönnettävän energiatuen tarpeellisuuden ja määrän sekä kilpailun vääristymien arviointi ovat olennainen osa energiatukeen liittyvää tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Energiatuen ensisijaisena tavoitteena on vaikuttaa investoinnin käynnistymiseen parantamalla sen taloudellista kannattavuutta ja pienentämällä uuden teknologian käyttöönottoon liittyviä taloudellisia riskejä. Yksittäisessä hankkeessa sovellettava tukiprosentti perustuu kokonaisharkintaan. Energiatuen tason ja suuruuden lähtökohtana on vähimmäistaso, joka on tarpeen investoinnin käynnistämiseksi. Samanlaisissa energiahankkeissa voivat tukiprosentit sen vuoksi poiketa toisistaan.

Perustana valtionavustuksen myöntämisen tarpeellisuutta koskevalle harkinnalle on valtionavustuslain esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan valtionavustuksen hakijan oma rahoitusasema. Valtionavustus ei ole tarpeellinen, jos valtionavustuksen hakija pystyisi rahoittamaan hankkeen hakemuksessa esitetyssä laajuudessa omalla rahoituksella tai oman pääoman ehtoiseen rahoitukseen rinnastettavalla muulla rahoituksella. Valtionavustuksen tarpeellisuutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös hakijan mahdollisuudet saada muista yksityisistä varoista rahoitusta toimintaan tai hankkeeseen. Tällöin voidaan tarvittaessa arvioida muun muassa hakijaa lähellä olevien muiden yhteisöjen ja säätiöiden varat ja niistä haettuun tarkoitukseen mahdollisesti saatavilla oleva rahoitus.

Yritykselle myönnetyn energiatuen harkinnan kannalta olennaisina tietoina valtionavustuslain 7 §:n, energiatukiasetuksen 2 ja 4 §:n sekä valtion talousarvion momentin 32.60.40 nojalla on pidettävä Suur-Savon Energiasäätiön maksamaa 1 229 267 euron suuruista avustusta yrityksen vesivoimalaitoksen uusimiseen. Avustus on parantanut investoinnin kannattavuutta verrattuna muihin vastaaviin hankkeisiin, joihin ei ole myönnetty avustukseen verrattavaa tukea. Investoinnin kannattavuus on olennainen harkittaessa, mikä on riittävä energiatuen määrä käynnistämään hanke. Avustus pienentää energiatuen tarvetta verrattuna uusiutuvan energian investointeihin, jotka eivät ole saaneet vastaavaa tukea. Energiatuen käytölle asetettuihin tavoitteisiin olisi ollut mahdollista päästä myös, jos avustuksen vaikutus energiatuen tarpeeseen ja määrään olisi harkinnassa otettu huomioon. Lisäksi avustuksen huomioon ottamatta jättäminen vääristäisi kilpailua enemmän kuin on tarpeen energiatuen käytölle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Investoinnin kannattavuuden sekä sen käynnistämiseen tarvittavan energiatuen tarvetta ja vähimmäismäärää arvioitaessa ei ole ratkaisevaa, katsotaanko avustus julkiseksi tueksi. Koska avustuksella olisi ollut keskeinen merkitys energiatuen harkinnassa, olisi yrityksen tullut toimittaa tieto siitä tukihakemuksensa yhteydessä tai viimeistään maksatushakemuksen yhteydessä. Yrityksen mukaan avustus on valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa tarkoitettua, oman pääoman ehtoiseen rahoitukseen ehdoiltaan rinnastuvaa muuta rahoitusta, jonka yritys on ilmoittanut osana omaa rahoitusta. Yritykseltä saatujen tietojen perusteella vaikuttaa kuitenkin ilmeiseltä, että avustus on nimenomaisesti avustus, johon ei liity ehtoja.

Avustusta koskeva tieto ei ole ollut käytettävissä energiatukipäätöstä tehtäessä eikä myöskään tehtäessä päätöstä ensimmäisestä maksatushakemuksesta, vaikka tieto on keskeinen investoinnin kannattavuuden sekä energiatuen tarpeellisuuden ja määrän arvioinnin kannalta. Yritys ei ole toimittanut tietoa avustuksesta, vaan asia on tullut ilmi yritykseen valtionavustuslain 16 §:n nojalla tehdyssä tarkastuksessa 30.1.2013. Tarkastusraportissa edellytetään, että työ- ja elinkeinoministeriö selvittää, täyttääkö avustuksen ilmoittamatta jättäminen avustuspetoksen tunnusmerkistön.

Työ- ja elinkeinoministeriö on käyttänyt valtionavustuslain 26 §:n mukaista harkintaa kohtuullistaessaan palautettavaa määrää sekä sille laskettavaa korkoa ja viivästyskorkoa. Kohtuullistaminen on katsottu perustelluksi, koska asia on monimutkainen ja siihen liittyvien näkökohtien arviointi on vaatinut aikaa, minkä lisäksi yritys on toimittanut kaikki asian selvittämiseksi tarvittavat tiedot sen jälkeen, kun yrityksen saama avustus tuli ilmi valtionavustuslain 16 §:n nojalla tehdyssä tarkastuksessa. Ministeriö on myös katsonut, että päätöksessä tarkoitetut toimenpiteet ovat kokonaisuutena arvioiden riittävät eikä asian johdosta ole tarpeen ryhtyä muihin toimenpiteisiin. Ministeriön harkintaan on vaikuttanut, että asiassa ei ole voitu yksiselitteisesti selvittää, onko avustus katsottava valtiontueksi tai julkiseksi tueksi.

Muutoin ministeriö viittaa päätöksessä esitettyihin perusteluihin.

