Muu päätös 3597/2017

Kyläyleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus (Kangasala, Pakkala)

Antopäivä: 20.7.2017
Taltionumero: 3597
Diaarinumero: 2659/1/16

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.7.2016 nro 16/0298/2

Asian aikaisempi käsittely

Kangasalan kunnanvaltuusto on 17.8.2015 (§ 62) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Pakkalan kyläyleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, jättänyt tutkimatta ympäristövaikutusten arviointimenettelyn suorittamatta jättämiseen liittyvän valitusperusteen ja muutoin hylännyt A:n ja B:n valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Tässä asiassa on kysymys yleiskaavan hyväksymisestä. Kysymys ei nyt ole hanketta koskevasta lupa-asian ratkaisusta tai ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 17 §:ssä tarkoitetusta hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä. Näin ollen hallinto-oikeus ei tässä asiassa voi tutkia sitä, onko kaavan mahdollistamiin hankkeisiin sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain ja YVA-direktiivin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Alla kohdasta "pääasia" ilmenevästi tässä asiassa ratkaistaan, ovatko kaavan ympäristövaikutuksia koskevat selvitykset olleet maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaisia.

Pääasia

Esteellisyys

Kuntalain 52 §:n 1 momentin (5.12.2003/1034) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

Valittajat ovat esittäneet, että kunnanvaltuutettu X on ollut esteellinen käsittelemään asiaa, koska hän on MTK-Kangasalan johtokunnan puheenjohtaja ja yrittäjävastaava. MTK-Kangasala on ollut osallisena kaava-asiassa. Sen johtokunnan puheenjohtajuus tai yrittäjävastaavan rooli ei kuitenkaan johda siihen, että kaava-asian voitaisiin katsoa koskevan X:ää henkilökohtaisesti kuntalain 52 §:n 1 momentissa (5.12.2003/1034) tarkoitetulla tavalla. Tällaista vaikutusta ei ole myöskään sillä, että X:n kotikylään ollaan mahdollisesti tulevaisuudessa laatimassa kyläyleiskaavaa.

Selvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että kaavan vaikutukset on riittävästi selvitetty muun muassa alueelle osoitettujen ja ympäristössä jo olevien maankäyttötarpeiden yhteen sovittamisen arvioimiseksi.

Kaava-alueen kotieläintalouden hajuvaikutuksia on selvitetty Sahalahden Pakkalan kylän broilerikasvattamoiden ja sikaloiden hajupäästöjen leviämismallilaskelmat -selvityksessä (Ilmatieteen laitos – Ilmanlaadun asiantuntijapalvelut, Katja Lovén ja Harri Pietarila, 2008). Tutkimuksessa arvioitiin leviämismallilaskelmilla Sahalahden Pakkalan kylän broileri- ja sikalatuotannon aiheuttamia hajuvaikutuksia Sahalahden yleiskaavoitusalueella. Hajujen leviämistä arvioitiin 10 broilerikasvattamon ja 2 sikalan hajupäästöjen osalta. Hajujen leviämislaskelmat tehtiin Ilmatieteen laitoksella kehitetyllä hajuyhdisteiden leviämismallilla (ODO-FMI). Mallilaskelmien tuloksena saadaan aluejakauma hajun esiintyvyydestä. Tulokset on ilmoitettu hajufrekvensseinä eli niiden tuntien prosentuaa­lisena osuutena vuoden tunneista, joina hajupitoisuus ylittää tarkastellun hajukynnyksen. Laskelmissa tarkasteltiin sekä lyhytaikaisten (30 s) että pitkäaikaisten (1 h) hajutilanteiden esiintymistä. Mallilaskelmat tehtiin 7,5 km x 7,5 km alueelle 7 877 laskentapisteeseen maanpintatasolle. Laskentapisteiden tiheys oli pienimillään 50 metriä ja alueen reunoilla suurimmillaan 100 metriä. Meteorologisina tietoina käytettiin tutkimusaluetta lähimpänä sijaitsevien kolmen sääaseman etäisyyspainotettua tunneittaista yhdistelmäaineistoa vuosilta 2004–2006. Mallilaskelmien lähtötietoina käytettiin Nab Labs Oy:n tätä hajuarviointia varten 5–6.11.2007 kahdella eri tilalla suorittamia broilerikasvattamon ja sikalan hajumittaustuloksia, Kangasalan kunnan kokoamia, tilojen omistajien ilmoittamia teknisiä tietoja tilojen poistoista ja eläinmääristä sekä edellä mainittuihin tietoihin perustuvia arvioita tilakohtaisista hajupäästöistä.

