Muu päätös 1130/2018

Tuulivoimaosayleiskaavaa koskeva valitus (Mastokangas, Siikajoki)

Antopäivä: 13.3.2018
Taltionumero: 1130
Diaarinumero: 3074/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T1130

Asia Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A, B ja C

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 19.5.2017 nro 17/0133/1

Asian aikaisempi käsittely

Siikajoen kunnanvaltuusto on 30.3.2016 (§ 38) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Mastokankaan tuulivoimaosayleiskaavan Siikajoen kunnan osalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen. Hallinto-oikeus on lisäksi asian näin päättyessä hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Osayleiskaavojen alue, kaavojen tarkoitus ja lähiympäristö

Suunnittelualue sijoittuu Siikajoen kunnan ja Raahen kaupungin alueelle ja muodostaa yhtenäisen Mastokankaan tuulivoimapuiston alueen. Suunnittelualueen kokonaispinta-ala on 813 hehtaaria, josta 415 hehtaaria on Siikajoen ja 398 hehtaaria Raahen alueella. Alue on maa- ja metsätalouskäytössä olevaa suurelta osin puustoista ja tasaista metsämaata. Alueella on myös avoimia soita ja runsaasti hakkuualoja.

Suunnittelualue sijaitsee Raahen Kopsan kylästä 1,5 kilometriä itään kantatien nro 88 koillispuolella ja yhdystien nro 8121 (Tuomiojantie) eteläpuolella. Raahen kaupungin taajamaan on matkaa noin 13 kilometriä. (---) Lähimmät asutuskeskittymät Siikajoen puolella ovat Relletti noin neljän kilometrin, Korsunperä noin kolmen kilometrin ja Vuolunperä noin viiden kilometrin etäisyydellä. Pattijoen Ylipää (Lasikangas) ja Mattilanperä ovat noin viiden kilometrin, Vihanti noin kymmenen kilometrin sekä Ruukin ja Revonlahden kylät noin viidentoista kilometrin etäisyydellä suunnittelualueesta. (---)

Suunnittelualueella on voimassa ympäristöministeriön vuonna 2005 vahvistama Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava, jossa ei ole osoitettu suunnittelualueelle maakäyttöä koskevia aluevarauksia. Maakuntakaavassa on osoitettu suunnittelualueen kaakkoisosaan pohjavesialue (sininen piste-viiva rajaus), tärkeä pohjavesivyöhyke (sininen pystyviivoitus) ja arvokas harjualue (MY-hs). Suunnittelualueen itäpuolelle on maakuntakaavassa osoitettu 110 kV:n sähkölinja (z) ja voimajohdon yhteyteen ohjeellinen pääsähköjohto 400 kV sekä moottorikelkkailureitti.

Suunnittelualue sijoittuu ympäristöministeriön vuonna 2015 vahvistamassa Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle (tv1-326). Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu suunnittelualueen koillisosaan ja suunnittelualueen koillispuolelle luonnonsuojelualue (SL-1) ja luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeä alue (luo-1). Suunnittelualueen itäpuolelle vaihemaakuntakaavassa on osoitettu 110 kV:n sähkölinja (z) ja voimajohdon yhteyteen uusi pääsähköjohto 400 kV. Vaihemaakuntakaavassa on annettu tuulivoimaloiden rakentamisesta yleisiä suunnittelumääräyksiä. Määräysten mukaan tuulivoimalarakentamista suunniteltaessa voimalat tulee sijoittaa valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen, luonnonsuojelualueiden, Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden, harjujensuojeluohjelmaan kuuluvien alueiden, maakuntakaavassa osoitettujen luo-alueiden ja seudullisesti merkittävien virkistysalueiden ulkopuolelle. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon muun muassa eri hankkeiden yhteisvaikutukset erityisesti asutukseen, maisemaan ja linnustoon sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia.

Suunnittelualueella ei ole voimassa yleiskaavaa tai asemakaavoja. Lähin asemakaava on Raahen kultakaivoksen asemakaava.