Ministeriön soveltamat säännökset

Valtionavustuslaki (688/2001) 7, 10, 12, 14, 20–22, 26 §

Valtioneuvoston asetus energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista (1313/2007) 2, 4, 10 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suur-Savon Sähkö Oy (jäljempänä myös valittajayhtiö) on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja työ- ja elinkeinoministeriö velvoitetaan maksamaan valittajayhtiölle 28.8.2010 tekemällään päätöksellä Kissakosken voimalaitoksen uusimiseen myöntämänsä energiatuen kokonaisuudessaan sekä valittajayhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Suur-Savon Sähkö Oy on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

Työ- ja elinkeinoministeriön päätös perustuu energiatukea koskevien säännösten virheelliseen tulkintaan.

Ministeriö on menetellyt lainvastaisesti perustellessaan takaisinperintää ja maksatuksen lopettamista koskevaa päätöstään harkinnanvaraisilla, säännöksiin suoraan perustumattomilla seikoilla. Energiatuen takaisinperintää ja maksatuksen lopettamista koskeva päätös on lain soveltamista, joten ministeriö on päätöksenteossaan sidottu erityisesti valtionavustuslain 5 luvun säännöksiin.

Energiatuen myöntämistä koskevan päätöksen jälkeen valittajayhtiö on toteuttanut Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimisinvestoinnin. Valittajayhtiön oikeusturvan kannalta on tärkeää, että investoinnin kannattavuuden edellytyksenä ollutta energiatukea ei jälkikäteen pienennetä ilman selkeästi säännöksistä ilmenevää perustetta.

Valittajayhtiö on ilmoittanut ministeriölle Suur-Savon Energiasäätiöltä saamansa avustuksen osana valittajayhtiön omaa rahoitusta. Ministeriö on tulkinnut virheellisesti energiatukea koskevia säännöksiä, kun se on katsonut, että valittajayhtiön olisi tullut ilmoittaa avustus eriteltynä valittajayhtiön muusta omasta rahoituksesta.

Energiatukea hakevan velvollisuuksista ilmoittaa tietoja ministeriölle on säädetty valtionavustuslaissa, energiatukiasetuksessa ja valtion talousarviossa. Säädöksissä on lukuisia mainintoja siitä, että hakijan saamat julkiset tuet vaikuttavat energiatuen myöntämisen edellytyksiin ja myönnettävän tuen määrään ja että hakijan on ilmoitettava julkiset tuet ministeriölle. Tällaisia säännöksiä ovat valtionavustuslain 6 ja 7 § sekä energiatukiasetuksen 5 §. Viimeksi mainitussa pykälässä velvoitetaan energiatuen hakija ilmoittamaan hanketta varten haetut ja myönnetyt muut julkiset tuet. Energiatuen hakijaa ei velvoiteta missään säädöksessä ilmoittamaan ministeriölle yksityisistä lähteistä saamiaan tukia tai avustuksia. Vuoden 2010 talousarvion momentissa 32.60.40 on sitä vastoin todettu, että energiatuen enimmäismäärää harkittaessa ei oteta huomioon tukea hakevan yhteisön oman rahoituksen osuutta, jos se ei sisällä valtion tukea tai muuta julkista tukea.

On selvää, että mikäli avustus ei ole julkista tukea, valittajayhtiöllä ei ole minkään säännöksen perusteella ollut velvollisuutta ilmoittaa sitä erillään omasta rahoituksesta. Ministeriöllä ei ole oikeutta harkintavaltaansa käyttäen jälkikäteen päättää, että avustus olisi täytynyt ilmoittaa sille, vaikka se ei olisi julkista tukea.

Ministeriön päätöksestä ei käy selvästi ilmi, katsooko ministeriö avustuksen julkiseksi tueksi. Tältä osin päätöksen perustelut ovat epäselvät.

Valtionavustuslain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan julkisella tuella tarkoitetaan valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön taikka julkisoikeudellisen laitoksen tai säätiön antamaa tai sen varoista maksettavaa avustusta, lainaa tai muuta rahoitusta, korkotukea, takausta, maksuhelpotusta ja muuta näihin rinnastettavaa taloudellista etuutta. Näin ollen valittajayhtiön saama avustus on julkista tukea, jos Suur-Savon Energiasäätiö on valtionavustuslain 4 §:ssä tarkoitettu julkisoikeudellinen säätiö. Muussa tapauksessa avustus ei ole julkista tukea vaan yksityistä rahoitusta.

Valittajayhtiö on perustanut Energiasäätiön 3.5.1990 allekirjoitetulla säädekirjalla. Energiasäätiö on rekisteröity säätiörekisteriin 29.10.1990. Säädekirjan mukaisesti valittajayhtiö on luovuttanut Energiasäätiön peruspääomaksi 200 000 markkaa.

Säätiön tarkoituksena on tukea pyrkimyksiä seutukunnallisen, monipuolisen energiahuollon kehittämiseksi, energian säästämiseksi ja kotimaisen energian käytön ja nykyaikaisen sähkönjakelutoiminnan edistämiseksi Suur-Savon Sähkö -konsernin toimialueella kyseisen alueen yritystoiminnan ja asukkaiden tarpeisiin. Säätiö toteuttaa tarkoitustaan tukemalla taloudellisesti ja muillakin tavoin seutukunnallisista tarpeista lähtevää energiatutkimusta ja energian tuotannon sekä jakelun kehitystyötä. Säätiö voi edellä olevan mukaisesti avustaa investointihankkeita.

Energiasäätiö on hankkinut omistuksessaan olevat valittajayhtiön osakkeet merkitsemällä osakkeita suunnatussa osakeannissa 31.1.1991 ja ostamalla osakkeita yksityishenkilöltä ja kuolinpesältä vuonna 1997. Tällä hetkellä Energiasäätiöllä on 16 410 valittajayhtiön osaketta, jotka vastaavat 21,78 prosenttia valittajayhtiön ulkona olevista osakkeista. Suur-Savon Energiasäätiö on valittajayhtiön suurin osakkeenomistaja. Energiasäätiön lisäksi valittajayhtiöllä on 387 muuta osakkeenomistajaa.

