Muu päätös 3956/2017

Postilain mukainen yleispalveluvelvoitteen asettaminen, samasta päätöksestä myös lyhyt ratkaisuseloste

Antopäivä: 18.8.2017
Taltionumero: 3956
Diaarinumero: 1469/2/15 ja 1474/2/15

Asia Valitus postilain mukaisen yleispalveluvelvoitteen asettamista koskevassa asiassa

Valittajat 1) Oy Matkahuolto Ab

2) Viestintävirasto

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 16.4.2015 nro 15/0481/3

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on päätöksellään 29.12.2011 (numero 1645/9210/2011) nimennyt Itella Posti Oy:n (1.1.2015 alkaen Posti Oy) yleispalveluun kuuluvien kotimaasta lähetettävien enintään 10 kilon painoisten postipakettien postipalvelun tarjontaan velvolliseksi yleispalveluyritykseksi koko maan alueelle lukuun ottamatta Ahvenanmaan maakuntaa.

Oy Matkahuolto Ab (jäljempänä myös Matkahuolto) on Helsingin hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että hallinto-oikeus keskeyttää Viestintäviraston tekemän päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Lisäksi Matkahuolto on vaatinut, että hallinto-oikeus palauttaa asian kokonaisuudessaan Viestintävirastolle käsiteltäväksi ja velvoittaa Viestintäviraston muuttamaan päätöstä siten, että yleispalveluvelvoitteen asettamista arvioitaessa kilpailevien yritysten arviointi on tehtävä tapauskohtaisesti erityisolosuhteet huomioon ottaen ja kilpailuoikeuden periaatteita soveltaen sekä yleispalveluvelvoitteen asettamisen tasapuolisuutta ja suhteellisuutta arvioitaessa on otettava huomioon velvoitteen asettamisen vaikutukset markkinoihin ja palveluiden saatavuuteen sekä hintoihin keskipitkällä aikavälillä. Matkahuolto on vielä vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Viestintävirasto on Matkahuollon valituksesta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa vaatinut, että Matkahuollon valitus jätetään valitusoikeuden puuttumisen vuoksi tutkimatta.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 14.3.2012 numero 12/0345/3 hylännyt Matkahuollon vaatimuksen Viestintäviraston 29.12.2011 tekemän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 22.5.2013 numero 13/0611/3 jättänyt Matkahuollon valituksen tutkimatta ja hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on katsonut, että Matkahuollolla ei ole asiassa valitusoikeutta.

Korkein hallinto-oikeuson päätöksellään 25.9.2014 taltionumero 2848 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hallinto-oikeuden on asian ratkaistessaan lausuttava myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetystä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista. Korkein hallinto-oikeus on päätöksestään tarkemmin ilmenevillä perusteilla katsonut, että Matkahuollolla on oikeus valittaa Viestintäviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Viestintäviraston päätöksen ja palauttanut asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on hylännyt Matkahuollon vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on päätöksessään selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja asiassa saadun selvityksen ja lausunut oikeudellisena arviointinaan seuraavaa:

Pääasia

Asiassa on arvioitava, onko Viestintävirasto voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa kolmen kilpailevan yrityksen kriteerin sen ratkaisemiseksi, onko kotimaasta lähetettävien alle kymmenen kilon yleispalvelu- pakettien palvelutarjonnan turvaamiseksi asetettava postiyritykselle, tässä tapauksessa Itella Posti Oy:lle, yleispalveluvelvollisuus. Viestintäviraston päätöksen mukaan yleispalvelutuotteille asetetut vaatimukset täyttäviä palveluja tarjoavat ainoastaan Itella Posti Oy ja Oy Matkahuolto Ab, joilla on laaja toimipisteverkosto ja joiden palveluhinnoittelua virasto on sinällään pitänyt kohtuullisena.

Postilain 23 §:ssä edellytetään ainoastaan, että alueella on keskenään kilpailevia yrityksiä, jotka tarjoavat vastaavia palveluita. Lain säännöksen sanamuodosta ei voi johtaa muita edellytyksiä yritysten lukumäärälle kuin että niitä on enemmän kuin yksi. Lain esitöiden mukaan kolmea yritystä voidaan pitää lähtökohtaisesti riittävänä. Erikseen todetaan, että kahden kilpailevan palveluntarjoajan markkinat eivät välttämättä turvaa palvelun hintojen ja ehtojen muodostumista kuluttajan näkökulmasta kohtuullisiksi.

Laki ja sen esityöt näyttäisivät siten mahdollistavan Viestintäviraston harkintavaltansa puitteissa asettavan kolmen kilpailevan yrityksen edellytyksen. Viestintäviraston harkintavaltaa kuitenkin rajaa postilain 23 §:n 1 momentti, jonka mukaan päätöksen tulee perustua avoimuuden, suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin. Lisäksi yleispalveluvelvoitteen asettamisen on oltava välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi.

Kolmen yrityksen kriteerin soveltaminen olisi hallinnollisesti yksinkertaista, koska aina kilpailevien yritysten lukumäärän jäädessä alle kolmen, ei markkinoilla vallitsevaa kilpailua olisi tarpeen analysoida enempää. Viestintäviraston päätöksestä ja viraston antamasta lausunnosta voi päätellä, että Viestintävirasto on soveltanut kolmen yrityksen vaatimusta kaavamaisesti ilman tapauskohtaista harkintaa. Nimeämispäätöksen valmisteluvaiheessa on useassa lausunnossa kuitenkin tuotu esille, että jo kahden yrityksen toiminta loisi toimivan kilpailun pakettimarkkinoille. Viestintävirasto ei ole esittänyt minkäänlaisia perusteluita sille, miksi kahden kilpailevan yrityksen toiminta ei täytä postilain 23 §:n 2 momentin 3 kohdan edellytyksiä. Markkinoiden tosiasiallisen kilpailutilanteen arvioinnin asemesta Viestintävirasto on toistuvasti viitannut toista toimialaa koskevassa yleispalvelutarveanalyysissä käyttämäänsä kolmen kilpailevan yrityksen edellytykseen, joka on mainittu myös postilakia koskevassa hallituksen esityksessä. Hallituksen esityksen yleisperusteluista ei kuitenkaan voi vetää sellaista johtopäätöstä, ettei markkinoita tarvitsisi analysoida tilanteessa, jossa kilpailevien yritysten lukumäärä on alle kolme. Postipalvelujen ala myös poikkeaa luonteeltaan viestintämarkkinalain mukaisten palvelujen alasta.

