Muu päätös 6368/2017
Asia Vesitalousasiaa koskeva valitus
Valittaja Asunto Oy Märyn Mäntynummi
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 12.9.2016 nro 16/0182/2
Asian aikaisempi käsittely
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on viraston ympäristölupavastuualueella 5.10.2015 tehdyllä päätöksellään n:o 193/2015/2 hylännyt Asunto Oy Märyn Mäntynummen vesitalouslupahakemuksen kolmen energiakaivon ja niihin liittyvän vaakaputkiston rakentamiseen kiinteistölle 734-504-2-78 asunto-osakeyhtiön rakennusten lämmittämiseksi maalämmöllä energiakustannusten pienentämiseksi ja nykyisen öljylämmitysjärjestelmän korvaamiseksi Salon kaupungissa.
Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:
Pohjavesialue ja pohjaveden käyttö
Energiakaivojen suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee 2,08 km2:n suuruisella Märynummi-nimisen I luokan pohjavesialueen (0207304) pohjaveden muodostumisalueen (1,2 km2) keskiosassa.
Pohjavesialueella sijaitsee kaksi Liikelaitos Salon Veden omistamaa pohjavedenottamoa hankealueen eteläpuolella 600 metrin ja 800 metrin etäisyyksillä. Märynummen ottamosta on lupa ottaa pohjavettä 150 m3/d ja Halikon Sairaalan vedenottamolta 700 m3/d kuukausikeskiarvona laskettuna. Ympäristöhallinnon tietojärjestelmissä olevien tietojen mukaan suurimmillaan pohjavedenottomäärä oli pohjavesialueella vuonna 2002, jolloin Sairaalan ottamosta otettiin keskimäärin 735 m3/d ja Märynummen ottamosta 634 m3/d eli yhteensä keskimäärin noin 1 340 m3/d. Sairaalan ottamosta on viime vuosina otettu jonkin verran yli 200 m3/d. Märynummen ottamolta ei ole enää otettu vettä.
Pohjaveden päävirtaussuunta on pohjoisesta etelään eli hankealueelta kohti vedenottamoita. Rakennuspaikan ja vedenottamoiden välissä on kalliopaljastumia.
Pohjavesialueella sijaitsee kuusi maaperän tilan tietojärjestelmässä (MATTI) olevaa kohdetta. Niistä kaksi sijaitsee hankealueen ja ottamoiden välissä ja muut hankealueen luoteis-koillispuolella. Halikon Sairaalan ottamon vesinäyte sisälsi tammikuussa 2015 etyleeniglykolia ja ETBA:ta. Aineiden päästölähde ei ole tiedossa. Märynummen ottamo on jäänyt pois käytöstä osaltaan veden laatuun liittyvien ongelmien vuoksi.
Hankealue sijaitsee asemakaavoitetulla alueella, jossa lähimmät asuinkiinteistöt on hakijan tiedon mukaan liitetty vesijohtoverkkoon.
Vaikutusten leviäminen
Energiakaivojen vaikutukset kohdistuvat yleensä ensiksi kalliopohjaveteen ja leviävät sitä kautta maaperän pohjaveteen. Kallioperässä pohjaveden haittavaikutukset leviävät nopeammin ja kauemmaksi kuin maaperässä.
Energiakaivot porataan kallioperään yleensä noin 150–200 metrin syvyyteen, jolloin kallioperässä mahdollisesti olevat likaantuneet pohjavesikerrokset voivat sekoittua puhtaaseen pohjaveteen. Lisäksi porattaessa energiakaivoja merialueen lähellä – kuten Salossa – suolaisten pohjavesikerrosten sekoittumisvaara on ilmeinen. Tässä tapauksessa vaaraa lisäävät keskimääräistä syvemmälle (240 m) ulottuvat poraukset, kaivojen lukumäärä ja vaakaputkiston pituus (100 m). Likaantunut pohjavesi ja kallioraoissa olevat haitta- ja lika-aineet voivat levitä poraustyön ja porausreiän paineilmalla tapahtuvan puhdistuksen yhteydessä uusissa ja avautuvissa vanhoissa kallioraoissa maaperän pohjavesiesiintymään. Raot voivat vaikuttaa pohjaveden virtaukseen ja pohjaveden korkeuteen. Epäsuotuisissa tapauksissa pohjaveden korkeus voi alentua pysyvästi ja kuivattaa pora- ja rengaskaivoja.
Porauslaitteiden heikko kunto aiheuttaa öljy- ja vaseliinivuotoja, jolloin haitalliset aineet voivat päästä pohjaveteen. Haittaa voi aiheutua myös pintavesien valumisesta suoraan pohjaveteen puutteellisesti tiivistettyjen kaivorakenteiden takia.
Lämmönkeruujärjestelmässä käytettävä alkoholia, denaturointiaineita ja korroosionestoaineita sisältävä lämmönsiirtoneste on pohjavedelle haitallista. Se voi vuotaa putken rikkoutuessa porausreikien sorruttua kallioruhjeissa, putkien ja niiden liitosten kuluessa, jäätymisen ja sulamisen rikkoessa suoja- ja putkirakenteen tai muiden syiden johdosta. Kallioperään vuotavat lämmönsiirtonesteet leviävät nopeasti kalliopohjavedessä kauaksi lämpökaivosta maaperän pohjaveteen. Energiakaivon vaikutusalueella pohjavesi jäähtyy pohjaveden virtaussuunnassa, jolloin lämmönsiirtoaineen hajoaminen on hidasta.
