Muu päätös 4109/2017

Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus (Loviisa, Harmaakallio)

Antopäivä: 28.8.2017
Taltionumero: 4109
Diaarinumero: 2348/1/16

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 10.6.2016 nro 16/0518/5

Asian aikaisempi käsittely

Loviisan kaupunginvaltuusto on 10.6.2015 (§ 72) tekemällään päätöksellä hyväksynyt 8. kaupunginosaa (Harmaakallio) koskevan asemakaavan ja asemakaavan muutoksen (Harmaakallion pohjoisosa).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, osin jättänyt tutkimatta ja osin hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää pykälän 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Valittajan vastaselitys on saapunut hallinto-oikeuteen valitusajan päättymisen jälkeen. Tämän vuoksi vastaselityksessä esitetyt yhdistymissopimuksen huomioon ottamista koskevat uudet valitusperusteet on jätettävä tutkimatta.

Kaupunginvaltuuston päätöksen lainmukaisuus

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Esteellisyyttä koskevat säännökset

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Kaavoitusmenettelyä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n 1 momentin mukaan kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista. Pykälän 2 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suunnitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä. Vireilletulosta tiedottamisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 25 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan asemakaavan selostuksessa esitetään suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä.

Kaavan sisältöä koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat muun ohessa koskea haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Luonnonsuojeluasetuksen 23 §:n mukaan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttia sovelletaan Suomessa luonnonvaraisena esiintyviin luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittuihin eläinlajeihin, jotka on lueteltu tämän asetuksen liitteessä 5. Lepakot ja kirjopapurikko ovat mainitun asetuksen liitteen 5 mukaan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettuja eläinlajeja.

2. Asemakaavan tavoitteet ja sisältö

Asemakaava ja asemakaavan muutos koskee Harmaakallion alueen pohjoista osa-aluetta. Asemakaava-alue, jonka pinta-ala on noin 29 ha, sijaitsee Harmaakallion metsäalueella noin 1,5 km kaupungin keskustasta lounaaseen. Kaava-alue rajautuu idässä Valkontiehen ja pohjoisessa Pankkiirintiehen. Kaava-alueen pohjoisosassa on voimassa 4.5.1990 vahvistettu asemakaava, jossa Pankkiirintien eteläpuolelle on osoitettu teollisuus- ja varastorakennusten korttelialue (T-2) ja suojaviheralue (EV).

Asemakaavan tarkoituksena on osoittaa Harmaakallion alueelle monipuolinen ja viihtyisä asuinalue, joka liittyy luontevasti olemassa oleviin ulkoilureitteihin ja metsäalueeseen ja käyttää olemassa olevan kaupunki- rakenteen palveluja. Tavoitteena on lisätä asuinkerrostalotonttien tarjontaa ja lähipalvelurakentamiseen soveltuvia tontteja. Kaavaselostuksen mukaan kaava-alueen rakennusoikeus on yhteensä 77 020 k-m² ja alueelle voi sijoittua noin 1 320 asukasta.

Uudenmaan maakuntakaavassa asemakaava-alue on taajamatoimintojen aluetta. Alueella ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Kaava-alue rajautuu pohjoisessa Loviisan pohjoisosan ja Ruotsinpyhtään Tesjoen osayleiskaavaan.

Asemakaavassa osoitetaan Valkontien ja Pankkiirintien varsille asuinkerrostalojen korttelialueita (AK). AK-alueilla suurin sallittu kerrosluku on neljä. Kaavan yleisten määräysten mukaan korttelissa 4 rakennusten ja rakenteiden tulee muodostaa tontin Valkotien puoleiseen reunaan yhtenäinen, melun leviämistä estävä muuri, jonka suojaan oleskelupihat sijoitetaan. Kaavassa osoitetaan AK-alueiden taakse kolme asuinrakennusten korttelialuetta (A), joilla suurin sallittu kerrosluku on kaksi. Kaava-alueen keskiosaan osoitetaan kolme lähipalvelurakennusten korttelialuetta (PL), joilla suurin sallittu kerrosluku on kaksi.

Kaava-alueen lounaisosa osoitetaan VL-7-alueeksi (lähivirkistysalue, metsä) ja VU-alueeksi (urheilu- ja virkistyspalvelujen alue). Näiden alueiden pinta-ala on yhteensä noin 9,2 ha. VL-7- ja VU-alueilla kulkee kaavassa ulkoilureitti.