Vaikka yleispalveluvelvolliseksi nimeäminen lähtökohtaisesti on nimettyä yritystä rasittava velvollisuus, vaikuttaa se esimerkiksi yleispalveluiden arvonlisäverovapautuksen kautta asettaen yleispalveluyrityksen kiistatta erilaiseen asemaan kuin missä sen kilpailijat ovat. Yleispalveluvelvollisuuden asettaminen yhdelle yritykselle silloin, jos se ei yleispalvelujen turvaamiseksi olisi välttämätöntä, on omiaan tarpeettomasti vaikuttamaan alalla vallitsevaan kilpailuun. Tästä syystä on katsottava suhteellisuusperiaatteen estävän yleispalveluvelvollisuuden asettamisen tilanteessa, jossa se ei yleispalvelujen turvaamiseksi ole tarpeen.

Koska Viestintävirasto ei ole osoittanut selvittäneensä, olisiko pakettimarkkinoiden kilpailu riittävällä tavalla turvattu kahden kilpailijan markkinoilla, siitäkään huolimatta, että nimeämispäätöksen valmisteluvaiheessa lausunnonantajien toimesta on tällaista esitetty, on Viestintäviraston päätöksen katsottava olevan siinä määrin puutteellinen, että asia on palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi sen selvittämiseksi, onko kotimaasta lähetettävien alle kymmenen kilon yleispalvelupakettien palvelutarjonta postilain 23 §:ssä edellytetyllä tavalla turvattu niillä alueilla, joilla toimii kaksi keskenään kilpailevaa yritystä, jotka tarjoavat vastaavia palveluita, ja onko yleispalveluvelvoitteen asettaminen siten ollut välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi.

Viestintäviraston päätöksen tultua edellä mainituin perustein kumotuksi, ei asiassa ole tarpeen lausua erikseen valtiontukiväitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osittain, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Viestintävirasto on päätöstä tehdessään noudattanut kriteereitä, joille on löydettävissä tukea sekä lain esitöistä että viestintämarkkinoita koskien myös oikeuskäytännöstä. Asiaa on pidettävä tulkinnanvaraisena. Vaikka hallinto-oikeus on nyt kumonnut Viestintäviraston päätöksen, näissä olosuhteissa ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Heikki Mauno, Vesa Heikkilä ja Outi Siimes, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Oy Matkahuolto Ab:n valitus (dnro 1469/2/15)

Oy Matkahuolto Ab on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntikulujen osalta ja velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 30 593,75 eurolla viivästyskorkoineen. Lisäksi Matkahuolto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan Matkahuollon oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Matkahuolto on vaatimuksensa tueksi viitannut asiassa aiemmin hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamiinsa selvityksiin ja esittänyt lisäksi seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös oikeudenkäyntikulujen osalta on virheellinen. Oikeudenkäynti on aiheutunut Viestintäviraston virheestä. Viestintävirasto on merkittävällä tavalla laiminlyönyt hallintolain 31 §:ssä tarkoitetun selvittämisvelvollisuutensa. Viestintävirasto on jättänyt kokonaan huomioon ottamatta Matkahuollon asian käsittelyn yhteydessä useaan kertaan esiin tuomat vaatimukset postilain 23 §:n 1 momentissa tarkoitettujen suhteellisuuden ja syrjimättömyyden huomioon ottamisesta sekä markkinoiden kilpailuanalyysin ja valtiontukea koskevan arvioinnin tekemisestä. Mainittujen vaatimusten huomioon ottamatta jättäminen on johtanut lainvastaiseen päätökseen. Omien etujensa turvaamiseksi Matkahuollon on ollut välttämätöntä valittaa päätöksestä.

Viestintävirasto ei ole päätöksessään esittänyt perusteluita sille, miksi kahden kilpailevan yrityksen toiminta ei ole täyttänyt postilain 23 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä. Kilpailun toimivuutta koskevan arvioinnin osalta Viestintävirasto on päätöksen perustelumuistiossaan hyvin lyhyesti todennut, ettei se yhdy Matkahuollon näkemykseen eikä näe perusteita poiketa postilain esitöissä mainitusta kolmen kilpailijan lähtökohdasta. Kun Matkahuolto on Viestintäviraston päätöksiä valmisteltaessa tuonut esiin konkreettisia seikkoja, jotka osoittavat kilpailun toimivan pakettimarkkinoilla, on Viestintävirastolla tällaisessa tilanteessa ollut erityinen velvollisuus ottaa päätöksessä perustellusti kantaa esiin tuotuihin tosiseikkoihin. Kun Viestintävirasto on jättänyt kilpailun toimivuuden arvioimatta, se on toiminut virheellisesti ja laiminlyönyt selvitysvelvollisuutensa.

Viestintävirasto on laiminlyönyt myös postilain 23 §:n 1 momentissa tarkoitetun suhteellisuus- ja tasapuolisuusharkinnan. Viestintävirasto ei ole päätöksessään tai sen perustelumuistiossa arvioinut pakettimarkkinoita koskevien yleispalvelupäätösten seurauksia eli sitä, ovatko asetettavat velvollisuudet postilaissa edellytetyllä tavalla oikeassa suhteessa niillä saavutettavaan lopputulokseen nähden. Viestintävirasto ei ole myöskään arvioinut velvoitteen asettamisen tasapuolisuutta eli vaikutuksia eri intressitahoihin.

Viestintäviraston menettely on lisäksi ollut unionin kolmannen postidirektiivin (2008/6/EY) vastaista. Postilain perustana olevan direktiivin yhtenä nimenomaisena tavoitteena on postimarkkinoiden kilpailun edistäminen ja turvaaminen. Yleispalveluvelvoitteita asetettaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei velvoite vääristä markkinoita. Direktiivissä edellytetty postimarkkinoiden kilpailun edistäminen ja turvaaminen kuuluu Suomessa yleispalvelun osalta Viestintäviraston tehtäviin.

Viestintävirasto on tehnyt virheen myös sivuuttaessaan valtiontukea koskevan unionin oikeuden. Kuten Matkahuolto on asian valmistelun yhteydessä todennut, Viestintäviraston päätös, jolla Itella Posti Oy:lle on väärin perustein asetettu yleispalveluvelvoite, ja tästä seuraava arvonlisäverovapautus muodostavat toimenpiteen, jolla valtion varoista myönnetään valikoivaa tukea Itella Posti Oy:lle. Tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Kyseessä on siten Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa kielletty valtiontuki.

Korkein hallinto-oikeus on muun muassa päätöksessään (KHO 2010:55) määrännyt Viestintäviraston korvaamaan asianosaisen oikeudenkäyntikuluja asiassa, jossa on ollut kysymys kansallisen lainsäädännön ja sen perusteena olevan direktiivin virheellisestä tulkinnasta. Oikeudenkäyntikulut on määrätty Viestintäviraston maksettavaksi, vaikka asia on ollut jopa siinä määrin tulkinnanvarainen, että asiassa on pyydetty ennakkoratkaisua unionin tuomioistuimelta. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 1.11.2013 taltionumero 3472 määrännyt valtion korvaamaan asianosaisen oikeudenkäyntikuluja postilain väärään soveltamiseen liittyvässä asiassa.