Pohjavesialueen muodostumisalueen keskelle suunniteltujen energiakaivojen haitalliset vaikutukset voivat siten vaikuttaa haitallisesti kauaksi pohjavesialueelle. Aluehallintoviraston näkemyksen ja suunnitelman kuvissa 1 ja 2 olevien karttapiirrosten perusteella arvioituna hankealueen ja ottamoiden välissä olevat kalliopaljastumat eivät estä pohjaveden virtausta hankealueelta ottamoja kohti. Muutoin pohjaveden muodostumisalueen eteläosassa sijaitseville ottamoille, joiden vedenottolupien yhteismäärä on 850 m3/d, ei riittäisi vettä. Pohjavesialueen antoisuus lienee kuitenkin hieman pienempi. Energiakaivojen vaikutukset on arvioitava suhteessa voimassa olevien lupien mukaiseen tilanteeseen.
Pohjavedenottamoiden vaikutus lupaharkintaan
Pohjavesialueella sijaitsevien vedenottamoiden etäisyydet suunnitelluista energiakaivoista ovat jonkin verran suuremmat kuin ympäristöministeriön energiakaivoja koskevassa ympäristöoppaassa karkeaksi nyrkkisäännöksi esitetty 500 m.
Aluehallintovirasto on todennut, että ympäristöoppaassa esitettyä kriteeriä käytettiin pohjavedenottamoiden suoja-alueita koskevissa hakemusasioissa lähinnä 1990-luvulle saakka, jolloin vesioikeudet määräsivät suoja-alueille pääsääntöisesti lähi- ja kaukosuojavyöhykkeet. Lähisuojavyöhykkeeksi yleensä rajattiin se pohjavesialueen osa, jonka äärirajalta pohjaveden virtaus vedenottamolle kestää 60 vuorokautta. Tässä ajassa tartuntatauteja aiheuttavien ulosteperäisten bakteerien ja virusten oletettiin kuolevan. Sittemmin 1990- ja 2000-luvulla erityisesti pienemmille pohjavesialueille määrätyissä suoja-alueissa yhdistettiin lähi- ja kaukosuojavyöhyke yhdeksi suojavyöhykkeeksi. Pinta-alaltaan suurille suoja-alueille tai useiden ottamoiden yhteisille suoja-alueille määrättiin edelleen myös kaukosuojavyöhykkeitä. Suoja-aluepäätöksissä ei sallittu uusien suojaamattomien maanvaraisten öljysäiliöiden rakentamista edes suoja-alueen kaukosuojavyöhykkeelle. Aluehallintoviraston mukaan energiakaivot voidaan rinnastaa maanvaraisiin suojaamattomiin öljysäiliöihin pohjaveteen kohdistuvien riskien ja haitallisten vaikutusten osalta.
Aluehallintoviraston mukaan hankealue sijaitsee vedenottamoiden em. ympäristöoppaassa mainitulla lähialueella. Mikäli hankealueella olisi vesilain mukainen suoja-alue, hankealue kuuluisi lähisuojavyöhykkeeseen/suojavyöhykkeeseen. Tällaisella suoja-alueella energiakaivot olisivat kiellettyjä kuten maanvaraiset öljysäiliötkin.
Kalliopaljastumat eivät estä pohjaveden ja samalla haitta-aineiden virtaamista pohjavedenottamoille. Porauskohde sijaitsee selvästi vedenottamoiden vaikutusalueella. Pohjavettä otettaessa pohjaveden virtaus voimistuu ottamoille päin. Hanke voi siten haitallisesti muuttaa ottamoista saatavan veden laatua.
Aluehallintovirasto on todennut lisäksi, että lupaharkinnassa ottamon ja energiakaivon välisellä etäisyydellä tai edes ottamon olemassaololla ei sinänsä ole ratkaisevaa merkitystä, vaan sillä, että hankkeella voi olla haitallisia vaikutuksia pohjaveden pilaamiskiellossa mainittuun tärkeään vedenhankintakäyttöön soveltuvaan pohjavesialueeseen tai haitallisia vaikutuksia vesitaloushankkeen luvanvaraisuutta koskevaan vesilain 3 luvun 2 §:n tarkoittamaan tärkeään vedenhankintakäyttöön soveltuvaan pohjavesiesiintymään. Pohjavedenottamon veden laatuun kohdistuvat ongelmat lähinnä konkretisoivat hankkeen haitallisia vaikutuksia.
Muut seikat
Pohjavesialueella ja sen rajalla on runsaasti kiinteistöjä, joilla energiakaivon rakentaminen tulee harkittavaksi. Vähitellen koko alueelle muodostuisi energiakaivokeskittymä, mikäli lupia myönnetään. Energiakaivojen rakentamisesta tiedetään aiheutuneen korvattavaa vahinkoa pohjaveden käytölle.
Pohjavesialueen kemiallinen tila on huono. Halikon Sairaalan ottamon veden laadussa on todettu haitallisia aineita. Lisäksi Märynummen ottamo on ollut suljettuna osaltaan veden laatuongelmien vuoksi.