Tehdyssä hajuselvityksessä on otettu huomioon tiedot alueen kotieläintiloista, laskelmat perustuvat usean vuoden meteorologiseen aineistoon ja paikalla suoritettuihin mittauksiin ja mallilaskelmissa on käytetty tiheässä olevia laskentapisteitä. Tehdyn selvityksen perusteella on saatu kaavan laatimisen kannalta riittävän luotettavaa tietoa alueen kotieläintalouden hajuvaikutuksista.

Edellä mainituilla perusteilla kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi ei ole edellyttänyt laajempia vaikutusselvityksiä. Hyväksytty yleiskaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin.

Kaavan sisältövaatimukset

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Saman pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan.

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Pakkalan kylä sijaitsee noin 20 km Kangasalan keskustasta itään ja 4 km Sahalahden kirkonkylästä etelään. Pääelinkeinoina kylässä ovat kaavaselostuksen lähtöaineisto ja tavoitteet -raportin mukaan kotieläintuotanto ja viljely. Kylässä on kuusi broileritilaa ja yksi sikala. Yleiskaavan tavoitteena on tukea kylän nykyistä yhdyskuntarakennetta. Emätilatarkastelun, edullisuusvyöhykejaon ja mitoituksen avulla on tavoitteena jakaa rakennusoikeus tasapuolisesti maanomistajien kesken ja kohdistaa rakennusoikeutta yhdyskuntarakenteen ja kulttuuriympäristön kannalta edullisiin paikkoihin. Rakennettavuudeltaan ja sijainniltaan hyvien rakennuspaikkojen osoittaminen kaavassa ja mahdollisuus käyttää kaavaa rakennusluvan perusteena parantavat mahdollisuuksia kääntää Pakkalan kylän väestönkehitys kasvuun. Kaavalla on lisäksi tavoitteena tukea kotieläintalouden suuryksiköiden toimintaa ja mahdollisuuksia kehittää sitä.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa suurin osa kaava–alueesta on osoitettu maatalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). Lähes koko kaava-alue sijoittuu maaseutuelinkeinojen kehittämisen kohdealueelle (mk 1). Merkinnällä osoitetaan aluekokonaisuus, jossa sijaitsee merkittävää kotieläintuotantoa. Kehittämissuosituksen mukaan alueen suunnittelussa ja käytössä tuetaan ja vahvistetaan alueelle luonteenomaisia erikoistuotannon toimintamahdollisuuksia. Osa kaava-alueesta kuuluu myös maakunnallisesti arvokkaaseen kulttuuriympäristöön (akm 033). Pakkalan kyläkeskus on osoitettu palvelukyläkeskukseksi (at).

Alueella ei ole voimassa yleiskaavaa. Kaavaselostuksen mukaan Sahalahden osayleiskaavan laadinta on vireillä ja edennyt ehdotusvaiheeseen. Pakkalan kylän osayleiskaava-alue sisältyy Sahalahden osayleiskaava-alueeseen, joka on sitä yleispiirteisempi. Sahalahden rantaosayleiskaavan laadinta on vireillä. Pakkalan kyläyleiskaavan kaavaselostuksen mukaan rantaosayleiskaavasta rajataan pois kyläyleiskaavaan kuuluvat alueet. Kyläyleiskaavassa Pakkalanjärven ranta-alueiden rakennusoikeuden määrittäminen noudattaa Sahalahden rantaosayleiskaavaa varten laadittua rakennusoikeuden mitoitusta.