Yleiskaavojen tavoitteena on mahdollistaa tuulivoimaloiden rakentaminen Mastokankaan alueelle, maankäytön ohjaaminen ja alueelle sijoittuvien toimintojen yhteensovittaminen. Hankkeesta on tehty ympäristövaikutusten arviointi yhtä aikaa kaavoituksen kanssa. Hanke on supistunut huomattavasti siitä, mitä se on ollut ympäristövaikutusten arviointimenettelyn aikana, ja vielä ympäristövaikutusten arviointiselostuksen valmistuttua Raahen kaupungin tehtyä tuulivoimaloiden sijoittamista kaupungin alueelle koskevan päätöksen, jonka mukaan tuulivoimaloita ei saa sijoittaa kahta kilometriä lähemmäs asutusta. Siikajoen kunta on noudattanut Mastokankaan alueella samaa periaatetta.

Siikajoen kunnanvaltuuston hyväksymässä osayleiskaavassa on osoitettu suunnittelualueelle kahdeksan tuulivoimalan aluetta (tv) (---), joille kullekin saa rakentaa yhden enintään 210 metriä korkean tuulivoimalan. Osayleiskaavat on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamina oikeusvaikutteisina yleiskaavoina, joita voidaan käyttää osayleiskaavojen mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueella (tv). Lisäksi osayleiskaavoissa on osoitettu muun muassa energiahuollon alue (EN), maa- ja metsätalousvaltainen alue (M-1), ohjeellinen voimalan sijainti, (---) tielinjaukset (nykyinen, nykyinen parannettava, ohjeellinen uusi), ohjeellinen moottorikelkkailureitti, ohjeelliset maakaapelit ja voimajohdot. Tuulivoimalan aluetta (tv) koskevien kaavamääräysten mukaan tuulivoimalan rakennuslupahakemukseen tulee liittää selvitykset tuulivoimalan melu- ja välkevaikutuksista läheiseen asutukseen ja loma-asutukseen. Osayleiskaavojen yleisten määräysten mukaan Mastokankaan tuulivoimala-alueen toteutuksessa ja suunnittelussa on otettava huomioon valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamisteiden sekä maakaapeleiden sijoittamisessa on otettava huomioon luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet, muinaismuistot ja soiden vesitasapainon säilyttäminen. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamistiet sekä maakaapelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään.

Kolmilapaisten tuulivoimaloiden korkeudeksi on suunniteltu noin 140–160 metriä ja kokonaiskorkeudeksi 210 metriä. Roottorin halkaisija olisi enintään noin 130 metriä. Alueelle suunniteltujen 14 tuulivoimalan kokonaisteho olisi noin 42–70 MW. Tuulivoimalat on tarkoitus kytkeä toisiinsa 20–30 kV:n maakaapeleilla, jotka kaivettaisiin noin metrin syvyyteen teiden yhteyteen. Kaapelit on tarkoitus yhdistää sisäisellä sähköasemalla, josta rakennetaan liityntä suunnittelualueen vieressä kulkevaan 110 kV:n kantaverkkoon.

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Vaikutusten selvittämisestä on tarkemmin säädetty maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä.

Lain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Lain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Lain 44 §:n 3 momentin mukaan yleiskaavan käytöstä tuulivoimaloiden rakennusluvan perusteena säädetään lain 77 a §:ssä.

Lain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Melun arvioimiseen liittyvät säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä.

Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina.

Päätöksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla ohjeena on, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Valtioneuvoston tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista antaman asetuksen (1107/2015) 3 §:n mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ja valvonnan yhteydessä mitattu melutaso eivät saa ulkona ylittää melulle altistuvalla alueella melun A-taajuuspainotetun keskiäänitason (ekvivalenttitason LAeq) ohjearvoja seuraavasti:

Asutus, ulkomelutaso LAeq päivällä klo 7–22, ulkomelutaso LAeq yöllä klo 22–7

pysyvä asutus, 45 dB, 40 dB

loma-asutus, 45 dB, 40 dB

Asetuksen 5 §:n mukaan, jos tuulivoimalan melu on impulssimaista tai kapeakaistaista melulle altistuvalla alueella, valvonnan yhteydessä saatuun mittaustulokseen lisätään 5 dB ennen sen vertaamista 3 §:ssä säädettyihin arvoihin.