Energiakaivoista pohjavedelle aiheutuvien haittojen vähentämiskeinot ovat vähäiset. Porausvaiheessa voidaan huolellisuudella estää pintavesien ja öljyn pääsy pohjaveteen, mutta ei huonolaatuisten tai suolaisten pohjavesikerrosten sekoittumista puhtaaseen pohjaveteen tai kallioraoissa vapautuvien lika-aineiden liikkumista. Käytön aikana laitteen huolellinen hoito ja tarkkailu vähentävät riskejä. On kuitenkin todennäköistä, että pitkän ajan kuluessa lämmön siirtonesteet pääsevät karkuun edellä päätöksen perusteluissa esitetyistä syistä. Vaikka järjestelmässä olisikin vuodonilmaisujärjestelmä, käytännössä lähes kaikki järjestelmässä olevasta lämmönsiirtonesteestä joutuisi vahinkotilanteessa pohjaveteen. Suomessa ei ole käytössä muita haittoja estäviä keinoja.
Lupaharkinta
Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Tässä tapauksessa ei ole kyse ensimmäisessä kohdassa tarkoitetusta lähes haitattomasta hankkeesta.
Hyödyt
Hakija on esittänyt hankkeesta saatavaksi hyödyksi pohjavedelle vaaraa aiheuttavan lämmitysöljyn varastoinnin ja käytön päättymisen kiinteistöllä. Aluehallintoviraston mukaan tällä tavoin arvioituna hankkeella ei olisi sanottavaa intressivertailussa huomioon otettavaa hyötyä.
Aluehallintoviraston mukaan energiakaivoista ja niihin liittyvästä vaakaputkistosta saatavana hyötynä on kuitenkin pidettävä kiinteistön lämmityskustannusten säästöä. Energiakaivolla voi olla mahdollista vähentää vuotuisia energiakustannuksia ehkä noin puolella. Toisaalta maalämpöinvestoinnin takaisinmaksuajan pituudesta on runsaasti erilaisia näkemyksiä. Esitetyt arviot ovat tapauskohtaisesti olleet 5–22 vuotta. Pitkällä takaisinmaksuajalla hanke ei ole taloudellisesti kannattava, koska laitteisto pitänee uusia noin 20 vuoden välein.
Hyöty kohdistuisi pelkästään yksityiseen etuun. Hakijalla on saatavilla muita vaihtoehtoisia lämmitysmuotoja.
Menetykset
Etukäteen on mahdotonta tietää, mitä poraaminen vaikuttaa syvällä maankamarassa, kun porattavat reiät puhkovat pohjavesimuodostumat ja niiden alla olevan vedellä täyttyneen huokostilan. Tällöin maaperässä ja kallion raoissa olevat ja sinne joutuvat epäpuhtaudet voivat päästä liikkumaan pitkiäkin matkoja ja pilaamaan pohjavesiesiintymän laajalta alueelta.
Hankkeesta aiheutuvat menetykset kohdistuvat yleiseen etuun ja pohjaveden käyttömahdollisuuksiin. Aluehallintovirasto on katsonut, että hakemuksessa tarkoitettujen lämpökaivojen ja niihin liittyvän vaakaputkiston rakentaminen I luokan pohjavesialueen muodostumisalueelle voi heikentää vedenhankintaan käytettävän pohjavesialueen pohjaveden laatua ja lisätä pohjaveden pilaantumisvaaraa. Jo nyt suuremman pohjavedenottamon veden laadussa on haitta-aineita.
Vesienhoitosuunnitelma
Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelman tavoitteena on saavuttaa ja säilyttää hyvä pohjaveden laatu. Hanke vaikeuttaisi huonossa tilassa olevan pohjavesialueen tilan parantamista ja olisi siten vastoin vesienhoitosuunnitelman tavoitteita.
Intressivertailu
Energiakaivojen porauksen ja niihin liittyvän vaakaputkiston rakentamisen yhteydessä mahdollisesti aiheutuvasta vahingosta tai käytön aikana tapahtuvasta vuodosta aiheutuva vahinko on moninkertainen arvioituun hyötyyn verrattuna.
Hankkeesta saatava hyöty ei ole aluehallintoviraston arvion mukaan huomattava verrattuna siitä yksityiselle tai yleiselle edulle aiheutuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna eikä erityisesti yleiseltä kannalta katsottuna. Lisäksi hanke voi aiheuttaa ympäristönsuojelulain 17 §:n mukaisen pohjaveden pilaamiskiellon vastaisia seurauksia. Ottamosta otetussa vedessä on jo havaittu haitallisia aineita.
Ottaen lisäksi huomioon varovaisuusperiaate luvan myöntämisen edellytykset eivät täyty.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Asunto Oy Märyn Mäntynummen valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat oikeusohjeet
Vesilain (587/2011) 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos aiheuttaa pohjavesiesiintymän tilan huononemista (2 kohta) taikka olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä (5 kohta).
Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Saman luvun 6 §:n 2 momentin mukaan vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.
Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 21 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että: 1) pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä;
- - - - - - -
4) pohjavesimuodostumia suojellaan, parannetaan, ennallistetaan sekä varmistetaan tasapaino pohjavedenoton ja pohjaveden muodostumisen välillä siten, että 1 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015;
5) pohjavesimuodostumia pilaavien aineiden pitoisuuksien pysyvää ja merkittävää kasvamista ehkäistään.
- - - - - - -
Ympäristönsuojelulain 17 §:n mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että:1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).
Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä sellaisista 1 momentissa tarkoitetuista aineista, jotka ovat ympäristölle ja terveydelle vaarallisia ja joiden päästäminen suoraan tai epäsuorasti pohjaveteen on kielletty.
