Muu päätös 3669/2017

Tilaajavastuulain mukaista laiminlyöntimaksua koskeva valitus

Antopäivä: 25.7.2017
Taltionumero: 3669
Diaarinumero: 3273/2/16

Asia Tilaajalle määrättyä laiminlyöntimaksua koskeva valitus

Valittaja A Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 25.8.2016 nro 16/0623/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 11.9.2015 tekemällään päätöksellä määrännyt A Oy:n maksamaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetussa laissa tarkoitettua laiminlyöntimaksua 10 000 euroa liittyen yhtiön tekemään alihankintasopimukseen X Oy:n kanssa sekä 6 000 euroa liittyen yhtiön tekemään alihankintasopimukseen Y Oy:n kanssa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin (1233/2006; 1 ja 2 kohta 469/2012) mukaan ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen vuokratun työntekijän käytöstä tai alihankintasopimukseen perustuvasta työstä, tilaajan on pyydettävä sopimuspuolelta ja tämän on annettava tilaajalle: 1) selvitys siitä, onko yritys merkitty ennakkoperintälain (1118/1996) mukaiseen ennakkoperintärekisteriin ja työnantajarekisteriin sekä arvonlisäverolain (1501/1993) mukaiseen arvonlisäverovelvollisten rekisteriin; 2) kaupparekisteriote tai kaupparekisteristä muutoin saadut kaupparekisteriotetta vastaavat tiedot; 3) todistus verojen maksamisesta tai verovelkatodistus taikka selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty; 4) todistukset eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty; sekä 5) selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista.

Saman pykälän 4 momentin mukaan tilaajan ei tarvitse pyytää 1, 2 ja 5 momentissa tarkoitettuja selvityksiä ja todistuksia, jos hänellä on perusteltu syy luottaa sopimuspuolen täyttävän lakisääteiset velvoitteensa sillä perusteella, että: (---) 2) sopimuspuolen toiminta on vakiintunutta; 3) tilaajan ja sopimuspuolen sopimussuhdetta voidaan pitää vakiintuneena aikaisempien sopimussuhteiden johdosta; taikka 4) luottamukseen on edellä 1–3 kohdassa säädettyyn rinnastettava syy.

Saman pykälän 6 momentin mukaan edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitetut selvitykset ja todistukset on säilytettävä vähintään kaksi vuotta siitä, kun sopimusta koskeva työ on päättynyt.

Tilaajavastuulain 9 §:n 1 momentin 1 kohdan (469/2012) mukaan tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua, jos tilaaja on laiminlyönyt 5 tai 5 a §:ssä tarkoitetun selvitysvelvollisuuden.

Tilaajavastuulain 9 §:n 2 momentin (1052/2010) mukaan laiminlyöntimaksun suuruudeksi määrätään vähintään 1 600 euroa ja enintään 16 000 euroa.

Saman pykälän 3 momentin mukaan laiminlyöntimaksun suuruutta määrättäessä otetaan huomioon selvitysvelvollisuuden rikkomisen aste, laatu ja laajuus sekä tilaajan ja tämän sopimuspuolen välisen sopimuksen arvo. Laiminlyöntimaksua alentavana tekijänä otetaan huomioon tilaajan pyrkimys estää tai poistaa laiminlyönnin vaikutukset ja sitä korottavana tekijänä tilaajan laiminlyönnin toistuvuus, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet. Pykälän 4 momentin mukaan laiminlyöntimaksu voidaan jättää määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä, jos tekoa voidaan pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen tai määrääminen vähimmäismäärää pienempänä on kohtuullista olosuhteet huomioon ottaen.

Selvitysvelvollisuuden laiminlyönti

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen tarkastaja on 3.3.2015 suorittanut valittajaa koskevan työsuojelutarkastuksen. Tarkastuksen perusteella on valittajan toimittamien lisäselvitysten jälkeen laadittu 27.3.2015 päivätty tarkastuskertomus numero 15/733. Valittajalle on 31.3.2015 päivätyllä kuulemiskirjeellä, jossa on yksilöity tarkastuskertomuksesta ilmenevät valittajan selvitysvelvollisuuden noudattamisessa havaitut puutteet, varattu tilaisuus antaa selvityksensä asiassa. Valittaja on antanut vastineen kuulemiskirjeeseen.

Tarkastuskertomuksen mukaan valittaja on laiminlyönyt tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuutensa X Oy:n kanssa 14.12.2012 tekemänsä kiinteistöpalvelutöihin liittyvän alihankintasopimuksen osalta hankkimalla tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaiset selvitykset sopimuksen solmimisen jälkeen (tilaajavastuu.fi-verkkopalvelusta 2.3.2015 hankittu yritysraportti). Lisäksi laiminlyöntimaksua määrättäessä esitetty selvitys on katsottu puutteelliseksi eläkevakuuttamista koskevan selvityksen osalta. Edelleen tarkastuskertomuksen mukaan valittaja on laiminlyönyt tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuutensa Y Oy:n kanssa 18.12.2012 tekemänsä kiinteistöpalvelutöihin liittyvän alihankintasopimuksen osalta jättämällä hankkimatta tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3–5 kohtien mukaiset selvitykset ja todistukset.