Viestintävirasto on hallinto-oikeuden päätöksestä ilmikäyvällä tavalla soveltanut väärin postilakia. Viestintävirasto on myös laiminlyönyt hallintolain mukaisen selvitysvelvollisuutensa. Kun päätös on tehty lainvastaisesti, kyse on viranomaisen virheestä. Koska oikeudenkäynti on aiheutunut Viestintäviraston virheestä, on kohtuutonta, jos Matkahuolto joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Viestintävirasto on lausunnossaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Matkahuollon valituksen. Toissijaisesti Viestintävirasto on pyytänyt, että Matkahuollon oikeudenkäyntikulujen määrää kohtuullistetaan.

Viestintävirasto on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut Viestintäviraston virheestä, vaan kysymyksessä on lain tulkintaan liittyvä kysymys. Näin on myös hallinto-oikeus katsonut.

Viestintävirasto on tehnyt päätöksensä sille postilaissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Viestintäviraston antamassa päätöksessä on ollut kysymys normaalista postilain soveltamisesta ja tulkitsemisesta.

Viestintäviraston päätöksen perusteeksi löytyy tukea postilain esitöistä ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä. Postilain edellytysten mukaan yleispalveluyritys voidaan jättää nimeämättä, jos alueella on keskenään kilpailevia yrityksiä. Lain esitöiden mukaan kolmea yritystä voidaan pitää lähtökohtaisesti riittävänä. Edes Kilpailuvirastolla ei ole sinänsä ollut huomauttamista päätösluonnoksen analyysiin ja sen johtopäätöksiin.

Toisin kuin viestintämarkkinalaissa, postilain nimenomaisen säännöksen mukaan yleispalveluyrityksen nimeämättä jättäminen edellyttää aina, että palveluja tarjoavat keskenään kilpailevat yritykset. Postilaki asettaa siten viestintämarkkinoita sääntelevää lainsäädäntöä tiukemmat kriteerit saatavuuden arvioinnille. Edellytys vähintään kolmen kilpailevan yrityksen olemassaolosta toimivan kilpailun takaamiseksi ei perustu posti- tai telepalvelujen markkinoiden erityispiirteisiin vaan kilpailutaloustieteelliseen oligopoliteoriaan.

Kolmea palveluntarjoajaa koskeva vaatimus on hyväksytty aikaisemmassa oikeuskäytännössä. Korkein hallinto-oikeus on telepalvelujen yleispalvelua koskevassa ratkaisussaan (KHO 4.7.2012 taltionumero 1874) katsonut, että Viestintäviraston oli harkintavaltansa puitteissa mahdollista edellyttää kolmen palveluntarjoajan toimivan tarkasteltavalla alueella siitäkin huolimatta, että vaatimus oli sinänsä ollut yleispalvelun tarjonnan ja kilpailun olemassaolon arvioimisen kannalta kategorinen. Postilain esitöissä on nimenomaisesti viitattu tähän sittemmin korkeimman hallinto-oikeuden hyväksymään kriteeriin.

Ei voida pitää kohtuuttomana, että Matkahuolto joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Oikeudenkäyntikulujen määrää on joka tapauksessa kohtuullistettava. Oikeudenkäyntikulut ovat asian laatuun ja laajuuteen nähden korkeat. Matkahuollon on ollut tarpeetonta vedota asiassa valtiontukea koskeviin seikkoihin. Valtiontukea koskeville näkökohdille ei ole annettu merkitystä valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä eikä aiemmissa asiassa annetuissa päätöksissä. Viestintävirastolla ei ole harkintavaltaa arvonlisäverovapauden osalta.

Oy Matkahuolto Ab on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että päätöksen lainvastaisuus on johtunut Viestintäviraston puutteellisesta asian selvittämisestä. Viestintäviraston laiminlyöntiä arvioitaessa on otettava huomioon, että päätöksen valmisteluvaiheessa lausunnonantajat ovat nimenomaisesti vaatineet kilpailuanalyysin tekemistä. Markkinoiden keskeisimmät toimijat Itella Posti Oy ja Matkahuolto ovat olleet asiassa yksimielisiä siitä, että pakettipalveluiden markkinoilla on riittävää kilpailua.

Viestintävirasto ei ole koko prosessin aikana edes väittänyt, että pakettipalvelun saatavuudessa olisi ongelmia tai että palveluiden hinnat olisivat kohtuuttomat. Yleispalveluvelvoite on kumotussa päätöksessä asetettu ainoastaan siitä syystä, että markkinoilla ei ole ollut Viestintäviraston mekaanisen kolmen kilpailijan kriteerin edellyttämällä tavalla kolmea keskenään kilpailevaa yritystä.

Kilpailuvirasto on antamassaan lausunnossa kritisoinut kolmen kilpailijan kriteerin käyttöä postimarkkinoilla. Kilpailuviraston mukaan se ei ota huomioon alan historiallista erityisluonnetta. Kilpailuvirasto on myös pitänyt markkinoiden dynaamista tarkastelua välttämättömänä.

Matkahuollolla on ollut asiassa oikeusturvan tarve. Viestintäviraston lainvastainen päätös merkittävästi vaikeuttaa Matkahuollon toimintaa markkinoilla. Kun Viestintävirasto ei ole suostunut ottamaan huomioon Matkahuollon esittämiä vaatimuksia yleispalveluyrityksen nimeämisvaiheessa, Matkahuollon on ollut omien oikeuksiensa ja liiketoimintaedellytystensä turvaamiseksi välttämätöntä valittaa asiassa.

Matkahuolto ei ole ennakolta voinut arvioida, mitä seikkoja hallinto-oikeus pitää asiassa merkityksellisenä. Tämän vuoksi Matkahuollon on ollut tarpeen tuoda valituksessaan esiin kaikki ne seikat, joiden perusteella Viestintäviraston päätös on ollut lainvastainen. Virheellisesti asetettu yleispalveluvelvoite on johtanut kiellettyyn valtiontukeen. Hallinto-oikeus ei ole miltään osin todennut valitusta perusteettomaksi.

Kun arvioidaan viranomaisen velvollisuutta korvata voittaneen osapuolen oikeudenkäyntikulut, tulee ottaa huomioon myös unionin oikeuden tehokkuusperiaate, jonka mukaan kansalliset menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.

Lähtökohta, jonka mukaan yksityinen voisi hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla saada korvausta oikeudenkäyntikuluilleen vain tilanteessa, jossa lain soveltamiseen ei liity lainkaan tulkinnanvaraisuutta, tarkoittaisi käytännössä sitä, että viranomainen olisi korvausvelvollinen vain silloin, kun se olisi tahallisesti menetellyt lainvastaisella tavalla. Tällainen tulkinta johtaisi EU:n suhteellisuusperiaatteen vastaiseen lopputulokseen.

