Muu päätös 2965/2017

Palautettavan valtionavustuksen kohtuullistaminen (Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymä)

Antopäivä: 20.6.2017
Taltionumero: 2965
Diaarinumero: 3749/2/15

Asia Harkinnanvaraiset ja muut valtionosuudet ja -avustukset

Valittaja Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymä

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 22.10.2015 (STM/5029/2010)

Asian tausta Sosiaali- ja terveysministeriö on 30.3.2011 tekemällään päätöksellä myöntänyt Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymälle valtionavustusta 2 300 000 euroa "Pohjois-Suomen monialaiset sosiaali- ja terveyspalvelut – kehittämisrakenne ja toimintamallien juurruttaminen; Pohjoisen alueen Kaste – PaKaste II" -nimiseen hankkeeseen.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätöksellä 4.5.2011 hankkeeseen on liitetty "Hyvinvointipalveluiden kehittäminen kansalaisosallistumisen ja yhteisöllisyyden pohjalta maaseudulla – KAMPA" osahanke, jonka toteuttamiseksi ministeriö on myöntänyt valtionavustusta 360 000 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 19.4.2013 päättänyt KAMPA-osahankkeen valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta siltä osin kuin avustusta on tarkoitus käyttää Kokkolan yliopistokeskus Chydeniukselta hankitun palvelun kustannuksiin. Päätöksen ratkaisuosasta ilmenee lisäksi, että kun ministeriö tekee selvityksen perusteella päätöksen PaKaste II hankkeen lopullisesta valtionavustuksesta, ministeriö samalla päättää myös Kokkolan yliopistokeskus Chydeniuksen kustannuksiin aiemmin maksetun valtionavustuksen takaisinperinnästä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 17.6.2013 hylännyt Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän oikaisuvaatimuksen.

Korkein hallinto-oikeus on 21.11.2014 antamallaan päätöksellä taltionumero 3643 hylännyt Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän valituksen sosiaali- ja terveysministeriön KAMPA-osahankkeen valtionavustuksen maksamisen lopettamisesta tekemästä päätöksestä.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on 7.9.2015 tehnyt päätöksen "Pohjois-Suomen monialaiset sosiaali- ja terveyspalvelut – kehittämisrakenne ja toimintamallien juurruttaminen; Pohjoisen alueen Kaste – PaKaste II" hankkeen lopullisesta valtionavustuksesta. Päätöksen mukaan Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän tulee maksaa palautettava määrä 41 076,01 euroa viimeistään 15.10.2015. Mikäli palautettavaa määrää ei suoriteta eräpäivään mennessä, tulee sille maksaa viivästyskorkoa korkolain (633/1982) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Päätöksessä on todettu valtionavustuksen perusteena olevat kustannukset (päätös 30.3.2011 ja 4.5.2011, 014/HTO/KH/2011) 3 546 667 euroa, ilmoitetut toteutuneet kokonaiskustannukset 3 362 210 euroa, ilmoitetut toteutuneet kokonaiskustannukset, joista on vähennetty valtionavustukseen oikeuttamattomat kustannukset, 3 237 370,84 euroa, valtionavustusprosentti 75 %, lopullinen valtionavustus 2 428 028,13 euroa, maksettu valtionavustus 2 469 104,14 euroa ja palautettava määrä 41 076,01 euroa.

Päätöksen mukaan lopullista valtionavustusta laskettaessa on hankkeen ilmoitettuihin toteutuneisiin kokonaiskustannuksiin sisältynyt kuluja, jotka eivät ole valtionavustukseen oikeuttavia kustannuksia. Valtionavustuksen osittaista lopettamista koskevan päätöksen 19.4.2013 mukainen kustannus 136 920 euroa, jolla oli ostettu palvelua ja tieteellistä ja tutkimuksellista ohjausta Kokkolan yliopistokeskus Chydeniukselta KAMPA-osahankkeelle, ei ole valtionavustukseen oikeuttavaa kulua. Maksatusvaiheessa oli jätetty maksamatta valtionavustusta 82 152 euron kustannuksiin ja tässä lopullisessa valtionavustuspäätöksessä vähennetään loput 54 768 euroa ilmoitetuista toteutuneista kokonaiskustannuksista valtionavustuksen osittaista lopettamista koskevan päätöksen mukaiseen toimintaan liittyviä kuluja.