Suur-Savon Energiasäätiö ei ole saanut perustamisensa yhteydessä tai toimintansa aikana kunnilta, valtiolta tai muiltakaan julkisilta tahoilta lahjoituksia tai muutakaan rahoitusta.

Julkisoikeudellisella säätiöllä tarkoitetaan määrätarkoituksiin osoitettua omaisuusmassaa, joka ei ole varsinaisesti yhteisöoikeudellinen yhteisö ja joka huolehtii jonkin julkisen tehtävän hoitamisesta. Säätiölaki ei koske julkisoikeudellisia säätiöitä eikä niitä merkitä säätiörekisteriin.

Energiasäätiö ei ole julkisoikeudellinen säätiö vaan normaali, säätiölaissa tarkoitettu säätiö. Koska Energiasäätiö ei myöskään hallinnoi julkisista lähteistä peräisin olevia varoja, valtionavustuslain 4 §:n oikeusohje huomioon ottaen ei voida millään perusteella katsoa, että Energiasäätiön antama avustus olisi julkista tukea.

Perusteena sille, että valittajayhtiön olisi tullut ilmoittaa avustus, vaikka se ei ole julkista tukea, ministeriö on viitannut valtionavustuslain 7 §:ää koskevaan hallituksen esitykseen ja katsonut, että avustus ei ole oman pääoman ehtoiseen rahoitukseen rinnastuvaa rahoitusta.

Päätöksessä on tulkittu väärin valtionavustuslain 7 §:ää. Hallituksen esityksen mukaan lainkohdan tarkoituksena on, että mikäli valtionavustuksen hakija pystyy omista lähteistään hankkimaan rahoituksen hankkeelleen ja toteuttamaan hankkeen ilman valtionavustusta, ei valtionavustus ole tarpeen. Lainkohdan mukaan avustuksen hakijan oma rahoitus vaikuttaa automaattisesti valtionavustuksen tarpeeseen ja hakijaa läheltä olevilta tahoilta saatavissa oleva rahoitus saattaa vaikuttaa valtionavustukseen.

Energiatukihakemuksen tekohetkellä 18.3.2009 Energiasäätiö ei ollut vielä päättänyt avustuksen myöntämisestä. Hakemuksessaan valittajayhtiö on ilmoittanut, että hankkeen rahoitus muodostuu omasta rahoituksesta ja energiatuesta. Energiasäätiö on tehnyt 26.5.2009 päätöksen avustuksen myöntämisestä ja ministeriö 20.8.2010 päättänyt energiatuen myöntämisestä. Energiasäätiön ja ministeriön päätösten seurauksena valittajayhtiölle on ollut selvillä, että kannattavaan investointiin tarvittava oma rahoitus ja energiatukena saatava julkinen tuki ovat saatavilla ja investointi voidaan toteuttaa.

Valittajayhtiö on ilmoittanut energiatuen maksatusta koskevissa hakemuksissa avustuksen osana omaa rahoitusta lomakkeiden kohdassa "oma rahoitus". Valittajayhtiö ei ole eritellyt, mistä eristä oma rahoitus koostuu. Lisäksi valittajayhtiö on ilmoittanut energiatuen ensimmäisen erän maksatusta koskevan hakemuksen yhteydessä, että hankkeeseen ei kohdistu rahalaitoslainoja.

Valittajayhtiön ilmoitusten perusteella ministeriön tiedossa on ollut, että valittajayhtiö pystyy itse hankkimaan investointiin tarvittavat varat lukuun ottamatta energiatuen osuutta. Koska valittajayhtiö on ilmoittanut avustuksen osana omaa rahoitustaan, ei ministeriön ole tarvinnut arvioida sitä, onko avustus ollut edellä mainitun hallituksen esityksen kohdassa tarkoitettua valittajayhtiötä lähellä olevalta taholta saatavilla olevaa rahoitusta. Osana valittajayhtiön omaa rahoitusta ministeriön on tullut ottaa avustus automaattisesti huomioon energiatuen tarvetta vähentävänä.

Vaikka Energiasäätiöltä saatuun avustukseen ei liity ehtoja, taloudellisilta vaikutuksiltaan ja voimalaitosinvestoinnin kannattavuuden kannalta tarkasteltuna avustus ei ole poikennut oman pääoman ehtoisesta rahoituksesta. Mikäli Energiasäätiön ja valittajayhtiön tiedossa olisi etukäteen ollut ministeriön yllättävä avustusta koskeva tulkinta, Energiasäätiö olisi avustuksen sijaan tehnyt saman suuruisen oman pääoman ehtoisen sijoituksen valittajayhtiöön esimerkiksi OYL 8 luvun 2 §:n mukaisena SVOP-sijoituksena tai OYL 11 luvun 1 §:n 3 momentin mukaisena osakesijoituksena. Avustuksen ja edellä tarkoitettujen oman pääoman ehtoisten sijoitusten ainoa todellinen ero olisi ollut niiden erilainen käsittely valittajayhtiön kirjanpidossa.

Ministeriön tiedossa on ollut sekä energiatukipäätöstä että maksatusta koskevia päätöksiä tehtäessä, että valittajayhtiö pystyy toteuttamaan hankkeen yksityisistä lähteistä hankkimallaan rahoituksella ja ministeriön myöntämällä energiatuella. Ilman energiatukea hanke ei olisi ollut kannattava, eikä valittajayhtiö olisi lainkaan lähtenyt sitä toteuttamaan.

Valittajayhtiö on antanut ministeriölle valtionavustuslain 10 ja 14 §:ssä tarkoitetulla tavalla oikeat ja riittävät tiedot energiatukihakemuksen ratkaisemiseksi ja valtionavustuspäätöksen noudattamisen valvomiseksi. Mitään perustetta energiatuen maksamisen lopettamiseksi ja jo maksetun energiatuen takaisin perimiseksi ei siten ole.

Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut asiassa lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suur-Savon Sähkö Oy:n valitus ja vaatimus energiatuen maksamisesta kokonaisuudessaan on hylättävä.