Matkahuollon oikeudenkäyntikulut ovat tasoltaan kohtuulliset erityisesti, kun otetaan huomioon valitusprosessin pituus ja asian käsittely eri oikeusasteissa.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Viestintävirastolle.

Matkahuolto on selvityksessään ilmoittanut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 290 euroa, joista kuluista se on ilmoittanut 60 prosenttia kohdistuvan sen omaan valitusasiaan (diaarinro 1469/2/15) ja 40 prosenttia Viestintäviraston valitusasiaan (diaarinro 1474/2/15).

Viestintävirasto on oikeudenkäyntikuluja koskevan selvityksen johdosta antamassaan lausumassa viitannut asiassa aiemmin antamaansa lausuntoon.

Viestintäviraston lausuma on lähetetty tiedoksi Matkahuollolle.

2) Viestintäviraston valitus (dnro 1474/2/15)

Viestintävirasto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin Viestintäviraston asettama yleispalveluvelvoite pakettipalvelujen tarjontaan on kumottu ilman, että päätöksessä asetettu velvoite pidetään voimassa, kunnes Viestintävirasto on arvioinut uudelleen tarpeen asettaa yleispalveluvelvoite pakettipalveluiden tarjontaan eri puolilla maata ja tehnyt asiassa päätöksen.

Viestintävirasto on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Postilain (415/2011) yleispalvelua koskevan sääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että postipalveluiden yleispalvelu on tarjolla koko maassa. Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin arvioitava kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita. Markkinoiden arvioinnissa tulee selvittää palveluiden tarjonta eri puolilla maata siten, että Viestintävirasto voi arvioida tarvetta asettaa velvollisuus tarjota yleispalvelua. Markkinoiden arvioinnin perusteella Viestintäviraston tulee päättää, onko yleispalvelun turvaamiseksi tarpeen määrätä yleispalveluvelvoitteita.

Hallinto-oikeus on kumonnut Viestintäviraston päätöksen asettaa yleispalveluvelvoite pakettipalveluille ja palauttanut asian uuteen käsittelyyn. Päätöksen kumoaminen hallinto-oikeuden lainvoimaisella päätöksellä johtaisi yleispalveluvelvoitteen kumoutumiseen koko maassa.

Viestintävirasto on arvioinut pakettipalvelujen saatavuutta koko maassa vuoden 2011 alkupuolella ennen käsiteltävänä olevan yleispalvelupäätöksen antamista. Ennen uuden yleispalvelupäätöksen antamista pakettipalvelujen tämän hetkinen alueellinen tarjonta on selvitettävä uudelleen. Uusi yleispalvelua koskeva päätös on mahdollista antaa vasta, kun päätöksen perusteeksi on tehty koko maan kattava palvelujen tarjontaa kartoittava yleispalveluanalyysi. Uutta yleispalvelupäätöstä ei ole mahdollista antaa vuonna 2011 tehdyn markkina-analyysin tietojen perusteella.

Yleispalvelupäätösten edellyttämän analyysin toteuttaminen ja analyysin pohjalta valmisteltavien päätösten antaminen kestää Viestintäviraston kokemuksen mukaan vähintään puoli vuotta. Lisäksi kriteerit arvioida tarvetta yleispalveluyrityksen nimeämiselle on hallinto-oikeuden antaman päätöksen johdosta käsiteltävä ja arvioitava uudelleen ja uusista nimeämisen kriteereistä on ennen niiden käyttöönottoa kuultava riittävästi alan toimijoita, palvelujen käyttäjiä ja järjestöjä. Tämä pidentää edelleen valmistelun edellyttämää aikaa. Viestintävirasto on jo aloittanut uusien arviointikriteereiden valmistelun, mutta uusien yleispalvelupäätösten antaminen on käytännössä mahdotonta ennen hallinto-oikeuden päätöksen lainvoimaisuutta ja nykyisten velvoitteiden kumoutumista.

Postilain yleispalvelusääntelyn tarkoituksena on turvata laissa säänneltyjen peruspalvelujen kohtuuhintainen saatavuus koko maassa. Viestintävirastolla ei tällä hetkellä ole riittävää aluekohtaista tietoa palvelujen riittävän kattavasta tarjonnasta koko maassa ennen kuin tarjonnasta on tehty kattava analyysi. Pakettipalveluiden yleispalveluvelvoitteen kumoutuminen saattaisi siten vaarantaa ainakin joillain alueilla pakettipalvelujen yleispalvelujen saatavuuden. Tästä syystä palvelujen käyttäjien kannalta on tärkeää, että voimassa olevat velvoitteet kumoutuvat vasta, kun yleispalveluanalyysin perusteella voidaan varmistua palvelujen riittävästä ja kattavasta saatavuudesta koko maassa.

Mikäli uusi yleispalveluanalyysi osoittaa tarpeen nimetä yleispalveluvelvollisen yrityksen joillekin alueille, saattaa tämä tarkoittaa nykyisen yleispalveluyrityksen kannalta sitä, että velvoitteita puretaan ja asetetaan uudelleen lyhyen ajan sisällä. Tätä ei voida pitää yleispalveluvelvollisen yrityksen kannalta kohtuullisena, ja menettely olisi omiaan luomaan hallinnollista epävarmuutta. Yleispalveluvelvollisen postiyrityksen kannalta velvoitteiden asettaminen ja purkaminen on merkityksellistä myös siksi, että yleispalvelutuotteet on säädetty arvonlisäverosta vapaiksi.

Nykyiset pakettipalveluja koskevat yleispalveluvelvoitteet tulisi pitää voimassa siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on analysoinut pakettipalvelujen tarjonnan alueellisesti koko maassa ja valmistellut analyysin perusteella uudet yleispalvelupäätökset.

Oy Matkahuolto Ab on selityksessään vaatinut, että Viestintäviraston valitus hylätään.

Matkahuolto on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kumotun päätöksen voimassa pitämiselle ei ole perusteita. Viestintävirasto on kumotun yleispalvelupäätöksen perustelumuistiossa todennut, että pakettipalveluita on saatavilla kattavasti ja kohtuulliseen hintaan. Pakettipalveluita on edelleen saatavilla vähintään yhtä kattavasti kuin vuonna 2011. Myöskään pakettipalveluiden hinnoittelussa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia. Sekä Posti Oy että Matkahuolto tarjoavat edelleen pakettipalveluita koko maassa kohtuulliseen hintaan. Koska pakettipalveluita on markkinoilla kattavasti saatavilla vapaan kilpailun perusteella, ei yleispalveluvelvoitteen kumoaminen ole postilain vastaista eikä vaaranna kuluttajien palveluita.

