Muu päätös 5055/2017

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Mikko Haapanen

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.4.2016 nro 16/0307/5

Asian aikaisempi käsittely

Yleisradion toimittaja Mikko Haapanen on 26.4.2013 pyytänyt saada Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä (HUS-kuntayhtymä) kopiot HUS-Kuvantamisen radiologisen PACS-tietojärjestelmän (Agfa Impax 6.5 -järjestelmä) hankintaan liittyvistä asiakirjoista ja järjestelmän testausraportista liitteineen. Haapanen on 13.5.2013 täsmentänyt tarkoittavansa kesäkuussa 2012 valmistunutta Impax 6.5 -järjestelmän testausraporttia. Lisäksi Haapanen on pyytänyt saada sopimuksen, jolla HUS-kuntayhtymä ja GE Healthcare Finland Oy (GE) sopivat PACS-järjestelmän keskeytynyttä kilpailutusta koskevan kiistansa. Haapanen on lisäksi 14.5.2013 pyytänyt Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n (Agfa) HUS-kuntayhtymälle toimittaman tarjouspyynnön (oikeastaan tarjouksen) liitteen 1 kohdassa 49 viitatun tarjouksen liitteen 2 sekä voimassa olevat sopimukset PACS-järjestelmän päivityksestä ja ylläpidosta.

HUS-kuntayhtymän toimitusjohtaja on päätöksellään 22.5.2013 (§ 65) luovuttanut Haapaselle pyydetyt asiakirjat lukuun ottamatta seuraavia asiakirjoja:

1. HUS-kuntayhtymän ja GE:n välinen sopimus 30.12.2010

2. Agfan tarjouksen (FI-T-11-002-R4) liitteet 2, 4, 8, 11 ja 12

3. Agfan ja HUS:n välisen PACS-järjestelmän päivityssopimuksen liitteet 3 ja 4 sekä liitteen 10 (tarjous FI-T-11-002-R4) alaliitteet 2, 4, 8, 11, 12 sekä tarjouksen lisäselvennykset

4. Agfan ja HUS:n välisen PACS-järjestelmän ylläpitosopimuksen liitteet 6 (tukipalvelukuvaus), 7 (varajärjestelmän toiminnallisuus), 8 (tarjous FI-T-11-002-R4) alaliitteet 2, 4, 8, 11, 12 sekä tarjouksen lisäselvennykset ja 10 (Agfa salassapitositoumus)
5. Testausraportit.

Mikko Haapanen on valittanut HUS-kuntayhtymän toimitusjohtajan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 5.11.2014 numero 14/0832/5 siirtänyt asian HUS-kuntayhtymän hallitukselle viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:ssä tarkoitetun päätöksen tekemistä varten.

HUS-kuntayhtymän hallitus on päätöksellään 11.12.2014 (§ 185) päättänyt olla luovuttamatta Haapaselle kuntayhtymän toimitusjohtajan päätöksessä lueteltuja asiakirjoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 13.4.2016 ratkaissut Mikko Haapasen HUS-kuntayhtymän hallituksen päätöksestä 11.12.2014 tekemän valituksen seuraavalla tavalla:

Hallituksen päätös on kumottu seuraavilta osin ja Haapanen on oikeutettu saamaan seuraavat tiedot:

1. Sovintosopimuksen § 782/2010 HUS-Röntgenin ja GE Healthcare Finland Oy:n välillä 30.12.2010 seuraavat osat: Sopimuksen otsikko-osa ja osapuolet, kohta 1 (Määritelmät) kokonaisuudessaan, kohta 2 (Taustaa) kokonaisuudessaan, kohta 3 (Sopimuksen tarkoitus) kokonaisuudessaan, kohta 4 (Riita) kokonaisuudessaan, kohta 5.1 kokonaisuudessaan, kohta 5.4 kokonaisuudessaan, kohta 5.5 kokonaisuudessaan, kohta 7 kokonaisuudessaan, kohta 8 kokonaisuudessaan ja kohta 9 kokonaisuudessaan sekä sopimuksen liite 1 kokonaisuudessaan ja liite 5 kokonaisuudessaan.

2. Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n ja HUS-Röntgenin välisen PACS-järjestelmän päivityssopimuksen (§ 217/12.4.2011) liite 4 (salassapitositoumus) lukuun ottamatta sitoumuksen tekstikappaletta 2.