Kaava-alueen lounaisosaan osoitetaan lisäksi luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeää aluetta, kirjopapurikon esiintymää, tarkoittava luo-rajaus. Kaavan yleisten määräysten mukaan rakentamattomilla alueilla tulee suosia alueelle tyypillistä luonnonmukaista kasvillisuutta. Korttelin 5 sekä VL-7- ja VU-alueiden valaistuksessa tulee huomioida alueiden merkitys lepakoille.

3. Menettelyä koskevat valitusperusteet

Valituksen mukaan asemakaavasta on odotettavissa erityistä hyötyä lähialueella toimivalle Varuboden-Oslan omistamalle S-marketille, minkä vuoksi kaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä luottamushenkilöitä.

Kaavaselostuksessa on palvelujen osalta todettu, että lähin kauppa sijaitsee välittömästi alueen pohjoispuolella. Hallinto-oikeus toteaa, että tällä tarkoitetaan ilmeisesti valittajan mainitsemaa S-markettia. Vaikka asemakaavan mahdollistama asuin- ja lähipalvelurakentaminen todennäköisesti lisääkin lähellä kaava-aluetta sijaitsevan kaupan asiakasmääriä, kyse ei ole sellaisesta asemakaavan välittömästä vaikutuksesta, jonka vuoksi Varuboden-Oslalle olisi odotettavissa asemakaavan hyväksymisestä hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä. Tämän vuoksi valituksessa mainitut luottamushenkilöt eivät ole olleet esteellisiä osallistumaan asemakaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon.

Valituksen mukaan entisten Liljendalin, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kuntien asukkaat eivät ole voineet osallistua kaavan valmisteluun eikä osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa ole päivitetty.

Liljendalin, Loviisan, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kunnat ovat yhdistyneet 1.1.2010 lukien eli noin kolme vuotta sen jälkeen, kun koko Harmaakallion alueen asemakaavoituksen vireilletulosta on kuulutettu ja osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut nähtävillä. Kaavaselostuksen mukaan koko Harmaakallion aluetta koskeva asemakaavaluonnos on ollut nähtävillä 19.1.–17.2.2009 ja kaavaehdotus kuntaliitoksen jälkeen 21.1.–19.2.2010. Tämän jälkeen Harmaakallion alueen asemakaavoja on päätetty hyväksyä vaiheittain ja nyt kysymyksessä oleva Harmaakallion pohjoisosaa koskeva kaavaehdotus on ollut nähtävillä 2.12.2014–7.1.2015.

Hallinto-oikeus toteaa, että käytännössä kunnan asukkaissa on aina vaihtuvuutta kaavaprosessin aikana. Maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat säännökset eivät edellytä tämän tai myöskään kuntaliitosten vastaavien vaikutusten huomioon ottamista. Koko Harmaakallion aluetta ja nyt kysymyksessä olevaa alueen pohjoisosaa koskevat kaavaehdotukset ovat olleet nähtävillä kuntaliitoksen jälkeen. Näin ollen myös entisten Liljendalin, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kuntien asukkailla on ollut mahdollisuus osallistua asemakaavan laadintaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Kaavaselostuksen liitteenä olevaa osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa on täydennetty useita kertoja kaavaprosessin aikana ja viimeisin täydennys on tehty 11.3.2015. Hallinto-oikeus toteaa, että osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ei ole tarpeen mainita kaikkia kaavaan liittyviä selvityksiä, vaan kaavaan liittyvät selvitykset on lueteltu kaavaselostuksessa. Asemakaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ei ole mainintaa kuntaliitoksesta.

Valituksen mukaan asiakirjasta ”Kooste saapuneesta palautteesta ja laaditut vastineet” puuttuu valittajan muistutuksen kohta 2 ja kaavan hyväksymisprosessiin osallistuneilta kaupungin toimielimiltä on siten salattu oleellista tietoa.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksessa mainitussa asiakirjassa ei ole selostettu valittajan muistutuksen kohtaa 2. Mainitussa kohdassa käsitellään yleiskaavallisen tarkastelun tarvetta ja yleiskaavan sisältövaatimusten huomioon ottamista sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä. Kun otetaan huomioon, että samoja kysymyksiä on käsitelty kaavaselostuksessa, asemakaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavan hyväksymisprosessiin osallistuneilta kaupungin toimielimiltä olisi salattu oleellista tietoa.

4. Asemakaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

Yhdyskuntataloudellisten vaikutusten selvittäminen

Valituksen mukaan kaavassa ei ole selvitetty riittävästi sen toteuttamisen yhdyskuntataloudellisia vaikutuksia.

Kaavaselostuksessa on todettu, että alue tukeutuu olemassa olevaan keskustarakenteeseen ja kaava hyödyntää olemassa olevan kunnallistekniikan, koulujen ja palvelujen läheisyyttä. Kaavaselostuksessa on lisäksi käsitelty lyhyesti kaavan vaikutuksia talouteen. Selostuksen mukaan katuverkoston ja kunnallistekniikan rakentamisen taloudellisia vaikutuksia on arvioitu karkeasti rakennemallivaihtoehdoista ja tarkemmin kaavan mukaisesta toteutuksesta.

Kaavaan liittyvän selvityksen ”Kunnallistekninen tarkastelu asemakaavaehdotukselle, A-insinöörit 12.1.2010” laskelmiin sisältyvät katujen rakennekerrokset, valaistus ja kunnallistekniset putkistot kaukolämpöä lukuun ottamatta. Selvitys koskee koko Harmaakallion aluetta, mutta siinä on arvioitu rakentamiskustannukset osa-alueittain pohjoisalue mukaan lukien. Loviisan tekninen johtaja on esittänyt teknisen lautakunnan kokouksessa 28.4.2015 päivitetyn arvion alueen rakentamiskustannuksista.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä esitetyn ja myös muun kaavan vaikutuksista kaavaselostuksesta ilmenevän perusteella kaavan yhdyskuntataloudelliset vaikutukset ovat arvioitavissa tarpeellisissa määrin. Kaava perustuu siten riittäviin selvityksiin sen yhdyskuntataloudellisista vaikutuksista.

Yleiskaavan sisältövaatimusten huomioon ottaminen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys

Valituksen mukaan kaavasta puuttuu riittävä yleiskaavallinen tarkastelu kaupungin virkistysalueiden sijainnista ja riittävyydestä, eikä kaavaselostuksen kohdassa 5.7 ole muutenkaan otettu asianmukaisesti huomioon yleiskaavan sisältövaatimuksia.

Kaavaselostuksen kohdassa 5.7 on tarkasteltu kaavan suhdetta yleiskaavan sisältövaatimuksiin mukaan lukien virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Lisäksi selostuksen sivuilla 10–12 on tarkasteltu virkistysalueita ja virkistykseen soveltuvia alueita yleispiirteisen kaavoituksen tasolla.

Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaava koskee Harmaakallion alueen pohjoisosaa ja siinä osoitettu rakentaminen pienentää tällä hetkellä virkistyskäytössä olevaa metsäaluetta. Kaava-alueen lounaisosa jää kuitenkin edelleen virkistyskäyttöön (VL-7 ja VU) ja alueella säilyy myös siellä oleva kuntorata, joskin reitiltään paikoin muutettuna. Kaavaselostuksen mukaan kaavoitettavan alueen länsipuolella säilyy rakentamatonta metsää ja kaavoitettujen alueiden ulkopuolella säilyy runsaasti virkistykseen käytettävissä olevia rakentamattomia, yhtenäisiä metsäalueita koko kaupungin alueella. Hallinto-oikeus katsoo, että virkistysalueiden riittävyys on otettu asemakaavassa huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 9 kohdan mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavaselostuksessa on muutoinkin kaava-alueen sijaintiin ja kaavan sisältöön nähden riittävällä tavalla tarkasteltu kaavan suhdetta yleiskaavan sisältövaatimuksiin. Vaikka kaavassa osoitettu rakentaminen pienentääkin tällä hetkellä virkistyskäytössä olevaa metsäaluetta, kaava ei kuitenkaan aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä. Valtuusto on asemakaavan tältä osin hyväksyessään käyttänyt sille maankäyttö- ja rakennuslain puitteissa asiassa kuuluvaa harkintaa.