Energiatuki on harkinnanvarainen tuki. Hankkeen voidaan arvioida vaativan energiatukea, jos investointi ei käynnisty ilman tukea ja tuen avulla saadaan parannettua investoinnin taloudellista kannattavuutta tai pienennettyä uuden teknologian käyttöönottoon liittyviä taloudellisia riskejä taikka laajennettua tai aikaistettua hanketta. Energiatuen kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristävien vaikutusten rajoittamiseksi mahdollisimman vähäisiksi on tarpeen asettaa tuki vähimmäistasolle, joka riittää investoinnin käynnistämiseen. Yksittäisessä hankkeessa tuen myöntämisen edellytysten arviointi sekä sovellettava tukiprosentti ja myönnettävän tuen suuruus perustuvat kokonaisharkintaan.

Valtionavustuslain 10 §:n nojalla tuen hakija on energiatuen myöntämistä koskevan hakemuksen yhteydessä velvollinen antamaan oikeat ja riittävät tiedot, jotka ovat tarpeen hakemuksen ratkaisemiseksi. Hakemuksessa vaadittavista tiedoista säädetään tarkemmin energiatukiasetuksen 6 §:n 2 momentissa. Hakemuksessa ja sen liitteissä tulee muun muassa olla oikeat ja riittävät tiedot investointihankkeen kannattavuuslaskelmasta, hankkeen kustannusarviosta ja rahoitussuunnitelmasta sekä selvitys tuen vaikutuksista hankkeen toteuttamiseen. Lisäksi energiatukiasetuksen 10 §:n 3 momentin mukaan tuen ensimmäisen erän maksuhakemuksessa tulee esittää selvitys hankkeen kokonaisrahoituksesta. Valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin nojalla tuen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle tuen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Valtionavustuslain 14 §:ssä säädetään tuen saajan tiedonantovelvollisuudesta.

Valittajayhtiölle myönnetyn energiatuen kokonaisharkinnan kannalta olennaisena tietona on pidettävä Suur-Savon Energiasäätiön 4.6.2009 tekemän tukipäätöksen nojalla myönnettyä 1 229 267 euron suuruista avustusta. Avustus on ilmeisesti nimenomaisesti ollut avustus, johon ei liity ehtoja. Avustus on parantanut investoinnin kannattavuutta verrattuna muihin vastaaviin hankkeisiin, joille ei ole myönnetty avustukseen verrattavaa tukea. Investoinnin kannattavuus on olennainen harkittaessa, mikä on riittävä energiatuen määrä käynnistämään hanke.

Valittajayhtiön olisi tullut valtionavustuslain nojalla antaa oikeat ja riittävät tiedot Suur-Savon Energiasäätiön avustuksesta energiatukihakemuksessa (18.3.2009) ja viimeistään ennen tuen myöntämistä koskevan päätöksen antamista 20.8.2010. Kokonaisrahoitusta koskevia tietoja olisi tullut täydentää ensimmäisen maksatushakemuksen yhteydessä. Myöskään loppuselvityksessä (19.12.2012) ei ole annettu tietoja Suur-Savon Energiasäätiön avustuksesta. Oikeat ja riittävät tiedot avustuksesta olisivat olleet tarpeen energiatuen myöntämisen kokonaisharkinnan sekä erityisesti tukitason ja tuen suuruuden määrittämiseksi.

Yritys on ministeriölle toimittamissaan asiakirjoissa ilmoittanut hankkeen rahoituksen jaoteltuna kokonaiskustannuksiin, energiatukeen ja omaan rahoitukseen, erittelemättä kuitenkaan omaan rahoitukseen sisältyviä eriä. Tukihakemuksen, maksatushakemuksen tai loppuselvityksen perusteella ei ole ollut mahdollista päätellä, että yritys on saanut investointia varten avustuksen Suur-Savon Energiasäätiöltä.

Asiassa ei ole yksiselitteisesti voitu selvittää, onko valittajayhtiön Suur-Savon Energiasäätiöltä saama avustus katsottava valtiontueksi tai julkiseksi tueksi. Energiatuen kokonaisharkinnassa, erityisesti investoinnin kannattavuuden sekä sen käynnistymiseen tarvittavan energiatuen tarvetta ja vähimmäismäärää arvioitaessa, tämä seikka ei kuitenkaan ole ratkaiseva. Vastikkeeton avustus, joka käytännössä alentaa investointikustannusta merkittävästi, tuo sellaisen edun valittajayhtiölle kilpailijoihin nähden, että se on otettava huomioon energiatuen määrää arvioitaessa.

Ministeriö on saanut valittajayhtiön saamasta avustuksesta tiedon vasta valittajayhtiöön tehdyn tarkastuksen jälkeen Tuokko Tilintarkastus Oy:ltä tammikuussa 2013.

Valittajayhtiön oikeudenkäyntikulujen jääminen kokonaan sen vahingoksi ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta. Oikeudenkäynti ei ole johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä. Ministeriö on käyttänyt valtionavustuslain 26 §:n mukaista harkintaa kohtuullistaessaan palautettavaa määrää sekä sille laskettavaa korkoa ja viivästyskorkoa.

Suur-Savon Sähkö Oy on antanut asiassa vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ministeriön vastaselityksestä saa sellaisen kuvan, että valittajayhtiö olisi tehnyt hankkeen kannattavuusselvitykset ja päättänyt hankkeen toteuttamisesta ennen kuin sillä oli tieto Energiasäätiön avustuksesta. Avustus olisi ikään kuin jälkikäteen hankkeeseen saatua ulkopuolista rahaa, joka olisi parantanut hankkeen kannattavuutta.

Valittajayhtiön hallitus on vasta 23.9.2010 päättänyt hankkeen toteuttamisesta, kun se on ollut varma siitä, että hankkeen toteuttamista varten on ollut käytettävissä valittajayhtiön oma rahoitus, eli suurimman osakkeenomistajan Energiasäätiön panostus ja valittajayhtiön suora rahoitusosuus, sekä ministeriön energiatuki.