Sovellettuina säännöksinä päätöksessä on mainittu:

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta (733/1992) 5 b §

Valtionavustuslaki (688/2001) 11 § 1 ja 2 momentti, 12 § 1 momentti ja 13 § 1 ja 2 momentti

Valtioneuvoston asetus sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden valtionavustuksista (183/2012) 6 §

Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymä on tehnyt edellä mainitusta päätöksestä sosiaali- ja terveysministeriölle oikaisuvaatimuksen, jossa kuntayhtymä on vaatinut, että takaisin perittävää määrää kohtuullistetaan ja että päätöksen täytäntöönpanoa lykätään muutoksenhaun ajaksi.

Oikaisuvaatimuksessa on esitetty, että asiassa on ollut suuri merkitys julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 8 §:n 1 momentin 6 kohdan tulkinnalla, jonka soveltaminen ei ole yksiselitteistä ja josta ei ole markkinaoikeuden oikeuskäytäntöä. Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön valtionavustuksen maksatuksen lopettamisesta tekemät päätökset ovat korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 21.11.2014 taltionumero 3643 todetulla tavalla olleet puutteellisesti perusteltuja.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätös 22.10.2015

Sosiaali- ja terveysministeriö on 22.10.2015 tekemällään päätöksellä hylännyt Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän oikaisuvaatimuksen sosiaali- ja terveysministeriön 7.9.2015 tekemästä päätöksestä.

Päätöksessä on todettu muun ohella, että sosiaali- ja terveysministeriö on oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessään katsonut, että Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän on tullut palauttaa sille perusteettomasti maksettu osa valtionavustuksesta, 41 076,01 euroa (valtionavustuslaki 20 § 1 momentti).

Ministeriö on perustellut 22.10.2015 tekemäänsä päätöstään seuraavasti:

Valtionapuviranomainen voi päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä. (Valtionavustuslaki 26 §)

Sosiaali- ja terveysministeriön näkemyksen mukaan Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymä ei ole oikaisuvaatimuksessaan esittänyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella ministeriön olisi kohtuullistettava palautettavan valtionavustuksen määrää.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 21.11.2014 hyväksynyt sosiaali- ja terveysministeriön kannan, jonka mukaan yliopistokeskus Chydeniukselta ostettu asiantuntijapalvelu on ollut tavanomaista kehittämistyötä, ei julkisista hankinnoista annetun lain 8 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettua tutkimus- ja kehittämistoimintaa. Kyseinen hankinta on toisin sanoen tullut kilpailuttaa hankintalain mukaisesti.

Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän tulee maksaa palautettava määrä – – viimeistään 31.12.2015. Mikäli palautettavaa määrää ei suoriteta eräpäivään mennessä, tulee sille maksaa viivästyskorkoa korkolain (633/1982) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kohtuullistaa takaisinperinnän euromäärää ja lykkää maksatuksen täytäntöönpanon muutoksenhaun ajaksi. Lisäksi Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymä on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 1 000 eurolla.

Kuntayhtymä on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Korkein hallinto-oikeus on 21.11.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän valituksen, joka koski sosiaali- ja terveysministeriön tekemää päätöstä valtionavustuksen lopettamisesta kysymyksessä olevan KAMPA-osahankkeen osalta. Mainittuun korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen on kuitenkin sisältynyt seikkoja, jotka antavat perusteen takaisinperinnän kohtuullistamiselle.

Nyt valituksen kohteena olevassa asiassa on paljon merkitystä hankintalain 8 §:n 1 momentin 6 kohdan tulkinnalla. Lainkohdan soveltaminen tai soveltamatta jättäminen hankintoja tehtäessä ei ole yksiselitteistä. Siitä ei ole olemassa markkinaoikeuden oikeuskäytäntöä.

KAMPA-osahankkeen osapuolet ovat tehdessään suorahankintasopimuksen Kokkolan yliopistokeskus Chydeniuksen kanssa tulkinneet edellä mainittua hankintalain kohtaa niin, että sen soveltamisen edellytykset täyttyvät. Tällä perusteella tuo sopimus on tehty. On selvää, että jos hankintalain, sen esitöiden, oikeuskäytännön tai oikeuskirjallisuuden perusteella olisi ollut selkeä este lainkohdan soveltamiselle, suorahankintaa ei olisi tehty ja olisi järjestetty tarjouskilpailu. Hankintalakia koskeneessa hallituksen esityksessä käytetylle termille "tavanomainen kehittämistyö" annettava tulkinta on asiassa ratkaiseva. Ministeriön asettaman seuraamuksen osalta tulkinta on ollut KAMPA-osahankkeen osapuolille taloudellisesti kohtuuton.

Valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/2001 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 26 §:n osalta todettu, että kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta. Kuntayhtymän tekemä tulkinta hankintalain 8 §:n 1 momentin 6 kohdasta on ollut tällainen hallituksen esityksessä viitattu vähäinen virhe, minkä vuoksi perusteet valtionavustuksen takaisin perinnän kohtuullistamiselle ovat olemassa.

Toinen kohtuullistamista puoltava perustelu liittyy edellä mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen johtopäätökseen, jossa arvosteltiin tuolloin muutoksenhaun kohteena olleen sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen puutteellisia perusteluja. Tämä on käytännössä tarkoittanut ministeriöltä huonon hallintotavan mukaista toimintaa, mikä on vastoin kaikkia hallinnolle asetettuja tavoitteita ja säännöksiä.

Valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/2001 vp) kohtuullistamista koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Se, että ministeriö ei ole toiminut hallintolain mukaisesti, on ollut edellä mainittua virheellistä menettelyä. Valtionavustuslain 26 §:n mukaiset kohtuullistamisen edellytykset ovat siten täyttyneet.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt, että Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Sosiaali- ja terveysministeriö on viitannut valituksenalaisen päätöksensä perusteluihin ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valituksessa ei ole tuotu esiin mitään erityistä uutta oikaisuvaatimukseen verrattuna. Se, että valtionavustuksen saaja on jättänyt noudattamatta hankintalakia asiantuntijapalvelua ostaessaan, ei ole ollut virheenä sillä tavoin vähäinen, että palautettavaa summaa voitaisiin perustellusti kohtuullistaa.

Viranomaisen tekemän virheen tulisi olla sellainen, että se on edesauttanut sen tilanteen syntymistä, että valtionavustusta on maksettu liikaa tai väärin perustein. Vain silloin virheellä voisi olla vaikutusta valtionavustuksen palauttamiseen tai takaisinperintään. Tällainen viranomaisen virhe voi olla esimerkiksi valtionavustuksen saajalle annettu virheellinen neuvonta.

Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymä on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 16.12.2015

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 16.12.2015 taltionumero 3759 antanut keskeytysmääräyksen sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun takaisinperintäsaatavan osalta, kunnes ministeriön päätöksestä tehty valitus on ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

2. Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä 16.12.2015 taltionumero 3759 annettu täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva määräys raukeaa.

Perustelut

1. Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko sosiaali- ja terveysministeriön Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymältä takaisinperimän valtionavustuksen määrää 41 076,01 euroa kohtuullistettava.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/2001 vp) 26 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä.

Kohtuullistamista harkittaessa on hallituksen esityksen mukaan otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta. Kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 21.11.2014 taltionumero 3643 hylännyt Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän valituksen, joka on koskenut KAMPA-osahankkeen valtionavustuksen maksamisen lopettamista. Korkein hallinto-oikeus katsoi mainitussa päätöksessään, että sosiaali- ja terveysministeriön asiassa antamat avustuksen maksamisen lopettamista koskevat päätökset ovat olleet puutteellisesti perusteltuja. Korkeimman hallinto-oikeuden kyseisen päätöksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö oli kuitenkin voinut arvioida, että kuntayhtymä on julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) säännösten noudattamatta jättämisen vuoksi rikkonut olennaisesti valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla ja että tämän vuoksi ministeriön on tullut päättää myönnetyn avustuksen maksamisen osittaisesta lopettamisesta.

Sosiaali- ja terveysministeriö on edellyttänyt valtionavustuspäätöksessään Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymältä valtionavustuksen maksamisen ehtona hankintalain noudattamista. Kyseisen ehdon noudattamatta jättäminen ei ole johtunut sosiaali- ja terveysministeriön virheellisestä menettelystä vaan Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisestä menettelystä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että sosiaali- ja terveysministeriö on voinut kysymyksessä olevassa tilanteessa Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymän esittämiin seikkoihin nähden katsoa, ettei asiassa ole perusteita kohtuullistaa Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymälle perusteetta maksetun valtionavustuksen palautettavaa määrää. Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös ei siten ole ollut hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Valitus on näin ollen hylättävä.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Kolpeneen palvelukeskuksen kuntayhtymälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 16.12.2015 taltionumero 3759 antanut keskeytysmääräyksen sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun takaisinperintäsaatavan osalta, kunnes ministeriön päätöksestä tehty valitus on ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.

Asian tultua tällä päätöksellä näin ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä annettu täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva määräys raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 20.6.2017