Posti Oy:llä on kirjepalveluiden tarjoamista koskevan toimilupansa perusteella velvollisuus ylläpitää vähintään yksi toimipiste manner-Suomen jokaisessa kunnassa. Lisäksi Viestintävirasto on asettanut Posti Oy:lle yleispalveluvelvoitteen kirjepostin markkinoilla. Posti Oy:n kirjepalveluita koskevat toimilupaehdot ja yleispalveluvelvoite turvaavat osaltaan myös pakettipalveluiden saatavuutta. Posti Oy:llä on aito kaupallinen intressi tarjota olemassa olevien toimipisteidensä kautta kirjepalveluiden ohella myös muita palveluita, mukaan lukien pakettipalveluita. Mitä enemmän palveluita Posti Oy saa toimipaikka- ja jakeluverkkonsa avulla tarjottua, sitä pienemmiksi sen yksikkökustannukset muodostuvat. Näin ollen Posti Oy:llä ei ole taloudellista eikä muutakaan kannustetta lopettaa tai supistaa pakettipalveluiden tarjontaa, vaikka sillä ei enää olisi pakettipalveluita koskevaa yleispalveluvelvoitetta.

Viestintävirasto voi turvata yleispalvelun piiriin kuuluvien pakettipalveluiden saatavuuden viestintäpalveluiden yleispalvelua koskevassa muistiossa esittämällään menetelmällä. Tässä menetelmässä Viestintävirasto seuraa markkinoita ja määrää yleispalveluvelvoitteen ainoastaan ongelmatapauksissa ja silloinkin vain, jos kaupallisia palveluita tai vapaaehtoista palveluntarjontaa ei lainkaan ole.

Valtiontukinormisto estää kumotun velvoitteen voimassa pitämisen. Viestintäviraston vaatimus kumotun yleispalveluvelvoitteen voimaan jättämisestä on unionin valtiontukisääntöjen vastainen. Viestintäviraston päätös, jossa Posti Oy:lle on virheellisin perustein määrätty yleispalveluvelvoite, on johtanut kiellettyyn valtiontukeen. Jos hallinto-oikeuden kumoama päätös pidetään voimassa, jatkuu myös kielletyn valtiontuen ohjautuminen Posti Oy:lle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan vastaisesti.

Viestintäviraston uuden yleispalvelupäätöksen valmistelun vaatima aika ei ole pätevä peruste jatkaa kielletyn valtiontuen, tässä tapauksessa perusteettomasti myönnetyn arvonlisäverovapautuksen myöntämistä Posti Oy:lle. Hallinto-oikeus on kumotessaan Viestintäviraston päätöksen kokonaisuudessaan jättämättä yleispalveluvelvoitetta voimaan toiminut unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen mukaisesti. Muunlainen päätös olisi ollut ristiriidassa valtiontukisäännösten kanssa.

Hallinto-oikeuden päätös ja siitä seuraava yleispalveluvelvoitteen kumoutuminen eivät aiheuta vahinkoa postipalveluiden käyttäjille.

Viestintäviraston kumottu päätös loukkaa Matkahuollon oikeutta ja etua. Jos Viestintäviraston kumotussa päätöksessä asetettu yleispalveluvelvoite jätettäisiin voimaan, Matkahuollolla ei olisi keinoja varmistaa, että Viestintävirasto tekee uuden päätöksen asiassa ilman aiheetonta viivytystä. Postilaki ei aseta Viestintävirastolle mitään määräaikaa yleispalvelupäätösten tekemiselle. Virheellisesti tehdyn päätöksen voimaan jättäminen määräämättömäksi ajaksi on paitsi kohtuutonta myös EU:n valtiontukinormien vastaista.

Posti Oy (aikaisemmin Itella Posti Oy)on selityksessään esittänyt, että korkeimman hallinto-oikeuden tulee hyväksyä Viestintäviraston valitus ja pitää nykyiset pakettipalveluja koskevat yleispalveluvelvoitteet voimassa siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on analysoinut pakettipalvelujen tarjonnan ja valmistellut uudet asiaa koskevat yleispalvelupäätökset.

Viestintäviraston alkuperäinen yleispalveluvelvollisuuden asettamista koskeva päätös vuodelta 2011 on hallinto-oikeuden ratkaisulla kumottu. Uuden päätöksen antaminen Viestintäviraston aikanaan keräämän, vuodelta 2010 olevan markkinadatan perusteella olisi kaikkien osapuolten kannalta epätarkoituksenmukaista. Uuden ja ajantasaisemman markkinoita koskevan tiedon kerääminen ja käsitteleminen vaatii aikaa niin yrityksiltä kuin viranomaiseltakin. Postiyritysten ja muiden sidosryhmien on myös saatava mahdollisuus lausua mahdollisesti muuttuvista päätös- kriteereistä ja uusista päätösluonnoksista ennen niiden käyttöönottoa ja voimaantuloa.

Toisaalta päätöksen kumoutuminen siten, että Posti Oy:n yleispalveluvelvollisuus lakkaisi pakettimarkkinoiden osalta heti, kun hallinto-oikeuden päätös tulee lainvoimaiseksi eli kuukauden siirtymäajalla, olisi täysin kohtuutonta. Yleispalveluvelvollisuudella on merkittäviä vaikutuksia postiyrityksen palvelutarjontaan, hinnoitteluun ja kustannuslaskentaan. Erityisesti yleispalvelujen arvonlisäverottomuus vaikuttaa huomattavasti niin postiyritykseen kuin sen asiakkaisiin. Tilanne, jossa yleispalveluvelvollisuus ja palvelun verokohtelu ensin lakkaisi ja mahdollisesti muutaman kuukauden jälkeen tulisi uudelleen voimaan Viestintäviraston tehtyä uuden markkina-analyysin, olisi täysin kohtuutonta Posti Oy:lle ja sen pakettiasiakkaille.

Viestintävirasto on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Uutta yleispalvelupäätöstä ei ole mahdollista perustaa vanhentuneeseen yleispalveluanalyysiin. Myöskään yleispalveluyrityksen nimeämättä jättämistä koskevaa päätöstä ei ole mahdollista tehdä ilman lain edellyttämää markkinoiden arviointia.

Nyt käsiteltävänä oleva yleispalvelupäätös on ensimmäinen postimarkkinoilla annettu päätös. Ennen nyt voimassa olevaa postilakia yleispalveluvelvollisuus perustui Posti Oy:lle myönnettyyn toimilupaan, jota on uuden lain voimaan tultua muutettu. Viestintäviraston päätöksen tullessa kumotuksi on tulkinnanvaraista, olisiko Posti Oy:llä yleispalveluvelvollisuus postipakettien osalta postilain 84 §:n 3 momentissa tarkoitetun siirtymäsäännöksen nojalla. Toimilupaa on sittemmin muutettu muun muassa siten, että yleispalveluvelvollisuus on poistettu. Oikeustilan selventämiseksi on välttämätöntä, että korkein hallinto-oikeus muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä niin, että kumottua päätöstä on edelleen noudatettava siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on antanut uuden päätöksen yleispalveluvelvollisen postiyrityksen nimeämisestä tai nimeämättä jättämisestä.