Haapasen valitus on hylätty muutoin.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on edellä tarkoitetuilta osin lausuttu seuraavaa:

Sovellettuja oikeusohjeita ja julkisuuslain esitöitä

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä;

7) henkilöiden, rakennusten, laitosten, rakennelmien sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista;

8) asiakirjat, jotka koskevat onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumista, väestönsuojelua taikka turvallisuustutkintalain (525/2011) mukaista tutkintaa, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi turvallisuutta tai sen kehittämistä, väestönsuojelun toteuttamista tai poikkeusoloihin varautumista, vaarantaisi turvallisuustutkinnan tai sen tarkoituksen toteutumisen, vaarantaisi tiedon saantia tutkintaa varten taikka loukkaisi onnettomuuden, vaaratilanteen tai poikkeuksellisen tapahtuman uhrien oikeuksia tai heidän muistoaan tai läheisiään;

17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin; 20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Tietopyyntö

Haapanen on pyytänyt saada HUS-Röntgenin ja GE Healthcare Finland Oy:n välisen sovintosopimuksen sekä Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n PACS-tietojärjestelmään liittyviä asiakirjoja.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää luettelon yleisimmistä salassapitoperusteista. Kuten saman lain 17 §:n 1 momentista ilmenee salassapidosta päätettäessä on kuitenkin otettava huomioon, ettei tietojen saamista viranomaisen toiminnasta lain 1 ja 3 §:t huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Lain 17 §:n 2 momentin mukaan päätöksenteossa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista.

HUS on hylännyt Haapasen tietopyynnön pääosin sillä perusteella, että asiakirjat sisältävät Agfan liike- ja ammattisalaisuuksia. Hallinto-oikeus toteaa, että hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta todettu, että liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.

Päätöksessä asiakirjojen on katsottu sisältävän myös HUS:n julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja liike- ja ammattisalaisuuksia sekä tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, josta tiedon antaminen aiheuttaisi taloudellista vahinkoa, vaikuttaisi haitallisesti julkisyhteisön kilpailuasemaan tai heikentäisi mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin. Liike- ja ammattisalaisuuksien osalta salassapito on ehdoton. Muiden tietojen osalta salassapito perustuu julkisuusolettamaan. Hallinto-oikeus toteaa, että lainkohdan salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu.

Asiakirjojen julkisuudesta

1. Sovintosopimus § 782/2010 HUS-Röntgenin ja GE Healthcare Finland Oy:n välillä, 30.12.2010

Asiassa on kyse Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän, HUS-Röntgenin ja GE Healthcare Finland Oy:n välillä 30.12.2010 allekirjoitetusta sopimuksesta, jolla on sovittu osapuolten PACS-hankintasopimukseen liittyvät erimielisyydet. Sopimuksesta on laadittu julkinen tiedote.

Kysymyksessä oleva sopimus sisältää tavanomaisten sopimuksen yksilöinti- ja määritelmätietojen lisäksi tietoja muun ohella sovinnon kohteena olevista erimielisyyksistä, osapuolten vaatimuksista, korvauksesta, haastehakemuksesta luopumisesta ja sopimuksen purkamisesta. Sopimus sisältää salassapitoehdon. Sopimuksessa on lisäksi viisi liitettä; kanteesta luopumista koskeva kirjelmä, laskuluettelo, osapuolten velvoitteita koskeva asiakirja, pankkitakausta koskeva asiakirja sekä sopimusta koskeva julkinen tiedote.

Hallinto-oikeus toteaa, että salassapitoehdolla ei ole ratkaisevaa merkitystä asiassa, koska viranomaisen asiakirjoja koskevaan tietopyyntöön sovelletaan sopimusmääräyksestä huolimatta julkisuuslain säännöksiä.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, ettei sopimusta kokonaisuutena ole yksinomaan luonteensa vuoksi ja sillä perusteella, että siitä ilmenevät osapuolten erimielisyydet ja tehty sovinto, katsottava salassa pidettäväksi liike- ja ammattisalaisuudeksi.