Sosiaali- ja terveysministeriön asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisistä olosuhteista sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden pätevyysvaatimuksista antaman asetuksen (545/2015, jäljempänä asumisterveysasetus) 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan terveydensuojelulain nojalla tehtävään asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisten olosuhteiden valvontaan. Asetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan asunnon tai muun oleskelutilan terveydellisten olosuhteiden todentamiseen sisämelun päivä- ja yöajan keskiäänitasoon sovelletaan asetuksen liitteen 2 taulukon 1 toimenpiderajoja. Asetuksen 12 §:n 3 momentin mukaan yöaikainen (klo 22–7) musiikkimelu tai muu vastaava mahdollisesti unihäiriötä aiheuttava melu, joka erottuu selvästi taustamelusta, ei saa ylittää 25 dB yhden tunnin keskiäänitasona LAeq, 1 h, (klo 22–7) mitattuna niissä tiloissa, jotka on tarkoitettu nukkumiseen. Asetuksen 12 §:n 4 momentin mukaan teknisten laitteiden aiheuttama melu asuinhuoneissa ei saa ylittää asetuksen liitteen 2 taulukoiden 1 ja 2 arvoja. Teknisten laitteiden yöaikaisen melun enimmäistaso LAFmax (klo 22–7) ei saa ylittää 33 dB. Jos melua esiintyy yöaikaan satunnaisesti tai harvoin, arvot saavat olla tätä suurempia kuitenkin siten, että yli 45 dB tasoja ei esiinny lainkaan.

Mainitun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen liitteen 2 taulukon 1 mukaiset toimenpiderajat ovat asuinhuoneistossa (asuinhuoneet ja oleskelutilat) päiväajalla (klo 7–22) 35 dB ja yöajalla (klo 22–7) 30 dB.

Ympäristöministeriö on antamassaan ohjeessa (4/2012) "Tuulivoimalarakentamisen suunnittelu" edellä mainittuun valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten todennut, että se ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muusta meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi mainitussa ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysasetuksen mukaisina. Suosituksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla melutaso ei saisi ylittää ulkona melun A-taajuuspainotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 45 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella melutaso ei saisi ylittää päiväohjearvoa 40 dB eikä yöohjearvoa 35 dB. Mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista.

Yleisen tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevan ohjeistuksen lisäksi ympäristöministeriö on antanut 28.2.2014 voimaan tulleita tuulivoimalamelun mallintamiseen ja mittaamiseen liittyviä teknisluonteisia ohjeita (2–4/2014). Tuulivoimaloiden melun mallintamista koskevassa ohjeessa (2/2014) on todettu, että melumallinnuksen lähtöarvoina käytetään ympäristöministeriön mittausohjeen mukaisesti mitattuja tai valmistajan ilmoittamia tuulivoimaloiden melupäästön takuuarvoja. Äänen mahdollinen kapeakaistaisuus ja pienitaajuisten komponenttien osuus äänen spektrissä selvitetään. Melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin. Melupäästön takuuarvoon sisällytetään koko laskennan epävarmuus.

Meluselvitysten riittävyys ja meluhaitta

Asiassa saatu selvitys

Ahma Ympäristö Oy:n Mastokankaan tuulivoimapuiston aiheuttamasta melusta 29.5.2015 laatimaa selvitystä on täydennetty 6.3.2016 päivätyllä uudella selvityksellä (Etha Wind Oy), josta käy ilmi muun muassa seuraavaa:

