Muu päätös 2319/2018

Valitukset vanhan kaivoslain mukaista louhimismaksua koskevassa asiassa (Kittilä)

Antopäivä: 15.5.2018
Taltionumero: 2319
Diaarinumero: 3903/1/16 ja 3991/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2319

Asia Valitukset vanhan kaivoslain mukaista louhimismaksua koskevassa asiassa

Valittajat 1) Kittilän kunnan Kuivasalmen kylässä sijaitsevan yhteisen maa-alueen RN:o 878:15 osakaskunta

2) A, Afholds- og Højskolehotellet i København ApS ja B

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 19.10.2016 nro 16/0336/1

Asian aikaisempi käsittely

Työ- ja elinkeinoministeriö on päätöksellään 13.4.2011 kaivosrekisterinumero 5965 vahvistanut Agnico Eagle Finland Oy:n Suurikuusikon kaivospiirin louhimismaksun.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 25.6.2013 taltionumero 2172 kumonnut A:n ja hänen asiakumppaniensa, Kittilän kunnan Kuivasalmen kylässä sijaitsevan yhteisen maa-alueen RN:o 878:15 osakaskunnan ja Metsähallituksen valituksista työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen 13.4.2011 siltä osin kuin louhimismaksu on vahvistettu A:n ja hänen asiakumppaniensa, osakaskunnan ja Metsähallituksen osalta. Asia on tältä osin palautettu Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle (Tukes) uudelleen käsiteltäväksi ja louhimismaksun vahvistamiseksi.

Päätöksen perustelujen jaksossa "Oikeudellinen arviointi ja lopputulos" on lausuttu seuraavaa:

Työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös 13.4.2011 on tehty soveltaen tuolloin voimassa ollutta kaivoslakia (503/1965). Myös valitukset ministeriön päätöksestä ovat tulleet korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireille ennen uuden kaivoslain (621/2011) voimaantuloa 1.7.2011.

Kun otetaan huomioon uuden kaivoslain 178 §:n 2 momentti, työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen lainmukaisuutta koskevassa arvioinnissa tulevat noudatettavaksi kaivoslaki (503/1965) ja kaivosasetus (663/1965).

Kaivoslain 45 §:n 1 momentin mukaan louhimismaksua vahvistettaessa on otettava huomioon kaivoskivennäisten arvo, käyttömahdollisuudet, markkinoiminen ja muut kaivoskivennäisten taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet. Louhimismaksun vahvistaa työ- ja elinkeinoministeriö kaivoslautakuntaa kuultuaan.

Kaivoslain 45 §:n 1 momentissa säädetään louhimismaksun perusteista joustavasti. Lainkohdassa ei ole määritelty tiettyä menetelmää, jonka avulla maksu olisi määrättävä. Asiassa sovellettavan lainkohdan edellä esitetty valmisteluaineisto ilmentää osaltaan vaikeutta määrittää maksun perusteet tyhjentävästi ja täsmällisesti.

Työ- ja elinkeinoministeriölle, jonka tulee ennen asian ratkaisemista kuulla eri intressitahojen edustajista ja asiantuntijoista koostuvaa kaivoslautakuntaa, on kaivoslain 45 §:n 1 momentissa jätetty suhteellisen väljä harkintamarginaali. Korkein hallinto-oikeus voi kumota ministeriön päätöksen vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Kaivoslain 45 §:n 1 momentin mukaan ministeriön on kohtuullista louhimismaksua vahvistaessaan otettava huomioon lainkohdassa lueteltuja perusteita. Luettelo on sikäli avoin, että huomioon voidaan ottaa muitakin perusteita kuin lainkohdassa nimenomaisesti mainitut kaivoskivennäisten arvo, käyttömahdollisuudet ja markkinoiminen. Luettelon lopusta kuitenkin ilmenee, että näiden muidenkin huomioon otettavien perusteiden tulee vaikuttaa kaivoskivennäisten taloudelliseen arvoon.