Valittaja ei ole kiistänyt edellä mainittuja laiminlyöntejään. Valittajan mukaan sen toimintaa on kuitenkin arvioitava kokonaisuutena eikä valittajan ole tämän perusteella katsottava rikkoneen tilaajavastuulakia.

X Oy:tä koskevan sopimuksen osalta valittaja on todennut, että sopimus perustuu Lassila & Tikanoja Oy:n tekemään tarjouspyyntöön. Valittajan mukaan sillä on ollut perusteltu syy luottaa siihen, että viimeksi sanottu yhtiö on menetellyt asiassa tilaajavastuulain edellyttämällä tavalla, ja se on vielä hankkinut X Oy:tä koskevat puuttuvat selvitykset ja todistukset sopimuksen tekemisen jälkeen kirjallisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että tilaajavastuulain 5 §:n mukaan tilaajalla on vastuu tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaisten selvitysten ja todistusten hankkimisesta ennen sopimuksen tekemistä. Asiassa on riidatonta, että valittaja on ollut viimeksi mainitussa alihankintasopimuksessa tilaajavastuulain mukainen tilaaja. Valittaja on siten ollut vastuussa mainittujen selvitysten ja todistusten hankkimisesta ennen sopimuksen tekemistä. Valittajan selvitysvelvollisuutta arvioitaessa ei ole merkitystä sillä, että alihankintaan liittyvästä tarjousprosessista on vastannut valittajan esittämällä tavalla muu yhtiö kuin valittaja.

Y Oy:tä koskevan sopimuksen osalta asiassa on valittajan mukaan otettava huomioon se, että Y Oy:n tuottamaa palvelua ei tarjoa alihankintasopimuksen mukaisella alueella kukaan muu toimija ja että erityisesti talviaikaan palvelun tarjoamiseen olisi tullut ylivoimaisia esteitä, jolloin valittajan liiketoiminnan edellytykset olisivat vaarantuneet. Tältä osin hallinto-oikeus toteaa, ettei valittajan esittämillä seikoilla alueellisen tarjonnan rajallisuudesta ja sen liiketoiminnan edellytyksistä ole merkitystä arvioitaessa tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuutta.

Lisäksi valittaja on todennut hankkineensa kummaltakin nyt kysymyksessä olevalta sopimuspuolelta tilaajavastuulain mukaiset selvitykset suullisesti. Valittajan mukaan se ei ole menetellyt kummankaan sopimuspuolen asiassa tuottamuksellisesti eikä sen menetellystä ole edes väitetty aiheutuneen vahinkoa tai kustannuksia kenellekään. Lisäksi valittaja on tuonut esiin, että se toimii jatkuvasti noin 100 alihankkijan kanssa ja että tilaajavastuulain mukaiset selvitykset hankitaan säännönmukaisesti. Valittajan mukaan se on toiminut kokonaisuutena arvioiden tilaajavastuulain näkökulmasta asianmukaisesti ja hyvin.

Hallinto-oikeus toteaa, että tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentissa ja 5 a §:ssä tarkoitetuilla selvityksillä, otteilla ja todistuksilla tarkoitetaan kirjallista materiaalia, jota ei voi saada suullisesti ja joka tulee hankkia ennen sopimuksen solmimista. Kyseinen materiaali on lisäksi säilytettävä vähintään kaksi vuotta siitä, kun sopimusta koskeva työ on päättynyt. Edelleen hallinto-oikeus toteaa, ettei laiminlyöntimaksun määrääminen edellytä tahallisuutta tai tuottamuksellisuutta. Tahallisuudella sen sijaan voi olla merkitystä arvioitaessa laiminlyöntimaksun suuruutta. Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että tilaajavastuulain mukainen selvitysvelvollisuus on sopimuskohtaista, minkä vuoksi asiassa ei ole merkitystä sillä, onko valittaja täyttänyt tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuutensa muiden kuin tässä kysymyksessä olevien alihankintasopimusten osalta.

Hallinto-oikeus toteaa asiassa käyneen ilmi, että valittaja on edellä kerrotulla tavalla laiminlyönyt puheena oleviin alihankintasopimuksiin liittyvän tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaisen selvitysvelvollisuutensa.

Laiminlyöntimaksujen määrääminen

Työsuojelun vastuualue on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt valittajan maksamaan laiminlyöntimaksua 10 000 euroa liittyen valittajan tekemään alihankintasopimukseen X Oy:n kanssa ja 6 000 euroa liittyen valittajan tekemään alihankintasopimukseen Y Oy:n kanssa.