Luonnonympäristön vaaliminen

Valituksen mukaan kaavan toteuttamisen vaikutuksia eläimistöön ja ympäristöön ei ole selvitetty riittävästi. Valituksen mukaan kaavassa ei ole selvitetty sen toteuttamisen vaikutuksia alueen perhosiin eikä linnustoon.

Kaavaselostuksessa on lyhyet kuvaukset alueen luonnonoloista ja eläimistöstä. Selostuksessa on myös lyhyt arvio kaavan vaikutuksista luontoon.

Kaava-asiakirjoissa on neljä lepakkoselvitystä sekä Harmaakallion aluetta koskeva luontoselvitys ja sen täydennys. Luontoselvityksessä on tutkittu koko Harmaakallion alueen osalta kasvillisuutta, lepakoita ja perhoshavaintoja. Luontoselvityksen täydennyksessä on tutkittu alueen luontotyyppejä ja kasvillisuutta, linnustoa ja lepakoita. Kaava-asiakirjoissa on myös laadittavan Loviisan Harmaakallion, Haravakylän, Köpbackan ja Valkon osayleiskaavan luontoselvitys.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittujen selvitysten perusteella on mahdollista arvioida asemakaavan sisältövaatimusten täyttymistä luonnonympäristön vaalimisen osalta. Asemakaava perustuu riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin kaavan vaikutuksista alueella oleviin luonnonarvoihin.

Valituksen mukaan kaavassa ei ole otettu huomioon lepakoiden kulkuyhteyksiä eikä niiden mahdollisia pesä- ja ruokailualueita sekä soidin- ja talvipiilopaikkoja.

Selvityksessä ”Loviisan lepakkokartoitus 2005” Pankkiirintien alue on luokiteltu III-luokan lepakkoalueeksi eli alimpaan luokkaan. Selvityksessä on todettu, että koko Harmaakallion alueella tavattiin niukasti lepakoita kesän 2005 aikana.

Selvityksessä ”Lepakkoselvitys Loviisan asemakaava-alueilla vuonna 2008” on todettu Harmaakallion alueella kolme lepakoille tärkeää elinympäristöä. Nämä alueet sijoittuvat pääosin nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen ulkopuolelle ja kaavassa osoitettujen rakentamisalueiden ulkopuolelle VL-7- ja VU-alueille.

Selvityksissä ”Loviisan Harmaakallion kevään 2009 talvipiilo- ja kevätsoidintutkimusten alustavat tulokset ja kaavoitusrajaussuositukset” ja ”Lepakkoselvitykset neljällä Loviisan asemakaava-alueella vuonna 2009” on täydennetty vuonna 2008 tehtyä lepakkoselvitystä. Vuoden 2009 selvityksissä tehdyt lepakkohavainnot sijoittuvat pääosin nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen eteläpuolelle.

Harmaakallion alueen luontoselvityksen täydennyksessä (2010) on tutkittu olennaisimpia lepakoiden kulkuyhteyksiä Harmaakallion alueen ja ympäröivien alueiden välillä. Selvityksessä esitetyt viherkäytävät kulkevat nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen kaakkois- ja lounaispuolilta.

Laadittavan Loviisan Harmaakallion, Haravakylän, Köpbackan ja Valkon osayleiskaavan luontoselvityksessä on tutkittu muun ohella lepakoiden esiintymistä alueella. Selvityksen liitekartassa Harmaakallion alueelle merkitty rajaukseltaan epätarkka lepakoiden lisääntymis- ja levähdysalue sijoittuu pääosin nyt kysymyksessä olevassa kaavassa rakentamiseen osoitettujen alueiden ulkopuolelle. Kartassa esitetty ekologinen käytävä ei sijoitu kaavan rakentamiseen osoitetuille alueille.

Kaavaselostuksen mukaan alueella on säilytetty lepakkoasiantuntijan suosituksen mukaiset viheralueet ja yhteydet ja valaistusta on myös ohjattu lepakkoselvitysten mukaisesti. Kaupungin ja Uudenmaan elin- keino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen välisen työneuvottelun 6.2.2015 muistiossa on todettu, että alueella esiintyy jonkin verran lepakoita, mutta vaikeasti havaittavia lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei ole tullut esiin ja että havaittujen lajien, havaintojen määrän ja suunnitellun maankäytön perusteella ei ole syytä tehdä lisäselvityksiä lepakoiden osalta.