Hallinto-oikeus katsoo, etteivät sopimus ja sen liitteet, siltä osin kuin niitä on edellä ratkaisuosassa todetuilta osin pidettävä julkisina, sisällä GE:n tai HUS:n liike- tai ammattisalaisuuksia. Erityisesti sellaisena ei voida pitää sovintosopimuksen kohtaan 4 sisältyvää selvitystä sopimuksen kohteena olevasta riidasta. Tietojen antaminen asiakirjojen julkisesta osasta on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon ja asiakirjat ovat salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellaisia, että niiden sisältö on ymmärrettävissä oikein. Haapasella on siten oikeus saada tieto asiakirjoista edellä ratkaisuosassa todetuilta osin.

Muilta osin hallinto-oikeus katsoo, että sopimus ja sen liitteet sisältävät GE:n ja HUS:n liike- ja ammattisalaisuuksia, jotka kuuluvat ehdottoman salassapidon piiriin. Näiltä osin Haapasella ei ole oikeutta saada tietoa asiakirjoista. Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittuna liikesalaisuutena on pidettävä valituksessa erikseen mainittua sovitun korvauksen määrää. Samoin HUS-kuntayhtymä on voinut liike- ja ammattisalaisuuksina jättää antamatta Haapaselle tiedon sovintosopimukseen sisältyvistä molemminpuolisista sitoumuksista kuten maksuehdoista, sovintosopimuksen liitteenä olevista laskuista, osapuolten velvoitteista projektin päättämisessä ja pankkitakauksista.

2. Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n tarjouksen FI-T-11-002-R2 (oikeastaan FI-T-11-002-R4) liitteet 2, 4, 8, 11 ja 12 sekä tarjouksen lisäselvennykset

2.1 Tarjouksen liite 2 Keskitetty IMPAX PACS ja raportointi, Järjestelmäkuvaus

Järjestelmäkuvaus sisältää yksityiskohtaista tietoa muun ohella kuvien arkistointiin, jakeluun ja hallintaan tarvittavista laitteistoista ja ohjelmistoista, järjestelmän arkkitehtuurista, tuotekuvauksen, klusterit ja pääkomponentit. Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjasta ilmenevät tekniset ja järjestelmää kokonaisuudessaan koskevat tiedot ovat luonteeltaan tyypillisesti liikesalaisuuksia. Asiakirjan sisältämät tiedot ovat Agfan liikesalaisuuksia ja asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.2 Tarjouksen liite 4 Projekti- ja käyttöönottosuunnitelma (Agfa)

Asiakirjasta ilmenevät yksityiskohtaisesti projektin lähtökohdat, sen sisältö ja toteutus. Asiakirja sisältää Agfan liikesalaisuuksina pidettäviä teknisiä tietoja. Lisäksi siitä ilmenee Agfan liikesalaisuuksina pidettäviä taloudellis-hallinnollisia toimintatapoja ja yhtiön tietotaidon piiriin kuuluvia seikkoja. Asiakirja on siten kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.3 Tarjouksen liite 8 Hardware and Software Client requirements

Asiakirja sisältää yksityiskohtaisia tietoja asiakkaan laitteille ja ohjelmistoille asetettavista teknisistä vaatimuksista. Tietoja on pidettävä Agfan liikesalaisuuksina. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.4 Tarjouksen liite 11 Pohjoismainen ylläpitopalvelu

Asiakirjassa esitetään järjestelmän ylläpito- ja tukipalvelut. Siitä ilmenevät muun ohella tukipyynnön tekeminen, vakavuustasot ja vasteajat. Kysymyksessä on Agfan sisäistä toiminnan järjestämistä kuvaava asiakirja. Tietoja on pidettävä Agfan tietotaidon piiriin kuuluvina seikkoina ja siten yhtiön liike- ja ammattisalaisuuksina. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.5 Tarjouksen liite 12 Lisenssiluettelo

Lisenssiluettelosta ilmenevät projektissa käytössä olevat lisenssit kokonaisuudessaan. Kysymyksessä olevat tiedot ovat Agfan liike- ja ammattisalaisuuksia. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

2.6 Tarjouksen lisäselvennykset

Tarjouksen lisäselvennykset sisältävät yksityiskohtaista teknistä tietoa muun ohella järjestelmän rakenteesta, laitteistosta ja toiminnasta. Tiedot ovat Agfan liike- ja ammattisalaisuuksia. Asiakirjat sisältävät myös yhtiön tietotaitoa koskevia tietoja. Asiakirjat ovat kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

3. Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n ja HUS-Röntgenin välisen PACS-järjestelmän päivityssopimuksen (§ 217/12.4.2011) liitteet 3 ja 4

3.1 Sopimuksen liite 3 Agfa Impax 6.5 käyttöönottoprojekti – projektisuunnitelma (HUS)

Projektisuunnitelmasta ilmenevät muun ohella projektin päämäärät ja tavoiteltavat hyödyt, arvio vaikutuksista toimintaan, riskit, aikataulu ja resurssit, käyttöönoton varmistaminen sekä budjetti ja kustannusten hallinta. Suunnitelma sisältää yksityiskohtaisia tietoja PACS-järjestelmän eri osista ja niiden toiminnasta sekä projektin toteuttamisesta. Suunnitelmaan sisältyy myös yleisiä, projektisuunnittelulle tyypillisiä tietoja suunnittelussa huomioon otettavista seikoista. Hallinto-oikeus katsoo, että projektisuunnitelma kokonaisuutena arvioiden sisältää HUS:n ja Agfan liikesalaisuuksina pidettäviä teknisiä ja tietotaitoon perustuvia tietoja. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

3.2 Sopimuksen liite 4 Salassapitositoumus (NDA)

Salassapitositoumuksen tarkoituksena on suojata osapuolten salassa pidettävät luottamukselliset tiedot, mukaan lukien liikesalaisuudet. Hallinto-oikeus toteaa, että sitoumuksen sisältö sinänsä on salassa pidettävä vain siinä tapauksessa, että se itsessään sisältää julkisuuslain nojalla salassa pidettäviä tietoja.

Asiakirjan toisesta tekstikappaleesta ilmenee tietoja, jotka liittyvät tietojärjestelmän turvajärjestelyihin. Turvajärjestelyjen osalta asiakirjojen julkisuuteen liittyy julkisuuslaissa vahinkoedellytyslauseke, jonka mukaan olettamana on salassapito. Tietoja näistä asiakirjoista voitaisiin antaa, jos olisi ilmeistä, ettei siten vaaranneta turvajärjestelyjen toteutumista. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on lain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan osalta todettu muun ohella, että tietojärjestelmien turvajärjestelyihin kuuluvat paitsi fyysistä suojausta koskevat tiedot myös käytettävät suojaustekniikat, salasanat ja lokijärjestelmät, joiden avulla kirjataan järjestelmän käyttöä. Tietojärjestelmien kuvaukset voivat vaikuttaa turvajärjestelyjen toteutumiseen. Yksityiskohtaiset tekniset kuvaukset ovat siten säännönmukaisesti salaisia. Hallinto-oikeus arvioi, ettei ole ilmeistä, ettei tietojen antaminen tietojärjestelmien turvajärjestelyistä vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista.

Liite 4 on siten osittain salassa pidettävä, ja HUS-kuntayhtymä on voinut kieltäytyä tietojen antamisesta tältä osin. Muilta osin salassapitositoumus sisältää tavanomaisia, salassapitositoumukselle tyypillisiä ehtoja, joita ei voida pitää osapuolten liike- tai ammattisalaisuuksina eikä niistä myöskään ilmene salassa pidettäviä tietoja tietojärjestelmän turvajärjestelyistä. Tietojen antaminen sitoumuksen julkisesta osasta on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että sen sisältö on ymmärrettävissä oikein. Haapasella on oikeus saada tieto asiakirjan julkisesta osasta edellä ratkaisuosassa todetuilta osin.