Valtioneuvoston asetuksella vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista (1022/2006) on kielletty asetuksessa mainittujen aineiden päästäminen pohjaveteen riippumatta siitä, aiheutuuko päästämisestä pohjavesien pilaamiskiellossa tarkoitettuja seurauksia. Liitteen 1 E kohdassa tarkoitettua vaarallista ainetta tai liitteessä mainittuun aineryhmään kuuluvaa ainetta ei saa päästää suoraan tai välillisesti pohjaveteen. Kielto ei koske aineen tai aineryhmään kuuluvan aineen vähäisen määrän päästämistä pohjaveteen, jos päästöstä ei aiheudu pohjaveden laadun heikkenemistä tai sen vaaraa nyt tai tulevaisuudessa. Päästön aiheuttajan on tarvittaessa osoitettava valvontaviranomaiselle, ettei päästöstä voi aiheutua pohjaveden laadun heikkenemistä tai sen vaaraa.
Liitteen 1 E kohdassa 5. on mainittu hiilivedyt sekä pysyvät, kertyvät ja myrkylliset orgaaniset aineet ja kohdassa 12. on mainittu pohjaveden happitasapainoon epäedullisesti vaikuttavat aineet (jotka ovat mitattavissa muuttujilla kuten BHK ja KHK) sekä kohdassa 15. aineet, joilla on haitallinen vaikutus pohjaveden makuun tai hajuun, ja yhdisteet, jotka mahdollisesti vedessä muodostavat tällaisia aineita ja tekevät vedestä ihmisen käyttöön soveltumatonta.
Asiassa saatu selvitys
Kolmen energiakaivon ja niihin liittyvän vaakaputkiston sijoittamista koskevaa vesitalouslupaa on haettu Märynummen I luokan pohjavesialueen pohjaveden muodostumisalueelle. Pohjavesialueella sijaitsee kaksi vedenottamoa ja pohjavesialue on Salon kaupungin vedenhankinnan kannalta tärkeä. Vedenottamot sijaitsevat noin 600 ja noin 800 metriä etelään hankekiinteistöltä. ELY-keskuksen hakemuksesta antaman lausunnon mukaan pohjaveden virtaussuunta alueella on pohjoisesta kohti etelää eli hankealueelta kohti vedenottamoita. ELY-keskuksen lausunnon mukaan alueella esiintyvät kalliopaljastumat vaikuttavat pohjaveden virtaukseen. Pohjaveden virtaussuuntia ei kuitenkaan ole tutkittu tarkemmin. Luvan hakija ei ole esittänyt selvitystä hakemuksessa mainitusta hankekiinteistön ja vedenottamoiden välillä mahdollisesti olevasta kalliokynnyksestä ja sen mahdollisesta vaikutuksesta pohjaveden virtaussuuntaan. Pohjavesialue on luokiteltu riskialueeksi ja sen kemiallinen tila on huono. Märynummen pohjavesialueen vedenlaadussa on ilmennyt ongelmia maku- ja hajuhaittoina vuosina 2014–2015.
Oikeudellinen arviointi
Tässä tapauksessa hankkeesta saatavat hyödyt koituisivat ainoastaan yksityiselle edulle eli luvanhakijan kiinteistölle maalämpöjärjestelmästä saatavan energiatuotannon kautta. Tätä hankkeesta saatavaa yksityistä hyötyä on vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan verrattava hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.
Lämmönsiirtoaineena kaivoissa ja vaakaputkistossa käytettävän etanolin lisäaineena olevien metyylietyyliketonin ja metyyli-isobutyyliketonin mahdollinen pääsy pohjaveteen vuototapauksessa lisäisi etanolin ohella osaltaan pohjaveden happipitoisuuden alenemisriskiä ja aiheuttaisi todennäköisesti haittaa vedenotolle ja veden käytölle talousvetenä. Hakemuksen mukaisten noin 240 metrin syvyisten energiakaivojen poraaminen voisi hallinto-oikeuden arvion mukaan vaikuttaa myös alueen pohjaveden virtausolosuhteisiin ja veden sekoittumiseen eri pohjavesikerroksissa. Hankkeen haitallisia vaikutuksia pohjavedelle ei ole mahdollista riittävästi ehkäistä lupamääräyksin.
Edellä esitetyn perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon varovaisuusperiaate ja aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja aluehallintoviraston valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittämä sekä se mitä Liikelaitos Salon Vesi, Salon kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunta sekä ELY-keskus ovat valituksen johdosta antamissaan vastineissa esittäneet, hallinto-oikeus katsoo, että hanke voi muuttaa pohjaveden laatua tai määrää ja tämä muutos huonontaa pohjaveden käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä, eikä hyötyä voi pitää huomattavana yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin verrattuna. Näin ollen yleiseltä kannalta arvioituna hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty ei ole huomattava verrattuna siitä yleiselle tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Hankkeesta yksityiselle edulle saatavat hyödyt eivät edellä kuvatuilla perusteilla ole yleiselle edulle aiheutuvia menetyksiä huomattavasti suurempia. Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja luvan myöntämisen edellytyksiä ei näin ollen ole.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Juha Väisänen ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Matti Suontausta.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asunto Oy Märyn Mäntynummi on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden sekä Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt seuraavaa:
Pohjaveden virtausolosuhteet ja energiakaivojen rakentamisen vaikutukset niihin
Hallinto-oikeus on perustelunaan viitannut ELY-keskuksen hakemuksesta antamaan lausuntoon, jonka mukaan pohjaveden virtaussuunta alueella on pohjoisesta kohti etelää eli hankealueelta kohti vedenottamoita. ELY-keskuksen lausunnon mukaan alueella esiintyvät kalliopaljastumat vaikuttavat pohjaveden virtaukseen, mutta pohjaveden virtaussuuntia ei kuitenkaan ole tarkemmin tutkittu. Hallinto-oikeuden mukaan luvan hakija ei ole esittänyt selvitystä hankekiinteistön ja vedenottamoiden välillä mahdollisesti olevasta kalliokynnyksestä ja sen mahdollisesta vaikutuksesta pohjaveden virtaussuuntaan.