Hallinto-oikeus toteaa, että selvitysten perusteella lepakoiden kannalta arvokkaat alueet ja kulkuyhteydet sijoittuvat pääosin nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen kaakkois- ja lounaispuolelle. Kaava-alueen lounaisosa on osoitettu VL-7- ja VU-alueiksi, jotka mahdollistavat lepakoiden kannalta arvokkaiden alueiden ja kulkuyhteyksien huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kaavamääräyksen mukaan kaava-alueen eteläosan valaistuksessa tulee huomioida alueiden merkitys lepakoille. Kun lisäksi otetaan huomioon, että lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty suoraan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin nojalla, kaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että asemakaavassa ei ole otettu riittävästi huomioon alueella esiintyviä lepakkolajeja. Valituksessa mainitulla EUROBATS-sopimuksella, Suomessa vuonna 1999 voimaan saatetulla Euroopan lepakoiden suojelusta tehdyllä sopimuksella, ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä asemakaava-asiassa.

Valituksen mukaan kaavassa ei ole otettu huomioon kirjopapurikon esiintymistä alueella.

Harmaakallion alueen luontoselvityksessä on esitetty alueella oleva kirjopapurikon esiintymä. Kaavaselostuksessa on todettu, että kaava-alueen lounaisosassa on havaittu kirjopapurikko. Edellä mainitun työneuvottelun 6.2.2015 muistiossa on todettu, että perhoshavainnot eivät kohdistu kaavan rakentamisalueille, vaan viheralueille.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaava-alueen lounaisosaan on osoitettu kirjopapurikon esiintymä luo-rajauksella. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kirjopapurikon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty suoraan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin nojalla, kaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että asemakaavassa ei ole otettu riittävästi huomioon alueella esiintyvää kirjopapurikkoa.

Valituksen mukaan kaavassa ei ole otettu huomioon alueella sijaitsevaa suoaluetta.

Harmaakallion alueen luontoselvityksen täydennyksessä nyt kysymyksessä olevalla kaava-alueella on todettu olevan kahden kivikkoisen ja osittain harvennetun kangasmetsäkumpareen väliin jäävä pienialainen, vajaatuottoinen suoalue (kuvio 10). Selvityksen mukaan kuvion luontoarvot ovat keskinkertaiset. Hallinto-oikeus katsoo, ettei asemakaavan hyväksymispäätös ole lainvastainen sillä perusteella, että mainittu kuvio sijoittuu kaavan AK-alueelle.

Valituksen mukaan kaavassa ei ole otettu huomioon alueella esiintyvää linnustoa.

Alueen linnustoa on selvitetty Harmaakallion alueen luontoselvityksen täydennyksessä. Selvityksen mukaan alueen tärkeimmät lintuhavainnot sijoittuvat pääosin nyt kysymyksessä olevan kaava-alueen lounaisosaan, joka on kaavassa osoitettu VL-7- ja VU-alueiksi. Tähänkään nähden kaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavassa ei ole otettu huomioon alueella esiintyvää linnustoa.

5. Yhteenveto

Hallinto-oikeus voi tutkia valituksen johdosta vain sen, onko asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös kuntalain (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen siltä osin kuin päätöksestä on valitettu. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta koskevia valitusperusteita, kuten sitä, olisiko jokin muu maankäytöllinen ratkaisu parempi kuin tehty kaavaratkaisu.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginvaltuuston asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen, joten valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 3 momentti ja 55 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Jukka Reinikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Loviisan kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Asemakaava-alue on määrättävä toimenpidekieltoon, kunnes alueella on lainvoimainen asemakaava.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Loviisan kaupungin teettämien selvitysten sekä valittajan esittämien selventävien sijaintitietojen perusteella kaava-alueella on kiistatta Suomen lakien ja EU:n direktiivien määräyksillä sekä kansainvälisillä sopimuksilla rauhoitettuja lepakoita ja perhosia, joiden suojelutarve on selvitettävä ja toteutettava säädösten vaatimukset täyttäen. Kaava-asiakirjoissa ei ole selvitetty kaavan toteuttamisen vaikutuksia alueen lepakoiden ja perhosien suojeluun eikä arvioitu suojelutoimenpiteiden vaikuttavuutta.