Työ- ja elinkeinoministeriö on ratkaissut asian vahvistamalla louhimismaksun soveltaen kaivoslautakunnan esittämää laskentamallia, jonka mukaan maksun määräytyminen perustuu kaivoksen taloudelliseen tulokseen. Päätöksen perustana käytetyssä tulospohjaisessa mallissa louhimismaksu määräytyisi kiinteän maksun ja muuttuvan maksun summana. Kiinteä maksu olisi laskukaavan mukaan 0,7 prosenttia laskennallisesta myyntikatteesta myyntikateprosentin tasolla 10. Myös muuttuvan maksun määritys perustuisi osaltaan myyntikatteeseen. Myyntikate puolestaan määräytyy kyseisen kaivoksen tilintarkastetun vuosituloksen myynnin sekä tuotannon ja myynnin kulujen ja poistojen erotuksena.

Louhimismaksu tulee lain mukaan määrätä ottaen huomioon kaivoskivennäisten taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet. Kaivoksen toiminnan tulos perustuu sinänsä pääosin kaivoskivennäisten arvoon. Ministeriön soveltamaan laskentamalliin sisältyy kuitenkin muita kaivoksen tulokseen vaikuttavia osatekijöitä. Laissa louhimismaksun perusteeksi on säädetty nimenomaan kaivoskivennäisten taloudellinen arvo. Laskentakaava, jossa louhimismaksun määrääminen perustuisi muun ohella kaivoksen myyntikatteeseen, ei laissa edellytetyllä tavalla heijasta yksinomaan kaivoskivennäisten taloudellista arvoa ja siihen vaikuttavia tekijöitä. Tämän vuoksi ministeriön päätös on lainvastainen.

Edellä lausutun vuoksi ministeriön päätös on kumottava siltä osin kuin louhimismaksu on vahvistettu valittajina olevien kaivospiirialueen maanomistajien eli A:n ja hänen asiakumppaniensa, yhteisen maa-alueen RN:o 878:15 osakaskunnan ja Metsähallituksen osalta. Heidän valituksistaan ministeriön päätöstä ei kuitenkaan voida kumota niiden kaivospiirialueen maanomistajien osalta, jotka ovat tyytyneet ministeriön päätökseen.

Kumotuilta osin asia on palautettava uuden kaivoslain 178 §:n 1 momentti huomioon ottaen kaivosviranomaisena toimivalle Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Uuden kaivoslain siirtymäsäännöksistä, erityisesti 181 §:n 1 momentin 3. ja 4. virkkeistä ilmenee, että kaivoslain säännöksiä on edelleen tarkoitus soveltaa sen nojalla myönnettyihin kaivosoikeuksiin. Siirtymäsäännös ilmentää sitä, että louhimismaksun vahvistaminen liittyy jo tapahtuneeseen kaivosoikeuden perustamiseen. Asiassa ei ole perusteltua soveltaa uutta kaivoslakia senkään vuoksi, että louhimismaksua lähinnä vastaavan louhintakorvauksen perusteet koostuvat eri osatekijöistä kuin louhimismaksun perusteet. Vaikka asia valittajien osalta palautetaankin uuden kaivoslain 178 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, Turvallisuus- ja kemikaaliviraston on edellä lausuttuun nähden vahvistettava louhimismaksu uuden kaivoslain 100 §:n 2 momentin 1 kohdan säännösten sijasta kaivoslain 45 §:n 1 momentista ilmeneviä perusteita noudattaen.

Koska ministeriön päätös kumotaan valittajien osalta jo edellä lausutulla perusteella, asiassa ei ole tarpeen lausua muiden esitettyjen valitusperusteiden osalta.

Tukes on päätöksellään 7.1.2015 KaivNro 5965 vahvistanut Agnico Eagle Finland Oy:n Suurikuusikon kaivospiirin louhimismaksun seuraavasti:

1. Kaivospiirioikeuden haltijan on maksettava tämän päätöksen kohteena oleville asianosaisille louhimismaksua kaivoslain (503/1965) 45 §:n nojalla seuraavasti:

Kaivosviranomainen on vahvistanut kaivoslain 45 §:n 1 momentin nojalla kultakin kalenterivuodelta suoritettavaksi tämän päätöksen asianosaisille kaivospiirin alueelta louhituista ja maan pinnalle nostetuista kaivoskivennäisistä louhimismaksua 0,15 prosenttia vuosittaisesta kaivoskivennäisen arvosta jaettavaksi siinä suhteessa kuin asianosaisella on osuutta kaivospiirin alueeseen.