Kaavaselostuksen mukaan kaavan mitoituksen perustana on emätilatarkastelu. Emätilatarkastelun tarkoituksena on mahdollistaa rakennusoikeuden määrittäminen tasapuolisesti kiinteistöjen kesken. Rakennusoikeus voidaan siirtää saman maanomistajan ja lähisukulaisten omistamalle toista emätilaa olevalle kiinteistölle.

Kyläyleiskaavassa on osoitettu 112 olemassa olevaa asuinrakennuspaikkaa, 2 olemassa olevaa lomarakennuspaikkaa, 12 olemassa olevaa maatilaa, 66 uutta asuinrakennuspaikkaa, 7 kappaletta/17 ha nykyisiä kotieläintalouden suuryksiköitä ja 29 ha rakennusoikeutta kotieläintalouden suuryksiköiden laajentamista tai uusia yksiköitä varten. Kokonaan uusia yksiköitä on kaksi.

Kaavan yleismääräyksen mukaan yleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena AT-alueilla maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaisesti sekä RA- ja AP-alueilla maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesti. Kaikki uudet asuin- ja lomarakennukset, maatilat ja kotieläintalouden suuryksiköt tulee liittää vesi- ja viemäriverkkoon. Vesistöjen ja ojien rannoilla toteutettavien toimenpiteiden tulee täyttää vesilain mukaiset vaatimukset, eivätkä ne saa heikentää vesistöjen tilaa. Luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävillä alueilla alueiden suunnittelussa, maankäytössä ja rakentamisessa tulee ottaa huomioon alueiden luonnonympäristön erityisyyden ja monimuotoisuuden säilymisedellytykset.

Kotieläintalouden suuryksiköiden osoittaminen perustuu kaavaselostuksen mukaan olemassa olevien suuryksiköiden kartoittamiseen, alueelle laadittuun emätilaperusteiseen rakennusoikeustarkasteluun, maanomistajien toiveisiin, asuinrakentamisen sijoittumiseen suhteessa suuryksiköihin, alueelle laadittuihin maisema-, luonto-, haju- ja arkeologisiin selvityksiin, vesihuolto- ja liikenneverkon läheisyyteen sekä alueelle tehtyihin maastokäynteihin. Merkinnällä ME on osoitettu olemassa olevat seitsemän kotieläintalouden suuryksikköä. Merkinnällä MEu on osoitettu kotieläintalouden suuryksiköiden laajennukset ja uudet kotieläintalouden suuryksiköt. Suuryksiköille on osoitettu laajennusalueet siihen suuntaan, missä vaikutukset asutukselle ovat vähäisimmät: alueet rajoittuvat pääosin peltoihin ja metsiin, laajennukset suuntautuvat poispäin häiriintyvästä kohteesta ja asutuksen sijainti on suuryksiköistä katsoen vallitsevan tuulensuunnan yläpuolella. Kotieläintalouden suuryksiköiden määrittämisessä on käytetty hyväksi hajuselvityksestä saatua tietoa hajun leviämisestä. Kotieläintalouden suuryksiköiden toteuttaminen edellyttää ympäristölupaa. Ympäristölupaharkinta ja lupamääräykset tehdään aina tapauskohtaisesti ja ympäristönsuojelulaissa edellytetyllä tavalla. Ympäristölupamenettelyssä toiminnan aiheuttama haitta arvioidaan, edellytykset ja eläinmäärät määritetään tarkemmin, eläinsuojan sijoittaminen ratkaistaan aina tapauskohtaisesti ja toiminnalle voidaan asettaa tarkempia ehtoja koskien ympäristönsuojelua tai jätehuoltoa. ME- ja MEu-alueiden sisään on osoitettu alueet, joille ei saa sijoittaa sellaista toimintaa, joka aiheuttaa kotieläintuotannosta aiheutuvaa ajoittaista merkittävää hajuhaittaa (/y). Määräyksellä voidaan kaavaselostuksen mukaan vähentää ristiriitaisten tilanteiden syntymistä ympäristölupamenettelyssä ja parantaa asumisen ja kotieläintuotannon yhteensovittamista.