4. Agfan ja HUS:n välisen PACS-järjestelmän ylläpitosopimuksen liite 7 (varajärjestelmän toiminnallisuus)

4.1 Ylläpitosopimuksen liite 7 Varajärjestelmä, järjestelmäkuvaus

Järjestelmäkuvaus sisältää yksityiskohtaista tietoa muun ohella järjestelmäratkaisusta, arkkitehtuurista, verkkoratkaisuista, varajärjestelmän laitteistosta ja ohjelmistoista sekä vaatimuksista. Järjestelmäkuvauksesta ilmenee myös tietojärjestelmien turvajärjestelyjä koskevia tietoja sekä tietoja poikkeusoloihin varautumisesta. Hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjasta ilmenevät tekniset ja järjestelmää kokonaisuudessaan koskevat tiedot ovat Agfan liikesalaisuuksia. Asiakirja sisältää myös tietoja tietojärjestelmien turvajärjestelyistä eikä ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Hallinto-oikeus arvioi, että tiedon antaminen poikkeusoloihin varautumista koskevista tiedoista vahingoittaisi tai vaarantaisi niiden tarkoituksen toteutumisen. Asiakirja on siten kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

5. Testausraportit

Testausraportit on koottu PACS-tietojärjestelmän tilaajan (HUS) sekä järjestelmän toimittajan (Agfa) suorittamista testeistä. Osapuolet ovat testanneet järjestelmää projektin aikana eri vaiheissa: testausjakson aikana, käyttöönottohetkellä sekä käyttöönoton jälkeen.

Testausraportit sisältävät tietojärjestelmän turvajärjestelyjä sekä onnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautumista koskevia tietoja. Testausraporteista käy ilmi muun ohella palvelinten ja tietokantojen tarkkoja verkko-osoitteita, verkkoporttimäärityksiä, modaliteettitietoja, käyttäjätunnuksia ja kirjautumissalasanoja sekä varajärjestelmän arkkitehtuuritietoja. Testausmateriaali on tuotettu potilastietojärjestelmästä. HUS:n lausunnon mukaan testausasiakirjat arkistoidaan arkistonmuodostamissuunnitelman mukaisesti.

HUS on päätöksessään muun ohella katsonut, että testausraportit ovat viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirjoja, joihin ei sovelleta julkisuuslakia. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa julkisuuslaiksi (HE 30/1998 vp) on lain 5 §:n 4 momentin osalta muun ohella todettu, että julkisuuslakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Testausraportit perustuvat HUS:n ja Agfan suorittamiin PACS-järjestelmän testeihin ja niihin on yhteenvedonomaisesti koottu testeissä esille tulleet järjestelmän toimintaan liittyvät havainnot. Hallinto-oikeus katsoo, ettei kysymys ole julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetusta viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirjasta.

Tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevien tietojen salassapito perustuu salassapito-olettamaan. Tiedot ovat salassa pidettäviä, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Kun otetaan huomioon tietojärjestelmän luonne osana HUS:n tietojärjestelmiä, hallinto-oikeus katsoo, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista.

Onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumista koskevien asiakirjojen salassapito perustuu julkisuusolettamaan. Asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi turvallisuutta tai poikkeusoloihin varautumista. Hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon HUS:n toiminnan luonne ja laajuus, että tiedon antaminen testausasiakirjoista ilmenevistä onnettomuuksiin tai poikkeusoloihin varautumista koskevista tiedoista vahingoittaisi tai vaarantaisi turvallisuutta tai poikkeusoloihin varautumista.

Testausraporteista ilmenee yksityiskohtaisia teknisiä tietoja PACS-järjestelmän rakenteesta ja toiminnasta sekä testauksen toteuttamiseen käytetyistä menetelmistä. Hallinto-oikeus toteaa, että testausraportit sisältävät myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja Agfan liike- tai ammattisalaisuuksista, jotka kuuluvat ehdottoman salassapidon piiriin. Asiakirjat sisältävät lisäksi HUS:n julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja liike- tai ammattisalaisuuksia, jotka myös kuuluvat ehdottoman salassapidon piiriin. Asiakirjat sisältävät lisäksi tietoja HUS:n muusta liikesalaisuutta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jonka salassapito perustuu julkisuusolettamaan. Hallituksen esityksen julkisuuslaiksi yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan osalta todettu muun ohella, että julkisuus voisi edellä tarkoitetuissa tilanteissa myös aiheuttaa yhteisölle ja sen jäsenille aiheettomia menetyksiä. Samalla julkisyhteisöön nähden kilpailutilanteessa olevat saisivat perusteetonta etua, jota ne eivät saisi, jos kilpakumppani olisi yksityinen. Julkisyhteisön taloudellinen etu on tämän vuoksi rinnastettu yksityisen taloudelliseen etuun. Suoran vahinkoedellytyslausekkeen mukaan salassapito edellyttää suojeltavan edun konkreettista vaarantumista, joten lähtökohtana on asiakirjan julkisuus. Kun otetaan huomioon, että PACS-järjestelmässä on kysymys HUS:lle yksilöllisesti tehdystä ja suunnitellusta ohjelmistosta, hallinto-oikeus katsoo, että tiedon antaminen testausraporteista aiheuttaisi HUS:lle julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettua vahinkoa. Testausraportit ovat siten kokonaisuudessaan salassa pidettäviä.