Hakija on lupahakemuksessaan kuvannut pohjavesialueen geologiset olosuhteet niin tarkkaan kuin se käytettävissä olevan tiedon perusteella on mahdollista. Ympäristöhallinnon pohjavesitietojärjestelmästä on saatavissa pohjavesialueen yleiskuvaus, mutta mitattua tietoa pohjaveden pinnan tasoista pohjaveden virtaussuuntien määrittelemiseksi ei ole pohjavesitietojärjestelmään viety. Valitukseen liitetyssä kuvassa 1 (Ympäristöhallinnon pohjavesitietojärjestelmään (POVET) viedyt pohjaveden havaintopaikat (sininen rasti) Märynummen pohjavesialueella. Lähde: SYKE/avoin data) olevaan karttaan on merkitty ainoat pohjavesialueella tietojärjestelmän mukaan sijaitsevat pohjaveden havaintopaikat, mutta niistäkään ei ole saatavissa tietoa pohjaveden pinnan tasosta. Pohjavesitietojärjestelmässä esitetty käsitys pohjaveden päävirtaussuunnasta (etelään) perustuu näin ollen oletukseen. Hakija katsoo, että sillä ei ole velvollisuutta selvittää hakemuksessa esitettyä tarkemmin pohjaveden virtaussuuntaa pohjavesialueella, koska se on ELY-keskuksen lakisääteinen tehtävä. Valittaja on viitannut tältä osin vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 10 a §:ään.
Suomen ympäristökeskus on laatinut Pohjavesialueiden kartoituksesta ja luokituksesta oppaan (Ympäristöopas 2009). Hakija on katsonut, että kohteen ja vedenottamoiden välisen tarkemman hydrogeologisen kuvan määrittäminen ja vedenottamoiden valuma-alueen määrittely vesitalouslupahakemusta varten on kustannuksiltaan kohtuuton, koska kallion pinnan tason ja pohjaveden virtaussuuntien tarkempi selvittäminen vaatisi geofysikaalisia tutkimuksia, kairauksia ja pohjaveden havaintoputkien asentamista. Vedenottajan tulisi olla tietoinen vedenottamon valuma-alueesta ja ELY-keskuksen tulisi luotettavasti selvittää pohjavesialueen päävirtaussuunnat ja varmistua siitä, että pohjavesialueeksi on rajattu vain ne alueet, jotka täyttävät em. oppaan mukaiset pohjavesialueen kriteerit.
ELY-keskus on lausunnossaan 17.12.2015 Vaasan hallinto-oikeudelle todennut, että energiakaivot tulisivat sijaitsemaan pohjavedenottamoiden vaikutusalueella. ELY-keskus ei kuitenkaan ole esittänyt tarkempaa selvitystä, mihin käsitys perustuu. ELY-keskus ei ole viitannut esimerkiksi vedenhankintaan liittyvään pohjavesiselvitykseen, koepumppaukseen ja siihen liittyvään pohjaveden pintojen seurantaan. Kohdekiinteistöllä maan pinta on noin 40 metriä ylempänä kuin jokilaaksossa, jossa pohjavedenottamot sijaitsevat, ja kohdekiinteistön ja vedenottamoiden välissä on maan pintaan saakka nousevia kalliokohoumia. Pohjaveden pinnan yläpuolelle nousevan kallion pinta-ala on huomattavasti kohoumien pinta-alaa suurempi. Edellisen perusteella on pääteltävissä, että pohjaveden pinnan yläpuolelle nouseva kallio vaikuttaa voimakkaasti pohjaveden virtaukseen pohjavesialueella ja mahdollista on, että kallio estää kokonaan pohjaveden virtauksen kohdekiinteistön ja vedenottamoiden välillä. Mahdollista on, että kohdekiinteistön alueella muodostuva pohjavesi virtaakin kohti länttä, jossa maaperäkartan mukaan ei ole maan pintaan saakka nousevia kalliokohoumia.
Hallinto-oikeus on katsonut, että kolmen noin 240 metrin syvyisen energiakaivon poraaminen voisi vaikuttaa alueen pohjaveden virtausolosuhteisiin. Hakija on todennut, että energiakaivon poraaminen irtomaakerrosten läpi edelleen kallioon on toimenpiteenä yksinkertainen ja verrattavissa vedenhankintaan käytettävän kallioporakaivon rakentamiseen tai pohjaveden havaintoputken asentamiseen. Energiakaivojen rakentaminen ei vaikuta pohjaveden virtausolosuhteisiin.
Energiakaivojen porauksen ja käytön vesivaikutukset pohjaveden laatuun
Hallinto-oikeus on perustelunaan katsonut, että etanolin ja denaturointiaineiden mahdollinen pääsy pohjaveteen vuototapauksessa lisäisi osaltaan pohjaveden happipitoisuuden alenemisriskiä ja aiheuttaisi todennäköisesti haittaa vedenotolle ja veden käytölle talousvetenä.