Eläintuotantotilat aiheuttavat alueella hajuhaittoja. Hajuhaittoja on selvitetty Sahalahden Pakkalan kylän broilerikasvattamoiden ja sikaloiden hajupäästöjen leviämismallilaskelmat -selvityksessä. Kaavaselostuksen mukaan koska Pakkalan alueelle on laadittu hajuselvitys, josta saadaan täsmällistä tietoa alueen hajupäästöistä ja niiden leviämisestä, ei kaava-alueella ole tarkoituksenmukaista käyttää ympäristöministeriön yleistä ohjeistusta eikä muodoltaan pyöreitä, tuuliolosuhteet huomioimattomia hajualueen määrityksiä.

Kaavakarttaan on merkitty alue, jolla suuryksikkö saattaa aiheuttaa ajoittaista merkittävää hajuhaittaa (hh). Hajuhaitta-alueen määrittämisen perustana on käytetty hajuselvityksen liitekarttaa 2, jossa on esitetty lyhytaikaisen (30 s) selkeästi tunnistettavissa olevan hajun (hajukynnys 3 hy/m­) esiintyminen vuoden tunneista. Yksittäisten tilojen ympärillä hajualueen laajuus vaihtelee hajuselvityksen liitekartan mukaan siten, että etäisyydet tuotantorakennuksista ovat enimmillään 200 m ja pienimmillään etäisyydet ovat noin 50 m. Hajuselvityksen mallilaskelmiin vaikuttaa epävarmuustekijöitä. Nykyisten tuotantorakennusten osalta hajuhaitta-alue on osoitettu 150 metrin päähän ME-alueiksi osoitettujen alueiden rajoilta, jolloin se kattaa vähintään selvityksen rajauksen. Uusien yksiköiden osalta hajuselvitystä voidaan pitää suuntaa-antavana. Uusilla alueilla hajualueen määrittämisessä on käytetty hyväksi selvityksen tietoa, jonka mukaan hajukynnys ylittyy noin 200 metrin alueella yksittäisten tilojen ympäristössä. Koska tuotantorakennusten sijaintia uusilla alueilla ei tarkemmin tunneta, on hajualueen raja määritetty 200 metrin päähän MEu-alueiden tai /y-alueiden rajoista. Maanomistajia kohtaan olisi kohtuutonta määrittää eläinsuojan etäisyydeksi häiriintyvästä kohteesta joka suuntaan vähintään 300 metriä, kun alueelta laaditun selvityksen mukaan hajuhaitat ulottuvat huomattavasti pienemmälle alueelle eivätkä leviä säteittäin kohteesta joka suuntaan yhtä laajalle.

Hajuhaitta-alueelle ei ole annettu rakentamista, asumista tai hajulähdettä koskevia kaavamääräyksiä. Perusteena on kaavaselostuksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2006:24. Hajuhaitta-alueen kaavamääräys on erityisominaisuutta ilmaiseva ja merkitys informatiivinen. Sen toteutus tapahtuu erityislainsäädännön kautta. Hajuselvityksen mukaiselle hajuhaitta-alueelle sijoittuu kokonaan 3 uutta asuinrakennuspaikkaa ja 26 olemassa olevaa asuinrakennuspaikkaa. Kaavassa määritetylle hajuhaitta-alueelle sijoittuu kokonaan 8 uutta asuinrakennuspaikkaa ja 43 olemassa olevaa asuinrakennuspaikkaa.