Asian lopputulos

Hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevat ja päätöksen ratkaisuosassa luetellut asiakirjat sisältävät sellaisia julkisiksi katsottavia tietoja, jotka voidaan antaa valittajalle siten, ettei salassa pidettävä asiakirjan osa tule tietoon. Julkisen tiedon antaminen asiakirjoista ei myöskään aiheuta väärinymmärryksen vaaraa. Edellä lausuttu huomioon ottaen valittajalle on luovutettava edellä ratkaisuosassa mainitut julkisiksi katsottavat tiedot.

Muilta osin hallinto-oikeus katsoo, ettei Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin hallitus ole rajoittanut tietojen saantia ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on ollut tarpeellista. Päätöksen muuttamiseen muilta osin ei ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Taina Pyysaari ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mikko Haapanen on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siten, että hän saa nähtäväkseen kaikki pyytämänsä asiakirjat julkisuuslain edellyttämässä laajuudessa.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

HUS-Kuvantamisen radiologisessa PACS-tietojärjestelmässä on ollut runsaasti vikoja, joista Yleisradio on uutisoinut keväästä 2013 lähtien. Järjestelmä otettiin käyttöön, vaikka se ei läpäissyt kaikkia käyttöönottotestejä.

Valitus koskee erityisesti testausraportteja. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteella vaikuttaa siltä, että HUS-kuntayhtymä ei ole toimittanut sille kaikkia järjestelmän testaukseen liittyviä raportteja, joita Haapanen on pyytänyt saada nähtäväksi. Jos olisi, hallinto-oikeus olisi tuskin pitänyt perusteltuna testausraporttien salaamista kokonaisuudessaan.

Testausraportti, joka on päivätty 14.6.2012, sisältää Haapasen saamien luotettavien tietojen mukaan valituksessa siteeratun yleisluonteisen yhteenvedon järjestelmän vajavaisesta käyttövalmiudesta. Yleisluonteiset lausumat eivät voi olla liike- tai ammattisalaisuuksia, ne eivät vaaranna järjestelmän turvajärjestelyjä tai onnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautumista tai sisällä muutenkaan sen kaltaista tietoa, joka edellyttäisi testausraporttien täydellistä salaamista. Asiakirjoja ei tule salata enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.

HUS-kuntayhtymä on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös pysytetään perusteluineen. Selityksessä on lisäksi vaadittu, että Yleisradio/Haapanen velvoitetaan korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

HUS-kuntayhtymä on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä, viitannut hallinto-oikeuden päätökseen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Haapanen on saanut pyytämänsä hankintaan liittyvät julkiset asiakirjat.

Testausraportit koostuvat asiakirjakokonaisuudesta, joka on koottu PACS-tietojärjestelmän tilaajan HUS-kuntayhtymän ja järjestelmän toimittajan Agfa HealthCare Finland Oy Ab:n suorittamista testeistä. Osapuolet ovat testanneet järjestelmää projektin aikana erityisen testausjakson aikana, käyttöönottohetkellä ja myös sen jälkeen. Samoja testejä on toistettu ja uusittu, mutta toisaalta myös uusia ja aiemmin toistamattomia testejä on tehty.

Testausmateriaalia on runsaasti, ja se on toimitettu hallinto-oikeudelle. Tämä materiaali sisälsi erityisesti HUS:n tekemien testien tuloksia. Materiaalissa ei ollut Agfan omia testejä, koska ne eivät kuuluneet alkuperäisen tietopyynnön piiriin.