Hakija on lupahakemuksessaan ja myöhemmin valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle esittänyt arvion hankkeen pohjavesivaikutuksista sekä yksityiskohtaisen kuvauksen niiden hallinnasta. Vahinkotilanteessakin maalämpönesteen vaikutukset pohjaveden laatuun ovat vähäisiä ja jäävät väliaikaisiksi. Pohjaveden muuttuminen vahinkotilanteessa terveydelle vaaralliseksi tai haitalliseksi on aineiden ominaisuuksien ja pienen määrän vuoksi epätodennäköistä. Kohteen ja vedenottamon välinen etäisyys ja pohjaveden virtausolosuhteet huomioon ottaen on arvioitavissa, että lämmönsiirtoainetta tai sen hajoamistuotteita ei aineiden hajoamisen ja laimenemisen vuoksi kulkeudu vedenottamolle. Kohteen lähialueellakin pohjaveden laadun heikkeneminen olisi paikallista ja väliaikaista. Hankkeessa lähtökohtana on, että teknisillä ratkaisuilla estetään lämmönsiirtoaineen pääsy pohjaveteen. Hanke ei ole ristiriidassa ympäristöministeriön energiakaivo-oppaan (Ympäristöopas 2013) kanssa.
Poraus toteutetaan huolellisesti. Irtomaakerroksen osuudelle porataan teräksinen suojaputki, joka porataan kallioon vähintään yhden metrin syvyyteen. Keruuputki paineistetaan vielä kaivoon asennuksen jälkeen. Lämmönkeruunesteenä käytetään nestettä, joka ei sisällä korroosionestoaineita. Lämmönsiirtoaine on denaturoidun etanolin ja veden seos. Etanoli on helposti haihtuva, täysin veteen liukeneva ja biologisesti hapellisissa olosuhteissa hiilidioksidiksi ja vedeksi hajoava kemikaali. Denaturointiaineet ovat ympäristölle vaarattomia sekä biologisesti hapellisissa ja hapettomissa olosuhteissa helposti hajoavia orgaanisia yhdisteitä. Lämmönsiirtoainetta ei tuotteen käyttöturvallisuustiedotteen mukaan luokitella ympäristölle vaaralliseksi.
Syvällä kallioperässä mahdollisesti esiintyvän suolaisen pohjaveden sekoittuminen muuhun pohjaveteen on estettävissä. Porauksen aikana mitataan pohjaveden kloridipitoisuutta, jolloin havaitaan heti, mikäli porataan suolaiseen pohjavesikerrokseen. Mahdollisen suolaisen veden kulkeutuminen voidaan estää energiakaivo-oppaassa esitetyin teknisin ratkaisuin. Muita Vaasan hallinto-oikeuden mainitsemia pohjavesikerroksia ei Suomen geologisissa olosuhteissa esiinny.
Energiakaivon rakentamisessa keskeistä on irtomaakerroksen ja kallion kontaktin tiivistäminen sekä pintavesien kaivoon pääsyn estäminen. Nämä on kuvattu hakemuksessa. Huolellisesti toteutettuna hanke ei edellä mainittujen seikkojen vuoksi aiheuta haitallisia vaikutuksia vedenhankintakäyttöön soveltuvaan pohjavesiesiintymään.
Hallinto-oikeus on katsonut, että hankkeesta saatavat hyödyt koituisivat ainoastaan yksityiselle edulle eli luvanhakijan kiinteistölle maalämpöjärjestelmästä saatavan energiantuotannon kautta. Hankkeessa on kyse asuinkiinteistön lämmitysmuodon vaihtamisesta öljylämmityksestä maalämpöön. Hankkeen tarkoituksena on lämmittää rakennus kustannustehokkaasti ilman polttoöljyä, jonka kuljetus, varastointi ja käyttö on aina riski maaperälle ja pohjavedelle. Polttoöljyyn verrattuna lämmönsiirtoaine on aineena huomattavasti riskittömämpi. Lämmönsiirtoaine ei kulu järjestelmässä eikä sen käyttö edellytä säännöllistä tankkausta. Valittaja katsoo, että hankkeesta koituvana hyötynä on otettava huomioon lämmitysmuodon vaihto öljylämmityksestä pohjaveden laadun kannalta huomattavasti riskittömämpään lämmitysmuotoon. Hankkeessa luovutaan fossiilisen polttoaineen käytöstä kiinteistön lämmityksessä ja hanke toteuttaa osaltaan muun muassa Varsinais-Suomen ilmastostrategiaa sekä myös laajempia tavoitteita ilmastonmuutoksen torjunnassa.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on pitänyt valituksessa uudelleen esiin nostettua pohjaveden virtaussuuntaa koskevaa epäilyä perusteettomana. Energiakaivojen suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee 208 km2:n suuruisen Märynummi-nimisen I luokan pohjavesialueen (0207304) pohjaveden muodostumisalueen (1,2 km2) keskiosassa. Pohjavesialueen antoisuudeksi on ympäristöhallinnon tietojärjestelmässä ilmoitettu 500 m3/d. Alueella olevalta kahdelta ottamolta on voimassa olevien päätösten mukaan lupa ottaa yhteensä 850 m3/d. Edellä mainittu antoisuusarvio lienee liian pieni, koska esimerkiksi vuonna 2002 pohjavettä on otettu yhteensä keskimäärin 1 340 m3/d. Hankkeen vaikutuksia on virtaussuunnan osalta arvioitava suhteessa voimassa olevien lupien mukaiseen tilanteeseen. Siten vaikutusarvion lähtökohtana on ollut se, että ottamoille suuntautuu käytännössä kaikki muodostumisalueen pohjavesi.
