Muu päätös 638/2018
Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskevat valitukset
Valittajat 1. Pälkäneen kunnanhallitus
2. Kulkas-yhtymä, Kuljetusliike Finska Oy, Autoyhtymä Haavisto Oy, Kaivopumppu M. Kulmala Oy, Kuljetus J&T Laikko Oy, Kuljetusliike U. Salomäki Oy, Kuljetus Olli Lähde Oy, Kuljetuspalvelu Pasi Koskinen Ky, Kuljetus Toukola Oy, Pirkan Kuljetus Oy, Kuljetus Henri Mäkitalo/Cattipojat Oy, Pirkanmaan Uusiometalli Oy, T:mi Oriveden Lokapalvelut, Tuomilaakso Markku ja Tuominen Timo Tapio T:mi/Kuljetusliike Timo Tuominen
Päätös, jota valitus koskee
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.12.2016 nro 16/0603/2
Asian taustaa
Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto oli 24.4.2013 jätelain 149 §:n 4 momentissa tarkoitetulla päätöksellään (§ 18) määrännyt kiinteistön haltijan järjestämän sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetuksen päättymään toimialueellaan 31.12.2016. Sako- ja umpikaivolietteen kiinteistöittäinen kuljetus toteutetaan 1.1.2017 alkaen kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätös oli yksittäisen kunnan hakemuksesta mahdollista ottaa uudelleen käsiteltäväksi jätehuoltojaostossa. Kunnan oli tehtävä hakemus kunnalliselle jätehuoltojaostolle 1.1.2015 mennessä. Hakemuksessaan kunnan oli jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisesti perustellusti osoitettava, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus kunnan alueella täyttää jätelain vaatimukset päätöksen liitteen 9 mukaisesti.
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on 7.10.2014 tekemällään päätöksellä numero 14/0626/2 hylännyt yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaoston päätöksestä 24.4.2013 (§ 18) tehdyn valituksen. Hallinto-oikeuden päätös on lainvoimainen.
Asian aikaisempi käsittely
Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto on 30.9.2015 päättänyt (§ 52), että Pälkäneen kunnalle ei myönnetä poikkeusta jätehuoltojaoston 24.4.2013 tekemästä päätöksestä (§ 18).
Päätöksen mukaan jätelain 37 §:n 1 momentissa määrätyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle eivät edelleenkään täyty kunnan alueella. Tämän vuoksi kunnalle ei voida myöntää poikkeusta jätehuoltojaoston 24.4.2013 (§ 18) tekemästä päätöksestä. Mainitun päätöksen mukaisesti kiinteistön haltijan järjestämä sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetus päättyy kunnan alueella 31.12.2016. Sako- ja umpikaivolietteen kiinteistöittäinen kuljetus toteutetaan 1.1.2017 alkaen kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena Pälkäneen kunnan alueella. Sako- ja umpikaivolietteiden vastaanottopaikat määritellään jaoston 5.3.2014 tekemän päätöksen (§ 7) mukaisesti.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Pälkäneen kunnanhallituksen vaatimuksen, joka koski jätteenkuljetusrekisterin saattamista ajantasaiseksi sekä Kulkas-yhtymän ja tämän asiakumppaneiden esittämät hallintokanteluksi katsottavat vaatimukset. Hallinto-oikeus on muilta osin hylännyt Pälkäneen kunnanhallituksen sekä Kulkas-yhtymän ja sen asiakumppaneiden valitukset.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Tutkimatta jättäminen
Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa (586/1996) tai muussa laissa.
Hallinto-oikeus ei voi toimivaltansa rajoissa antaa jätehuoltoviranomaista velvoittavia määräyksiä jätteenkuljetusrekisteristä. Hallinto-oikeus ei toimivaltaansa kuulumattomana tutki myöskään valituksessa esitettyjä kanteluluonteisia väitteitä liittyen jätehuoltoinsinööri Toppilan menettelyyn asian käsittelyssä.
Toimivalta
Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n osakaskunnat, mukaan lukien Pälkäneen kunta, ovat vuonna 2012 sopineet jätelain mukaisesta jätehuollon viranomaistehtävien järjestämisestä jätelain 23 §:n mukaisesti siten, että Tampereen kaupunki toimii kuntalain mukaisena jätehuollon yhteistoiminta-alueen isäntäkuntana. Yhteistoimintasopimuksen mukaan Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto toimii kuntien yhteisenä jätehuoltoviranomaisena, jonka tehtäviin kuuluu muun muassa päättäminen jätteenkuljetuksen järjestämisestä. Toimivallan siirrolla ei ole rajoitettu kuntien itsehallintoa perustuslain vastaisesti. Edellä esitetyn perusteella jätehuoltojaostolla on ollut toimivalta päättää asiasta. Vaikka jätehuoltojaoston on toimittava yhteistyössä kuntien kanssa, se ei päätöksenteossa ole sidottu näiden esittämiin näkemyksiin.
Esteellisyys
Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.
Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.
Yksinomaan virkamieheen kohdistuva epäluottamus ei perusta esteellisyyttä. Kulkas-yhtymän ja tämän asiakumppaneiden valituksessa esittämien väitteiden johdosta ei ole syntynyt sellaista hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaista objektiivista perustetta, jonka vuoksi luottamus jätehuoltoinsinööri Toppilaan olisi vaarantunut.
Kuuleminen
Jätelain 38 §:n mukaan kunnan on ennen 35 §:n 4 momentissa ja 37 §:ssä tarkoitetun päätöksen tekemistä tai muuttamista varattava kaikille, joiden oloihin päätöksenteolla on huomattava vaikutus, mahdollisuus saada tietoa ja lausua mielipiteensä asiasta. Vaikuttamismahdollisuuksien varaamisesta säädetään hallintolain (434/2003) 41 §:ssä. Kunnan on tiedotettava edellä tarkoitetusta päätöksestään yleisesti kuntalaisille ja julkaistava päätös tietoverkossa.
Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.
Asian valmistelun yhteydessä on pyydetty lausunnot Pirkanmaan ELY-keskukselta, Pälkäneen ympäristönsuojeluviranomaiselta ja Pirkanmaan Jätehuolto Oy:ltä. Lisäksi asiaa koskeva kuulutus on ollut nähtävillä Lempäälän, Mänttä-Vilppulan, Nokian, Parkanon, Pälkäneen, Ruoveden, Sastamalan, Tampereen, Vesilahden, Virtain ja Ylöjärven kuntien virallisilla ilmoitustauluilla 19.5.–17.6.2015. Lempäälän-Vesilahden Sanomat, KMV-lehti, Nokian Uutiset, Ylä-Satakunta, Sydän-Hämeen Lehti, Ruovesi-lehti, Tyrvään Sanomat, Suomenselän Sanomat ja Ylöjärven Uutiset julkaisivat asiaa koskevat kuulutukset toukokuussa 2015. Asiaa koskeva kuulutus taustamateriaaleineen on ollut nähtävillä myös jätehuoltojaoston verkkosivuilla. Kuulutuksissa on varattu kaikille, joiden oloihin asialla on huomattava vaikutus, mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta. Suoritettu kuuleminen huomioon ottaen, asiassa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä siitä syystä, ettei jätteenkuljetusyrityksille ole erikseen varattu tilaisuutta lausua asiasta.
Pääasia
Sovelletut oikeusohjeet
Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin (1375/2007) mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.
Jätelain 32 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on järjestettävä vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvän sako- ja umpikaivolietteen jätehuolto.
Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Kunta voi lisäksi huolehtia 32 §:n 1 momentissa tarkoitetussa toiminnassa syntyvän erilliskerätyn pakkausjätteen kiinteistöittäisen kuljetuksen järjestämisestä tuottajan järjestämään jätehuoltoon. Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.
Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Pykälän 2 momentin mukaan jätteen saa kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ottaa kuljetettavakseen vain kunta tai jätteen kuljettaja, joka toimii kunnan lukuun. Pykälän 3 momentin mukaan hankkiessaan palveluja jätteenkuljetusta varten kunnan on noudatettava, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädetään. Hankinnassa on huolehdittava siitä, että palvelujen alue ja kesto määritellään sekä hankinnat ajoitetaan ottaen huomioon mainitun lain 2 §:ssä säädetyt periaatteet.
Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:
1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;
2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;
3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Jätelakia koskevat lain esityöt
Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) yleisperustelujen kohdassa 2.2.2. todetaan, että kunnan vastuulle kuuluu asumisessa syntyvän jätteen keräyksen ja muun jätehuollon järjestäminen. Kunnan vastuulle kuuluvan jätteen kuljetuksen hoitavat lähes poikkeuksetta yksityiset yritykset joko kunnan järjestämän kilpailutuksen (kunnan järjestämä jätteenkuljetus) tai suoraan asiakkaiden kanssa tehtyjen sopimusten perusteella (sopimusperusteinen jätteenkuljetus). Kunnat voivat päättää, kumpaa jätteenkuljetusjärjestelmää niiden alueella käytetään.
Hallituksen esityksen yleisperustelujen kohdassa 3.1.3. (Kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen) todetaan, että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.
Edelleen samassa kohdassa 3.1.3. (vastuu yhdyskuntajätehuollon järjestämisestä) todetaan, että laaditussa selvityksessä (SYKE 4/2010) kaikkien kotitalousjätteiden (pois lukien tuottajavastuujärjestelmiin toimitetut jätteet) säilyttäminen kunnan vastuulla arvioitiin tarpeelliseksi, koska kotitalouksilta olisi kohtuutonta edellyttää tuottamiensa jätteiden ympäristövastuullisen jätehuollon järjestämistä. Kotitalouksilla on oltava oikeus palvelun helppouteen, saatavuuteen ja toimivuuteen kaikkina aikoina ja kaikissa olosuhteissa. Kotitalouskiinteistöt yleensä hyötyvät taloudellisesti keskitetysti järjestetystä jätehuollosta kunnan suuremman neuvotteluvoiman vuoksi kilpailutuksissa. Kunnan vastuuta kotitalousjätteistä puoltaa myös mahdollisuus jätemaksujen tasaamiseen eri alueiden välillä ja jätehuollon ohjaamiseen esimerkiksi kannustavien jätetaksojen avulla.
Edelleen samassa kohdassa todetaan, että lakiesityksen valmistelun aikana selvitettiin myös vaihtoehtoa, jossa kunta olisi aina velvollinen järjestämään jätteen kuljetukset omana toimintanaan tai hankkimalla palvelut yksityisiltä yrittäjiltä julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti. Eri tahojen näkemykset vaihtoehtoisista kuljetusjärjestelmistä poikkeavat voimakkaasti toisistaan. Nykyisessä laissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana sääntelyratkaisuna. Toisaalta järjestelyn toimeenpanosta voi saatujen kokemusten perusteella aiheutua merkittäviä hallinnollisia lisäkustannuksia. Kuljetusjärjestelmän muuttuminen kunnan päätöksellä tai pelkästään sen mahdollisuus heikentää jätekuljetusten sääntelyn ennakoitavuutta, mikä vaikeuttaa alan yrittäjien ja kiinteistön haltijoiden toiminnan suunnittelua. Kaksoisjärjestelmän on myös todettu monimutkaistavan kuntien yhteistyötä jätehuollossa silloin, kun jätteenkuljetusjärjestelmät ovat yhteistyöhön osallistuvissa kunnissa erilaiset.
Esityksen valmistelussa on vertailtu eri kuljetusjärjestelmien toimintaa ja niiden vaikutuksia keskeisiksi arvioitujen kriteerien perusteella. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen merkittävä heikkous. Kunnan viranomaisille on käytännössä vaikeaa valvoa kiinteistöjen liittymistä jätteen kuljetukseen sekä sitä, mihin jätteet kuljetetaan hyödynnettäviksi tai loppukäsiteltäviksi. Kuljetusyrityksiltä tai yksittäisiltä kotitalouksilta on ollut vaikea saada luotettavia tietoja jätteen kuljetusmääristä ja -kohteista. Tällaiseen runsaasti aikaa vaativaan valvontaan ei kuntien viranomaisilla käytännössä ole mahdollisuuksia. Valvonnan puute on johtanut vapaamatkustukseen kuten jätteiden omatoimisen polton ja laittomien kaatopaikkojen yleistymiseen sekä alueellisten vastaanottopaikkojen ja tienvarsien levähdyspaikkojen jätteenkeräyspaikkojen väärinkäytöksiin. Kuntien siirryttyä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään kuljetukseen on eräissä tapauksissa havaittu, että merkittävä osa alueen kiinteistöistä ei ollut järjestänyt jätteenkuljetusta lain edellyttämällä tavalla. Vaikka kuljetusten valvontaa tehostettaisiin esityksessä ehdotetulla tavalla, kiinteistön haltijan järjestämään kuljetukseen (sopimusperusteinen jätteenkuljetus) arvioidaan edelleen liittyvän suurempi riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista ympäristö- ja terveyshaitoista kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistöjen liittyminen kuljetusjärjestelmään ja jätteen määränpää sen sijaan varmistuvat ilman erityisiä toimenpiteitä kuljetusten järjestämisen yhteydessä.
Kohdassa 3.2. (keskeiset ehdotukset) todetaan, että jätteen kuljetukset järjestettäisiin kuten nykyisinkin lähtökohtaisesti kunnan järjestämänä kuljetuksena, mutta kunnalla säilyisi edelleen mahdollisuus päättää kuljetusten järjestämisestä siten, että kukin kiinteistön omistaja sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa. Kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksistä säädettäisiin kuitenkin nykyistä tarkemmin.
Hallituksen esityksessä todetaan 36 §:n perusteluissa, että kunnan olisi järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, ellei 37 tai 41 §:stä muuta johdu. Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.
Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.
Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan kohdassa 4 (Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestykseen) jätteenkuljetusjärjestelmän ja siitä päättämisen osalta, että kunnan toimivaltaa päättää kahden kuljetusjärjestelmän välillä voidaan tarkastella perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Kiinteistön haltijoiden oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädettäisiin laissa, mutta kunta päättäisi osin näiden oikeuksien ja velvollisuuksien käytännön järjestämisen tavoista. Säännökset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen liittyvistä päätöksenteon edellytyksistä lähentävät eri kuljetusjärjestelmiä toisiinsa perustuslain kannalta asiaa tarkasteltuna.
Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 23/2010 vp) todennut jätteenkuljetuksen osalta muun ohella, että erityisesti jätelakiehdotuksen 37 §:n on nähty estävän julkisen ja yksityisen toimijan tasa-arvoisen kohtelun, kun pykälän on nähty asettavan erityisiä vaatimuksia ainoastaan kiinteistön haltijan järjestämälle kuljetukselle. Tämän vuoksi valiokunta on ehdottanut, että 35 ja 37 §:n muuttamista mietinnöstä tarkemmin ilmenevällä tavalla siten, että eri kuljetusjärjestelmiä koskevan vaatimustason yhtäläisyys ilmenisi pykälistä selvemmin. Lisäksi valiokunta on ehdottanut, että kriteeristöön lisätään kiinteistön haltijoiden oikeussuojan kannalta olennainen vaatimus palveluiden kattavuudesta. Valiokunta on pitänyt ehdotettua sääntelytapaa koskevaa muutosta siten merkityksellisenä, että se korostaa eri kuljetusjärjestelmien lähtökohtaista samanarvoisuutta, edellytysten yhtäläisyyttä ja kilpailuneutraliteettia.
Eduskunta on hyväksynyt uuden jätelain 35 ja 37 §:n ympäristövaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti.
Oikeuskäytäntö
Korkeimman hallinto-oikeuden 18.2.2016 antamassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:20 on todettu seuraavaa:
Uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaan kunnan tuli tarkastella jätteenkuljetuksen järjestämistä lain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella niiden alueiden osalta, joissa jätteenkuljetus jätelain voimaan tullessa 1.5.2012 hoidettiin sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena. Kuntien yhteinen jätelautakunta oli päättänyt laatimiensa selvitysten perusteella, että jätteenkuljetus jatkossa hoidetaan kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena kuuden sellaisen kunnan alueella, joissa oli aiemmin ollut voimassa sopimusperusteinen jätteenkuljetus.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa oli uudella jätelailla rajoitettu siltä osin kuin kysymys on päätöksestä, jolla kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Jätelaissa ei sitä vastoin ollut 149 §:n 4 momentin siirtymäaikaa koskevaa säännöstä lukuun ottamatta asetettu erityisiä edellytyksiä päätökselle, jolla siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.
Uuden jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunnan päätös kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta voi koskea kuntaa tai sen osaa. Laissa ei ollut tarkemmin kuvattu sitä, miten mainitun momentin mukaisia edellytyksiä tulee tarkastella silloin, kun tarkastelun kohteena on useiden kuntien muodostama yhteisen jätehuoltoviranomaisen toimialue. Säännös ei siten ollut esteenä kuntarajat ylittävälle tarkastelulle.
Jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten tarkempi arviointi ei ollut jätelautakunnan päätöksen sisältö huomioon ottaen ollut tarpeen. Jätelautakunnan päätös oli siten perustunut hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyin tavoin riittäviin selvityksiin.
Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset
Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunnan ei tarvitse valita kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta siinäkään tapauksessa, että lainkohdassa säädetyt edellytykset täyttyisivät. Tätä harkintavaltaa ei ole rajoitettu myöskään jätehuoltojaoston 24.4.2013 tekemällä päätöksellä. Kunta voi sille kuuluvan harkintavallan nojalla näin ollen päättää siinäkin tapauksessa, että jätelain 37 §:n 1 momentissa asetetut edellytykset täyttyvät siirtymisestä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Harkintavallan laajuuteen ei vaikuta se, millä tavoin jätteenkuljetusjärjestelmän valitsemista koskeva asia on tullut uudelleen vireille asianomaisessa viranomaisessa. Tähän nähden hallinto-oikeuden ei ole tarpeen tarkemmin ottaa kantaa siihen, täyttyvätkö jätelain 37 §:ssä asetetut edellytykset Pälkäneen kunnan alueella. Päätöksen lainmukaisuuden kannalta ei ole merkitystä myöskään sillä, onko valittu toimivampi tai muutoin parempi järjestelmä.
Selvitysten on osoitettava hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla jätelain 37 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyvän vain päätettäessä valita kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Kunnan velvollisuus varmistua jätteenkuljetuspalveluiden saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa liittyy kunnan oman järjestämisvelvollisuuden toteuttamiseen. Sen sijaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta kuljetusjärjestelmälle asetetuista vaatimuksista tulee varmistua jo järjestelmää valittaessa.
Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaista viranomaisen selvitysvelvollisuutta on arvioitava suhteessa päätöksenteolle laissa säädettyihin edellytyksiin ja viranomaisen päätösvallalle asetettuihin rajoituksiin. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on jätelailla rajoitettu siltä osin kuin kysymys on päätöksestä, jolla kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Jätelaissa ei sitä vastoin ole asetettu erityisiä edellytyksiä päätökselle, kun päädytään kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.
Asiaa jätehuoltojaostossa käsiteltäessä käytettävissä on ollut Pälkäneen kunnanhallituksen hakemus ja hakemuksen täydennys, arvio jätelain 37.1 §:n edellytysten täyttymisestä, Pirkanmaan ELY-keskuksen lausunto, Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n lausunto sekä alueellisen jätehuoltojaoston päätös liitteineen asumisessa syntyvän sako- ja umpikaivolietteen kuljetuksen järjestämisestä 24.4.2013 § 18 ja alueellisen jätehuoltojaoston päätös sako- ja umpikaivolietteen toimituspaikoista 5.3.2014 § 7. Kun otetaan huomioon kaikki päätöstä tehtäessä käytettävissä ollut aineisto sekä edellä lausuttu päätöksenteon edellytyksistä päädyttäessä valitsemaan kunnan järjestämä jätteenkuljetus, asian valmistelu ja selvittäminen on ollut asianmukaista ja riittävää. Kulkas-yhtymän ja tämän asiakumppaneiden valituksessa esiin tuodun sähköpostiviestittelyn osalta voidaan lisäksi todeta, että jäsenten käytössä on ollut myös mainittu Pekka Loukolan alkuperäinen informaatioviesti. Asia liittyy jätehuoltojaoston vuonna 2013 tekemään päätökseen siten, ettei asiassa ole ollut esteitä käyttää tausta-aineistona myös tuolloin hankittua selvitystä.
Jätteenkuljetukseen liittyvissä rekistereissä mahdollisesti olleet puutteet eivät ole estäneet hakemuksen hylkäämistä ja kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen valintaa.
Pälkäneen kunnanhallitus on valituksessaan katsonut, että kuntia ei ole kohdeltu tasa-arvoisesti lietteiden määrän laskentaperusteiden osalta. Jätehuoltojaosto on tältä osin lausunnossaan todennut, että Nokian kaupungin raportissa käytetyt taustaoletukset ovat samat kuin Pöyry Finland Oy:n raportissa laskentaperusteena käytetyt taustaoletukset. Arvioidessaan asianmukaiseen käsittelyyn päätyvän lietteen määrää Nokian kaupungin alueella, jätehuoltojaosto on käyttänyt apuna Nokian kaupungin selvityksessä esitettyä laskennallista arviota kunnan alueella syntyvistä jätevesilietteistä, ja verrannut tätä arviota jätteenkuljetusrekisteriin raportoituihin lietteen tyhjennysmääriin vuonna 2014. Niiden kuntien osalta, jotka eivät ole esittäneet laskennallista arviota edellä mainitusta asiasta, jätelain edellytysten arvioinnissa on tarkasteltu vuosien 2013–2014 aikana tapahtuneita muutoksia asianmukaiseen käsittelyyn päätyneissä lietemäärissä. Tiedot perustuvat jätteenkuljetusrekisteriin raportoituihin tietoihin. Pälkäne ei ole omassa hakemuksessaan esittänyt laskennallista arviota edellä mainitusta asiasta, joten jaosto on edellytysten arvioinnissa tarkastellut asiaa jätteenkuljetusrekisteriin raportoitujen tietojen perusteella. Asiakirja-aineiston perusteella edellä esitettyä ei ole syytä epäillä. Tähän nähden päätös ei ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että jätehuoltojaosto olisi asettanut kunnat perusteettomasti keskenään eri asemaan.
Edellä esitetty huomioon ottaen asiassa ei ole toimittu vastoin hallintolain 6 §:ssä säädettyjä periaatteita eikä päätös muutoinkaan ole valituksissa mainituilla perusteilla lainvastainen. Jätehuoltojaosto on voinut hylätä Pälkäneen kunnanhallituksen hakemuksen sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetuksen jatkamisesta kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut KHO 2016:19, korkein hallinto-oikeus 18.2.2016 taltionumero 532 ja korkein hallinto-oikeus 18.2.2016 taltionumero 536 koskevat jätehuoltoviranomaisten päätöksiä, jolla on valittu kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, eivätkä ne siten suoraan sovellu nyt kyseessä olevaan asiaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Kuntalaki (365/1995) 52 § 1 momentti (1034/2003)
Kuntalaki (410/2015) 147 §
Suomen perustuslaki 6 § ja 121 §
Jätelaki 23 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1. Pälkäneen kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja jätehuoltojaoston päätökset kumotaan ja Pälkäneen kunnalle myönnetään poikkeus jätehuoltojaoston 24.4.2013 tekemästä päätöksestä siten, että jätteenkuljetusta Pälkäneen kunnan alueella jatketaan kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Vaihtoehtoisesti jätehuoltojaosto tulee velvoittaa ratkaisemaan asia uudestaan perustuen hallintolain mukaisiin riittäviin, asianmukaisiin ja hallinnon oikeusperiaatteet huomioon ottaviin selvityksiin.
Kunnanhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto ei ole pystynyt todistamaan, että Pälkäneen kunta ei täyttäisi jätelain 37 §:n vaatimuksia. Jätehuoltojaoston perustelut pohjautuvat jaoston sekä valmistelijan yleisiin sekä epämääräisiin olettamuksiin. Pälkäneen kunnassa ollut kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus täyttää jätelain 37 §:n vaatimukset. Tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Tällä hetkellä puhdistamoille sako- ja umpikaivolietettä aktiivisesti toimittavat kuusi alan yritystä. Nämä yritykset toimivat kattavasti koko Pälkäneen kunnan alueella. Lisäksi yritykset tarjoavat palveluitaan jopa vaikeakulkuisiin kiinteistöihin, joihin pääsy vaatii tavallisesta poikkeavan kuljetuskaluston, kuten traktoreiden käyttöä. Palvelutason voidaan myös asiakasnäkökulmasta katsoa olevan riittävä, koska palautemäärät palvelun saatavuudesta tai hinnoista ovat olleet minimaalisia.
Kunnan alueella tehtävä jätteenkuljetusurakointi on avoin kaikille alan yrittäjille. Alueella toimivat jätekuljetusyrittäjät ovat yhteistyössä, toteutettujen kilpailutusten pohjalta suunnitelleet jäteautojen reittejä siten, että päällekkäisyyksiä on äärimmäisen vähän, eikä jätteenkuljetuksista aiheudu erityisiä tai ylimääräisiä terveys- tai ympäristövaikutuksia.
