Muu päätös 4580/2017

Asemakaavan hyväksymistä koskevat valitukset (Raasepori)

Antopäivä: 20.9.2017
Taltionumero: 4580
Diaarinumero: 3165/1/16 ja 3215/1/16

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskevat valitukset

Valittajat 1. Bostads Ab Vita Svanen 1

2. A ja B

Päätös, jota valitukset koskevat

Helsingin hallinto-oikeus 31.8.2016 nro 16/0743/5

Asian aikaisempi käsittely

Raaseporin kaupunginvaltuusto on 8.6.2015 (§ 56) tekemällään päätöksellä hyväksynyt asemakaavan muutoksen (Kauppasatama, asemakaavan muutos). Asemakaavan muutoksella muodostuu korttelit 85 ja 86 sekä tori-, satama-, yhdyskuntateknisen huollon-, rautatie-, pysäköinti- ja katualuetta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt Bostads Ab Vita Svanen 1:n sekä A:n ja B:n valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat koskea muun ohella haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltu. Pykälän 2 momentin mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen maakuntakaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle edellyttää, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoituspaikaksi tarkoitettu alue on maakuntakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Pykälän 2 momentin mukaan maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tämä ei koske sopimusten tekemistä kaavoituksen käynnistämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan maankäyttösopimuksesta tiedotetaan kaavan laatimisen yhteydessä.

Kaava-alue, kaavoitustilanne ja kaavamuutoksen tarkoitus

Kaava-alue sijaitsee Tammisaaren keskustassa noin 300 metriä Tammisaaren rautatieasemasta länteen. Lännessä alue rajautuu Pohjanpitäjänlahteen, pohjoisessa Candelininkatuun, kaakossa Pohjoiseen Rantakatuun ja lounaassa Ystadinkatuun.

Alueella on voimassa asemakaava, joka on hyväksytty 3.11.2008. Asemakaavassa alue on osoitettu liikerakennusten korttelialueeksi (KL-1) sekä pysäköinti- ja rautatiealueeksi (LR). Liikerakennusten korttelialue ei ole toteutunut. Voimassaolevassa asemakaavassa suunnittelualueen kokonaiskerrosala on noin 6 500 k-m2. Vesialueet on kaavassa osoitettu merkinnöillä LV-2, LV-3 ja W.

Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Kaava-alue on maakuntakaavassa osoitettu taajamatoimintojen ja keskustatoimintojen alueeksi sekä satama-, yhdysrata-, kulttuuriympäristön- tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi tai kohteeksi ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvaksi tai ehdotetuksi alueeksi. Lisäksi aluetta koskee viheryhteystarvemerkintä. Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa alueelle on osoitettu seutukeskus -kohdemerkintä.

Kaavamuutoksen tarkoituksena on mahdollistaa kauppakeskuksen (vähittäiskaupan suuryksikön) rakentaminen Pohjoissatamaan siten, että rautatietunneli kulkee kauppakeskuksen läpi.

Asemakaavamuutoksen pääasiallinen sisältö

Kaavassa on osoitettu kaksi liikennerakennusten korttelialuetta (KM), joille saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön. Candelininkadun puoleisen korttelialueen suurin sallittu kerrosluku on pääosin III ja rannanpuoleisen päädyn osalta II. Rakennusten vesikaton tai rakennuksen muun ylimmän osan suurimmat korkeusasemat vaihtelevat välillä +12.0–+22.0. Korttelin 85 rakennusoikeus on 4 000 k-m2. Lisäksi kortteliin on osoitettu pysäköintiä varten rakennusoikeutta 19 000 k-m2.

Rautatien eteläpuolelle sijoittuvan KM-korttelin rakennusoikeus on 13 500 k-m2 ja suurin sallittu kerroskorkeus IV.

Kaavan yleisten määräysten mukaan rakennusoikeudesta enintään 20 000 k-m² voidaan käyttää vähittäiskaupan liike- ja toimistotiloja varten, josta enintään 4 000 k-m² voidaan käyttää päivittäistavarakaupan liike- ja toimistotiloja varten. Päivittäistavarakaupan liike- ja toimistotilojen yhteyteen saa samaan liiketilaan päivittäistavaran kanssa rakentaa erikoiskaupan tiloja.