Mastokankaan tuulivoimapuiston meluselvitykseen on kerätty ajantasaista tietoa tuulivoimaloiden melun ominaispiirteistä, melun ohjearvoista, paikallisista olosuhteista sekä mallinnusmenetelmistä. Pääasiallisena laskentatyökaluna on käytetty WindPRO Ver3.0.693 -ohjelmiston DECIBEL-moduulia sekä ISO 9613-2 -standardin mukaisia oletuksia ja lähtöarvoja. Mallinnuksessa ja raportoinnissa on noudatettu ympäristöministeriön tuulivoimaloiden melun mallintamisesta julkaisemia ohjeita (2/2014). Mallinnusta tehtäessä ohjelmistoon on syötetty ympäristöministeriön ohjeen mukaiset parametrit sekä ISO 9613-2 -standardin mukaiset lähtötiedot. Mallinnuksessa saatuja tuloksia on verrattu valtioneuvoston tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista antaman asetuksen mukaisiin ohjearvoihin. Pienitaajuinen melu on laskettu käyttäen R Ver3.1.1 -ohjelmistoa, ja työ on tehty edellä mainittuja ympäristöministeriön ohjeita noudattaen. Myös sisätilojen melutasot on laskettu ympäristöministeriön ohjeiden (2/2014) mukaisesti. Rakennusten äänieristys on laskettu DSO 1284 -menetelmän mukaisesti, ja tuloksia on vertailtu sosiaali- ja terveysministeriön antaman asumisterveysasetuksen mukaisiin toimenpideraja-arvoihin.

Mastokankaan tuulivoimapuiston melumallinnus on tehty Nordex N131 3.0 MW -voimalatyypille, jonka napakorkeus on 140 metriä ja roottorin halkaisija 131 metriä. Meluselvityksessä on otettu huomioon lähialueella olevat ja lähialueelle suunnitellut tuulivoimapuistot (Kopsa I–III, Ketunperä ja Annankangas) laatimalla melumallinnus myös tuulivoimapuistojen yhteisvaikutuksesta.

Yhteisvaikutusta koskeva mallinnus on tehty edellä mainitun ympäristöministeriön ohjeistuksen (2/2014) mukaisesti WindPRO Ver3.0.693 -ohjelmiston melunlaskentatyökalulla ja pienitaajuinen melu on laskettu käyttäen R Ver3.1.1 -ohjelmistoa.

Voimalatiedot, kuten äänitehotasojen takuuarvot, on saatu voimalan valmistajalta. Äänitehotasot on ilmoitettu 1/3 oktaavikaistoittain. Mallinnustietojen raporttikaavakkeesta käy ilmi, että tuulivoimalan valmistajan ilmoittamaan kokonaismeluarvoon lisätään matalataajuisen melun laskennassa 2 dBA:ä kuhunkin 1/3 oktaavikaistaan IEC 61400-14 standardin mukaisesti, jotta saadaan takuuarvot (Lwd). Mallinnuksessa käytetyt voimalatyypit on esitetty meluselvityksessä. Kopsa III:n, Ketunperän ja Annankankaan tuulivoimapuistojen osalta mallinnuksessa on käytetty yhtä markkinoiden voimakasäänisimmistä voimalatyypeistä varmuusmarginaalin lisäämiseksi mallinnukseen. Alueen korkeustietoina on käytetty maanmittauslaitoksen kahden metrin korkeusmallia, ja alueen maanpeitteisyyttä koskevat tiedot on saatu Suomen ympäristökeskuksen OIVA-tietokannasta. Maaston vaikutus melun etenemiseen on otettu huomioon kertoimella 0,4. Mallinnuksessa ei ole otettu huomioon kasvillisuuden melua vaimentavaa vaikutusta. Laskennassa on otettu lähtökohdaksi tuulivoimalan tuottama äänenvoimakkuus, ja tämän pohjalta on mallinnettu äänen vaimeneminen (geometrinen vaimeneminen ja ilmakehän vaimentava vaikutus) koko tuulivoimapuiston alueella. Mallinnuksessa on oletettu, että kaikki asunnot ovat tuulen alapuolella kaikkiin tuulivoimalohin nähden ja että tuulen nopeus on 10 metrin korkeudella maan pinnasta 8 metriä sekunnissa. Mallinnuksessa on valittu kymmenen havainnointipistettä, joiden kohdalta tuulivoimaloiden aiheuttamat äänenvoimakkuudet on ilmoitettu. Tuulivoimaloiden valmistajan voimaloiden melusta antamien lähtötietojen perusteella laskenta- tai mittaustuloksiin ei ole ollut tarvetta tehdä melun kapeakaistaisuuden tai impulssimaisuuden vuoksi 5 dB:n lisäystä.