Jätehuoltojaosto on tulkinnut jätelain 35 §:n 2 momenttia siten, että sako- ja umpikaivolietteen kuljetustaksan tulisi olla sama koko kunnan alueella, ja että näin tulisi tapahtumaan, jos lietteenkuljetus siirtyisi kunnan järjestämäksi kuljetusjärjestelmäksi. Jätehuoltojaoston päätös on tältäkin osin lainvastainen, sillä samanlainen taksa koko kunnan alueelle on kuntalaisia syrjivä, eikä ota alueellisia ja kunnallisia erityisehtoja huomioon. Pälkäneen kunnassa lietteenkuljetusmatka saattaa vaihdella alle kilometrin matkasta 35 kilometriin.
Jätelakia säädettäessä eduskunnan valiokuntakäsittelyssä korostettiin kunnan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän ja kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän tasavertaisuutta. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistön haltija ei voi enää vaikuttaa siihen, kenen palveluja hän käyttää. Tällöin kuljetukset kilpailutetaan suurina alueina kunnittain. Kunnallinen kilpailutus on varsin tuhoisa jätteenkuljetusalan yritystoiminnalle. Urakka-alueiden pilkkominen pieniksi ei ole toiminut käytännössä, sillä markkinat ovat voimakkaasti keskittyneet. Kunnan ja lähiseudun yritykset ja niiden työpaikat saattavat kilpailutuksen myötä kadota. Tutkimusten mukaan jätteenkuljetuksen kuntakohtainen kilpailutus ei ole alentanut asiakkaiden jäteastioiden tyhjennyksestä maksamaa hintaa.
Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto toimii jätelain 23 §:n mukaisena kuntien yhteisenä jätehuoltoviranomaisena. Näin ollen jätehuoltojaoston tulee olla riittävällä tavalla selvillä Pälkäneen kunnan alueen jätehuollon toiminnoista, ja vastuu erilaisten jätteenkuljetukseen liittyvien rekisterien ylläpidosta sekä toiminnan valvonnasta on kuulunut jätehuoltojaostolle. Sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetukseen liittyvien rekisterien ollessa osin puutteellisia ei voida selkeästi osoittaa tai todeta, kumpi kuljetusjärjestely on jätelain toteutumisen kannalta tarkoituksenmukaisempi ja toimivampi.
Jätehuoltojaosto viittaa muun muassa konsulttina käytetyn Pöyry Finland Oy:n vuonna 2013 tekemiin selvityksiin. Kyseiset selvitykset perustuvat erilaisiin arvioihin eivätkä faktoihin. Lisäksi tietoja ei ole yksilöity kuntakohtaisesti. Jätehuoltojaosto on kuitenkin myöntänyt Nokian kaupungille poikkeuksen kuljetusjärjestelmään. Asiakirjoista käy silti ilmi, että Nokiallakin rekisterien päivitykset perustuivat pitkälti arvioihin. Pälkäneellä tehdään jäterekisterin huolellinen koontityö jätevesijärjestelmien rekisterin aikaansaamiseksi ja työ valmistuu alkuvuodesta 2017.
Pöyry Finland Oy:n vuonna 2013 tuottaman raportin mukaan lietteiden kuljetusta voidaan nopeimmin kehittää vaatimalla kuljetuksiin jätteen siirtoasiakirja. Pälkäneen kunnalla on jo käytössä jätelain 121 §:n mukainen siirtoasiakirja. Jätelain 37 §:n 1 momentin asettamia edellytyksiä ei voida verrata sellaisiin aikaisempiin menettelyihin tai olosuhteisiin, joiden aikana edellytykset eivät olleet voimassa. Tällöin kyse olisi taannehtivasta lain soveltamisesta.
Pälkäneellä kiinteistöjen jätevesijärjestelmärekisteriin on tällä hetkellä listattuna noin 800 kiinteistöä. Rekisterin päivitys valmistuu alkuvuodesta 2017. Rekisteri haluttiin päivittää lähettämällä kaikille Pälkäneen alueen kiinteistöille kyselykirje, jotta sako- ja umpikaivolietejärjestelmään kuuluvien kiinteistöjen määrät ja kaivojen tyhjennysvälit voidaan selvittää. Tämä kirje lähetettiin kesän 2016 aikana noin 5 000 kiinteistölle (vakituiset ja kesäasukkaat), ja kyselyn vastausprosentti on ollut noin 60–70.
Uuteen kuljetusjärjestelmään siirtyminen nostaa kuntalaisten maksamaa kuljetuspalveluiden hintaa merkittävästi. Nousu johtuu kuljetuskustannuksien noususta ja kuljetusmatkojen pitenemisestä.
Lisäksi vaikuttaa siltä, että kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa säiliöiden tyhjennysvälit lyhentyisivät, vaikka siihen ei olisi tarvetta. Tyhjennysvälejä ei voida määrittää mekaanisesti. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa tilanne voi johtaa siihen, että useassa kohteessa tyhjennetään puolityhjiä säiliöitä hankaliin vuodenaikoihin, jolloin esimerkiksi mökkitiet ovat auraamatta tai teillä on painorajoituksia. Tällöin jätteenkuljetuksen jatkaminen Pälkäneen kunnan alueella kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena vaikuttaisi myönteisesti alueen kotitalouksienkin asemaan.
Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Jätehuoltojaoston päätös perustuu selvityksiin, jotka ovat puutteellisia, yleistäviä ja kuntien osalta yksilöimättömiä. Kun jätehuoltojaosto ei ole huolehtinut riittävien ja asianmukaisten selvitysten hankkimisesta, valituksen kohteena oleva päätös on syntynyt hallintolain 31 §:n 1 momentin vastaisesti.
Hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. Jätehuoltojaosto ei ole suostunut luovuttamaan tietoja lietemääristä salassapitovelvollisuuteen vedoten, eikä ole siten hallintolain mukaisesti myötävaikuttanut vireille panemansa asian selvittämiseen. Tampereen kaupungin lautakuntien johtosäännön 11 §:n mukaan jätehuoltojaoston on toimittava yhteistyössä kuntien, ympäristönsuojeluviranomaisten ja Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n kanssa. Jätehuoltojaosto on asian selvittämisessä toiminut myös johtosääntönsä vastaisesti. Jätteenkuljetuksen toimivuutta ei ole missään vaiheessa haluttu aidosti selvittää. Selvitykset on tehty lähtökohtana se, että kunnat pakotetaan siirtymään kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.
Jätelautakuntien tekemien jätteenkuljetuspäätösten lainvastaisuudesta on myös korkeimman hallinto-oikeuden linjauksia. Näissä tapauksissa (KHO 2016:19 sekä KHO 18.2.2016 taltionumerot 532 ja 536) tehtyjen selvitysten perusteella ei ole ollut mahdollista arvioida, täyttyvätkö kunnissa jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotolle asetetut edellytykset. Jos ei pystytä arvioimaan sitä, täyttyvätkö asetetut edellytykset, ei ole mahdollista myöskään arvioida sitä, etteivätkö asetetut edellytykset täyttyisi. Alueellinen jätehuoltojaosto ei ole tehnyt riittäviä selvityksiä, jotta se olisi voinut päättää Pälkäneen kunnan tahdon vastaisesti kunnassa järjestettävästä jätteenkuljetuksesta.
Asiassa on toimittu vastoin hallintolain 6 §:n mukaisia hallinnon oikeusperiaatteita. Jätehuoltojaoston tekemä alustava arvio on yksipuolinen ja virheellinen. Asiassa ei ole toimittu puolueettomasti ja sitoutumattomasti. Jätehuoltojaoston jätelain tulkinta ei ole yhdenmukainen verrattaessa Nokian kaupungin ja Pälkäneen kunnan hakemuksia. Jätehuoltojaosto on sallinut Nokian kaupungille kiinteistön haltijan järjestämän lietteenkuljetuksen, koska asiasta tehtyjen selvitysten perusteella kiinteistön haltijan järjestämä sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetus on kunnassa kehittynyt vuodesta 2013 jätelain vaatimukset täyttäväksi kuljetusjärjestelmäksi.