KM-kortteleiden välinen alue on osoitettu rautatiealueeksi merkinnöillä LR-1 ja LR. LR-1-aluetta koskee seuraava kaavamääräys:

"Rautatiealue, jonka päälle saa rakentaa korttelin 85 ohjeelliseen tonttiin 1 kuuluvan yksikerroksisen ulokkeen. Ulokkeen alalla saa rakentaa kansirakenteita ja kortteliin kuuluvia rakennuksia. Liikennealueelle saa sijoittaa päällerakentamisen edellyttämiä kantavia rakenteita, jotka eivät haittaa liikennealueen käyttöä. Päällerakentajan tulee ennen rakentamista neuvotella Liikenneviraston kanssa. Ennen rakennusluvan myöntämistä suunnitelmasta on pyydettävä Liikenneviraston ja liikenteen turvallisuusviraston lausunto. Rautatiealueelle sijoittuvan rakentamisen ja rakenteiden suunnittelussa on otettava huomioon mahdollisen onnettomuustilanteen palo-, räjähdys- ja törmäyskuormat. Lisäksi on suunnittelussa otettava huomioon tunnelissa tapahtuvan allaspalon varalta tehtävät toimenpiteet, estettävä vaarallisten aineiden kulkeutuminen sisätiloihin sekä varmistettava vaarallisten aineiden kerääminen tunnelista. Tunneli on varustettava sammutusjärjestelmällä. Kannen alle tulee jättää riittävä vapaa korkeus rautatien edellyttämille rakenteille."

Kaavaan kuuluvaa vesialuetta koskevat seuraavat merkinnät: Vesialue (W), pienvenesatama (LV-3), venesataman tai pienvenesataman alueen osa, jolle saa sijoittaa venelaitureita (lv) ja vesialueena säilytettävä venesataman tai pienvenesataman alueen osa. Vesialue on osoitettu Natura 2000 -verkostoon kuuluvaksi alueeksi.

LV-3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa alueen toimintaa palvelevia rakennuksia osoitetuille osa-alueille. Alueelle saa sijoittaa polttoaineen jakeluaseman veneliikennettä varten.

Asemakaavassa on lisäksi osoitettu tiettyjä kohteita suojelumerkinnöin ja kaavan yleisissä määräyksissä on kulttuurihistoriallisten arvojen osalta määrätty muun ohella seuraavaa:

"Asemakaava-alue liittyy Tammisaaren kulttuurihistoriallisesti arvokkaaseen ympäristökokonaisuuteen maisemallisesti keskeisellä paikalla. Alueen ominaispiirteet on otettava huomioon rakennuksiin ja muuhun ympäristöön vaikuttavien toimien suunnittelussa ja toteuttamisessa. Uudisrakentaminen tulee suunnitella siten, että muutos tukee alueen kulttuurihistoriallisen arvon säilymistä. Uusien rakennusten ja rakennelmien arkkitehtuurin, materiaalien, kattomuodon ja värityksen on sopeuduttava ympäristöön. Alueen tarkemman suunnittelun ja alueen rakennuksiin ja ympäristöön vaikuttavien toimenpiteiden yhteydessä on kuultava museoviranomaista."

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeuden tutkimisvalta

Kuntalain 90 §:n 2 momentin perusteella valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kaupunginvaltuustolla on kunnan itsehallinnon perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Koska kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, asemakaava ei voi olla lainvastainen sillä perusteella, että kaavamuutokselle ei ole esitetty riittäviä perusteita tai että valittajien käsityksen mukaan alueen maankäyttö olisi ollut tarkoituksenmukaisempaa suunnitella toisin. Tästä syystä myöskään valituksissa esitettyjä muita mahdollisia suunnitteluvaihtoehtoja ei hallinto-oikeuden päätöksessä arvioida, vaan hallinto-oikeus ottaa kantaa vain siihen, onko päätös edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Vuorovaikutusmenettely ja suunnitteluvaraussopimus (Bostads Ab Vita Svanen 1)