Louhimismaksun suuruus määritetään seuraavasti:

Kaivoskivennäisen taloudellinen arvo = vuosittainen kultatuotanto oz * toteutunut kullan hinta euroa/oz (yhtiön saama toteutunut hinta)

Louhimismaksun suuruus = 0,15 prosenttia * kaivoskivennäisen taloudellinen arvo

2. Louhimismaksu määritetään vuosittain toteutuneiden lukujen (kullan tuotanto ja toteutunut kullasta saatu hinta) perusteella. Korvaus maksetaan vuosittain jälkikäteen maaliskuun loppuun mennessä. Maksun pohjana on yhtiön julkaisema edellisen vuosineljänneksen ja samalla koko edellisen vuoden tuloskatsaus. Mikäli tarkastettu tilinpäätös eroaa tästä, tehdään täsmäytys seuraavan vuoden maksun yhteydessä.

3. Agnico Eagle Finland Oy:n tulee maanomistajalle maksusta ilmoittaessaan liittää ilmoitukseen laskelma louhimismaksun määrästä. Yhtiön tulee toimittaa tiedoksi yhteenveto maksuista ja sen määräytymisen perusteista kaivosviranomaiselle.

4. Määritettäessä vuoden 2009 toteutunutta kaivoskivennäisten arvoa tulee huomioida, että vuonna 2008 louhituista malmeista saatu kulta on myyty vuoden 2009 puolella, joten se sisältyy vuoden 2009 osalta määritettävään ja toteutuneeseen kaivoskivennäisen arvoon. Tämän päätöksen mukaiset maksut, jotka kattavat kullan tuotannon 31.12.2009 ja 31.12.2010 saakka, tulee maksaa kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaisuudesta.

5. Louhimismaksu on voimassa toistaiseksi.

6. Louhimismaksun viivästyskorko määräytyy korkolain (633/1982) mukaisesti.

Päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kaivoskivennäisen vuosittainen arvo on määritettävissä yksiselitteisesti vuosittain tuotettujen kultaunssien perusteella ja yhtiön kunakin kalenterivuonna kullasta saadun (toteutuneen) unssihinnan perusteella. Käytettäessä louhimismaksun vahvistamisessa kaivosyhtiön saamaa todellista kullan hintaa, saadaan kaivoskivennäisen arvo täsmällisesti määrättyä kaivoslain tarkoittamalla tavalla. Keskeisin kaivoskivennäisen taloudelliseen arvoon vaikuttava tekijä on markkinoilta saatava metallin hinta. Tämän päätöksen mukainen louhimismaksun määräytyminen huomioi parhaiten todellisen markkinatilanteen, jossa kaivosyhtiö kulloinkin lopputuotettaan myy (kullan hinnan muutokset).

Kaivoslain 45 §:n 1 momentin mukaan louhimismaksun suuruuden tulee olla kohtuullinen. Kaivosviranomainen katsoo, että 0,15 prosentin kerroin kaivoskivennäisen taloudellisesta arvosta on kohtuullinen. Kultatuotannon poikkeuksellisen korkeasta jalostusarvosta johtuen kaivosviranomainen katsoo louhimismaksun olevan kohtuullisuuden ylärajalla. Korkean jalostusarvon saavuttaminen kustannus- ja teknologiaintensiivisen tuotantorakenteen avulla on edellyttänyt kaivosyhtiöltä merkittävää teknologista osaamista ja mittavia investointeja sekä tietoista teknologia- ja liiketoimintariskin ottamista.

Kaivosviranomainen katsoo, että päätöksessä on huomioitu kaivoslain mukainen kohtuullinen louhimismaksu, jota vahvistettaessa kaivoskivennäisen arvo on määriteltävissä yksiselitteisellä ja läpinäkyvällä tavalla, ja että lopputuotteen käyttömahdollisuus helposti markkinoitavana ja myytävänä tuotteena on riittävästi huomioitu.

Päätökseen sisältyvässä kaivosviranomaisen vastauksessa asianosaisten antamiin vastineisiin on todettu muun ohella seuraavaa:

Kaivosviranomainen on vahvistanut louhimismaksun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä annetun ohjeistuksen mukaisesti kaivoslain 45 §:n 1 momentin nojalla.