Kaava-alueen luontoarvoja on selvitetty Sahalahden luontoselvityksen esiselvityksessä (Suunnittelukeskus Oy 22.6.2005), Sahalahden luontoselvityksen jatko-osuudessa (Suunnittelukeskus Oy 7.12.2006) sekä Sahalahden rantaosayleiskaavan luontoselvityksessä (Finnish Consulting Group Oy 10.5.2012). Sahalahden rantaosayleiskaavan luontoselvityksessä on tuotu esiin Pakkalanjärven tila ja arvioitu veden laatuun vaikuttavia seikkoja.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaavahierarkia

Valituksenalainen kaava toteuttaa Pirkanmaan 1. maakuntakaavaan merkittyä maaseutuelinkeinojen kehittämisen kohdealueen aluevarausta. Kaava ei ole maakuntakaavan vastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset eivät edellytä, että alueella tulisi kyläyleiskaavaa laadittaessa olla aluetta koskeva laajempi oikeusvaikutteinen yleiskaava.

Kaava on Pakkalanjärven ranta-alueella maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä tarkoitettu rantaosayleiskaava. Kaavaa laadittaessa on tehty mitoitusselvitys. Kaavaselostuksen mukaan rantavyöhykkeen mitoituksessa ja rakennusoikeuksissa on käytetty samoja periaatteita, kuin järven muuta ranta-aluetta koskevassa, valmisteilla olevassa Sahalahden rantaosayleiskaavassa. Näin ollen valituksenalaista kaavaa ei ole syytä kumota siitä syystä, että ilman laajempaa Sahalahden rantaosayleiskaavaa valituksenalaisen kaavan selvitykset olisivat puutteelliset.

Valituksenalainen kaava ei ole lainvastainen sillä valittajien esittämällä perusteella, että se olisi Tampereen kaupunkiseudun rakennesuunnitelma 2040:n tai Kangasalan kuntastrategia 2020:n vastainen. Näillä suunnitelmilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia kaavoitukseen nähden.

A:n ja B:n viittaamat korkeimman hallinto-oikeuden yksittäisissä poikkeamislupa- ja suunnittelutarveratkaisuasioissa antamat päätökset eivät ole olleet esteenä nyt laaditun sisältöisen yleiskaavan laatimiselle.

Kotieläintalouden suuryksiköiden aiheuttamat haju- ja muut haitat

Kysymystä eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n mukaisesta rasituksesta ei ratkaista maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella kaavalla. Ympäristölupaa vaativan eläinsuojan kulloinkin aiheuttama haitta arvioidaan ja eläinsuojan sijoittaminen ratkaistaan tapauskohtaisessa ympäristölupamenettelyssä. Pysyväksi tarkoitettuja maankäyttömääräyksiä eläintuotannon harjoittamisesta ei voida perustaa tiettynä ajankohtana vallitsevan tilanteen varaan.

Kotieläintalouden ympäristönsuojeluohjeessa (Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2010) on esitetty ympäristölupamenettelyä varten eläinsuojien etäisyyssuositukset häiriintyvästä kohteesta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä suojaetäisyydestä lähimpiin häiriintyviin kohteisiin, vaan kaavan sisältövaatimusten toteutumista arvioidaan laadittujen selvitysten ja kaavassa annettujen kaavamääräysten nojalla.

Kaava-alueelta laaditun hajuselvityksen tulokset on otettu huomioon ja kotieläintalouden aiheuttamaa hajuhaittaa rajoitettu osoittamalla ME- ja MEu-alueiden sisään alueet, joille ei saa sijoittaa sellaista toimintaa, joka aiheuttaa kotieläintuotannosta aiheutuvaa ajoittaista merkittävää hajuhaittaa. Lisäksi hajuhaitta-alue on osoitettu kaavakartalla informatiivisena merkintänä. Uudet AT-alueet on suurimmaksi osaksi osoitettu hajuhaitta-alueen ulkopuolelle. Hajuhaitta-alueelle sijoittuu kokonaan vain 8 uutta asuinrakennuspaikkaa. Kotieläintalouden suuryksiköiden laajennusalueet on sijoitettu rajoittumaan M-, MA- ja MT-alueisiin ja suuntautumaan pois häiriintyvistä kohteista. Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan erityisesti huomioon edellä ympäristölupamenettelystä lausuttu, kaavassa on voitu osoittaa ME- ja MEu-alueet siinä tehdyssä laajuudessa.