Siltä osin kuin valituksessa on vedottu siihen, ettei tehtyjä muistutuksia ole otettu huomioon, hallinto-oikeus toteaa, että kaavoitusmenettelyyn liittyvän vuorovaikutuksen pääasiallisena tarkoituksena on mahdollistaa asiaan osallisten mielipiteiden saattaminen kaavoittajan tietoon ja turvata maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n tavoite osallistumismahdollisuudesta kaavan valmisteluun. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei rajoiteta valtuuston toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien asettamissa rajoissa. Vuorovaikutusmenettelyllä ei myöskään sidota kaavan sisältöä kuulemisten yhteydessä esitettyihin mielipiteisiin. Se, etteivät annetut muistutukset ole johtaneet kaavaehdotuksen muuttamiseen, ei tee menettelyä lainvastaiseksi.

Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että kaupunginhallituksen 3.6.2013 (§ 291) tekemän päätöksen, jolla kaupunginhallitus on hyväksynyt kaupungin ja rakennusliikkeen välisen suunnitteluvaraussopimuksen, lainmukaisuus ei voi tulla tutkittavaksi nyt kysymyksessä olevasta asemakaavan muutosta koskevasta päätöksestä valitettaessa. Kun otetaan huomioon, että maankäyttösopimuksella ei voida sitovasti sopia kaavan sisällöstä, kaavan hyväksymistä koskeva päätös ei voi olla lainvastainen myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaavassa on osoitettu enemmän rakennusoikeutta kuin alueella voimassa olleeseen kaavaan pohjautuva alkuperäinen suunnitteluvaraussopimus olisi edellyttänyt. Kaupunki on näin ollen harkintavaltansa puitteissa ja ottaen huomioon vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumista koskevat säännökset, joista yhtiön valituksessa ei ole kysymys, voinut päättää alueelle osoitettavan rakennusoikeuden määrästä.

Kaavaa varten laaditut selvitykset

Kaavaan liittyvien selvitysten tulee olla riittävän yksityiskohtaiset, jotta niiden perusteella voidaan arvioida kaavan sisällön lainmukaisuutta.

Kaavamuutosta laadittaessa on tehty muun ohella seuraavat selvitykset: Kauppasataman liikenneselvitys (AIRIX Ympäristö Oy 18.12.2013), Toimivuustarkastelut liittymissä Ajurinpuisto/Candelininkatu sekä Ajurinpuisto/Rautatienkatu/Tehtaankatu, Raaseporin kaupunki (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy), Kauppasataman maisemahistoriallinen selvitys (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy 30.10.2014), Tammisaaren kauppasatama, riskienarviointi (Sweco Ympäristö Oy 27.1.2015), Vaaranarviointi, Raaseporin kaupunki/Riskianalyysin laatiminen, VAK-kuljetukset rautatiellä (päivitys kommentointia varten) (Sweco Industry Oy/Tapio Nurmi 4.2.2015) ja Kauppasataman rakentamisen vaikutus keskustan elinvoimaisuuteen (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy 31.1.2014) ja Selvitys kaupan sijoittumisesta Tammisaareen (AIRIX Ympäristö Oy 29.11.2013).

Lisäksi kaava-asiakirjoihin sisältyy kuvaliite, jossa on visualisoitu kaavamuutoksen mahdollistaman hankkeen vaikutuksia eri ilmansuunnista (Kauppasatama, asemakaavan muutos, ehdotus 27.5.2015 (FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy).

Vähittäiskaupan suuryksikön sijoittumista koskevat säännökset ja vaikutukset lähialueen palveluihin (A ja B)

A:n ja B:n valituksessa viitattu maankäyttö- ja rakennuslain 71 b § koskee vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevia erityisiä sisältövaatimuksia maakunta- ja yleiskaavalle. Mainittu säännös ei tule sovellettavaksi nyt kysymyksessä olevassa asemakaavan muutosta koskevassa asiassa. Muutoksen edellytyksenä ei myöskään ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatiminen alueelle. Kun suunniteltu kauppakeskus sijoittuu maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:ssä tarkoitetulle keskusta-alueelle, kaava ei muutoinkaan valituksessa esitetyillä perusteilla ole vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumista koskevien säännösten vastainen.

Vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittumista koskevat nimenomaiset säännökset huomioon ottaen keskusta-alueelle osoitetun kauppakeskuksen mahdollistavaa kaavaa ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla palvelujen alueellista saatavuutta tai lain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettujen olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttöä tai palveluiden saatavuutta koskevien sisältövaatimusten vastaisena, vaikka kauppakeskuksen toteuttaminen saattaa sinällään heikentää varsin laajankin alueen lähipalveluiden saatavuutta, jos palvelut siirtyvät kauppakeskukseen tai muusta syystä loppuvat.

Vaikutukset Natura-alueelle, luonnonympäristön huomioon ottaminen ja YVA-arvioinnin suorittamista koskeva vaatimus (A ja B)

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen mukaan suunnittelualueella ei esiinny sellaisia erityisiä luontoarvoja, joihin kaavaratkaisun mahdollistamalla rakentamisella olisi kaavamääräykset huomioon ottaen merkittäviä vaikutuksia.

Valituksessa tarkoitetulla kauppakeskuksen rakentamisella tai satama-alueen pienvenekäytön jonkinasteisella lisääntymisellä ei voida katsoa olevan sellaisia jo olevan satama-alueen ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia, että niitä olisi tullut erikseen selvittää tai että niiden johdosta olisi tullut laatia Natura-arviointi. Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristövaikutusten arvioinnista annettujen säännösten perusteella asiassa ei ole myöskään ollut tarvetta näiden säännösten mukaiselle menettelylle.

Radan kattaminen (A ja B)

Radan kattamiseen liittyviä riskejä on käsitelty ja arvioitu kaavaselostuksessa sekä edellä viitatuissa riskianalyyseissä. Kun otetaan huomioon erilaisten riskien hallintaa ja niihin varautumista koskevat kaavamääräykset, joita laadittaessa on otettu huomioon valmisteluvaiheessa saadut viranomaislausunnot, asiassa ei ole ilmennyt perusteita katsoa, että asemakaavan muutos olisi tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin terveellisen ja turvallisen tai liikenteen järjestämistä koskevien sisältövaatimusten vastainen.

Liikenteen järjestäminen (Bostads Ab Vita Svanen 1 ja A ja B)

Liikenteen järjestämistä koskevissa selvityksissä on arvioitu liikenteen lisääntymisen vaikutuksia ja keinoja, joilla liikennemäärän kasvun vaikutuksia voidaan lieventää. Laadittujen selvitysten perusteella voidaan riittävässä määrin arvioida liikenteen lisääntymisen vaikutuksia. Kun otetaan huomioon, että asemakaavassa on suunniteltu kaavan osoittaman rakentamisen edellyttämät yhteydet ja niiden liittyminen olemassa olevaan katuverkkoon, asemakaava täyttää liikenteen järjestämistä koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin vaatimukset.

Kulttuuriympäristö ja maisema (Bostads Ab Vita Svanen 1)

Kaava-alueen rakennettuun ympäristöön ja maisemaan liittyviä arvoja on käsitelty aluetta koskevassa maisemahistoriallisessa selvityksessä.

Kun otetaan huomioon alueen sijainti ympäröivän alueen osalta jo rakentuneessa kaupunkiympäristössä sekä se, että kaavamääräykset edellyttävät muun ohella, että uudisrakentaminen tulee suunnitella siten, että muutos tukee alueen kulttuurihistoriallisen arvon säilymistä sekä rakennusten ja rakennelmien ympäristöön sopeutumista koskevat määräykset, asemakaava täyttää tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin rakennettua ympäristöä ja siihen liittyviä erityisiä arvoja koskevat asemakaavan sisältövaatimukset.