Kaivosviranomaisen näkemyksen mukaan korkein hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa louhimismaksun suuruuteen tai kertoimien käyttöön. (- - -). Ministeriön päätös on todettu lainvastaiseksi siitä syystä, ettei louhimismaksun määräytymisperusteena ollut kaivoskivennäisen arvo.

Kaivosviranomainen huomauttaa, että kaivoslaissa (503/1965) ei ole esitetty menetelmiä kohtuullisen louhimismaksun määrittämiseen. Louhimismaksun kohtuullisuutta arvioitaessa kertoimen 0,15 prosenttia käyttäminen ei tarkoita sitä, että päätöksessä olisi sovellettu kaivoslakia (621/2011). Kaivoslain (621/2011) 100 §:n mukaan laskennassa tulee käyttää metallin keskiarvohintaa vuoden aikana. Tässä päätöksessä on käytetty kaivosyhtiön saamaa todellista hintaa.

Hallinto-oikeuden valituksenalainen ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 19.10.2016, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, ratkaissut Kittilän kunnan Kuivasalmen kylässä sijaitsevan yhteisen maa-alueen RN:o 878:15 osakaskunnan ja A:n ja hänen asiakumppaniensa Tukesin päätöksestä 7.1.2015 tekemät valitukset seuraavasti:

Hallinto-oikeus on katsonut, että louhimismaksun perusteita vahvistettaessa on varmistettava, että valittajille vuosittain tulevat louhimismaksun määrät vastaavat suuruudeltaan joka tapauksessa vähintään työ- ja elinkeinoministeriön 13.4.2011 tekemän päätöksen mukaan laskettuja louhimismaksun määriä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on kumonnut Tukesin päätöksen siltä osin kuin päätöksessä ei ole otettu huomioon sen merkitystä mainitun aiemman päätöksen kannalta ja palauttanut asian Tukesille tältä osin uudelleen käsiteltäväksi.

Muilta osin osakaskunnan ja A:n ja hänen asiakumppaniensa valitukset on hylätty.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on Tukesin määräämän louhimismaksun osalta lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Kaivoslain (503/1965) 45 §:n 1 momentin mukaan korvauksena hyväksi käyttämistään kaivoskivennäisistä on kaivosoikeuden haltijan, jollei muusta ole sovittu, kultakin kalenterivuodelta suoritettava maanomistajalle kaivospiirin alueelta louhituista ja maanpinnalle nostetuista kaivoskivennäisistä kohtuullinen louhimismaksu, jota vahvistettaessa on otettava huomioon kaivoskivennäisten arvo, käyttömahdollisuudet, markkinoiminen ja muut kaivoskivennäisten taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet. Louhimismaksun vahvistaa kauppa- ja teollisuusministeriö (nykyisin turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Tukes) kaivoslautakuntaa kuultuaan. Pykälän 2 momentin mukaan, jos maanomistajia on useita, on heille tuleva osuus louhimismaksusta jaettava siinä suhteessa, kuin heillä on osuutta kaivospiirin alueeseen.

Kaivosasetuksen (663/1965) 20 §:n 1 momentin mukaan, jos maanomistaja ja kaivosoikeuden haltija eivät ole sopineet kaivoslain 45 §:ssä tarkoitetusta louhimismaksusta, on kummallakin oikeus hakea sen vahvistamista kauppa- ja teollisuusministeriöltä (nykyisin turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Tukes). Pykälän 2 momentin mukaan, milloin kaivoskivennäisten taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet ovat oleellisesti muuttuneet, on 1 momentissa tarkoitetulla asianosaisella oikeus hakea ministeriöltä louhimismaksun tarkistamista. Pykälän 3 momentin mukaan louhimismaksun vahvistamista tai tarkistamista koskevan hakemuksen johdosta on toiselle asianosaiselle annettava tilaisuus mielipiteensä lausumiseen asiassa ennen kuin siitä pyydetään kaivoslautakunnan lausuntoa. Pykälän 4 momentin mukaan louhimismaksun suuruuden vahvistaessaan voi ministeriö samalla päättää sen laskentaperusteista ja maksamisjärjestyksestä.