Energiasäätiön avustus ei ole ulkopuolista tai investointipäätöksen jälkeen saatua rahoitusta, vaan avustus on osa investointipäätöksen perusteena ollutta, valittajayhtiön omaksi rahoitusosuudeksi katsomaa rahoitusta. Valittajayhtiön hallituksen tekemän investointipäätöksen ajankohta, yli vuosi Energiasäätiön avustuspäätöksen jälkeen, osoittaa, että energiatuen saaminen oli välttämätön edellytys investoinnin toteuttamiselle. Investointi olisi ollut kannattamaton, eikä sitä olisi toteutettu lainkaan, jos ministeriön päätöksen mukaista energiatukea ei olisi saatu.

Avustus on ollut oman pääoman ehtoiseen rinnastuvaa, yksityisestä lähteestä peräisin olevaa rahaa, joka ei edes teoriassa voi vääristää kilpailua.

Mikään säännös ei ole velvoittanut valittajayhtiötä erittelemään omaan rahoitukseensa siirtyviä eriä. Energiatukihakemuksessa ja energiatuen maksatusta koskevissa hakemuslomakkeissa omarahoitusosa on esitetty yhtenä eränä.

Energiatuen saajan kannalta olisi täysin kohtuutonta, jos ministeriö voisi harkinnanvaraisin perustein jälkikäteen pienentää myöntämäänsä energiatuen määrää ja siten romuttaa jo toteutetun investoinnin kannattavuuden.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

2. Suur-Savon Sähkö Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1. Sovellettavat säädökset ja niiden esityöt

Valtionavustuslain (688/2001) 7 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan valtionavustusta voidaan myöntää valtion talousarvion tai talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston varojen puitteissa, jos valtionavustuksen myöntämistä on pidettävä tarpeellisena valtionavustuksen hakijan saama muu julkinen tuki sekä valtionavustuksen kohteena olevan hankkeen tai toiminnan laatu ja laajuus huomioon ottaen.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) perustana valtionavustuksen myöntämisen tarpeellisuutta koskevalle arvioinnille on valtionavustuksen hakijan oma rahoitusasema. Valtionavustus ei ole tarpeellinen, mikäli valtionavustuksen hakija pystyisi rahoittamaan hankkeen tai toiminnan hakemuksessa esitetyssä laajuudessa omalla rahoituksella tai oman pääoman ehtoiseen rahoitukseen ehdoiltaan rinnastuvalla muulla rahoituksella. Valtionavustuksen tarpeellisuutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon myös hakijan mahdollisuudet saada muista yksityisistä varoista rahoitusta toimintaan tai hankkeeseen. Tällöin voidaan tarvittaessa arvioida muun muassa hakijaa lähellä olevien muiden yhteisöjen ja säätiöiden varat ja niistä haettuun tarkoitukseen mahdollisesti saatavilla oleva rahoitus. Valtionavustuksen tarpeellisuutta arvioitaessa olisi ehdotuksen mukaan aina otettava huomioon hakijan saama muu julkinen tuki sekä valtionavustuksen kohteena oleva hankkeen tai toiminnan laatu ja laajuus. Valtionavustus ei ole tarpeellinen, mikäli hankkeeseen tai toimintaan on saatavissa tai saatu kattavasti rahoitus muista valtionavustuksista ja julkisista tuista. Valtionapuviranomaisen on valtionavustuksen hakemisen ja hakemusten käsittelyn yhteydessä siten vaadittava valtionavustuksen hakijalta tarvittavat tiedot tämän muualta jo saamista ja hakemista avustuksista ja muista tuista.

Valtionavustuslain 10 §:n mukaan valtionavustuksen hakijan tulee hakemuksen yhteydessä antaa valtionapuviranomaiselle oikeat ja riittävät tiedot valtionavustuksen käyttötarkoituksesta sekä niistä muista seikoista, joita valtionapuviranomainen tarvitsee hakemuksen ratkaisemiseksi.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) hakijan antamista tiedoista tulee saada oikea ja riittävä kuva hankkeesta ja toiminnasta, johon avustusta haetaan sekä avustuksen tarpeellisuudesta. Hallituksen esityksen mukaan valtionavustuksen hakija on täyttänyt asianmukaisesti pykälässä säädetyn selvittämisvelvollisuutensa, jos tämä on antanut oikeat tiedot kaikista niistä seikoista, joista valtionapuviranomainen on pyytänyt tietoja sekä tällaisia tietoja koskevista muutoksista. Jos valtionavustuksen hakija ei anna valtionapuviranomaiselle pykälässä tarkoitettuja oikeita tai riittäviä tietoja, pyytää valtionapuviranomainen hakijaa tältä osin täydentämään hakemustaan hallintomenettelylaissa tarkoitetulla tavalla. Mikäli hakija ei anna tällöinkään riittäviä tietoja, voidaan puutteellinen hakemus jättää tutkimatta. Harkinnanvaraisissa valtionavustuksissa puutteellinen hakemus johtaa yleensä siihen, ettei haettua etuutta myönnetä.

Valtionavustuslain 12 §:n 4 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) valtionavustuksen saaja on velvollinen huolehtimaan siitä, että mahdollisesti asetettuja maksamisen edellytyksiä koskevat tiedot annetaan riittävän laajoina ja oikean sisältöisinä niin, että valtionapuviranomainen voi yksinomaan valtionavustuksen saajan antamien tietojen perusteella saada oikean kuvan maksamisen edellytysten täyttymisestä.