Lähiympäristön muut muutokset (Bostads Ab Vita Svanen 1)

Asemakaavan muutos mahdollistaa osin kaava-alueen lähinaapurustoa korkeamman ja ympäristön toteutuneesta asuinkortteleiden rakentamista kokonsa puolesta huomattavasti kookkaampien rakennusten rakentamisen. Kun otetaan huomioon, että aiemmin voimassa ollutta kaavaa tehokkaamman rakentamisen vaikutuksia on osaltaan pyritty minimoimaan sijoittamalla Candelininkadun puoleiselle sivulle matalampaa rakentamista, maiseman tai näkymien muutosta ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettuina elinympäristön laadun merkityksellisenä heikentymisenä tai kohtuuttomana haittana.

Kaavan mahdollistaman rakentamisen aikaiset vaikutukset (A ja B)

Kaupungin keskusta-alueelle sijoittuva valituksenalainen asemakaavamuutos ei voi olla lainvastainen sen vuoksi, että kaavan toteuttamisesta ja alueen rakentamisesta aiheutuu tilapäistä ja rakentamiseen liittyvää tavanomaisena pidettävää haittaa ympäristölle ja sen asukkaille. Rakentamiseen ryhtyvän tulee varmistua siitä, että luvanvaraiset maansiirto-, louhinta- ja räjäytystyöt toteutetaan turvallisesti ja niitä sääntelevien lakien ja määräysten mukaisesti.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 204 §

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 4 § ja 6 §

Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Petteri Leppikorpi, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Bostads Ab Vita Svanen 1 on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Asiassa on toimitettava katselmus.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämä vuorovaikutus ei ole toteutunut asemakaavan muutosta laadittaessa. Vuorovaikutusmenettely on ollut pelkkä muodollisuus, eikä sillä ole ollut todellista vaikutusta kaavaratkaisun sisältöön. Kaavamuutoksen mahdollistama rakennusoikeuden lisäys ei perustu kaavaprosessiin, vaan yksityisen rakennusyhtiön etujen turvaamiseen.

Kaavaprosessissa ei ole riittävästi selvitetty kauppakeskuksen vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja. Kaupungin laatima selvitys on ollut puutteellinen, eikä muita taajama-alueella sijaitsevia mahdollisia sijoituspaikkoja ole huomioitu.

Kaavamuutos vaikuttaisi merkittävästi yhtiön asuinympäristöön. Liikenne Candelininkadulla lisääntyisi merkittävästi ja tästä aiheutuisi pakokaasupäästöjä sekä meluhaittaa. Kauppakeskuksen aukioloajat ovat laajat ja kauppakeskuksen huoltoliikennettä on myös aukioloaikojen ulkopuolella. Kauppakeskuksen toteuttaminen vaikuttaisi merkittävästi kaupunkikuvaan ja peittäisi yhtiön asukkaiden merinäköalan. Kaavamuutos tarkoittaisi siten yhtiön asukkaiden elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä.

Katselmuksen toimittaminen asiassa on tarpeen, koska kaavamuutoksen asumisympäristölle aiheuttamat muutokset on mahdollista todeta ainoastaan paikan päällä.

2. A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat uudistaneet hallinto-oikeudessa esittämänsä valitusperusteet sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asemakaava on laadittu alueelle, jolla ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Asemakaavaa laadittaessa on tullut ottaa huomioon soveltuvin osin myös, mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:ssä on vähittäiskaupan suuryksikköä koskevat sisältövaatimukset yleiskaavalle, ja myös mainitussa pykälässä asetetut vaatimukset olisi tullut ottaa asemakaavan muutosta laadittaessa huomioon. Asemakaavan muutoksen myötä nykyiset lähipalvelut heikkenisivät tai häviäisivät. Kauppakeskuksen rakentaminen merkitsisi lisäksi sitä, että asiointimatkat eivät olisi enää kohtuullisia eivätkä liikenteestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset mahdollisimman vähäisiä. Kauppakeskuksen rakentaminen myös lisäisi yksityisautoilua.

Junaradan kattamista koskevia riskejä ei ole riittävästi selvitetty esimerkiksi terrorismin riskin osalta. Myöskään kauppakeskuksen ja pienvenesataman johdosta lisääntyvän vesiliikenteen vaikutuksia merialueelle tai Natura 2000 -alueelle ei ole selvitetty asianmukaisesti.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun valtioneuvoston asetuksen mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä on sovellettava kaukoliikenteen rautateiden rakentamiseen. Ympäristövaikutusten arviointimenettely kysymyksessä olevassa asiassa olisi siten ollut tarpeen.