Muutoin aluehallintovirastolla ei ole lisättävää siihen, mitä aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa on sanottu. Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, mikä antaisi aihetta päätyä Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä poikkeavaan lopputulokseen.
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. ELY-keskus on viitannut asiasta aluehallintovirastolle antamaansa lausuntoon sekä Vaasan hallinto-oikeudelle antamaansa vastineeseen ja lisäksi on lausunut valituksessa mainittujen pohjavesiolosuhteiden selvittämisen osalta seuraavaa:
Ympäristöhallinto on kartoittanut ja luokitellut pohjavesialueita veden hankinnan varmistamiseksi ja pohjavesien suojelemiseksi 1970-luvulta lähtien. Kartoitustyön tausta-aineistona on käytetty muun muassa vedenhankintatutkimuksia, vedenhankinnan yleissuunnitelmia, maaperäkartoituksia, ilmakuvia, peruskarttoja, maastohavaintoja ja maastokäynneillä saatuja tietoja asukkailta ja kaivojen omistajilta.
Märynummen pohjavesialue on ympäristöhallinnon määrittelemä ja sen rajaus ja arvio pohjaveden päävirtaussuunnista perustuvat edellä mainittujen kartoitustöiden tuloksiin. Valituksen kohteena oleva kiinteistö sijaitsee pohjavesialueen muodostumisalueen keskellä etelään päin viettävässä rinteessä.
Märynummi on deltatyyppinen hiekkamuodostuma, jonka sora- ja hiekkakerrosten paksuudet vaihtelevat viettäen etelään ja painuen paksujen savikerrosten alle. Vedenottamoiden ympäristössä etelässä pohjavesi on paksun savikerroksen suojaamaa ja peltoalueella pohjavesi purkautuu paineellisena maanpintaan. Alueella esiintyy runsaasti kalliopaljastumia, jotka ohjaavat pohjaveden virtausta ja rajaavat muodostumaa. Muodostumassa pohjaveden päävirtaussuunta on etelään kohti veden ottamoita ja muodostuman länsiosassa pohjavesi virtaa lounaaseen.
Pohjavesialueen eteläosassa oleva Halikon sairaalan pohjavedenottamo on otettu käyttöön 1930-luvun lopulla ja se on nykyään Liikelaitos Salon Veden omistuksessa ja vedenottokäytössä. Pohjavesialueen eteläosassa oleva Halikon kunnan vedenottamo ei ole viime vuosina ollut aktiivisessa vedenottokäytössä. Vedenhankintaan ja vedenottolupien hakemiseen liittyviä tutkimuksia ja koepumppauksia on tehty ottamoiden läheisyydessä vuosina 1957 ja 1995. Pohjavesialueen vedenhankintamahdollisuuksia on kartoitettu myös vuonna 1969, jolloin pohjavesialuetta tutkittiin muun muassa kairauksin myös pohjavesialueen kaakkois- ja koillisosissa. Selvityksissä arvioitiin vedenottamoiden itäpuolella olevan koulun kohdalla sijaitsevan kalliopaljastuman jakavan pohjavesivirtauksen niin, että vedenottokaivojen pääasiallisena imeytysalueena olisi koulusta pohjoiseen suuntautuvan linjan länsipuolinen alue. As Oy Märyn Mäntynummen kiinteistö sijoittuu alueelle, joka on vuoden 1969 pohjavesitutkimuksessa arvioitu vedenottamoiden kaukosuojavyöhykkeeksi. Vedenottamoille ei ole kuitenkaan haettu vesilain mukaisia suoja-alueita. Pohjavesialueelle on tehty pohjaveden suojelusuunnitelma vuonna 2012.
Salon kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon. Valituksessa ei ole tuotu esille mitään uutta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen kumoamiseksi.
Pohjavesialueen kemiallinen tila on huono. Halikon Sairaalan ottamon vesinäyte sisälsi tammikuussa 2015 etyleeniglykolia ja ETBA:ta. Sen jälkeen haitta-aineita ei ole tutkimuksissa todettu. Haitta-aineen päästölähdettä ei alueella tehdyissä maaperätutkimuksissa ja riskikartoituksissa saatu selville.
Hanke vaikeuttaisi huonossa tilassa olevan pohjavesialueen tilan parantamista ja olisi siten vastoin Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesihoitosuunnitelman tavoitteita.
Kalliopaljastumat eivät estä pohjaveden ja samalla haitta-aineiden virtaamista pohjavedenottamoille. Pohjavettä otettaessa pohjaveden virtaus voimistuu ottamoille päin. Märynummen pohjavesialueella on hiekkavaltainen reunamuodostuma, jonka keskivaiheilla kohdekiinteistö sijaitsee. Koska vedenottamot ovat jatkuvassa käytössä, alueen maaperä on hiekkaa/hietaa, energiakaivojen ja vedenottamoiden välissä ei ole maanpinnalla kalliopaljastumaa ja porauskohteen ja vedenottamon välillä on valituksen mukaan 40 metrin ero maanpintojen korkeuksien välillä, on hyvin todennäköistä, että pohjaveden virtaussuunta on etelään päin.
Alueella syvemmällä maaperässä olevat kalliokynnyksetkään eivät välttämättä kokonaan estä pohjaveden virtausta etelään, sillä pohjavesi liikkuu pienten/loivien esteiden yli painovoiman vaikutuksesta vedenoton vielä lisätessä virtausta etelän suuntaan.