Alueelliset jätehuoltojaostot tai jätehuoltoviranomaiset ovat yleensäkin perustuneet sille perustamissopimuksiin ja johtosääntöihinkin kirjatulle ajatukselle, että jätteenkuljetusjärjestelmä toteutetaan kunkin sopijakunnan oman näkemyksen mukaisena ottaen huomioon jätelain säännökset. Tällöin kuljetusjärjestelmä voi vaihdella toimialueen eri osissa. Kunta on lähtökohtaisesti paras taho arvioimaan oman alueensa erityispiirteet ja olosuhteet. Pälkäneen kunta on esittänyt tahtonsa säilyttää jätelain 37 §:n mukainen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus. Kunnan lausunnolle ei ole kuitenkaan annettu mitään painoarvoa alueellisessa jätehuoltojaostossa, toimielimessä, jonka 12 jäsenestä seitsemän on tamperelaisia.
Pälkäneen kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitettyjen vaatimusten tulkinta kuuluu kaikilta osin hallintolainkäyttölain 51 §:n mukaisesti Hämeenlinnan hallinto-oikeuden toimivallan piiriin. Hallinto-oikeus on virheellisesti jättänyt tutkimatta sille kuuluvan hallintokäyttölain mukaisen asian, eikä ole päätöksessään vastannut Pälkäneen kunnanhallituksen esittämiin vaatimuksiin, vaan niiden ohi. Lisäksi asia koskee julkisoikeudellisen oikeushenkilön eli kunnan julkisoikeudellisesti määriteltyä oikeutta, etua tai velvollisuutta, joten kyseessä on riita, joka hallinto-oikeuden tulee käsitellä hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisesti.
2. Kulkas-yhtymä ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja jätehuoltojaoston päätökset kumotaan ja jätehuoltojaoston päätöksen täytäntöönpano kielletään.
Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Hallinto-oikeus ei ole toimivaltaansa kuulumattomana tutkinut valituksessa esitettyjä kanteluluonteisia väitteitä liittyen jätehuoltoinsinöörin menettelyyn asian käsittelyssä. Asiassa tulisi ottaa huomioon jätehuoltojaostolle päätöksenteon yhteydessä toimitettu virheellinen tausta-aineisto, jota on käytetty perusteluina asiaa päätettäessä. Virheellisellä ja asenteellisella tausta-aineistolla on vaikutettu vahvasti kuntien, kuntalaisten ja yritysten kannalta epäedulliseen päätöksen syntymiseen.
Pirkanmaan Jätehuolto Oy on lähettänyt jo 21.8.2015 alan toimijoille osallistumispyynnön hankintamenettelyyn. Hankinnasta julkaistiin ilmoitus 19.8.2015. Yritysten oikeusturvan kannalta on toimittu epäoikeudenmukaisesti, kun hankintakilpailutus on aloitettu ja se on päättynyt aikaisemmin kuin varsinainen päätös kuntien hakemusten hylkäämisestä on tehty 30.9.2015. Tällä kilpailutuksen etukäteen käynnistämisellä on ollut ohjaavaa vaikutusta jätehuoltojaoston päättäjiin. Menettelyn myötä riippumaton viranomaispäätöksenteko on vaarantunut.
Jätehuoltojaoston päätöstä valmistellut jätehuoltoinsinööri on tulkinnut jätelakia yksipuolisesti ja asenteellisesti. Tätä kuvaa jätehuoltojaoston päätökseen liitetty eriävä mielipide. Jätehuoltoinsinööri on asettunut asiassa selkeästi Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n puolelle.
Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään virheellisesti, että yksinomaan virkamieheen kohdistuva epäluottamus ei perusta esteellisyyttä. Valituksessa hallinto-oikeudelle on laajasti perustellen osoitettu, että esittelijä on hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaisesti esteellinen, koska luottamus hänen puolueettomuuteensa on muusta erityisestä syystä vaarantunut. Esittelijä on koko ajan toiminut yksipuolisesti ja harhauttanut päätöksentekijöitä asiaa käsiteltäessä.
Esittelijän esityksessä ja alueellisen jätehuoltojaoston päätöksessä pyritään todistamaan, että jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset valita kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus eivät alueella täyty. Ei ole esitetty sellaisia perusteita, jotka estäisivät kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan.
Eri puolilla Suomea jätehuoltoviranomaiset ovat vain muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta päätyneet siihen, että jätelain 37 §:n edellytykset täyttyvät kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta. Valituksen liitteenä on Ympäristöyritysten Liitto ry:n (YYL) lausunto, jossa on yksilöidysti perusteltu, että nämä jätelain vaatimukset täyttyvät myös Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n alueella. Sako- ja umpikaivolietteiden kuljetusta on kokeiltu kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena vain muutamassa kunnassa Suomessa. Jätehuoltojaosto myönsi vain Nokialle poikkeuksen jatkaa sako- ja umpikaivolietteissä kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Olosuhteiltaan alueen paikkakunnat vastaavat toisiaan sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksessa.
Valituksessa yksilöityjen, jätehuoltojaoston jäsenille lähetettyjen viestien perusteella jätehuoltoinsinööri on tullut esteelliseksi esittelemään asiaa tasapuolisesti jätehuoltojaoston kokouksessa, koska hänen toimintansa on ollut hyvin asenteellista ja puolueellista sekä keskittynyt yhden toimijan Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n edunvalvontaan.
Jätelakiesitystä muutettiin valiokuntakäsittelyssä niin, että 35 ja 37 §:n vaatimukset koskevat molempia kuljetusjärjestelmiä. Vaikka jätelaki selkeästi velvoittaa tutkimaan päätöksenteon yhteydessä myös kunnan järjestämää jätteenkuljetusta, jätehuoltojaoston päätöksessä näin ei ole menetelty.
Pöyry Finland Oy:n 28.2.2013 tekemä selvitys kuljetusjärjestelmien nykytilasta Pirkanmaalla on laadittu tarkoituksenhakuisesti ja siinä on paljon virheellistä tietoa. Arvio, että noin 68–75 prosenttia vuosittain syntyvästä lietteestä päätyy muualle kuin virallisiin vastaanottopaikkoihin, on väärä.
Pöyry Finland Oy:n mainitsemassa Kokemäenjoen vesistön vesiensuojeluyhdistyksen selvityksessä on lietemäärät arvioitu umpisäiliöiden osalta virheellisesti. Lietettä on arvioitu kertyvän 11 m3/henkilö/vuosi. Tämä pitää paikkansa vain niiden kiinteistöjen kohdalla, joissa harmaatkin vedet menevät umpisäiliöön. Lähes poikkeuksetta näissä kiinteistöissä on käytössä yhdistelmäjärjestelmä, jossa vain WC-vedet menevät umpisäiliöön ja harmaat vedet menevät imeytyskenttään. Alan toimijoiden antama tieto tällaisten yhdistelmäjärjestelmien lietekertymästä on 5–6 m3/henkilö/vuosi.
Lietteet toimitetaan poikkeuksetta oikeaan vastaanottopaikkaan. Jätelain mukaan asumislietteet voi toimittaa myös kalkkistabiloituna omaan peltoon tai omassa hallinnassa olevaan peltoon. Jätelain muutoksen myötä myös muutaman lähinaapurin lietteet voi viedä kalkkistabiloituna peltoon. Pirkanmaalla on muutettu jätehuoltomääräyksiä tähän suuntaan. Jos epäasiallista jätteen käsittelyä esiintyisi, olisi runsaasti ilmiantoja ja tapauksia käsittelyssä ympäristöviranomaisilla. Tällaisia ilmoituksia ei kuitenkaan ole ollut.
Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan myös, että Nokian kaupungin osalta on käytetty erilaista laskentatapaa, kun jaosto on hyväksynyt kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen Nokian alueella. Oikeuslaitoksen tulisi toimia kaikkia osapuolia kohtaan tasapuolisesti.
Myös velvoitetta tyhjentää poikkeuksetta kaikki sakokaivot vähintään kerran vuodessa ollaan väljentämässä. Muutos vastaa todellisia tyhjennystarpeita sekä vaikuttaa myös laskelmien tuloksiin.
Toisin kuin jätehuoltojaoston päätöksen esittelytekstissä mainitaan, vuoden 2013 päätöksenteon yhteydessä kaikki alueen paikkakunnat Tamperetta ja Pirkkalaa lukuun ottamatta tukivat lausunnoissaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkumista.