Tehtyjen melumallinnusten perusteella (---) Mastokankaan tuulivoimapuiston aiheuttamat meluarvot ovat (---) asuinrakennusten kohdalla selvästi alle 35 dB. (---) Muiden asuinrakennusten kohdalla yhteisvaikutukset ovat 35,1 dB tai sitä alemmat.

Asian oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää, että kaavan vaikutukset on riittävästi selvitetty muun muassa alueelle osoitettujen ja ympäristössä jo olevien maankäyttötarpeiden yhteen sovittamisen arvioimiseksi. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kun kysymyksessä on maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:ssä tarkoitettu tuulivoimarakentamista ohjaava yleiskaava, on selvitysten riittävyyden arvioinnissa otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaiset tuulivoimakaavan sisältövaatimukset.

Ympäristöministeriön ohje (4/2012) on annettu tuulivoimala-alueiden suunnittelun yhtenäistämiseksi ja ohjeen suunnitteluohjearvoja on suositeltu käytettäväksi tuulivoimarakentamisen suunnittelussa. Tuulivoimaloiden melun mallintamista koskevaa ympäristöministeriön ohjetta 2/2014 voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa muun muassa kaavoituksessa.

Melun vaikutusarvioinnit on suoritettu yleisesti sovellettavan melun mallintamista koskevan menetelmän ISO 9613-2 avulla. Menetelmä on ympäristöministeriön ohjeen 2/2014 mukainen keino arvioida voimaloiden melupäästöjä. Melutason lähtöarvoina on käytetty valmistajan ilmoittamaa äänitehotasoa. Äänitehotaso ei ole sama kuin tuulivoimamelun mallintamisesta annetuissa ohjeissa mainittu takuuarvo. Lähtöarvona on ohjeen mukaan mahdollista käyttää myös ympäristöministeriön mittausohjeen (Tuulivoimaloiden melupäästön todentaminen mittaamalla. Ympäristöhallinnon ohjeita 3/2014) mukaisesti mitattuja arvoja, joten varsinaisen takuuarvon käyttäminen lähtöarvona ei ole ehdotonta, vaikkakin ensisijainen vaihtoehto. Lisäksi ympäristöministeriön ohjeissa esitetyt suositukset ja ohjeet eivät ole sellaisia ehdottomasti velvoittavia oikeusohjeita, joiden noudattamatta jättäminen voisi välittömästi johtaa siihen, että laadittuja meluselvityksiä tulisi suoraan pitää lainvastaisina ja riittämättöminä. Tähän nähden melumallinnuksissa melun lähtöarvona on voitu käyttää valmistajan ilmoittamia arvoja. Meluraportissa on kuitenkin todettu, että matalataajuisen melun laskennassa valmistajan ilmoittamiin lähtöarvoihin lisätään 2 dB, jotta saadaan äänitehotasojen takuuarvot (Lwd). Maaston muodot on otettu huomioon ympäristöministeriön ohjeen (2/2014) mukaisesti kertoimella 0,4.

Ympäristöministeriön ohjeen (2/2014) mukaan melun impulssimaisuuden ja merkityksellisen sykinnän vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti valmistajan ilmoittamiin melupäästön takuuarvoihin. Ohjeen mukaan melupäästön takuuarvoon sisällytetään koko laskennan epävarmuus. Kun melumallinnus on suoritettu valmistajan ilmoittaman lähtömelutason perusteella meluraportissa esitetyllä tavalla ja kun asiassa ei ole ilmennyt, että äänen kapeakaistaisuus tai merkityksellinen sykintä olisivat epätyypillisen voimakkaita, mallinnuksessa käytettyyn arvoon ei ole tullut lisätä mallinnuksesta johtuvaa epävarmuutta.

Meluselvitys on tehty myös pienitaajuisen melun ja asuntojen sisämelun osalta. Sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan äänieristävyys.