Kumotun kaivoslain ja uuden kaivoslain lainvalmisteluaineistosta ilmenevää

Kumottua kaivoslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 122/1962 vp) lain 45 § ehdotettiin sisällöltään seuraavanlaiseksi:

Pykälän 1 momentin mukaan korvauksena hyväksi käyttämistään kaivoskivennäisistä on kaivosoikeuden haltijan, jollei muusta ole sovittu, kultakin kalenterivuodelta suoritettava maanomistajalle kaivospiirin alueelta louhituista ja maanpinnalle nostetuista kaivoskivennäisistä louhimismaksuna yksi prosentti niiden lasketusta arvosta jalostamattomassa muodossa. Pykälän 2 momentin mukaan, jos maanomistajia on useita, on heille tuleva osuus louhimismaksusta jaettava siinä suhteessa, kuin heillä on osuutta kaivospiirin alueeseen. Pykälän 3 momentin mukaan kaivoskivennäisten arvon laskemisperusteet, jollei niistä voida sopia, vahvistaa asianosaisen hakemuksesta, kaivoslautakuntaa kuultuaan, kauppa- ja teollisuusministeriö.

Hallituksen esityksen perusteluissa lausuttiin 45 §:n osalta seuraavaa: Voimassa olevan kaivoslain mukaan maanomistajalla on viimeistään kaivospiiriä määrättäessä oikeus ilmoittautua ottamaan valtaajan kanssa puoleksi osaa kaivostyöhön osallistumalla yhtä suurella osuudella kustannuksiin. Käytännössä maanomistajalla ei yleensä ole ollut mahdollisuuksia osallistua useimmiten paljon varoja kysyvään kaivostyöhön, joten tämä oikeus on ollut jokseenkin merkityksetön maanomistajalle. Tämän oikeuden olemassaolo on kuitenkin kaivosyrittäjän kannalta haitallinen ja on omiaan aiheuttamaan hänelle epävarmuutta. Sen vuoksi maanomistajan osuutta ja yhteistä kaivosta koskevat säännökset on jätetty pois kaivoslakiehdotuksesta. Maanomistajalla, joka ei ilmoittaudu käyttämään oikeuttaan osallistua kaivostyöhön, on oikeus vuotuiseen kohtuulliseen louhimismaksuun. Sen laskentaperusteista ei ole kumminkaan laissa tarkemmin määrätty, mikä on aiheuttanut epävarmuutta. Tämän johdosta ehdotetaan (45 §) säädettäväksi, että kaivosoikeuden haltijan olisi, jollei muusta ole sovittu, kultakin kalenterivuodelta suoritettava louhimismaksuna maanomistajalle kaivospiirin alueelta louhituista ja maanpinnalle nostetuista kaivoskivennäisistä yksi prosentti niiden lasketusta arvosta jalostamattomassa muodossa.

Kaivoslain 45 § sai lopullisen muotonsa eduskuntakäsittelyssä, laki- ja talousvaliokunnan mietinnössä (LtVM 16/1964 vp) ehdotetun mukaisena. Valiokunnan mietinnössä todetaan 45 §:n osalta muun ohella seuraavaa: Valiokunta katsoo, ettei maksuperusteiden tarkka määritteleminen laissa ole mahdollista. Ruotsin kaivoslaissa on louhimismaksua vastaava maksu 1 prosentti louhittujen ja maanpinnalle nostettujen kivennäisten arvosta. Ruotsissa on kysymys etupäässä rautamalmista, joten sääntöä voidaan siellä helpommin soveltaa. Suomessa esiintyvillä malmeilla ei kuitenkaan ole riidattomasti vahvistettavaa arvoa ennen määrättyä jalostusta. Tämän vuoksi valiokunta ei pidä asianmukaisena, että "yhden prosentin sääntö" otettaisiin lakiin louhimismaksun perusteeksi. Valiokunta katsoo, että kohtuullisen louhimismaksun perusteina, jotka valiokunta on sijoittanut 1 momenttiin ja vastaavasti poistanut 3 momentin, on otettava huomioon kaivoskivennäisten taloudellinen arvo sekä niiden käyttö- ja markkinoimismahdollisuudet.

Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 273/2009) on kaivoslain louhimiskorvausta koskevan 100 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa seuraavaa:

Nykyisin louhimismaksusta sovitaan ja, jos sopimukseen ei päästä, sen suuruuden vahvistaa kaivosviranomaisena toimiva työ- ja elinkeinoministeriö kaivoslautakuntaa kuultuaan. Yleensä kaivostoiminnan harjoittaja on pyrkinyt hankkimaan kaivostoiminnan kannalta keskeiset kaivospiiriin kuuluvat alueet omistukseensa, joten kokonaisuudessaan alueet, joilta olisi maksettava kaivospiirimaksua ja louhimismaksua, ovat arviolta varsin rajalliset verrattuna kaivospiirien kokonaispinta-aloihin.

Kumottavaan lakiin perustuvaa louhimismaksua ja ehdotettua louhintakorvausta on pidettävä merkityksellisenä myös arvioitaessa, täyttyykö perustuslain 15 §:n 2 momentissa säädetty täyden korvauksen periaate. (…)

Pykälän 2 momentin 1 ja 2 kohdassa säädettäisiin louhintakorvauksen osasta, joka perustuu hyödynnetyn malmin arvoon. Laskentaperusteiden tavoitteena on varmistaa, että kaivosalueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajat saavat osuuden malmin sisältämien arvoaineiden arvosta.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan louhintaan perustava vuotuinen osuus louhintakorvauksesta olisi 0,15 prosenttia vuoden aikana louhitun ja hyödynnetyn metallimalmin kaivosmineraalien lasketusta arvosta. Korvausta laskettaessa otettaisiin huomioon malmin sisältämien metallien hinta vuoden lopussa. Hintatietoja saataisiin esimerkiksi kansainvälisistä metallipörsseistä (London Metal Exchange ja London Bullion Market). Ehdotus vastaisi Ruotsissa säädettyä korvausjärjestelmää. (…) Pykälän 2 momentin 1 kohdassa ehdotettu laskentatapa soveltuu kulta- ja perusmetallikaivoksiin. (…)

Koska kaivostoiminnan harjoittajilla ei nykyisin ole velvollisuutta ilmoittaa louhimismaksun suuruutta, jos asiasta on sovittu kiinteistön omistajan kanssa, ei yksityiskohtaista tietoa sen tasosta eri kaivoskohteissa ole. Pykälän 2 momentin 1 ja 2 kohdassa ehdotettujen korvausten määrittämisperusteiden ei arvioida merkitsevän korotusta verrattuna nykytilanteeseen, ja varsin todennäköisesti louhintakorvaus vastaisi tasoltaan enintään kumottavan lain mukaisten louhimismaksujen perustasoa.

Asiassa saatu selvitys

Suurikuusikon malmimineraalin kultapitoisuus on keskimäärin noin 5 grammaa/tonni louhittua kiviainesta. Kulta sijaitsee kiviaineksessa olevien sulfidien hilarakenteessa. Malmimineraalin ominaisuuksien vuoksi tavanomaisten rikastusmenetelmien käyttö ei ole mahdollista. Esiintymän hyödyntäminen on mahdollista ainoastaan yhtiön käyttämällä hyödyntämismenetelmällä. Kaivospiirin alueelta louhitulla ja maanpinnalle nostetulla malmimineraalilla ei siten ole riidattomasti vahvistettavaa arvoa ennen jalostusta. Kauppakelpoinen lopputuote eli kulta on perinteiseen kaivostoimintaan verrattuna pidemmälle jalostettua. Edellä mainituista syistä Tukes on louhimismaksun suuruutta määritellessään ottanut huomioon toiminnan kustannus- ja teknologiaintensiivisen rikastusprosessin, jossa saatava sakka suodatetaan ja sulatetaan noin 20 kilogrammaa painaviksi kultaharkoiksi. Tukesin maanomistajille ja yhtiölle lähettämään vastinepyyntöön liitetyssä selvityksessä on arvioitu, että Tukesin tuolloin esittämän ja valituksenalaisella päätöksellään vahvistaman louhimismaksun määräytymisessä käytetyn kaavan perusteella louhimismaksun suuruus olisi vuonna 2012 ollut yhteensä 276 524 euroa.

Yhtiö on maksanut valittajille louhimismaksua korkeimman hallinto-oikeuden kumoamassa työ- ja elinkeinoministeriön 13.4.2011 antamassa päätöksessä vahvistetun laskentakaavan mukaisesti. Valittajien toimittamien lisäselvitysten mukaan yhtiön maksama louhimismaksu on vuonna 2014 ollut 102,1454 euroa hehtaarilta, jolloin C:n kuolinpesälle on sen osuudesta (16,23 ha) yhteiseen maa-alueeseen RN:o 875:15 maksettu louhimismaksua 1 657,82 euroa ja Afholds- og Højskolehotellet i København Aps -nimiselle yhtiölle sen osuudesta (48,5700 ha) 4 961,20 euroa.