Maankäyttö- ja rakennuslain keskeinen varhaisen osallistumisen periaate ei ole toteutunut. Kaavan osallistumis- ja arviointisuunnitelma on ollut yleisesti nähtävillä 8.1.–11.2.2007. Uusi Loviisan kaupunki, johon liittyivät Liljendalin, Pernajan ja Ruotsinpyhtään kunnat, aloitti toimintansa vasta 1.1.2010. Liittyneiden kuntien asukkaat, joita on noin puolet uuden Loviisan asukkaista, eivät siten ole voineet maankäyttö- ja rakennuslain 62 ja 63 §:n tarkoittamalla tavalla osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua mielipidettään asiasta. Liittyneiden kuntien asukkaille on esitetty valmis kaava, jossa kaikki perusratkaisut on jo tehty. Lisäksi uuden Loviisan kaupungin myötä tilanne on uusi koko maankäytön osalta. Osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa ei ole päivitetty, vaan siitä puuttuvat kaavoituksen kannalta tärkeät tiedot luontoselvityksestä 16.10.2013, lepakkoselvityksestä 2009, perhoskartoituksesta 2009 sekä edellä kerrotusta kuntaliitoksesta. Kaavaehdotus ei siten ole perustunut ajantasaiseen tietoon, eikä se ole mahdollistanut maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n tavoitteiden mukaista kunnan asukkaiden osallistumista. Edellä mainittujen seikkojen johdosta osallistumis- ja arviointisuunnitelma on korjattava ja täydennettävä ja korjausten jälkeen kaavoitusmenettely on toteutettava maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä noudattaen. Myös hallinto-oikeudelle vastaselitysvaiheessa esitetyt seikat on huomioitava asiaa ratkaistaessa.

Kaupunginvaltuutettu ja valtuuston 1. varapuheenjohtaja X ja valtuutettu ja kaupunginhallituksen varajäsen Y ovat Varuboden-Oslan hallintoneuvoston jäseniä. Valtuutettu ja kaupunginhallituksen varajäsen Z on Varuboden-Oslan edustajiston jäsen. Tästä huolimatta X on ollut puheoikeutettuna läsnä kaavan hyväksyntäkäsittelyssä kaupunginhallituksessa 18.5.2015 (§ 131) ja kaikki mainitut henkilöt ovat osallistuneet asian käsittelyyn valtuustossa 10.6.2015 (§ 72). Kaupunginhallituksen ja -valtuuston päätökset ovat syntyneet virheellisessä järjestyksessä, koska mainitut henkilöt ovat olleet hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella esteellisiä.

Kaupunginarkkitehti on perustellut kaavahanketta Östra Nyland -lehdessä toteamalla, että Harmaakallion pohjoisosan tontit sijoittuvat lähimmäksi S-markettia ja siksi etäisyys palveluihin muodostuu lyhyemmäksi. Kaavoittajan lausunto voidaan tulkita niin, että kaavoituksen tavoitteena on edistää kyseisen marketin myyntiä. Kaavan mukaisesta rakentamisesta on odotettavissa erityistä hyötyä merkittävänä asiakasvirran kasvuna lähialueella toimivalle Varuboden-Oslan omistamalle S-marketille, koska se on ainoa aivan kaava-alueen vieressä sijaitseva kauppa. Lähin kilpaileva kauppa on noin kilometrin etäisyydellä. Lisäksi S-marketilla on yksinoikeus elintarvikkeiden myyntiin, koska sen sijaintipaikan asemakaava-alueen muilla vielä tyhjillä viereisillä liiketonteilla on kaavamääräysten mukaan kiellettyä myydä elintarvikkeita. X:n, Y:n ja Z:n esteellisyyden vaikutus ulottuu tämän kaavoituksen erityispiirteen vuoksi koko kaavaratkaisuun.

Kaava-asiakirjoissa esitetyssä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 25 §:n tarkoittamassa koosteessa ei ole esitetty kaikkia lausuttuja mielipiteitä. Koosteesta puuttuu valittajan muistutuksen kohta 2. Kaavan hyväksymisprosessiin osallistuneilta kaupungin toimielimiltä on siten salattu oleellista tietoa. Mainitussa 2 kohdassa esitetyt asiat kuten myös koko muistutuksessa esitetyt asiat on huomioitava valituksen käsittelyssä.