Valtionavustuslain 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) valtionavustuksen saajan velvoitteena on antaa tarpeelliset tiedot valtionavustuksen valvontaa varten ja huolehtia näiden tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä. Momenttia sovellettaessa oikeilla ja riittävillä tiedoilla tarkoitetaan sellaisia tietoja, jotka ovat sisällöllisesti paikkansapitäviä ja jotka antavat oikean ja riittävän kuvan valtionavustuksen käytöstä ja valtionavustuspäätöksen ehtojen ja rajoitusten noudattamisesta sekä näihin liittyvistä taloudellisista seikoista.

Lain 14 §:n 2 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee ilmoittaa viipymättä valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen vaikuttavasta muutoksesta tai muusta valtionavustuksen käyttöön vaikuttavasta muutoksesta.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) valtionavustuksen saajan velvollisuutena on momentin perusteella antaa valtionapuviranomaiselle tiedot kaikista sellaisista olosuhteiden muutoksista, jotka vaikuttavat valtionavustuspäätöksessä määritellyn valtionavustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen. Mitä tahansa käyttötarkoituksen toteutumiseen vaikuttavaa muutosta ei ole pidettävä niin olennaisena, että valtionavustuksen saajan olisi ilmoitettava siitä. Ilmoitusvelvollisuus käsittää valtionavustuksen ehtojen noudattamisen ja valtionavustuksen tarkoituksen toteutumisen kannalta merkityksellisellä tavalla valtionavustuksen käyttöön vaikuttavat olosuhteiden muutokset. Hallituksen esityksen mukaan valtionavustuksen käyttöön vaikuttavia muutoksia ovat myös avustettavan hankkeen tai toiminnan toteuttamisen laadussa tai laajuudessa taikka hankkeen tai toiminnan muussa rahoituksessa tapahtuvat olennaiset muutokset valtionavustusta koskevassa hakemuksessa annettuihin ja valtionavustuspäätöksen perustaksi otettuihin tietoihin nähden.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus­tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen säännöksen esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälässä tarkoitettu olennainen virhe.

Valtionavustuslain 22 §:ssä säädetään valtionavustuksen harkinnanvaraisesta takaisinperinnästä. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun valtionavustuksen tai sen osan takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on menetellyt mainitun lain 12 §:n 4 momentin taikka 13 tai 14 §:n vastaisesti.

Energiatuen myöntämisen yleisistä ehdoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1313/2007, jäljempänä energia-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa asetuksessa säädetään energiatuen valtion talousarvion mukaisesta myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä.

Energia-asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan energiatukea voidaan myöntää sellaisiin ilmasto- ja ympäristömyönteisiin investointi- ja selvityshankkeisiin, jotka:

1) edistävät uusiutuvan energian tuotantoa tai käyttöä;

2) edistävät energiansäästöä tai energian tuotannon tai käytön tehostamista; taikka

3) vähentävät energian tuotannon tai käytön ympäristöhaittoja.

Asetuksen 4 §:n 6 momentin mukaan energiatuella tuetuissa hankkeissa tuen saajan omarahoitusosuuden tulee olla vähintään 25 prosenttia hankkeen kokonaisrahoituksesta.

Asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan hakemus tulee tehdä työ- ja elinkeinoministeriön vahvistamalla lomakkeella. Pykälän 2 momentin mukaan hakemuksesta ja sen liitteistä tulee ilmetä ainakin seuraavat tiedot:

1) hakijan virallinen nimi, osoitetiedot, mahdollinen sähköpostiosoite sekä yritys- ja yhteisötunnus;

2) hankkeen tavoite, toteuttamissuunnitelma ja -aikataulu;

3) arvio hankkeen energiataloudellisista vaikutuksista sekä hankkeen ympäristövaikutuksista, erityisesti kasvihuonekaasujen päästöistä;

4) investointihankkeen kannattavuuslaskelma;

5) uutta teknologiaa sisältävissä hankkeissa selvitys teknologian uutuusarvosta ja hankkeen hyödyntämismahdollisuuksista;

6) arvio työllisyysvaikutuksista;

7) hankkeen kustannusarvio, rahoitussuunnitelma ja tiedot mahdollisista leasing-sopimuksista;

8) kaupparekisteriote;

9) viimeksi päättynyttä tilikautta koskeva toimintakertomus, tilinpäätös ja tilintarkastuskertomus;

10) selvitys hankkeeseen haetuista ja myönnetyistä muista julkisista tuista mukaan lukien Euroopan unionin myöntämät tuet;

11) selvitys tuen vaikutuksista hankkeen toteuttamiseen.

Asetuksen 10 §:n 1 momentin mukaan tuki maksetaan hakemuksesta jälkikäteen hankkeen edistymisen ja toteutuneiden maksettujen kustannusten perusteella yhdessä tai useammassa erässä, jotka mainitaan myöntöpäätöksessä. Viimeinen maksuerä on vähintään 20 prosenttia myönnetystä tuesta. Pykälän 2 momentin mukaan tuen maksatusta haetaan lomakkeella. Hakemus viimeisen tukierän maksamiseksi (lopputilitys) tulee toimittaa tuen myöntäjälle kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun hanke on saatettu päätökseen. Maksuhakemus ja lopputilitys tehdään työ- ja elinkeinoministeriön vahvistamalla lomakkeella. Pykälän 3 momentin mukaan tuen ensimmäisen erän maksuhakemuksessa tulee lisäksi esittää selvitys hankkeen kokonaisrahoituksesta sekä selvitys tuen kohteena olevan omaisuuden vakuuttamisesta vahingon varalle.

Asetuksen 12 §:n mukaan, sen lisäksi mitä valtion talousarviossa, valtionavustuslaissa ja tässä asetuksessa säädetään, tuen saaja on velvollinen noudattamaan tuen myöntö- ja maksatuspäätöksissä mainittuja muita tuen käyttämistä ja maksamista koskevia ehtoja ja rajoituksia.