Metsähallitus on Tukesille 6.10.2014 antamassaan vastineessa lausunut muun ohella, että vastinepyynnössä on louhimismaksun suuruuden määrittelyssä käytetty esimerkkinä vuotta 2012 ja kaivoskivennäisten taloudelliseksi arvoksi on määritelty yhtiön liikevaihto kyseisenä vuonna eli 184 349 744 euroa. Esimerkkivuotena käytetyn vuoden 2012 osalta louhimismaksun suuruudeksi tulisi siten yhteensä 276 524 euroa eli 326,50 euroa hehtaarilta. Työ- ja elinkeinoministeriön antamassa päätöksessä, jonka korkein hallinto-oikeus on kumonnut muiden ohella Metsähallituksen osalta, vahvistetun kaavan mukaan laskettuna louhimismaksun suuruudeksi vuodelta 2012 tulisi 342,82 euroa hehtaarilta. Vastaavat luvun vuoden 2013 osalta olisivat kaivoskivennäisten arvo 190 156 158 euroa (liikevaihto), louhimismaksu yhteensä 285 234 euroa, maksu hehtaaria kohden 336,78 euroa (Tukes) ja 346,04 euroa (työ- ja elinkeinoministeriön laskentakaava). Vastineessaan Metsähallitus on todennut, että vastinepyynnössä esitetyllä kertoimella 0,15 prosenttia ei saavuteta työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen mukaista tasoa. Metsähallitus on vaatinut kertoimen nostamista 0,25 prosenttiin. Metsähallitus ei kuitenkaan ole valittanut Tukesin päätöksestä.

Yhtiö on antamassaan vastineessa 9.10.2014 katsonut, että Tukesin esittämä louhimismaksu on jalostusaste huomioon ottaen liian korkea. Yhtiö on kuitenkin hyväksynyt esitetyn 0,15 prosentin kertoimen käyttämisen kaivoskivennäisten taloudellisesta arvosta maksua määriteltäessä.

Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on ensin ratkaistava se kysymys, onko Tukesin valituksenalaisen päätöksen perusteella määräytyvä louhimismaksu vahvistettu kumotun kaivoslain 45 §:ssä säädetyllä tavalla kaivoskivennäisen taloudellisen arvon perusteella ottaen huomioon arvoon vaikuttavat seikat. Tämän jälkeen asiassa on ratkaistava, onko maksu suuruudeltaan kohtuullinen korvaus maanomistajille yhtiön näiden omistamalta maa-alueelta hyväksi käyttämistä kaivoskivennäisistä.

Louhimismaksun määräytymisen perusteet

Hallinto-oikeus voi kumota Tukesin päätöksen vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Kaivoslain (503/1965) 45 §:n 1 momentissa säädetään louhimismaksun perusteista joustavasti. Lainkohdassa ei ole määritelty tiettyä menetelmää, jonka avulla maksu olisi vahvistettava. Asiassa esitetty lainsäätäjän valmisteluaineisto ilmentää osaltaan vaikeutta määrittää maksun perusteet tyhjentävästi ja täsmällisesti. Tukesille on kaivoslain 45 §:n 1 momentissa jätetty suhteellisen väljä harkintamarginaali. Lainkohdassa ei ole edellytetty maksun määräämistä louhitun malmimineraalin painon (tonni), kultapitoisuuden, kansainvälisten vastaavien korvausten tai malmin maailmanmarkkinahinnan perusteella.

Kohtuullista louhimismaksua vahvistaessaan Tukesin on otettava huomioon kumotun kaivoslain 45 §:n 1 momentissa lueteltuja perusteita. Luettelo on sikäli avoin, että huomioon voidaan ottaa muitakin perusteita kuin lainkohdassa nimenomaisesti mainitut kaivoskivennäisten arvo, käyttömahdollisuudet ja markkinoiminen. Luettelon lopusta kuitenkin ilmenee, että näiden muidenkin huomioon otettavien perusteiden tulee vaikuttaa kaivoskivennäisten taloudelliseen arvoon.