Kaavan toteuttamisen vesistövaikutuksia on rajoitettu vesi- ja viemäriverkkoon liittymistä sekä vesistöjen rannoilla toteutettavien toimenpiteiden vesistövaikutuksia koskevilla kaavan yleismääräyksillä. Lisäksi Pakkalanjärven ranta-alue on pääosin osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että kaava on toteutettavissa siten, että se valituksenalaisilta osin täyttää terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön sekä ympäristöhaittojen vähentämistä koskevat sisältövaatimukset. Kaava ei aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Rakennusoikeus

Valituksenalaisessa kaavassa ME-alueiksi on kaavaselostuksen mukaan osoitettu ympäristöministeriön yleiskaavamerkinnät ja -määräykset 2003 -oppaan mukaiset eläinsuojat, eli muun ohella eläinsuojat, jotka on tarkoitettu vähintään 50 000 broilerille.

Rakennusoikeuden osoittaminen kaavan AT-, RA- ja AP-alueilla perustuu yhdenvertaisesti koko kaava-alueella noudatettuun emätila- ja edullisuusvyöhyketarkasteluun, joka takaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun. A ja B ovat yleisellä tasolla esittäneet, ettei näin laskettuja rakennusoikeuksia olisi tullut siirtää tilalta toiselle. Rakentamisen sijoittuminen yhdyskuntarakenteen ja kulttuuriympäristön kannalta edullisiin paikkoihin on kuitenkin mitoituslaskennan mukaisen rakennusoikeuden siirtämiselle hyväksyttävä maankäytöllinen peruste.

Kaavassa on osoitettu yksi AP-paikka rantavyöhykkeelle, osin luo-1-rajauksen (Pakkalanjärvi) sisäpuolelle. Rakennuspaikka sijoittuu siten sellaisen linnustollisesti arvokkaan rantaluhdan alueelle, jotka on luontoselvityksissä suositeltu jätettävän rakentamatta. Kun otetaan huomioon luo-1-alueita koskeva kaavamääräys ja kysymyksessä olevan rantaluhdan laajuus, yksi rakennuspaikka ei kuitenkaan vielä merkittävästi heikennä paikallisesti arvokkaan ranta-alueen luontoarvoja.

Valituksenalaisen kaavan yleismääräyksen mukaan yleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaisesti vain AT-alueilla. AT-alueille onkin osoitettu nykyiset ja kaavan mitoitusperusteiden mukaiset uudet rakennuspaikat. Pakkalan kyläyleiskaavalla ei näin ollen ole poistettu rakentamisen suunnittelutarveratkaisujen tarvetta suunnittelutarvealueella muiden kuin AT-alueiden, esimerkiksi siis ME ja MEu-alueiden osalta. ME- ja MEu-alueiden lisärakennusoikeutta ei siten tältä osin ole ratkaisu tällä kaavalla. A:n ja B:n M-, ME- ja MEu-alueilla sijaitsevien kiinteistöjen rakennusoikeuksien lisäämiseen liittyvät valitusperusteet eivät siten ole peruste kaavan kumoamiseen.