Kaavassa ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla riittävästi selvitetty sen toteuttamisen yhdyskuntataloudellisia vaikutuksia. A-insinöörien selvityksessä 12.1.2010 ”Kunnallistekninen tarkastelu asemakaavaehdotukselle” todetaan, että kunnallistekniset laskelmat on tehty Eriksson Arkkitehdit Oy:n ehdotuksen perusteella. Laskelmat ovat viisi ja puoli vuotta vanhoja eivätkä ne siten ole ajantasaisia. Tarkastelu on sekava, koska siihen on otettu mukaan myös toteutumattomat alueet D ja B. Esimerkiksi valituksenalaisen kaavan liikennejärjestelyjen kustannukset ovat epäselviä. Myös alueiden nimitykset poikkeavat asemakaavan virallisista nimityksistä.

Loviisan kaupungin yleiskaava on vanhentunut ja oikeusvaikutukseton, joten Harmaakallion asemakaavaa laadittaessa on tullut tehdä yleiskaavallinen tarkastelu ja soveltuvin osin huomioida yleiskaavan sisältövaatimukset. Virkistysalueiden riittävyyden osalta on tullut tarkastella koko kaupungin aluetta. Kaavaselostuksessa on ainoastaan yleispiirteisesti kerrottu virkistykseen soveltuvista alueista. Kaavasta puuttuu kuitenkin tosiasiallinen yleiskaavallinen tarkastelu kaupungin virkistysalueiden sijainnista ja riittävyydestä.

Rakentaminen on kaavassa ulotettu kuntoradan alkuosan päälle ja pitkältä matkalta lähes rataan kiinni. Kaavaselostuksen liitekartan 5 perusteella kuntorataa ei kaikilta osiltaan säilytetä ja radan uusi linjaus lyhentää rataa ja huonontaa oleellisesti sen käyttöarvoa. Kaavaselostuksessa on kuntoradan säilymisestä virheellinen tieto.

Kaavan toteuttamisen vaikutuksia eläimistöön ja ympäristöön ei ole selvitetty maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Asemakaava on lisäksi luonnonsuojelulain 38 ja 39 §:n vastainen ja toteutuessaan rikkoo EUROBATS-sopimusta.

Kaikki Suomen lepakkolajit kuuluvat luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittuihin lajeihin. Lepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen heikentäminen on kielletty, joten niiden esiintymisalueen viereistä lähimetsääkään ei saa hävittää, koska sillä olisi heikentäviä vaikutuksia suojeltujen lajien elinympäristöön. Kaikki lepakkolajit ovat myös rauhoitettuja luonnonsuojelulain 38 §:n perusteella.

Kaavan laatimista varten tehtyjen luontoselvitysten perusteella Harmaakallion hakkuualueilla on rauhoitettuja eläinlajeja sekä arvokkaita luonnonalueita ja -kohteita. Kaavassa rauhoitettuja eläinlajeja ei ole huomioitu lainkaan. Arvokkaita alueita ja kohteitakaan ei ole huomioitu kaavassa riittävästi. Kaavakarttaan ei ole merkitty lepakkoselvityksissä esitettyjä viherkäytäviä eikä huomioitu lepakoiden potentiaalisia pesä- ja ruokailualueita sekä soidin- ja talvipiilopaikkoja.

Harmaakallion alue on yksi Loviisan neljästä merkittävästä lepakkoalueesta. Lepakoiden merkitystä on kuitenkin vähätelty kaava-asiakirjoissa. Lepakot eivät voi muuttaa uusille alueille, koska Loviisassa ei enää ole sopivia alueita. Kaavaselostuksessa esitettyjä olennaisimpia lepakoiden kulkuyhteyksiä Harmaakallion ja ympäröivien alueiden välillä ei ole merkitty kaavakarttaan. Lepakkoselvityksessä esitettyä viherkäytävää ei myöskään ole merkitty kaavakarttaan, vaan sen kohdalla on yhtenäinen melun leviämistä estävä muuri, joka rajoittaa lepakoiden liikkumista. Kulkuyhteydet päättyvät Valkon vilkkaasti liikennöityyn maantiehen. Viheryhteys Solvikintien kohdalla on jo tuhoutunut.