Vastineessa asiasta annettuihin lausuntoihin ja mielipiteeseen sekä arviossa jätelain vaatimusten täyttymisestä esittelijä on perustellut eri kuljetusjärjestelmien kustannuksia VATT:n tutkimuksella (Valtion taloudellinen tutkimuskeskus 2010), joka koski kuivajätteiden kuljetusta. VATT:n tutkimus on hyvin kiistanalainen kuivajätteidenkin kuljetuksessa, eikä märkäjätteiden kuljetusta voi mitenkään perustella tällä tutkimuksella. Kuivajätteissä on tehty toisenlaisiakin tutkimuksia (Innolink Oy 2011), joissa on päädytty tulokseen, että kokonaishinnat ovat kuljetusjärjestelmästä riippumatta suurin piirtein samoja. Asiakkailta saadun palautteen perusteella sako- ja umpikaivolietteiden tyhjennyksen hinta on noussut niillä paikkakunnilla, joilla on siirrytty kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Lisäksi asiakkaat ovat joutuneet maksamaan sakkomaksuja, jos tyhjennys ei ole onnistunut jätehuoltoyhtiön esittämänä aikana.
Esittelytekstissä on negatiiviseen sävyyn mainittu, että kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa hinnat vaihtelevat. Se on kuitenkin normaalin kilpailun tuomaa vaihtelua. Jos hinnat olisivat yrityksillä samaa luokkaa, olisi kyse yritysten välisestä lainvastaisesta kartellista.
Esittelytekstin yksilöimättömät väitteet rekisteriin kuulumattomista toimijoista ja muista lainvastaisuuksista eivät ole asianmukaisia. Jätehuoltoviranomaisen tulisi hoitaa tapauskohtaisesti mahdolliset ongelmat viranomaistarkistusten ja ELY-keskusten rekisteritäydennyspyyntöjen kautta, eikä yleistämällä asiaa kaikkiin toimijoihin ja käyttämällä sitä kuljetusjärjestelmämuutoksen perusteena.
Jätehuoltojaosto pyysi erikseen lausunnot paikallisilta ympäristöviranomaisilta, Pirkanmaan ELY-keskukselta ja Pirkanmaan Jätehuolto Oy:ltä. Jaosto ei kuitenkaan pyytänyt lausuntoja jätteenkuljetusyrityksiltä, joiden asemaan päätöksellä on erittäin suuri vaikutus, vaan ainoastaan Pirkanmaan Jätehuolto Oy:ltä, joka saa liiketoiminnan hoitamisen itselleen. Jaoston toiminta ei ole ollut tasapuolista.
Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n mukaan jätehuoltoyhtiön kilpailutuksen kautta tulee uusia yrityksiä markkinoille. Kokemus on päinvastoin osoittanut, että jätehuoltoyhtiön kilpailutuksen takia valtaosa paikallisista lietetoimijoista on joutunut lopettamaan toimintansa. Näin kävi myös Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n järjestämässä lietekuljetusten kilpailutuksessa.
Esittelytekstissä ja varsinkin kokouksessa esittelijä esitti kuntien hakemusten hylkäämisen syyksi sen, etteivät kunnat ole pitäneet lietteiden kuljetuksesta rekisteriä. Kunnat ovat yhteisellä sopimuksella luovuttaneet kaikki jätehuollon viranomaistehtävät alueelliselle jätehuoltojaostolle. Jätteenkuljetusrekisterin pitäminen on nimenomaan jätehuoltojaoston tehtävänä, koska tämäkin viranomaistehtävä on siirretty kunnilta kyseiselle toimielimelle. Jätteenkuljetusyritykset toimittavat tiedot tähän rekisteriin, josta voi todeta eri kiinteistöjen lietenoudot ja tyhjennysvälit.
Jätehuoltojaoston 24.3.2013 tekemässä päätöksessä siirtää sako- ja umpikaivolietteiden kuljetus kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen todetaan, että kunnan järjestämässä lietteiden kuljetuksissa lainsäädännön edellyttämät tiedot siirtyvät automaattisesti asiakas- ja kuljetusrekisteriin, joka on jo tälläkin hetkellä alueellisen jätehuoltojaoston ja Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n yhteinen.
Jätehuoltojaosto on toiminut jätelain vastaisesti, kun se on siirtänyt jätehuollon viranomaisrekisterin pitämisen Pirkanmaan Jätehuolto Oy:lle. Tämän laittoman menettelyn johdosta osa lietetoimijoista ei ole toimittanut asiakasrekistereitään Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n rekisteriin. Kunnan viranomaistehtävien siirrosta muulle kuin viranomaiselle on myös korkeimman hallinto-oikeuden kielteinen vuosikirjapäätös (KHO 2012:63).
Kunnat ovat aikaisemmin pystyneet päättämään itsenäisesti jätteenkuljetusjärjestelmästä alueellaan. Tämän vuoksi on kohtuutonta, että muutaman hengen alueellinen toimielin voisi tehdä päätöksiä kuntien tahtotilaa huomioimatta. Tämä on vastoin perustuslailla turvattua kunnallista itsehallintoa.
Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto on antanut valitusten johdosta vastineet, joissa se on vaatinut valitusten hylkäämistä. Vastineissa jätehuoltojaosto on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja todennut muun ohella seuraavaa:
Jätelain 149 §:n 4 momentin mukaisessa tarkastelussa jätehuoltojaosto päätti 24.4.2013, että kiinteistön haltijan järjestämä sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetus päättyy 31.12.2016 ja että sako- ja umpikaivolietteen kiinteistöittäinen kuljetus toteutetaan 1.1.2017 alkaen kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Jätehuoltojaoston päätös koski sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetuksen järjestämistä muun muassa Pälkäneen kunnan alueella, jossa on käytössä vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Vuoden 2013 päätös liitteineen oli jätehuoltojaoston 30.9.2015 päätöksen oheismateriaalina.
Vuoden 2013 päätöksentekoa varten jaosto selvitti kattavasti ja yksityiskohtaisesti sako- ja umpikaivolietteen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen toimivuutta toimialueellaan. Selvitystyö tehtiin kuntakohtaisesti. Vuoden 2013 valmisteluaineisto pohjautui muun muassa Pöyry Finland Oy:n kattavaan haastattelututkimukseen, jota varten haastateltiin 50 prosenttia alueellisen jätehuoltojaoston toimialueen lietteenkuljetusyrittäjistä, kuntien ympäristönsuojelun viranhaltijat sekä kuntien jätevedenpuhdistamojen henkilökuntaa. Lisäksi valmisteluaineisto pohjautui jätehuoltoviranomaisen yhteistyöhön muun muassa Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Kokemäenjoen vesistön vesiensuojeluyhdistys ry:n kanssa sekä jätehuoltoviranomaisen saamiin yhteydenottoihin ja yleiseen kokemukseen ja ammattitaitoon asiassa. Valmisteluaineistossa esiteltiin myös useita eri tahojen toteuttamia tutkimuksia aiheesta. Vuoden 2013 päätöksen liitteenä ollut kattava aineisto osoitti yksiselitteisesti, etteivät jätelain 37 §:n 1 momentissa asetetut edellytykset täyttyneet jaoston toimialueella.
Vuoden 2013 päätöksen yhteydessä jätehuoltojaosto halusi tarjota toimialueensa kunnille mahdollisuuden puuttua järjestelmässä havaittuihin epäkohtiin ja ryhtyä toimenpiteisiin epäkohtien korjaamiseksi, mikäli kunta katsoisi tarkoituksenmukaiseksi kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamisen. Tämän vuoksi jaosto päätti lisäksi, että lietteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätös olisi yksittäisen kunnan hakemuksesta 1.1.2015 mennessä mahdollista ottaa uudelleen käsiteltäväksi jätehuoltojaostossa. Poikkeamishakemuksessaan kuntaa pyydettiin toimittamaan lisätietoa sopimusperusteisen jätteenkuljetusjärjestelmän tilanteesta kunnassa, mikäli kunnan omat selvitykset tai tiedot poikkeaisivat jaoston vuoden 2013 päätöksen liitteenä olevista selvityksistä.
Pälkäneen kunnan alkuperäisessä hakemuksessa ei esitetty mitään sellaista uutta tosiasioihin perustuvaa tietoa, joka ei olisi ollut jaostolla käytettävissään jo vuoden 2013 päätöksenteon yhteydessä. Kaikkiin hakemuksessa esitettyihin tarveharkintaa koskeviin asioihin oli jo otettu kantaa jaoston 24.4.2013 päätöksen liitteissä 5 ja 7 koskien asiasta jätettyjen mielipiteiden ja lausuntojen vastineita. Pälkäneen kunnan täydennyksessä toimittamat asiaperusteiset tiedot muun muassa kunnan alueella toimivista kuljetusyrittäjistä ja heidän hinnoittelustaan on otettu huomioon poikkeusta harkittaessa ja jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä arvioitaessa. Kunnan toimittamissa selvityksissä ei kuitenkaan ollut esitetty mitään sellaista uutta tietoa, jonka perusteella kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta koskevaa päätöstä olisi ollut mahdollista arvioida Pälkäneen kunnan osalta eri tavalla kuin vuoden 2013 päätöksenteossa.