Valtaosa voimassa olevan postilain säännöksistä koskee yleispalvelun tarjontaa. Pakettimarkkinoiden yleispalveluvelvollisuutta koskevan päätöksen kumoutuminen voisi johtaa siihen, ettei pakettimarkkinoilla olisi mitään velvoitteita tai Viestintäviraston valvontamahdollisuuksia ennen uuden päätöksen valmistelua. Tällaista tilannetta ei voida pitää palvelujen käyttäjien kannalta kohtuullisena, ellei se perustu markkinoiden arvioinnista saatuihin tosiasiatietoihin.

Posti Oy:n toimilupa ei yksinään takaa yleispalvelun saatavuutta koko maassa jokaisessa kunnassa. Kirjepalvelujen tarjontaan myönnetyn toimiluvan nojalla ei ole mahdollista velvoittaa Posti Oy:tä tarjoamaan toimipisteissään postipaketteja koskevia palveluja.

Yleispalveluvelvollisuuden poistaminen tai säilyttäminen ei ole itsestään selvää ilman markkinoiden tarkastelua erityisesti, kun hallinto-oikeuden päätös edellyttää arviointiperiaatteiden arvioimista uudelleen.

Postilaki edellyttää Viestintävirastolta markkinoiden tarkastelua säännöllisin väliajoin. Laissa virastolle asetetun velvollisuuden vuoksi Viestintävirasto on käynnistänyt hankkeen postipalvelujen yleispalvelun saatavuuden arviointiperiaatteiden uudistamiseksi. Pakettimarkkinoita koskevat uudet päätökset saataneen annettua vuoden 2016 alkupuolella.

Matkahuolto on Viestintäviraston vastaselityksen johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella, että kumotun päätöksen täytäntöönpanon jatkamisesta Matkahuollolle aiheutuva vahinko on merkittävästi suurempi kuin päätöksen kumoutumisen vaikutukset. Posti Oy:n toimilupaan liittyvät mahdolliset tulkintakysymykset kuuluvat toimivaltaisen viranomaisen ratkaistavaksi, eivätkä ne ole perusteltu syy kumotun päätöksen täytäntöönpanon jatkamiselle. Myöskään se, että Posti Oy joutuisi muuttamaan toimintaansa yleispalveluvelvoitteen poistumisen vuoksi, ei ole peruste kumotun päätöksen täytäntöönpanon jatkamiselle. Päätöksen kumoutumisella ei olisi mitään vaikutusta palveluiden saatavuuteen. Jos palveluiden saatavuus tai kohtuullinen hintataso kuitenkin vastoin odotuksia myöhemmin vaarantuisi, Viestintävirastolla on mahdollisuus antaa pakettimarkkinoita koskeva uusi yleispalvelupäätös.

Posti Oy on Matkahuollon selityksen ja Viestintäviraston vastaselityksen johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella, että olisi kohtuutonta, jos tilanne palautuisi postilain siirtymäsäännösten perusteella ennen postilain voimaantuloa vallinneeseen tilanteeseen. Tämä tarkoittaisi Posti Oy:n yleispalveluvelvollisuuden laajenemista nykyisestä sekä kotimaassa lähetettävien postipakettien että maahan saapuvien postipakettien osalta maantieteellisesti koko manner-Suomeen. Maahan saapuvien postipakettien osalta yleispalveluvelvollisuus on tällä hetkellä voimassa ainoastaan 12 kunnan alueella.

Postin yleispalvelujen arvonlisäverovapautus perustuu unionin kuudennen arvonlisäverodirektiivin säännöksiin. Unionin tuomioistuimen TNT Post -tapauksessa antamassa tuomiossa C-357/07 on todettu, että julkisen postilaitoksen palvelujen suoritukset ja niihin liittyvät tavaroiden luovutukset on vapautettava verosta.

Viestintävirasto on ilmoittanut käynnistäneensä postipakettimarkkinoiden uudelleenarvioinnin siten, että uudet päätökset saataisiin annettua vuoden 2016 alkupuolella. Sekä Posti Oy:n että sen asiakkaiden kannalta tulisi välttää hallinnollista epävarmuutta ja lyhyellä aikavälillä vaihtuvia päätöksiä. Kaikkien osapuolten kannalta paras ratkaisu on, että Viestintävirasto saa tehdä pakettimarkkinoiden arvioinnin ja uudet päätökset yleispalveluvelvollisuuden asettamisen tarpeellisuudesta huolellisen valmistelun ja ajankohtaisen markkinadatan perusteella.

Matkahuollon ja Posti Oy:n lausumat on lähetetty tiedoksi Viestintävirastolle.

Matkahuollon lausuma on lähetetty tiedoksi Posti Oy:lle.

Posti Oy:n selitys ja lausuma on lähetetty tiedoksi Matkahuollolle.

Viestintävirasto on toimittamassaan oikaisussa vastaselitykseensä esittänyt muun ohella, että Viestintävirasto ei ole asettanut yleispalveluvelvollisuutta maahan saapuvien enintään 20 kilon painoisten postipakettien postipalvelun tarjontaan sillä päätöksellään, joka hallinto-oikeuden päätöksellä on kumottu, vaan samana päivänä tehdyllä toisella lainvoimaisella päätöksellä. Kotimaasta lähetettäviä paketteja koskevan Viestintäviraston päätöksen kumoutumisella ei ole vaikutusta maahan saapuvia postipaketteja koskevaan yleispalveluvelvollisuuteen toisin kuin vastaselityksessä on virheellisesti todettu.

Matkahuoltoon lausumassaan ilmoittanut, ettei se katso tarpeelliseksi lausua Viestintäviraston oikaisusta.

Posti Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa lausuma Viestintäviraston oikaisusta.

Viestintävirasto on 30.6.2016 toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle 28.6.2016 tekemänsä päätöksen (dnro 788/911/2016) postipakettipalveluiden yleispalvelusta.

Päätös on lähetetty tiedoksi Matkahuollolle ja Posti Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Viestintäviraston valitus

Lausuminen Viestintäviraston valituksesta raukeaa.

2. Oy Matkahuolto Ab:n valitus

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan asian.

Korkein hallinto-oikeus muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä siltä osin kuin siinä on hylätty Oy Matkahuolto Ab:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Viestintävirasto määrätään korvaamaan Oy Matkahuolto Ab:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi katsotulla 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Valitus ja vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään enemmälti.

3. Oy Matkahuolto Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Viestintävirasto määrätään korvaamaan Oy Matkahuolto Ab:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi katsotulla 2 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään enemmälti.