1.2. Tosiseikat

Suur-Savon Sähkö Oy on 18.3.2009 päivätyllä hakemuksella hakenut työ- ja elinkeinoministeriöltä energiatukea 1 435 000 euroa Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimiseen liittyvään hankkeeseen. Hakemuslomakkeessa valittajayhtiö on ilmoittanut investoinnin arvoksi yhteensä 5 740 000 euroa ja hankkeen rahoituksen koostuvan haettavasta energiatuesta (25 prosenttia) ja omasta rahoituksesta (75 prosenttia). Hakemuslomakkeen hankkeen rahoitussuunnitelmaa koskevat kohdat "muu julkinen tuki" ja "muu rahoitus" on jätetty tyhjäksi. Lisäksi valittajayhtiö on hakemuslomakkeessa ilmoittanut, että hankkeeseen ei ole haettu tai saatu muuta julkista rahoitusta.

Suur-Savon Energiasäätiön hallitus on 26.5.2009 tehnyt päätöksen, jonka mukaan valittajayhtiön Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimista koskevalle hankkeelle myönnetään avustusta 25 prosenttia kustannuksista ja enintään 1 435 000 euroa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 20.8.2010 tekemällään päätöksellä myöntänyt Suur-Savon Sähkö Oy:lle energiatukea 780 000 euroa Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimista koskevaan hankkeeseen. Päätöksen mukaan investoinnin tarkoituksena on uusiutuvan energian (pienvesivoima) käytön lisääminen. Päätöksen mukaan tuen piiriin hyväksyttävät kustannukset ovat yhteensä 5 200 000 euroa ja energiatuki voi olla enintään 15 prosenttia tuen piiriin hyväksyttävistä kustannuksista.

Päätöksen mukaan tuki myönnetään kuluvan vuoden talousarvion momentin 32.60.40 sitoumusvaltuudesta. Tukisitoumus on voimassa sillä ehdolla, että hanke käynnistetään viimeistään 1.1.2011, saatetaan päätökseen viimeistään 31.8.2012 ja haetaan maksuun viimeistään 31.12.2012. Päätöksen mukaan myönnettyyn energiatukeen sovelletaan valtionavustuslakia (688/2001), valtioneuvoston asetusta (1313/2007) sekä tätä päätöstä ja sen liitteenä olevia ehtoja ja ohjeita.

Päätöksen mukaan tuki maksetaan tuen voimassaoloaikana erillisestä hakemuksesta hankkeen edistymisen ja toteutuneiden kustannusten mukaan erikseen annettavien maksatuspäätösten perusteella kolmessa (3) erässä.

Päätöksen liitteenä olevan energiatukipäätöksen ehdot ja ohjeet (916/569/2009) -nimisen asiakirjan mukaan valtionavustuslaki rajoittaa samaan hankkeeseen myönnettävän julkisen tuen määrää. Energiatuen lisäksi muuta julkista rahoitusta voivat olla esimerkiksi "Finnvera Oyj:n, TEKESin, ministeriöiden ja TE-keskusten sekä Euroopan yhteisön myöntämät avustukset, lainat, korkotukilainat sekä muut näihin verrattavat tuet".

Valittajayhtiö on 25.5.2012 tehnyt työ- ja elinkeinoministeriölle maksatushakemuksen, jolla se on hakenut 312 000 euron osuutta 20.8.2010 myönnetystä energiatuesta maksuun. Maksatushakemuksen liitteenä on ollut "maksatusselvityksen mukainen listaus hankkeen rahoituksesta" -niminen asiakirja, jonka mukaan hankkeen kokonaiskustannus tähän mennessä on ollut 3 203 988 euroa, ministeriön avustus 312 000 euroa ja oma rahoitus 2 891 988 euroa. Selvityksen mukaan hankkeeseen ei kohdistu rahalaitoslainoja.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 6.7.2012 tekemällään päätöksellä maksanut valittajayhtiölle 312 000 euroa energiatukea Kissakosken vesivoimalaitoksen uusiminen -nimiseen investointiin.

Suur-Savon Sähkö Oy on 19.12.2012 toimittanut työ- ja elinkeinoministeriölle hankkeen loppuselvityksen ja hakenut samalla 20.8.2010 myönnetyn energiatuen loppuosaa maksuun.

Suur-Savon Sähkö Oy:n Kissakosken vesivoimalaitoksen uusimishankkeelle on vuonna 2012 tehty valtionavustuslain 16 §:ssä tarkoitettu tarkastus. Tuokko Tilintarkastus Oy:n tekemän 30.1.2013 päivätyn tarkastusraportin mukaan vesivoimalaitoshankkeelle on myönnetty TEM:n energiatuen lisäksi myös muuta ulkopuolista rahallista tukea yhteensä enintään 1 435 000 euroa, jota ei ole ilmoitettu työ- ja elinkeinoministeriölle. Tarkastusraportissa suositellaan, että työ- ja elinkeinoministeriö selvittää, täyttääkö Suur-Savon Energiasäätiön avustuksen ilmoittamatta jättäminen ministeriöön avustuspetoksen tunnusmerkit ja että työ- ja elinkeinoministeriö arvioi, olisiko energiatukea myönnetty, jos olisi tiedetty Suur-Savon Energiasäätiön myöntämästä tuesta, sekä mahdolliset toimet tuen takaisinperimiseksi.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 22.4.2014 lähettänyt valittajayhtiölle kuulemiskirjeen energiatuen palauttamista koskevassa asiassa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on 20.8.2014 tekemällään päätöksellä muuttanut energiatuen määräksi 231 041 euroa ja määrännyt Suur-Savon Sähkö Oy:n palauttamaan liikaa maksettua energiatukea 80 959 euroa. Päätöksen mukaan, jos liikaa maksettu energiatuki palautetaan viimeistään eräpäivänä 30.9.2014, palautettavalle määrälle ei peritä korkoa. Jos sen sijaan liikaa maksettua energiatukea ei palauteta viimeistään eräpäivänä, se peritään takaisin. Takaisinperittävälle määrälle 80 959 euroa on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:ssä tarkoitetun viivästyskoron mukaan eräpäivästä lukien.