Meluselvityksestä (Etha Wind Oy, 6.3.2016) sekä Siikajoen kunnanhallituksen ja Raahen kaupunginhallituksen antamista lausunnoista käy ilmi, että meluselvitys on tehty noudattaen ympäristöministeriön melumallinnuksesta antamia ohjeita (2/2014). Valituksenalaisten osayleiskaavojen kaavamääräyksissä on myös rakennuslupavaiheessa edellytetty meluselvityksen tekemistä valitulla voimalatyypillä sen varmistamiseksi, etteivät voimalat aiheuta valtioneuvoston tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista antamassa asetuksessa mainittujen ohjearvojen ylittävää melua. Edellä lausuttu huomioon ottaen laadittua meluselvitystä ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamalla tavalla kaavan laillisuuden arvioimiseksi riittämättömänä, vaikka valituksenalaisten kaavojen laatijan asiantuntijoilla ja valittajien asiantuntijalla on ollut eri käsitys meluselvityksen lähtöarvoista ja käytetyistä arviointimenetelmistä.

Meluselvityksen (6.3.2016) perusteella Mastokankaan tuulivoimapuisto ei yksin tai yhdessä lähialueen tuulivoimapuistojen kanssa aiheuta valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen (993/1992), tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston asetuksen (1107/2015) tai asumisterveysasetuksen (545/2015) mukaisia arvoja korkeampia melutasoja asuinkiinteistöillä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen valituksenalaisia osayleiskaavoja laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n tarkoittamalla tavalla riittävästi selvitetty tuulivoimaloiden aiheuttamat meluhaitat. Asutuksen tarpeet, terveellinen ja turvallinen elinympäristö ja ympäristöhaittojen vähentäminen on kaavaratkaisuissa otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla.

Jos tuulivoimalan toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta meluhaitan vuoksi, toiminnan harjoittaminen edellyttää rakennusluvan lisäksi, että sitä varten on myönnetty ympäristölupa. Ympäristölupamenettelyn tarkoituksena on viime kädessä varmistaa, ettei toiminnasta aiheudu kohtuutonta meluhaittaa asutukselle.

Muut valitusperusteet

Ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain säännöksillä ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä yleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnin kannalta. Yleiskaavan lainmukaisuuden arviointi perustuu ensisijaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 77 b §:ssä säädettyihin yleiskaavan sisältövaatimuksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Valtioneuvosto on 13.11.2008 antamallaan päätöksellä tarkistanut 30.11.2000 antamaansa päätöstä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Tarkistettujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (4.5 Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto, erityistavoitteet) mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin. Mastokankaan tuulivoimapuisto sijoittuu Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle (tv1-326).

Osayleiskaavoja laadittaessa on selvitetty ja arvioitu tuulivoimapuistohankkeen vaikutukset muun muassa maankäyttöön ja yhdyskuntarakenteeseen, maisemaan, kulttuuriympäristöön ja luontoarvoihin. Lisäksi on selvitetty ja arvioitu valo- ja varjostusvaikutukset sekä vaikutukset viestintäyhteyksiin ja TV-kuvaan. Selvitysten perusteella Mastokankaan tuulivoimapuistolla ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia maakunnallisesti arvokkaisiin maisema-alueisiin, kulttuuriympäristöön, luontoon tai ihmisten elinoloihin.

Lausuntojen ja muistutusten johdosta annetusta kaavanlaatijan vastineesta käy ilmi, että tuulivoimaloilla voi olla haitallisia vaikutuksia TV-kuvaan ja että viestintävirasto ja tuulivoimatoimijat ovat laatimassa ohjeistusta siitä, miten häiriöiden korjaamisessa menetellään. Mastokankaan tuulivoimahankkeen toteuttaja tulee kaavanlaatijan vastineen mukaan noudattamaan ohjeistusta. Viestiyhteyksissä mahdollisesti esiintyvät häiriöt ovat korvattavissa teknisin menetelmin.

Yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät useiden eri suuntaisten näkökohtien yhteensovittamista kaavaa laadittaessa. Tästä syystä kaikkia säännöksissä mainittuja tavoitteita ei ole mahdollista ottaa täysimääräisesti huomioon. Esimerkiksi energiahuollon tarkoituksenmukainen järjestäminen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla siten, että yleiskaavassa osoitetaan alue tuulivoimaloiden käyttöön, voi säännöksissä asetettua ympäristöhaittojen vähentämisvelvollisuutta rikkomatta johtaa myös haitallisiin muutoksiin ympäristössä ja maisemassa.

Kun otetaan huomioon kaavaselostuksista ja valituksenalaisten tuulivoimaosayleiskaavojen perusselvityksistä ilmi käyvät tiedot, valittajien esittämien yleisluontoisten väittämien perusteella ei voida katsoa, että kaavaratkaisut olisivat vastoin tuulivoimayleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 77 b §:ssä säädettyjä sisältövaatimuksia tai että kaavaratkaisuissa ei olisi otettu riittävästi huomioon valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita.

Tuulivoimaosayleiskaavojen alueella ja niiden välittömässä läheisyydessä ei ole voimassa yksityiskohtaisia kaavoja, joissa olisi osoitettu alueita rakentamiseen. Edellä mainitut alueet ovat tällä hetkellä pääosin metsätalouskäytössä, eikä maanomistajalla ole ehdotonta oikeutta saada käyttää omistamaansa maa-aluetta rakentamiseen. Mastokankaan tuulivoimapuiston osayleiskaavat eivät estä alueiden käyttämistä nykykäyttöä vastaavasti edelleen pääosin metsätalousalueena. Vähintään noin kahden kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloista sijaitseville valittajien omistamille asutuille kiinteistöille ei selvitysten perusteella ulotu sellaisia kiinteistön käyttöä rajoittavia vaikutuksia, että niistä voitaisiin katsoa aiheutuvan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Pelkästään sitä, että voimalat näkyvät valittajien kiinteistöille, tai sitä, että voimaloiden maisema- ja meluvaikutukset yleisemminkin voivat vaikuttaa kiinteistöjen arvoon tuulivoimapuiston ulkopuolisella alueella, ei voida edellä todetuissa olosuhteissa pitää edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettuna kohtuuttomana haittana tai Suomen perustuslaissa säädetyn omaisuuden suojan loukkauksena.

Yhteenveto

Edellä mainituilla perusteilla, ja kun otetaan huomioon meluhaittojen ehkäisemiseksi annetut kaavamääräykset, tuulivoimaosayleiskaavat ovat toteutettavissa siten, että ne valituksenalaisilta osin täyttävät terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista sekä ympäristöhaittojen vähentämistä koskevat sisältövaatimukset. Kaavaratkaisut eivät aiheuta maanomistajille kohtuutonta haittaa. Siikajoen kunnanvaltuuston (---) päätökset eivät ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastaisia, eikä päätösten kumoamiseen valitusten johdosta siten ole aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Maankäyttö- ja rakennuslaki 77 a § ja 188 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015) 2 § ja 4 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Siikajoen kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Siikajoen kunta on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat viitanneet asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaava on sisällöltään perustuslain, ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain, maankäyttö- ja rakennuslain sekä naapuruussuhdelain vastainen. Osayleiskaavaa varten tehdyt selvitykset ovat puutteellisia. Kaavan laadinnassa ei ole huomioitu tuulivoimaloista aiheutuvia maisema- ja muita häiriövaikutuksia. Asumisen tarpeiden, terveellisen elinympäristön ja maiseman vaalimisen edistämistä ei ole otettu huomioon siten kuin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa edellytetään. Tuulivoimarakentamisen sopeuttamisesta maisemaan ja ympäristöön ei ole myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:ssä tarkoitetulla tavalla huolehdittu.

Tuulivoimaloita ei tulisi sijoittaa asuttujen alueiden läheisyyteen. Useissa tutkimuksissa on osoitettu, että tuulivoimalamelusta voi aiheutua terveyshaittoja asukkaille. Sosiaali- ja terveysministeriö on katsonut, että kahden kilometrin vähimmäisetäisyys isoista tuulivoimaloista asutukseen olisi nimenomaan terveyssyistä perusteltu maakuntakaavoja laadittaessa. Myös kiinteistöjen arvojen alenemisesta tuulivoimaloiden vuoksi on tehty useita tutkimuksia.