Perustelut

1. Viestintäviraston valitus

1.1 Sovellettavat säännökset

Postilain 14 §:n 1 momentin mukaan koko maassa on oltava pysyvästi tarjolla postipalvelujen yleispalvelu, joka on saatavilla tasapuolisin ehdoin. Postilain 15 §:ssä on säädetty yleispalveluun kuuluvista postilähetyksistä.

Postilain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) on 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että ehdotetulla pykälällä pannaan täytäntöön osin artiklat 3 ja 5 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2008/6/EY (jäljempänä postidirektiivi).

Postidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella.

Postilain 22 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin arvioitava kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita. Markkinoiden arvioinnissa tulee selvittää palveluiden tarjonta eri puolilla maata siten, että Viestintävirasto voi arvioida tarvetta asettaa velvollisuus tarjota yleispalvelua. Markkinoiden arvioinnin perusteella Viestintäviraston tulee päättää, onko yleispalvelun turvaamiseksi tarpeen määrätä yleispalveluvelvoitteita.

Postilain 23 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi.

Postilain 80 §:n (415/2011) 1 momentin mukaan valtioneuvoston, liikenne- ja viestintäministeriön, Viestintäviraston ja kunnan rakennusvalvontaviranomaisen postilain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valtioneuvoston, liikenne- ja viestintäministeriön ja Viestintäviraston päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Postilain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) on 80 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että Viestintäviraston päätöstä on 1 momentin mukaan noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Säännös vastaa viestintämarkkinalain sääntelyä ja sillä pyritään nopeuttamaan valitusprosessia. Mainitussa hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) on lausuttu, että lain 80 §:llä on pantu täytäntöön postidirektiivin 22 artiklan 3 kohta.

Postidirektiivin 22 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaita menettelyjä, joiden mukaisesti jokaisella sellaisella käyttäjällä ja postipalvelujen tarjoajalla, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, on oikeus hakea päätökseen muutosta asianomaisista osapuolista riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä. Kansallisen sääntelyviran- omaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhaku on käsitelty, jollei muutoksenhakuelin toisin päätä.

Postidirektiivin muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/6/EY johdanto-osan 49 perustelukappaleessa on todettu muun ohella, että kaikilla osapuolilla, joita kansallisen sääntelyviranomaisen päätös koskee, olisi oltava oikeus hakea siihen muutosta elimeltä, joka on kyseisestä viranomaisesta riippumaton. Tällä muutoksenhakumenettelyllä ei vaikuteta kansallisten tuomioistuinjärjestelmien toimivallan jakoon eikä rajoiteta kansallisen oikeuden mukaisia oikeushenkilöiden tai luonnollisten henkilöiden oikeuksia. Oikeusvarmuuden ja markkinoiden vakauden takaamiseksi on tarpeen huolehtia siitä, että kansallisten sääntelyviranomaisten päätökset ovat voimassa väliaikaisesti, kunnes nämä menettelyt on saatettu päätökseen.

Hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin mukaan, jos valitusviranomainen päätöksen kumotessaan palauttaa tai siirtää asian uudelleen käsiteltäväksi, se voi samalla määrätä, että kumottua päätöstä on edelleen noudatettava, kunnes asia ratkaistaan tai sitä käsittelevä viranomainen määrää toisin.

1.2 Asian ratkaisun kannalta keskeiset tosiseikat

Viestintävirasto on päätöksellään 29.12.2011 (numero 1645/9210/2011) nimennyt Itella Posti Oy:n (1.1.2015 alkaen Posti Oy) yleispalveluun kuuluvien kotimaasta lähetettävien enintään 10 kilon painoisten postipakettien postipalvelun tarjontaan velvolliseksi yleispalveluyritykseksi koko maan alueelle lukuun ottamatta Ahvenanmaan maakuntaa.

Viestintäviraston päätöksen voimassaoloa koskevan kohdan mukaan päätös on ollut voimassa tiedoksiannosta lukien 31.12.2021 saakka, jollei Viestintävirasto muuta päätöstä postilain 25 §:n edellyttämällä tavalla päätöksen perusteena olleissa seikoissa tapahtuneiden merkityksellisten muutosten johdosta. Päätöstä on ollut noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Hallinto-oikeus on valituksen kohteena olevalla 16.4.2015 antamallaan päätöksellä (numero 15/0481/3) kumonnut Oy Matkahuolto Ab:n valituksesta Viestintäviraston päätöksen ja palauttanut asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Viestintävirasto on 28.6.2016 tehnyt päätöksen (diaarinumero 788/911/2016) postipakettipalveluiden yleispalvelusta. Mainitulla pää- töksellä Viestintävirasto on asettanut Posti Oy:lle velvollisuuden tarjota yleispalveluun kuuluvien kotimaasta ulkomaille lähetettävien enintään 10 kilon painoisten postipakettien postipalvelua sekä näiden lähetysten kirjaamis- ja vakuuttamispalveluja koko Suomessa Ahvenanmaata lukuun ottamatta.

Mainitun päätöksen mukaan muiden yleispalveluun kuuluvien, postipaketteja koskevien palveluiden osalta yleispalveluyritystä ei nimetä. Päätöksen mukaan yleispalvelun turvaamiseksi ei ole välttämätöntä asettaa postiyritykselle velvollisuutta tarjota yleispalveluun kuuluvia kotimaasta kotimaahan lähetettävien enintään 10 kilon painoisten postipakettien postipalvelua eikä maahan saapuvien enintään 20 kilon painoisten postilähetysten postipalvelua.

Mainitulla Viestintäviraston päätöksellä 28.6.2016, joka on tullut voimaan 31.10.2016, on korvattu hallinto-oikeuden valituksenalaisella päätöksellään kumoama Viestintäviraston päätös 29.12.2011 (numero 1645/9210/2011) Itella Posti Oy:n nimeämisestä yleispalveluyritykseksi kotimaasta lähetettävien enintään 10 kilon painoisten postipakettien postipalvelun tarjontaan.

1.3 Asian oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on valituksen kohteena olevalla päätöksellään kumonnut Viestintäviraston päätöksen 29.12.2011 ja palauttanut asian Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Viestintävirasto ei ole hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa vaatinut sen varalta, että Viestintäviraston päätös kumottaisiin, hallinto-oikeuden päätöksessä määrättäväksi, että Viestintäviraston päätöstä on noudatettava sen kumoamisesta huolimatta. Hallinto-oikeus ei ole antanut päätöksessään myöskään viran puolesta määräystä noudattaa Viestintäviraston kumottua päätöstä siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on käsitellyt uudelleen kysymyksessä olevan postipakettipalveluiden yleispalvelua koskevan asian.

Viestintävirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 15.5.2015 tekemässään valituksessa vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Viestintäviraston asettama yleispalveluvelvoite pakettipalvelujen tarjontaan on kumottu ilman, että päätöksessä asetettu yleispalveluvelvoite pidetään voimassa, kunnes Viestintävirasto on arvioinut uudelleen tarpeen asettaa yleispalveluvelvoite pakettipalveluiden tarjontaan eri puolilla maata ja tehnyt asiassa päätöksen.