Kuljetusjärjestelmää koskeva päätös tehdään laillisuusperusteella, kun tarkastellaan, täyttyvätkö jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset. Koska jätelain asettamat edellytykset eivät täyty Pälkäneen kunnan alueella, jätehuoltojaostolla ei ollut mahdollisuutta päättää kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkumisesta. Myös jätelain ylimpänä valvovana viranomaisena toimiva Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus katsoi lausunnossaan, etteivät jätelain edellytykset täyty Pälkäneen kunnan alueella.
Jätehuoltojaoston 30.9.2015 tekemä päätös on valmisteltu huolellisesti ja kattavasti ja siinä on tarkasteltu yksityiskohtaisesti jätelain 37 §:n 1 momentissa asetettujen edellytysten täyttymistä.
Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n osakaskunnat, mukaan lukien Pälkäne, ovat vuonna 2012 sopineet jätelain mukaisten jätehuollon viranomaistehtävien järjestämisestä jätelain 23 §:n mukaisesti siten, että Tampereen kaupunki toimii kuntalain mukaisena jätehuollon yhteistoiminta-alueen isäntäkuntana. Yhteistoimintasopimuksen mukaan Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto toimii kuntien yhteisenä jätehuoltoviranomaisena, jonka tehtäviin kuuluu muun muassa päättäminen jätteenkuljetuksen järjestämisestä. Edellä mainittuun perustuen jätehuoltojaosto ei myöskään ole ylittänyt toimivaltaansa asiassa.
Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunnan ei tarvitse valita kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta siinäkään tapauksessa, että lainkohdassa säädetyt edellytykset täyttyisivät, vaan kunta voi tällöinkin sille kuuluvan harkintavallan nojalla päättää siirtymisestä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.
Päinvastoin kuin valituksessa on väitetty, korkein hallinto-oikeus totesi päätöksellään (KHO 2016:20) nimenomaisesti, ettei kuntarajat ylittävälle tarkastelulle ole estettä. Jätehuoltojaoston toimialueella tarkastelu on tehty kuntakohtaisesti.
Pälkäneen kunta on koonnut kiinteistöjen jätevesijärjestelmistä rekisteriä ja rekisteripäivitys valmistuu alkuvuodesta 2017. Jätehuoltojaosto teki valituksenalaisen päätöksen 30.9.2015. Tällöin tarkasteltiin jätelain 37 §:n mukaisten edellytykset täyttymistä päätöksentekohetkellä. Sillä, mihin toimiin kunta on mahdollisesti ryhtynyt myöhemmin, ei ole merkitystä asiassa.
Jätehuoltojaosto on antanut koontitietoja lietemääristä asianosaisille tahoille. Jätehuoltojaosto ei ole toiminut hallintolain vastaisesti sillä olevien tietojen luovuttamisessa, mutta jätehuoltojaoston jätelain 143 §:n mukaisen jätteen kuljetusrekisterin kiinteistökohtaisten tietojen luovuttamisista rajoittavat henkilötietolaki ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohta.
Valitusten mukaan Pälkäneen kunta on asetettu eriarvoiseen asemaan Nokian kaupungin kanssa, jolle kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on sallittu. Jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset eivät täyty Pälkäneen kunnan alueella. Jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätös on tehty kunnan yksilölliset olosuhteet huomioiden, eikä valittajaa ole päätöstä tehtäessä asetettu erilaiseen tai eriarvoiseen asemaan kuin muita kuntia.
Pirkanmaan Jätehuolto Oy on useaan otteeseen tiedottanut alueen kunnille ja jaoston jäsenille käynnistyvästä hankintamenettelystä. Jokaisessa yhteydessä on painotettu, että päätöksenteko asiasta on vielä kesken. Mikäli jätehuoltojaosto hyväksyy poikkeamisen tai siirtymäajan muutoksen tietyn kunnan osalta, hankinta keskeytetään siltä osin.
Jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätöksenteko on viranomaistoimintaa ja jätehuoltoviranomainen ratkaisee jätteenkuljetusta koskevan asian itsenäisesti. Päätöksentekoon ei vaikuta Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n toiminta. Jaosto on viitannut myös 30.9.2015 tekemäänsä päätökseen, jolla se myönsi Nokian kaupungille luvan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamiselle huolimatta siitä, että Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n hankintamenettely oli jo käynnistetty. Hankintamenettelyn käynnistäminen ei siis vaarantanut laillisuusharkintaan perustuvaa riippumatonta ja sitoutumatonta viranomaispäätöksentekoa.
Jätehuoltoinsinööri ei ole lähettänyt virheellistä tietoa jaoston jäsenille, vaan kyse on ollut asiavirheiden korjaamisesta SKAL ry:n päättäjille osoitettuun sähköpostiin liittyen. Jätehuoltoinsinöörin sähköpostiviestissä on käsitelty kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen ja kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen asemaa jätelaissa.
Vaatimus kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten selvittämisestä erikseen on perusteeton. Jätelaissa ei ole asetettu erityisiä edellytyksiä päätökselle, kun päädytään kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen. Jätehuoltojaoston 24.4.2013 ja 30.9.2015 tekemät päätökset ovat perustuneet laillisuusharkintaan, mutta sen ohella päätöksissä on tarkasteltu kattavasti ja yksityiskohtaisesti myös sitä, kumpi kuljetusjärjestelmä on tarkoituksenmukaisempi. Tässä tarkastelussaan jaosto on päätynyt siihen, että kunnan järjestämä jätteenkuljetus on jätehuollon yleisen toimivuuden ja alueellisen kehittämisen, kotitalouksien aseman ja viranomaisten toiminnan kannalta tarkoituksenmukaisempi.
Jätehuoltojaoston päätösten liitteinä olevat yksityiskohtaiset arvioinnit osoittavat, etteivät jätelain 37 §:n 1 momentin edellytykset täyty valitusten kohteena olevien kuntien alueilla. Arvioinneista käy myös hyvin ilmi se, että jopa jaoston toimialueiden kuntien olosuhteet eroavat merkittävästi toisistaan ja kuntien alueilla nykyisen kuljetusjärjestelmän toimivuudessa on merkittäviä eroja.
Kulkas-yhtymän ja sen asiakumppaneiden valituksen mukaan virallisten vastaanottopaikkojen ohi päätyvän lietemäärän eroa selittäisi lietteen hyötykäyttö peltojen lannoitteena. Ihmisperäisen lietteen käyttö lannoitustarkoitukseen peltoviljelyssä edellyttää kunnallisten jätehuoltomääräysten (hyväksytty jaostossa 14.5.2014) mukaan ilmoituksen tekemistä kunnan jätehuoltoviranomaiselle. Jätehuoltoviranomaiselle ei ollut toimitettu 30.9.2015 mennessä niin merkittävää määrää näitä jätehuoltomääräysten mukaisia ilmoituksia, että se selittäisi virallisten vastaanottopaikkojen ohi päätyvän lietemäärän.
Eri jätteenkuljetusjärjestelmien hintaeroja on tarkasteltu useassa kohdassa esittelymateriaalia. Esittelymateriaalissa on lisäksi tuotu esille useiden eri asiantuntijatahojen (muidenkin kuin VATT:n) selvityksiä eri kuljetusjärjestelmien hintaeroista. Päätösvalmistelussa on lisäksi verrattu jaoston toimialueen sako- ja umpikaivolietteen sopimusperusteisen kuljetusjärjestelmän nykyistä kustannustasoa kunnan järjestämän kuljetusjärjestelmän kustannuksiin. Pääosa jaoston toimialueella perityistä kustannuksista on korkeampia kuin kunnan järjestämässä lietteenkuljetuksessa. Hintojen vaihtelussa ei ollut kyse normaalista kilpailun tuomasta vaihtelusta, eikä hintaeroja voitu selittää luonnollisin perustein. Esimerkiksi yhden kunnan sisällä naapurikiinteistöiltä perityt hinnat vaihtelivat 20–200 euron välillä ja sijainniltaan hankalampien kaivojen tyhjennyksistä perittiin jopa kolminkertainen maksu toisiin kaivoihin verrattuna.