Haapanen on valituksessaan siteerannut olettamaansa 14.6.2012 päivättyä testausraporttia. PACS-tietojärjestelmäprojekti on ollut mittava ja sen kuluessa on käsitelty runsaasti erilaisia dokumentteja. Osa materiaalista on ollut organisaation sisäisiä dokumentteja, kuten muistiinpanoja, työpapereita ja sisäisiä sähköposteja. Projektin viralliset testausraportit on luonteensa vuoksi käsitelty projektiryhmässä ja tarvittaessa hankkeen johtoryhmässä, jonka jälkeen niistä on vasta tullut julkisia viranomaisen laatimia arkistoitavia asiakirjoja. Sisäistä keskustelua testauksista ja niiden onnistumisesta on varmasti käyty, mutta lähtökohtaisesti tällaiset keskustelut eivät ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen asiakirjoja. Sisäisistä työpapereista voi olla testauksen aikana myös useampia eri versioita, joita yksittäiset henkilöt ovat kommentoineet. Jo tämänkin takia lopullisena viranomaisen asiakirjana tulee pitää projektiryhmässä tai hankkeen johtoryhmässä hyväksyttyjä asiakirjoja.

HUS-kuntayhtymä ei voi täysin yksiselitteisesti tietää, mihin asiakirjaan Haapanen on valituksessaan viitannut. Hänen mainitsemassaan asiakirjassa esitetyt viittaukset edustavat mitä todennäköisimmin yksittäisen ihmisen/ihmisten sen hetkisiä näkemyksiä, joita projektiryhmän jäsenet ovat käyneet sisäisesti läpi testausten aikana. Kysymyksessä on todennäköisesti vain pelkkä sisäinen työpaperi tuon hetkisestä tilanteesta. Haapasen siteeraamia virkkeitä sisältävää virallista dokumenttia ei ole käsitelty ja hyväksytty hankkeen projektiryhmässä tai muutoinkaan käsitelty viranomaisessa. Kysymyksessä ei ole julkinen viranomaisen laatima ja hyväksymä asiakirja vaan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu dokumenttiluonnos. Näin ollen julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukainen oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta ei koske sitä. Asiakirja voi myös mahdollisesti sisältää julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettäviä tietoja.

HUS-kuntayhtymä on toimittanut kaiken virallisen viranomaisen asiakirjoiksi tulkittavan testausmateriaalin hallinto-oikeudelle.

Testausraporteista käy ilmi muun muassa tarkkoja tietoliikennettä koskevia tietoja, tarkkoja tietoja potilastietojärjestelmä PACS:sta ja sen järjestelmäarkkitehtuurista, modaliteettitietoja ja -asetuksia, yksityiskohtaisia kuvauksia sanomaliikenteestä ja siihen liittyvistä järjestelmistä, tarkkoja kuvauksia potilastietojen käytön keräävästä järjestelmästä, käyttäjänimiä, käyttäjätunnuksia ja salasanatietoja edellä kuvattuihin palvelunosiin, varajärjestelmän arkkitehtuuritietoja ja tietoja varajärjestelyistä, palvelinten nimitietoja, verkko-osoitteita (TCP-IP-osoitteita), nimipalvelimessa olevia nimimäärityksiä, tietoja tietoliikenneporteista, työasemien nimitietoja, kuvantamislaitteiden teknisiä tietoja, käyttölokin toimintaperiaatetietoja ja tietoja itse lokijärjestelystä sekä tietoa tutkimusten näkymärajausten toteuttamisesta.

Testausraportit sisältävät HUS-kuntayhtymän ja Agfan liikesalaisuuksia ja myös tietojärjestelmän turvajärjestelyjä sekä onnettomuuksiin ja poikkeusoloihin varautumista koskevia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 ja 8 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja. Asiantuntija kykenee päättelemään raporteista HUS:n tietojärjestelmien järjestelyistä sekä kuvantamislaitteista sellaisia tietoja, jotka eivät ole julkisia. Tietojen joutuminen ulkopuoliselle johtaa merkittävään tietoturvariskiin, koska niiden avulla olisi mahdollista hakkeroida HUS:n tietojärjestelmää jopa tietoverkon ulkopuolelta.