Osayleiskaavasta maanomistajille aiheutuvan haitan arvioinnin on oltava kokonaisharkintaa. Tuulivoima-alue voi aiheuttaa kaava-alueen tai sen lähiympäristön asukkaille rakennuskiellon sekä maisemahaittaa, häiritsevää melua, kirkkaiden huomiovalojen välkkymistä, lapojen välkehaittaa, häiriöitä tv-kuvan näkyvyydessä ja tietoliikenneyhteyksissä sekä taloudellisia vaikutuksia kuten asuntojen arvon laskua. Yleiskaavan kaavamääräyksellä ei myöskään tulisi laaja-alaisesti rajoittaa yksityisen alueen käyttöä toisen yksityisen eduksi.

Osayleiskaavan laatimisen yhteydessä on tehty 29.5.2015 ja 6.3.2016 päivätyt melumallinnukset. Molemmissa melumallinnuksissa on käytetty virheellisiä lähtöarvoja ja mallinnukset sisältävät muutoinkin useita vakavia virheitä ja puutteita. Jälkimmäinen melumallinnus ei ota lainkaan huomioon häiritsevyystekijöitä, kuten amplitudimodulaatiota tai mahdollista kapeakaistaisuutta, eikä mitään muitakaan epävarmuustekijöitä. Melumallinnuksen lähtötiedot johtavat epävarmoihin tuloksiin. Osayleiskaava ei siten perustu meluvaikutusten osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämiin riittäviin merkittävät vaikutukset arvioiviin selvityksiin. Laadittujen selvitysten perusteella ei voida osoittaa, että kohtuutonta ja pysyvää viihtyvyys- ja terveyshaittaa ei esiintyisi.

Siikajoen kunnanhallitus on antanut selityksen.

Mastotuuli Oy on toimittanut omasta aloitteestaan kirjelmän, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä sekä vaatinut, että valittajat velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen Siikajoen kunnanhallituksen selityksen johdosta sekä kommentoineet heille tiedoksi lähetettyä Mastotuuli Oy:n kirjelmää.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet omasta aloitteestaan lisäkirjelmän, jossa he ovat muun ohella esittäneet, että Siikajoen kunnanvaltuuston päätös 30.3.2016 (§ 38) on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska X on esteellisenä osallistunut osayleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen tekemiseen. Asia on tullut ilmi vasta Siikajoen kunnanhallituksen esityslistan julkaisemisen jälkeen 13.11.2017.

Siikajoen kunnanhallitus on toimittanut omasta aloitteestaan lisäkirjelmän, jossa se on pyytänyt mahdollisuutta uuden selityksen antamiseen sen johdosta, että kunnanhallituksen aikaisempi päätös selityksen antamisesta on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Siikajoen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä sekä esteellisyyttä koskevan valitusperusteen jättämistä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä tutkimatta.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja hänen asiakumppaniensa lisäkirjelmässä esitettyä vaatimusta kunnanvaltuuston päätöksen kumoamisesta sillä perusteella, että osayleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä henkilöitä.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n ja hänen asiakumppaniensa sekä Mastotuuli Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin (1375/2007) mukaan valittajan tulee esittää lainkohdan 2 momentissa tarkoitetut valitusperusteet ennen valitusajan päättymistä.

A:n ja hänen asiakumppaninsa eivät ole hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista sillä perusteella, että osayleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Vaatimus valtuuston päätöksen kumoamisesta tällä perusteella on jätettävä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon osayleiskaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden etäisyys lähimmistä asuinkiinteistöistä, kaavamääräys tuulivoimalan melu- ja välkevaikutuksia koskevan selvityksen esittämisestä rakennuslupaa haettaessa, edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Mastotuuli Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta yhtiön oma-aloitteisesti korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman kirjelmän laatimisesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 13.3.2018