Rakennus- ja ympäristölautakunta on esittänyt, että valitus hylätään.
Asunto Oy Märyn Mäntynummi on antanut annettujen lausuntojen johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
ELY-keskus on viitannut lausunnossaan mainittuihin tutkimuksiin, mutta ei ole liittänyt tutkimuksia tai edes niiden keskeisiä osia lausuntonsa liitteeksi. Valittajan käytössä on ainoastaan Hertta-tietojärjestelmässä oleva tieto pohjavesialueen rajasta sekä kolmesta pohjaveden havaintopaikasta pohjavesialueen eteläosassa, jotka ilmenevät valitukseen liitetystä kuvasta.
Valittaja on esittänyt, että korkein hallinto-oikeus pyytää Varsinais-Suomen ELY-keskusta täydentämään lausuntoaan liittämällä siihen ne luettelemiensa tutkimusten tulokset, joihin pohjavesialueen rajaus ja veden-ottamon valuma-alueen määrittely perustuu ja antaa sen jälkeen valittajalle vielä mahdollisuuden antaa vastaselitys ELY-keskuksen täydennettyyn lausuntoon.
Valituksenalainen hanke ei heikennä pohjaveden kemiallista tai määrällistä tilaa, eikä vaikeuta pohjaveden hyvän tilan saavuttamista eikä ole ristiriidassa vesienhoidon tavoitteiden kanssa.
Pohjaveden pinnan yläpuolelle nouseva kallio estää pohjaveden virtauksen ainoastaan siinä tapauksessa, että kalliokohoumien välissä ei ole pohjaveden virtauksen mahdollistavia painanteita. Valittajan tiedossa ei ole, että kalliopinnan asemaa ja pohjaveden virtauskuvaa pohjavesialueella olisi selvitetty niin, että vedenottamoiden valuma-alue olisi yksiselitteisesti määriteltävissä. Pohjaveden pinnan tason suuri ero kohteen ja vedenottamoiden välissä on merkki siitä, että kallio ainakin paikoin estää pohjaveden virtausta kohteesta vedenottamoiden suuntaan ja valittaja pitää edelleen mahdollisena, että pohjaveden virtaus kohteesta suuntautuukin länteen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Valittajan pyyntö Varsinais-Suomen ELY-keskuksen velvoittamisesta asiakirjojen esittämiseen hylätään.
2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Kun otetaan huomioon valituksenalaisessa asiassa käytettävissä oleva selvitys kysymyksessä olevan alueen pohjavesioloista ja se, että valittajalla on mahdollisuus saada tieto haluamistaan asiakirjoista viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 ja 4 luvussa säädettyä menettelyä käyttäen, valittajan pyyntö ELY-keskuksen velvoittamisesta asiakirjojen esittämiseen on hylättävä.
2. Vaikka ympäristöhallinnon tietojärjestelmien pohjavesialueita koskevat tiedot eivät ole välittömästi oikeudellisesti sitovia, asiassa käytettävissä oleva pohjaveden virtaussuuntaa koskeva arvio perustuu parhaaseen tällä hetkellä käytettävissä olevaan tietoon. Asiassa olevan selvityksen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että pohjaveden virtaussuunta alueella on kohti vedenottamoita ja että suunnitellut energiakaivot siten sijaitsevat pohjavesialueen vedenottamoiden vaikutusalueella. Luvanhakijalla on lupahakemuksessaan mahdollisuus esittää selvitystä pohjavesiolosuhteista. Viranomaisen tehtävänä ei ole tuottaa tällaista tietoa yksittäisen lupahakemuksen käsittelyä varten.
Korkein hallinto-oikeus arvioi, kuten hallinto-oikeuskin, että hankkeesta saatavaa hyötyä on pidettävä yksityiselle aiheutuvana taloudellisena hyötynä lämmityskustannusten pienentymisen vuoksi. Hyötyä ei ole tältä osin pidettävä huomattavana. Energian kulutuksen vähentymistä ja uusiutuvan energian käytön merkitystä ilmastonmuutoksen torjunnassa ei ole tässä yhteydessä pidettävä lupaharkinnassa huomioon otettavana yleisen edun kannalta merkityksellisenä hyötynä.
Hankkeesta pohjaveden laadulle aiheutuvaa vaaraa pohjavedenottamon läheisyydessä ja pohjaveden muodostumisalueella on vesilain mukaisessa intressivertailussa haittoja arvioitaessa pidettävä huomattavana haittana. Kun hankkeeseen liittyviä pohjaveden laatua heikentäviä vaikutuksia ei voida sulkea pois, pohjavesiolosuhteiden selvityksiin liittyvät epävarmuudet ovat haittojen arvioinnissa myös sellaisia seikkoja, joiden perusteella haittoja ei voida pitää vähäisinä. Asiassa on myös otettava huomioon, että suunnitellut lämpökaivot tulisivat sijoitettaviksi taajamaan. Edellytykset lämpökaivojen sijoittamiseen alueelle on arvioitava kokonaisvaltaisesti. Hankkeesta pohjaveden laadulle aiheutuvia riskejä on näissä oloissa pidettävä merkittävinä ja siten hankkeesta aiheutuvia, vesilain mukaisessa intressivertailussa huomioon otettavia haittoja hyötyihin nähden huomattavina.
Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, niissä mainitut aluehallintoviraston päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet ja niiden lisäksi vesitalousasioista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 2 momentin 3 kohta sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.