Väitteitä rekisteriin kuulumattomista toimijoista ja muista lainvastaisuuksista ei ole yksilöity julkiseen valmisteluaineistoon muun muassa asianosaisten oikeusturvan ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain vuoksi. Jätehuoltojaoston jäsenille on kuitenkin esitelty kokouksessa kuntakohtaisesti kerättyä yksityiskohtaista tietoa lietekeräyksen nykytilanteesta ja yksilöity valmistelutekstissä esiteltyjä lainvastaisuuksia. Havaitut lainvastaisuudet jouduttiin ottamaan esille kuljetusjärjestelmäpäätöksen yhteydessä, koska ne osoittivat, että sopimusperusteinen kuljetusjärjestelmä ei toimi jätelaissa edellytetyllä tavalla.
Jätehuoltojaosto on hallintolain 41 §:n mukaisesti varannut ennen päätöksen tekemistä kaikille, joiden oloihin päätöksen tekemisellä on huomattava vaikutus, mahdollisuuden saada tietoa ja lausua mielipiteensä asiasta. Asiaa koskeva ilmoitus on ollut nähtävillä asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla 19.5.–17.6.2015. Lisäksi asiaa koskeva ilmoitus taustamateriaaleineen on ollut nähtävillä jätehuoltojaoston verkkosivuilla. Asiasta on myös julkaistu lehdistötiedote ja asiaa koskeva lehti-ilmoitus on julkaistu kuntien ilmoituslehdissä. Näin ollen myös kaikilla kuljetusyrittäjillä on ollut mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta.
Rekisterinpito on jätehuoltojaoston tehtävä ja jaosto on huolehtinut tehtävästä jätelain mukaisesti. Valituksessa esitetyllä väitteellä siitä, että jätteenkuljetusrekisterin pitäminen olisi siirretty laittomasti Pirkanmaan Jätehuolto Oy:lle, ei ole merkitystä käsiteltävänä olevien päätösten lainmukaisuuden arvioinnissa. Usean kunnan hakemuksessa jätelain 37 §:n 1 momentin kriteerien täyttymisestä on esitetty ainoastaan arvio järjestelmän ulkopuolella olevien kiinteistöjen määrästä. Näiltä osin päätöksenteossa on viitattu ainoastaan siihen, ettei kunnilla itsellään ole yksityiskohtaista tietoa lietekaivojen määristä kuntien alueilla.
Pälkäneen kunnanhallitus on antanut jätehuoltojaoston vastineen johdosta vastaselityksen.
Kulkas-yhtymä ja sen asiakumppanit ovat antaneet jätehuoltojaoston vastineen johdosta vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Kulkas-yhtymän ja sen asiakumppaneiden valitusta Kuljetusliike U. Salomäki Oy:n osalta.
2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
3. Lausuminen Kulkas-yhtymän ja sen asiakumppaneiden valitukseen sisältyneestä Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaoston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Perustelut
1. Tutkimatta jättäminen
Jätelain 137 §:n 3 momentin (646/2011) mukaan 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuljetusliike U. Salomäki Oy ei ole hakenut muutosta Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaoston 30.9.2015 tekemiin sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetusta koskeviin päätöksiin hallinto-oikeudelta. Yhtiö on sen vuoksi menettänyt oikeutensa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Valitus on sen osalta jätettävä tutkimatta.
2. Valitusten hylkääminen
Hallinto-oikeuden tutkimatta jättämät vaatimukset
Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta Pälkäneen kunnanhallituksen vaatimuksen, joka koski jätteenkuljetusrekisterin saattamista ajantasaiseksi. Kunnanhallitus on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle katsonut, että hallinto-oikeuden olisi tullut käsitellä asia tältä osin hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena hallintoriita-asiana.
Hallintolainkäyttölain 69 §:n 2 momentin mukaan hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet.
Pälkäneen kunnanhallitus oli tehnyt Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle kunnallisvalituksen Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaoston päätöksestä 30.9.2015 (§ 52) koskien lietteenkuljetusta, ja vaatinut kyseisen päätöksen kumoamista. Lisäksi kunnanhallitus on samassa kirjelmässä vaatinut, että jätehuoltojaosto tulee velvoittaa saattamaan jätteenkuljetusrekisteri toimintaan. Hallinto-oikeuden on Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaoston päätöstä koskevan kunnallisvalituksen käsittelyn yhteydessä tullut jättää tutkimatta Pälkäneen kunnanhallituksen edellä mainittu vaatimus.
Hallinto-oikeus on jättänyt Kulkas-yhtymän ja tämän asiakumppaneiden esittämät hallintokanteluksi katsottavat vaatimukset tutkimatta. Kanteluluonteiset väitteet liittyivät jätehuoltojaoston esittelijänä toimineen jätehuoltoinsinöörin menettelyyn asian käsittelyssä. Hallinto-oikeus on tutkinut jätehuoltoinsinöörin väitettyyn esteellisyyteen liittyvän valitusperusteen, missä yhteydessä myös muutoksenhakijoiden jätehuoltoinsinöörin toimintaa koskevat väitteet on tullut ottaa huomioon. Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää edellä mainitut Kulkas-yhtymän ja tämän asiakumppaneiden esittämät vaatimukset tutkimatta.
Hallinto-oikeuden päätös muilta osin
Asiassa on kysymys Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaoston jätelain 23 §:n mukaisena kuntien yhteisenä jätehuoltoviranomaisena 24.4.2013 jätelain 149 §:n 4 momentin nojalla tekemästä päätöksestä, jonka mukaan sako- ja umpikaivolietteen kiinteistöittäinen kuljetus toteutetaan Pälkäneellä 1.1.2017 alkaen kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Jaosto on päätöksessään todennut, että asia voidaan kuitenkin kunnan 1.1.2015 mennessä tekemästä hakemuksesta käsitellä uudelleen, jos kunta osoittaa jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyvän.
Jätehuoltojaosto käyttää asiassa jäsenkuntiensa päätösvaltaa kaikilta osin eikä jaoston 24.4.2013 tekemällä päätöksellä ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista sitä, että jätteenkuljetus on järjestettävä jäsenkuntien myöhemmin hakemuksissaan esittämällä tavalla. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa valitusten johdosta ratkaistavana, onko jätehuoltojaoston 30.9.2015 tekemä päätös kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen, kun jaosto ei ole päättänyt, että Pälkäneen kunnassa sako- ja umpikaivojätteen kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.
Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan päätöksentekijällä on laaja harkintavalta eikä yksinomaan se, että lain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset asiassa esitettyjen riittävien selvitysten perusteella täyttyvät, tarkoita, että päätös kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta olisi ehdottomasti tehtävä. Päätös voi tällaisessakin tilanteessa olla lainvastainen muun ohella silloin, jos jaosto on virheellisesti katsonut, ettei jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä ole sekä jos jaoston päätös on muutoin lainvastainen menettelyvirheen tai harkintavallan väärinkäyttämisen vuoksi.
Pälkäneen kunnanhallitus on tehnyt Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaostolle hakemuksen sako- ja umpikaivolietteiden kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamisesta kunnan alueella.
Hakemus on perustunut edellä mainittuun jätehuoltojaoston 24.4.2013 tekemään päätökseen. Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto päätti 30.9.2015, että Pälkäneen kunnassa sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetusta ei järjestetä kiinteistön haltijan järjestämänä. Valituksissa on muun ohella katsottu, että jätehuoltojaoston 30.9.2015 tekemä päätös ei ole perustunut hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittäviin selvityksiin.
Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetään niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus).
Jätelain 37 §:n 3 momentin mukaan kunnan on seurattava ja valvottava 1 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen. Jätelaissa ei sen sijaan ole erikseen säädetty jätteenkuljetusta koskevan asian käsittelemisestä uudelleen, jos kunnassa on valittu kunnan järjestämä jätteenkuljetus.
Pälkäneen kunnanhallituksen hakemuksessa ei ollut esitetty sellaisia uusia tietoja jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisestä taikka kunnan alueeseen tai sako- ja umpikaivolietteen kuljetukseen liittyvistä erityispiirteistä, että jätehuoltojaoston 24.4.2013 tekemää päätöstä olisi ollut tarpeen arvioida uudelleen. Tampereen yhdyskuntalautakunnan jätehuoltojaosto on voinut hylätä hakemuksen ilman, että sen on ollut tarpeen uudelleen tarkastella jätteenkuljetuksen järjestämistä kaikkien jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella.
Edellä mainituilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus
Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.