Hallinto-oikeuden loppujohtopäätös

Kunnalla on itsehallintonsa puitteissa oikeus päättää, millainen kaava alueelle laaditaan. Hallinto-oikeus voi tutkia valituksesta ainoastaan kaavan lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet. Valtuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajan käsityksen mukaan alueelle olisi tarkoituksenmukaisempaa laatia osin toisenlainen kaava. Kunnanvaltuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, ei ole kohtuutonta, että A ja B joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Virpi Juujärvi. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ja Kangasalan kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat uudistaneet hallinto-oikeudelle esittämänsä valitusperusteet sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kunnanvaltuuston jäsen X on ollut päättämässä kaavan hyväksymisestä, vaikka hän on edustanut samassa asiassa myös kaava-asiassa osallisena ollutta MTK:ta. Lisäksi X toimii itse lihantuottajana. X on asiaa kokonaisuutena tarkastellen ollut esteellinen osallistumaan päätöksentekoon.

Yleiskaavan laadinnassa on tehty taloudellisen hyödyn tavoittelun vuoksi olennaisia ja tarkoitushakuisia virheitä. Broileriteollisuuden merkittävän lisäyksen ympäristövaikutukset pienelle kyläalueelle olisi tullut selvittää ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ennen kyläyleiskaavan hyväksymistä. Ympäristövaikutusten arviointia ei ole tähän mennessä tehty, vaikka alueelle on haettu lukuisia ympäristölupia ja toimintojen kokonaisuus on ylittänyt arviointimenettelyn rajan.

Yleiskaava ei kohtele kuntalaisia tasapuolisesti, vaan painopiste on taloudellisen hyödyn tavoittelussa. Yleiskaavaan on merkitty enemmän teollisuutta kuin asuinpaikkoja. Kaavan tavoitteena ei ole ympäristöhaittojen vähentäminen, vaan kaavan johdosta haitat päinvastoin lisääntyvät. Laaditun hajuselvityksen laskemissa on epävarmuustekijöitä, joten ME-alueiden etäisyydet uusista ja olemassa olevista asuinpaikoista tulisi olla suuremmat kuin yleiskaavassa on esitetty. Haju on vain yksi haittatekijöistä, eikä kokonaishaittavaikutuksia ole mitenkään huomioitu.

Kangasalan kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt valituksen hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäynti­kulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Yleiskaavan hyväksymistä koskevan valituksen yhteydessä ei ole mahdollista tutkia, onko kaavan mahdollistamiin, tässä tapauksessa kotieläintalouden suuryksiköiden rakentamista koskeviin hankkeisiin sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA) annetun lain (468/1994) ja YVA-direktiivin (2011/92/EU) mukaan YVA-menettelyä. Hallinto-oikeuden on siten tullut jättää A:n ja B:n valitus tutkimatta siltä osin kuin siinä on vaadittu yksittäisten kotieläintalouden suuryksiköiden ympäristövaikutusten arvioimista YVA-lain mukaisessa menettelyssä. A:n ja B:n valitus on kuitenkin tutkittava siltä osin kuin siinä on katsottava vaaditun kyläyleiskaavan ympäristövaikutusten selvittämistä YVA-lain mukaisessa menettelyssä ennen kaavan hyväksymistä.

Kaavan tulee maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin perusteella perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Vaikutusten selvittämisestä kaavaa laadittaessa säädetään edelleen maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä.

Kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten riittävyys arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n perusteella. Maankäyttö- ja rakennuslaki tai YVA-menettelystä annettu laki ei edellytä kaavan vaikutusten arvioimista YVA-menettelyssä, eikä kaavoitus ole sidottu mahdollisesti toimitettuun YVA-menettelyyn. Laadittu ympäristövaikutusten arviointiselostus ja arviointimenettelyyn liittyvät selvitykset voidaan kuitenkin ottaa huomioon kaavan selvitysaineistona. Vaikka kaavaratkaisun mahdollistamien hankkeiden toteuttaminen saattaa edellyttää YVA-menettelyn toimittamista, YVA-menettely ei kuitenkaan ole yleiskaavan hyväksymisen edellytyksenä.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet ja lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 132 § (132/1999) sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 20.7.2017