Valittaja on vaatinut laiminlyöntimaksujen määräämättä jättämistä tai maksujen alentamista 500 euroon kummankin maksun osalta. Valittajan mukaan sen edellä mainittuihin sopimuspuoliin liittyviä laiminlyöntejä on pidettävä kokonaisuutena arvioiden vähäisinä samoilla perusteilla kuin valittaja on edellä katsonut, ettei se olisi rikkonut tilaajavastuulakia. Valittaja on lisäksi katsonut, ettei laiminlyöntimaksujen määrä voi olla 20 prosenttia alihankintasopimusten arvonlisäverottomasta arvosta.

Hallinto-oikeus toteaa, että tilaajavastuulain 9 §:n 3 momentissa on säädetty siitä, mitkä seikat vaikuttavat laiminlyöntimaksun suuruuteen sekä siitä, mitkä seikat voidaan ottaa huomioon laiminlyöntimaksua alentavina tekijöinä. Saman pykälän 4 momentissa on säädetty maksun määräämättä jättämisestä tai maksun määräämisestä vähimmäismäärää pienempänä.

Tilaajavastuulain 9 §:n 3 momenttia koskevan hallituksen esityksen (HE 114/2006 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan teon astetta, laatua ja laajuutta arvioitaessa otettaisiin esimerkiksi huomioon, mitä osioita selvitysvelvollisuuden piiriin kuuluvien tietojen hankinnasta on laiminlyöty ja tilaajan oman toiminnan tahallisuuden tai huolimattomuuden aste. Arvioon vaikuttaisi myös se, onko kysymyksessä pienyritys, jolla on muutama työntekijä, vai tilaaja, jolla on satoja työntekijöitä.

Edellä mainitun hallituksen esityksen 9 §:n 4 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kokonaisarviossa teon vähäisyyttä ja kohtuullistamisperusteita arvioitaessa tulisi kiinnittää huomiota sekä tilaajan menettelyyn että mahdollisen vahingon laatuun ja määrään vaikuttaviin seikkoihin. Laiminlyöntimaksu voitaisiin jättää määräämättä esimerkiksi, jos tilaajalla on ollut syytä luottaa sopimuskumppaniinsa tämän aikaisemman toiminnan perusteella, vaikka 5 §:n 4 momentissa säädetyt kriteerit eivät olisikaan täyttyneet aivan kirjaimellisesti, ja jos selvitysvelvollisuuden laiminlyönnistä huolimatta tilaaja voi osoittaa sopimusosapuolen noudattavan tässä laissa tarkoitettuja velvoitteitaan eikä selvitysvelvollisuuden laiminlyönnistä ole siten syntynyt haittaa. Laiminlyöntimaksu voitaisiin määrätä vähimmäismäärää pienempänä, jos tilaaja voisi osoittaa, että hän on aikaisemmin noudattanut selvitysvelvollisuuttaan ja että hänellä on ollut perusteltu syy luottaa siihen, että selvitysvelvollisuutta ei selvityksen kohteena olevassa tilanteessa ole.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan valittajan laiminlyöntejä ei ole pidetty vähäisinä. Päätöksen mukaan valittajaa on pidetty sen liikevaihdon ja henkilökunnan määrän perusteella suurena yrityksenä. Laiminlyöntimaksujen määrää arvioitaessa on otettu huomioon valittajan ja tämän sopimuskumppaneiden sopimusten arvot sekä selvitysvelvollisuuden rikkomisen aste, laatu ja laajuus. X Oy:tä koskevan sopimuksen osalta laiminlyöntimaksua alennettavana seikkana on päätöksessä otettu huomioon, että valittaja on pyrkinyt korjaamaan menettelyään hankkimalla selvityksiä ja todistuksia jälkikäteen. Korottavia tekijöitä ei ole havaittu kummaankaan sopimuksen osalta.

Kun otetaan huomioon valittajana olevan yhtiön suuri koko sekä laiminlyöntien aste, laatu ja laajuus sekä valituksenalaisen päätöksen liitteestä ilmenevät sopimusten arvot, hallinto-oikeus katsoo, ettei laiminlyöntejä ole pidettävä valittajan esittämien seikkojen perusteella vähäisinä eikä maksujen määräämistä ole olosuhteet kokonaisuutena huomioon ottaen pidettävä kohtuuttomana. Perusteita laiminlyöntimaksujen poistamiselle tai alentamiselle ei näin ollen ole. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Sami Aalto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiölle määrätyt laiminlyöntimaksut poistetaan. Toissijaisesti laiminlyöntimaksuja on alennettava yhteensä enintään 1 000 euroon.

A Oy:n rikkomus on tilaajavastuulain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla vähäinen. Yhtiö on vuosittain toiminut – ja toimii edelleen – noin sadan tilaajavastuulain tarkoittaman hankkeen vastuullisena toimijana. Siten nyt kysymyksessä olevat tapaukset ovat yhtiön toiminnassa poikkeuksellisia ja niihinkin on esitetty ymmärrettävä peruste. Asiassa ei myöskään ole väitetty, että yhtiön menettelystä olisi aiheutunut vahinkoa, kustannuksia tai haittaa.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon, jonka mukaan valitus tulee hylätä.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

 
Julkaistu 25.7.2017