Asemakaavassa ei ole osoitettu viheryhteyksiä eikä kaavamääräyksiin sisälly muitakaan toimenpiteitä lepakoiden suojelemiseksi. Hakkuusuunnitelmien perusteella Harmaakallion lepakkoalueet on tarkoitus käsitellä valmennusmetsänä. Suunnitelmien mukaisista rajuista harvennuksista ja puulajiston muuttumisesta sekä kaavan suuresta rakennusoikeudesta seuraa väistämättä koko metsäalueen ja nykyisen biodiversiteetin tuhoutuminen.

Kirjopapurikko-perhonen kuuluu luontodirektiivin liitteessä IV (a) lueteltuihin lajeihin. Kaava-alueella on merkittävä kirjopapurikkoesiintymä. Vuoden 2013 selvityksen mukaan lisääntymis- ja levähdysalueen rajaus on epätarkka. Tästä huolimatta alueen välittömään läheisyyteen ja jopa sen päälle on kaavakartassa sijoitettu AK- ja A-alueita. Koska koko alue on maastollisesti ja puulajistollisesti samankaltaista, kirjopapurikkoa esiintynee koko kaava-alueella. Perhosten esiintymisalueen viereistä lähimetsääkään ei saa hävittää, koska se heikentäisi myös suojeltujen lajien elinympäristöä. Kaavassa ei ole selvitetty sen toteuttamisen vaikutuksia alueen perhosiin.

Loviisan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä esittänyt valituksen hylkäämistä.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella kaupunginvaltuuston päätöksen 10.6.2015 (§ 72) tekemiseen osallistuneista kaupunginvaltuutetuista X ja Y ovat Varuboden-Oslan hallintoneuvoston jäseniä ja Z on Varuboden-Oslan edustajiston jäsen. X on lisäksi ollut puheoikeutettuna läsnä kaupunginhallituksen päätöstä 18.5.2015 (§ 131) tehtäessä. Varuboden-Osla omistaa S-Marketin, joka sijaitsee kaava-alueen välittömässä läheisyydessä kaava-alueen pohjoispuolella.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Varuboden-Osla ei ole ollut kaava-asiassa asianosainen. Vaikka onkin pidettävä todennäköisenä, että asemakaavan mahdollistama asuin- ja muu rakentaminen lisäävät kysymyksessä olevan S-Marketin asiakasmääriä, asemakaavan toteuttamisella ei kuitenkaan voida katsoa olevan Varuboden-Oslalle sellaisia välittömiä taloudellisia tai muita vaikutuksia, joita olisi pidettävä hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettuna erityisenä hyötynä. Tähän nähden X ei ole ollut esteellinen osallistumaan kaupunginhallituksen päätöksen 18.5.2015 (§ 131) tekemiseen sillä perusteella, että hän on Varuboden-Oslan hallintoneuvoston jäsen. Kaupunginvaltuuston päätöksen 10.6.2015 (§ 72) ei edellä esitetty huomioon ottaen myöskään voida katsoa koskeneen kuntalain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti valtuutettuja X ja Y sillä perusteella, että he ovat Varuboden-Oslan hallintoneuvoston jäseniä tai valtuutettu Z:aa sillä perusteella, että hän on Varuboden-Oslan edustajiston jäsen.

Kysymys on pääosin uudesta asemakaava-alueesta, jonka kokonaispinta-ala on 29 hehtaaria. Kaava-alueen lounaisosa, yhteensä on noin 9 hehtaaria, on osoitettu virkistyskäyttöön kaavamerkinnöillä VL-7 ja VU. Alueella sijaitseva kuntorata on osoitettu säilytettäväksi, vaikkakin sen reitti osin muuttuu. Kaavaselostuksessa on lisäksi tehty erillinen yleiskaavatasoinen tarkastelu virkistysalueista ja virkistykseen soveltuvista alueista. Edellä mainittu huomioon ottaen asemakaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin sisältövaatimuksen, jonka mukaan kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen, jolla valitus on osin jätetty tutkimatta ja osin hylätty, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mikko Pikkujämsä, Kari Tornikoski ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 28.8.2017