Lisäksi ministeriö on päätöksellään hylännyt Suur-Savon Sähkö Oy:n toista (viimeistä) erää koskevan maksatushakemuksen. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että Suur-Savon Sähkö Oy:n olisi tullut ilmoittaa Suur-Savon Energiasäätiöltä saamastaan avustuksesta energiatukihakemuksensa ja maksatushakemustensa yhteydessä. Ministeriön mukaan saatu avustus olisi tullut arvioida osana energiatuen tarpeellisuutta koskevaa harkintaa, eikä tällöin ole merkitystä sillä, katsotaanko avustus julkiseksi tueksi.

Valituksenalaisella päätöksellään työ- ja elinkeinoministeriö on 10.3.2015 hylännyt valittajayhtiön tekemän oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä.

1.3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana, onko työ- ja elinkeinoministeriö voinut muuttaa valittajayhtiölle myöntämänsä energiatuen määrää ja määrätä osan jo maksetusta energiatuesta palautettavaksi sillä perusteella, että valittajayhtiö ei ole ilmoittanut ministeriölle Suur-Savon Energiasäätiöltä saamaansa Kissakosken voimalaitoksen uusimista koskevaan hankkeeseen myönnettyä avustusta.

Valittajayhtiön mukaan Suur-Savon Energiasäätiöltä saatu avustus on osa sen omarahoitusosuutta, jonka sisältöä sillä ei ole ollut velvollisuutta oma-aloitteisesti selvittää tarkemmin.

Valtionavustuslain 10 §:n ja 12 §:n 4 momentin nojalla valtionavustuksen hakijan tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot hakemuksen ratkaisemiseksi sekä myöhemmin valtionavustuksen maksamiseksi. Lisäksi valtionavustuslain 14 §:n 2 momentin mukaan valtionavustuksen saajalla on velvollisuus ilmoittaa viipymättä valtionavustusviranomaiselle valtionavustuksen käyttöön vaikuttavasta muutoksesta, johon pykälää koskevien esitöiden mukaan kuuluvat muun ohella hankkeen tai toiminnan muussa rahoituksessa tapahtuvat olennaiset muutokset valtionavustusta koskevassa hakemuksessa annettuihin ja valtionavustuspäätöksen perustaksi otettuihin tietoihin nähden.

Asiassa esitetyistä asiakirjoista käy ilmi, että energiatuen hakulomakkeella rahoitussuunnitelmaa koskevassa kohdassa valittajayhtiön on edellytetty ilmoittavan hankkeen suunniteltu rahoitus siten, että haettava energiatuki, muu julkinen tuki, oma rahoitus ja muu rahoitus on eritelty toisistaan. Asiakirjoista käy edelleen ilmi, että valittajayhtiö on tuen hakulomakkeella ilmoittanut rahoituksensa koostuvan haettavasta energiatuesta (25 prosenttia) ja omasta rahoituksesta (75 prosenttia). Tuen myöntämistä koskeva päätös on tehty valittajayhtiön hakemuksessaan ilmoittaman rahoitussuunnitelman ja kustannusarvion perusteella. Edelleen asiakirjoista käy ilmi, että valittajayhtiö on hankkeen loppuselvityksessä ilmoittanut hankkeen lopullisen rahoituksen muodostuvan ainoastaan omasta rahoituksesta ja työ- ja elinkeinoministeriön myöntämästä avustuksesta.

Kun otetaan huomioon, että valittajayhtiö on hakenut energiatukea työ- ja elinkeinoministeriöltä 18.3.2009 päivätyllä hakemuksella ja Suur-Savon Energiasäätiö on myöntänyt valittajayhtiölle avustuksen 26.5.2009 tekemällään päätöksellä, valittajayhtiö ei ole voinut sisällyttää tätä avustusta energiatuen hakuhetkellä hakulomakkeella ilmoittamaansa oman rahoituksen osuuteen, sillä avustusta ei vielä tuolloin ollut myönnetty valittajayhtiölle eikä se muutoinkaan ole ollut valittajayhtiön hallinnassa. Lisäksi kun otetaan huomioon, että valittajayhtiö ja Suur-Savon Energiasäätiö ovat niiden keskinäisistä yhteyksistä huolimatta erillisiä oikeushenkilöitä, ei avustusta voida tälläkään perusteella lukea valittajayhtiön oman rahoituksen osuuteen siten, että valittajayhtiöllä ei olisi ollut asiaan sovellettavien säännösten perusteella velvollisuutta ilmoittaa energiatuen hakemisen jälkeen saamastaan avustuksesta työ- ja elinkeinoministeriölle. Tässä arvioinnissa merkitystä ei ole sillä, onko säätiön myöntämää avustusta pidettävä luonteeltaan yksityisenä vai julkisena tukena, vaan asian kannalta ratkaisevaa on se, että säätiön myöntämä avustus on, ottaen huomioon avustuksen merkittävä määrä, tarkoittanut olennaista muutosta hankkeen rahoituksessa valittajayhtiön energiatukihakemuksessaan antamiin ja energiatukipäätöksen perustaksi otettuihin tietoihin nähden. Tällaisesta muutoksesta valittajayhtiön olisi tullut ilmoittaa työ- ja elinkeinoministeriölle viipymättä valtionavustuslain 14 §:n 2 momentin nojalla.

Näin ollen jättämällä ilmoittamatta Suur-Savon Energiasäätiöltä saamastaan avustuksesta valittajayhtiö on toiminut vastoin valtionavustuslaissa ja energia-asetuksessa asetettuja ilmoitus- ja tiedonantovelvollisuuksiaan siten, että työ- ja elinkeinoministeriö on voinut päättää tuen maksatuksen keskeytyksestä ja takaisinperinnästä valtionavustuslain 21 §:n 3 kohdan ja 22 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalaisen päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valituksenalainen päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Suur-Savon Sähkö Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Anne Nenonen ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 12.6.2017