Kuten postilain 80 §:n 1 momentista käy ilmi, Viestintäviraston päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Postilain 80 §:llä on pantu täytäntöön postidirektiivin 22 artiklan 3 kohta, jonka mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhaku on käsitelty, jollei muutoksenhakuelin toisin päätä. Edelleen postidirektiivin muuttamisesta annetun direktiivin 2008/6/EY johdanto-osan 49 perustelukappaleen mukaan oikeusvarmuuden ja markkinoiden vakauden takaamiseksi on tarpeen huolehtia siitä, että kansallisten sääntelyviranomaisten päätökset ovat voimassa väliaikaisesti, kunnes muutoksenhakumenettelyt on saatettu päätökseen.

Postilain ja sillä täytäntöön pannun postidirektiivin lähtökohtana siten on, että sääntelyviranomaisen päätöstä noudatetaan muutoksenhakuprosessin ajan. Yleispalveluvelvollisuuden asettamista koskevan päätöksen osalta lähtökohta sääntelyviranomaisen päätöksen noudattamisesta liittyy postidirektiivin tavoitteeseen turvata postipalvelujen yleispalvelun tarjonta käyttäjille ja taata markkinoiden vakautta.

Yleispalveluvelvollisuuden asettamisesta päättää kansallisena sääntelyviranomaisena toimiva Viestintävirasto postilaissa säädetyn markkinoiden arvioinnin perusteella. Viestintäviraston päätöksen kumoaminen hallinto-oikeuden päätöksellä ilman siihen sisältyvää määräystä noudattaa Viestintäviraston kumottua päätöstä johtaisi siihen, että yleispalveluyritykseksi nimettyä toimijaa ei enää koskisi näin kumotulla Viestintäviraston päätöksellä asetettu velvollisuus yleispalvelun tarjoamisesta.

Postilain ja sillä täytäntöön pannun postidirektiivin tavoite turvata käyttäjille postipalvelujen yleispalvelu ja markkinoiden vakaus edellyttää, että hallinto-oikeuden päätöksellään kumoamaa Viestintäviraston päätöstä on tullut noudattaa siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on tehnyt markkinoiden arvioinnin ja asettanut päätöksellään yleispalveluvelvollisuuden, jos markkinoiden arviointi on osoittanut sen välttämättömäksi yleispalvelun turvaamiseksi. Hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momenttia, jonka nojalla hallinto-oikeus voi antaa täytäntöönpanoa koskevan määräyksen päätöksen kumotessaan ja palauttaessaan asian viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi, on siten tullut soveltaa postilaista ja postidirektiivistä johtuvat vaatimukset huomioon ottaen.

Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden olisi tullut antaa päätöksessään hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentissa tarkoitettu määräys kumotun Viestintäviraston päätöksen noudattamisesta siihen saakka, kunnes Viestintävirasto on käsitellyt uudelleen sen päätöksen kohteena olleen postipalvelujen yleispalvelua koskevan asian. Tähän nähden hallinto-oikeuden päätöstä olisi muutettava ja korkeimman hallinto-oikeuden olisi annettava edellä todettu määräys kumotun Viestintäviraston päätöksen noudattamisesta.

Kuten edellä on todettu, Viestintäviraston päätöksellä 28.6.2016 on korvattu hallinto-oikeuden kumoama Viestintäviraston päätös 29.12.2011. Viestintäviraston annettua Viestintäviraston korkeimpaan hallinto-oikeuteen tekemän valituksen vireilletulon jälkeen asiassa uuden, kumotun päätöksen korvaavan päätöksen hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen edellä todetun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamiseksi ei ole enää oikeudellista tarvetta. Viestintäviraston valituksen ratkaisemisella ei ole siten enää oikeudellista merkitystä. Tämän vuoksi lausuminen Viestintäviraston valituksesta raukeaa.

2. Oy Matkahuolto Ab:n valitus

Oy Matkahuolto Ab on tänne tekemässään valituksessa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntikulujen osalta ja velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallituksen esityksessä (HE 217/1995 vp) hallintolainkäyttölaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi todetaan oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta koskevan 74 §:n 1 momentin perusteluissa muun ohella, että perusteena korvausvelvollisuuden jakautumiselle olisi asiassa annettu ratkaisu. Ratkaisun lopputuloksen lisäksi voitaisiin ottaa huomioon myös muita seikkoja, kuten asian riitaisuus, asian merkittävyys asianosaiselle sekä oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa riidan kohteeseen tai henkilön maksukykyyn. Korvausvelvollisuutta määrättäessä ei tarvitsisi eikä tulisikaan kaavamaisesti seurata sitä, miten asianosaiset voittavat tai häviävät asian. Hallintolainkäytössä vallitsevien lukuisten erilaisten tilanteiden vuoksi säännöksen tulisi olla joustava. Yleisenä perusteena olisi sen arviointi, olisiko kohtuutonta, että vastapuoli joutuu kantamaan oikeudenkäyntikulunsa. Kysymys on siten asian lopputuloksen ja eräiden muiden seikkojen pohjalta tehtävästä arviosta.

Mainitussa hallituksen esityksessä on 74 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuuden osalta muun ohella todettu, että asian tulkinnanvaraisuus voisi olla peruste vähentää julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta. Hallituksen esityksessä on lausuttu, että hallintolainkäytössä ei ehdoteta tältäkään osin luovuttavaksi täysin siitä, että asian riitaisuus ja tulkinnanvaraisuus voivat vaikuttaa korvausten sovittamiseen, vaikka toinen asianosainen lopputuloksen puolesta voittaakin asian.

Kysymyksessä olevassa asiassa korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 25.9.2014 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen 22.5.2013, jolla hallinto-oikeus oli jättänyt Oy Matkahuolto Ab:n valituksen tutkimatta, ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus on katsonut Oy Matkahuolto Ab:n valituksesta antamassaan päätöksessä, että Oy Matkahuolto Ab:llä on ollut oikeus valittaa Viestintäviraston päätöksestä. Hallinto-oikeus on asian uudelleen käsitellessään valituksenalaisella päätöksellään 16.4.2015 Oy Matkahuolto Ab:n valituksesta kumonnut Viestintäviraston päätöksen.

Oy Matkahuolto Ab:n valituksista annettujen päätösten lopputulokset huomioon ottaen asiassa olisi kohtuutonta, jos Oy Matkahuolto Ab joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöstä on oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta muutettava ja Viestintävirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Oy Matkahuolto Ab:n oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla asian laatuun, vaiheisiin ja lopputulokseen nähden kohtuullisena pidettävällä määrällä.

3. Oy Matkahuolto Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, josOy Matkahuolto Abjoutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Viestintävirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Oy Matkahuolto Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 18.8.2017