Hallinto-oikeudelle toimitetut testausasiakirjat ovat tyypillisesti työtiedostomuotoisia ja ne on lähtökohtaisesti laadittu sisäiseen käyttöön, jonka vuoksi ne sisältävät edellä mainittuja tietoja. Testausmateriaali on tuotettu potilastietojärjestelmästä, joka sisältää potilastietoja. Ulkopuolisen henkilön pääsy testausraporttien kohteena olevaan järjestelmään vaarantaisi potilastietojen luottamuksellisuuden sekä pahimmassa tapauksessa myös potilasturvallisuuden.

GE Healthcare Finland Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Agfa HealthCare Finland Oy Ab on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään, viitannut aikaisemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on pääosin oikea. Asiakirjapyynnön kohteena olevat asiakirjat sisältävät runsaasti tietoja järjestelmien teknisestä toiminnasta ja rakenteesta. Tällaiset tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 ja 20 kohtien perusteella salassa pidettäviä. Asiakirjojen julkiseksi tulo vaarantaisi olennaisesti PACS-järjestelmän tietoturvan.

Osajulkisuuden toteuttaminen ei ole mahdollista asiakirjapyynnön kohteena olevien asiakirjojen osalta siten, että ne olisivat oikein luettavissa tai ymmärrettävissä niiden sisältämien liike- ja ammattisalaisuuksien peittämisen jälkeen.

Yhtiöllä ei ole tietoa siitä, mihin asiakirjoihin Haapanen valituksensa perusteluissa on viitannut.

Haapanen on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Haapasen lähdesuojan nojalla saamat tiedot osoittavat aukottomasti, että on olemassa 14.6.2012 päivätty Impax 6.5. -järjestelmän testausraportti. Kysymys ei ole sisäisen työskentelyn asiakirjasta, johon ei sovellettaisi julkisuuslakia. Asiakirja on kirjoitettu järjestelmän käyttöönoton jälkeen, eikä kysymys ole projektiryhmän jäsenten "sen hetkisistä näkemyksistä", vaan loppuyhteenvedosta. Se sisältää sekä järjestelmän osien että järjestelmän kokonaisuuden valmiuden arviointia.

Hallinto-oikeuden päätöksen muotoilusta voidaan päätellä, että yhteenvedonomaisia raportteja on tehty ja ainakin osa niistä on toimitettu sen arvioitavaksi. Hallinto-oikeus on kuitenkin päätynyt katsomaan, ettei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Haapanen on vaatinut luovutettavaksi raportin tai raporttien ne kohdat, jotka eivät sisällä salassa pidettäviä yksityiskohtia, jotka voisivat vaarantaa turvajärjestelyt tai jotka eivät sisällä muuten salassa pidettäviä seikkoja.

Kysymys on potilasturvallisuudesta ja julkisen hankinnan arvioinnista. Salaamispäätöksestä valittaminen on perusteltua potilasturvallisuuden edistämiseen liittyvän tiedotustarpeen johdosta. Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus ei siten voi tulla kysymykseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. HUS-kuntayhtymän vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Mikko Haapasen jatkovalituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, ovatko ne asiakirjat tai niiden osat, joiden osalta Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt hänen valituksensa HUS-kuntayhtymän hallituksen päätöksestä, luovutettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella Haapaselle. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut näihin asiakirjoihin.

Näiden asiakirjojen lisäksi Haapanen on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle viitannut 14.6.2012 päivättyyn testausraporttiin. Tällaista testausraporttia ei ole niiden asiakirjojen joukossa, jotka ovat olleet hallinto-oikeuden käytettävissä sen käsitellessä Haapasen valitusta eikä hallinto-oikeuden päätös sitä koske. Asiakirja ei ole myöskään korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä. Näistä syistä korkein hallinto-oikeus ei voi tällä päätöksellään ottaa kantaa tämän mahdollisen asiakirjan julkisuusasemaan miltään osin.

HUS-kuntayhtymä on selityksessään korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmoittanut, ettei se voi yksiselitteisesti tietää, mihin asiakirjaan Haapanen on viitannut. Haapasen esittämään nähden ei kuitenkaan voida pitää pois suljettuna, etteikö asiakirja olisi olemassa ja HUS-kuntayhtymän hallussa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Haapanen voi niin halutessaan esittää HUS-kuntayhtymälle pyynnön saada tämä asiakirja.

Kun muilta osin otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva ratkaisu

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Haapasta ei ole määrättävä korvaamaan HUS-kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.