Raaseporin kunnanhallitus on antanut valitusten johdosta selitykset, joissa se on esittänyt valitusten hylkäämistä.

Bostads Ab Vita Svanen 1 on antanut vastaselityksen.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Bostads Ab Vita Svanen 1 on toimittanut lisäkirjelmän.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Bostads Ab Vita Svanen 1:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitukset hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Bostads Ab Vita Svanen 1 on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Valitusten hylkääminen

2.1 Bostads Ab Vita Svanen 1:n valitus

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2.2 A:n ja B:n valitus

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 a lukua (319/2011) koskevien lain esitöiden (HE 309/2010 vp) mukaan vähittäiskaupan sijainnin ohjausta koskevien säännösten keskeisenä tavoitteena on kaupallisten palvelujen saatavuuden ja saavutettavuuden turvaaminen. Toinen vähittäiskaupan sijainnin ohjauksen keskeinen tavoite on keskusta-alueiden tukeminen kaupan sijaintipaikkana. Tavoitteena on, että maankäytön suunnittelulla luodaan yhtäältä edellytyksiä kaupallisten palveluiden tarjonnalle keskusta-alueille ja toisaalta se, ettei suunnitteluratkaisuilla edistetä sellaista kehitystä, joka on omiaan heikentämään keskusta-alueen olemassa olevaa palvelutarjontaa.

Kysymyksessä olevalla asemakaavan muutoksella mahdollistetaan vähittäiskaupan suuryksikön toteuttaminen maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:ssä tarkoitetulle keskusta-alueelle. Asemakaavan yleisten määräysten mukaan rakennusoikeudesta enintään 20 000 k-m² voidaan käyttää vähittäiskaupan liike- ja toimistotiloja varten, josta enintään 4 000 k-m² voidaan käyttää päivittäistavarakaupan liike- ja toimistotiloja varten.

Asemakaavamuutosta laadittaessa on muun ohella selvitetty kaavaratkaisun vaikutuksia liikenteeseen, keskustan elinvoimaisuuteen sekä kaupan sijoittumiseen Tammisaaressa. Kaupan mitoitus perustuu laadittuihin selvityksiin, ja selvityksissä arvioituun lisäliiketilan tarpeeseen. Kaava-ratkaisulla ei laadittujen selvitysten perusteella ole erityisen haitallisia vaikutuksia Tammisaaren muiden päivittäistavaramyymälöiden toimintaedellytyksiin.

Kaavamuutos sijoittuu alueelle, jolla ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Kaavamuutosta laadittaessa on tehty yleiskaavatasoinen tarkastelu, jonka perusteella asemakaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaiset olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttöä ja palveluiden saatavuutta koskevat sisältövaatimukset. Laadittujen selvitysten perusteella kaavamuutos täyttää myös maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin sisältövaatimuksen, jonka mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytyksen palvelujen alueelliselle saatavuudelle. Kaavamuutoksen hyväksymistä koskevaa päätöstä ei edellä mainittu huomioon ottaen ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että kaavaa laadittaessa ei ole erikseen arvioitu maakunta- ja yleiskaavoille maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:ssä asetettuja erityisiä sisältövaatimuksia koskien vähittäiskaupan suuryksiköitä.

Kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten riittävyys arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n perusteella. Maankäyttö- ja rakennuslaki tai ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA-menettely) annettu laki ei edellytä kaavan vaikutusten arvioimista YVA-menettelyssä, eikä kaavoitus ole sidottu mahdollisesti toimitettuun YVA-menettelyyn. Laadittu ympäristövaikutusten arviointiselostus ja arviointimenettelyyn liittyvät selvitykset voidaan kuitenkin ottaa huomioon kaavan selvitysaineistona. Vaikka kaavaratkaisun mahdollistamien hankkeiden toteuttaminen saattaa edellyttää YVA-menettelyn toimittamista, YVA-menettely ei kuitenkaan ole asemakaavan hyväksymisen edellytyksenä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 20.9.2017