Siltä osin kuin valittajat ovat vedonneet siihen, että louhimismaksu perustuu yhtiön tilinpäätöstietoihin, hallinto-oikeus toteaa, että Tukes on vahvistanut louhimismaksun perusteeksi yhtiön tuotetusta kullasta saaman todellisen kauppahinnan.

Yhtiö myy tuotantonsa kansainvälisillä markkinoilla, jolloin sen saamaan kauppahintaan vaikuttaa myös kullan maailmanmarkkinahinta. Tuotteen markkinoitavuus ja helppo myytävyys on valituksenalaisessa päätöksessä otettu huomioon ottamalla arvon määrittämisen lähtökohdaksi jalostetun malmimineraalin eli kullan hinta.

Louhimismaksun tarkoituksena on taata maanomistajille osuus kaivospiirin alueelta saadun malmin arvosta heidän kaivospiirin alueella omistamansa maa-alueen osalta. Kun otetaan huomioon yhtäältä kaivospiiristä louhitun ja maanpinnalle nostetun jalostamattoman malmimineraalin kaupallinen käytettävyys sellaisenaan sekä sen hinnan määrittämisen vaikeus ja toisaalta kullan maailmanmarkkinahinnan sekä jalostusasteen vaikutus malmin arvoon, hallinto-oikeus katsoo, että Tukesin louhimismaksun määrittämisessä käyttämä jalostuksen jälkeen saatavan kullan todellinen arvo eli yhtiön saama todellinen kauppahinta heijastaa kumotun kaivoslain 45 §:ssä säädetyllä tavalla kaivoskivennäisen taloudellista arvoa.

Tukesin päätöksessä on todettu, että määrätty louhimismaksu jaetaan siinä suhteessa kuin asianosaisilla on osuutta kaivospiiriin. Valittajat ovat vaatineet, että maksua on maksettava myös kaivospiirin ulkopuolella sijaitsevien apualueiden osalta ja että koko kaivospiirin tuotannon perusteella määrättyä louhimismaksua jaettaessa siitä ei tule vähentää yhtiön omistamalle maa-alueelle ja louhimismaksusta sopineiden maanomistajien omistamille maa-alueille tulevaa osuutta. Hallinto-oikeus toteaa, että valittajien vaatimukset ovat vastoin kumotun kaivoslain 45 §:n 1 ja 2 momentissa säädettyjä maksun määräytymisperusteita. Louhimismaksun jakaminen pelkästään valittajien omistamille tiloille johtaisi siihen, että valittajat saisivat korvauksen myös muiden maanomistajien ja yhtiön omistamalta alueelta hyödynnetyn malmimineraalin osalta. Siltä osin kuin osakaskunta on vaatinut erääntyneille louhimismaksuille maksettavaksi kuuden prosentin viivästyskorkoa, hallinto-oikeus toteaa, että viivästyskorko määräytyy korkolain (633/1982) 4 §:ssä säädetyllä tavalla.

Vahvistetun maksun kohtuullisuus

Kumotun kaivoslain lainvalmistelutöissä mainittu "yhden prosentin sääntö" oli tarkoitettu käytettäväksi laskettaessa maanomistajille tulevaa osuutta jalostamattomien kaivoskivennäisten arvon perusteella. Kaivoslakia säädettäessä säännöstä on kuitenkin luovuttu juuri sen vuoksi, että Suomessa esiintyvillä malmimineraaleilla ei ole riidattomasti vahvistettavaa arvoa ennen jalostusta. Tämän vuoksi Tukesin valituksenalaisen päätöksen mukainen louhimismaksu perustuu jalostetun kullan arvoon eikä edellä mainitusta säännöstä siten voida suoraan tehdä johtopäätöksiä Tukesin vahvistaman maksun kohtuullisuudesta. Siltä osin kuin valittajat ovat viitanneet kansainväliseen käytäntöön laskentamalleihin sisältyvän kertoimen suuruuden osalta, hallinto-oikeus toteaa, että omistusoikeuteen ja sen perusteella maksettaviin korvauksiin liittyvät järjestelmät ja laskentamallit poikkeavat eri maissa toisistaan eikä maksun kohtuullisuutta arvioitaessa siten voida sellaisenaan soveltaa muissa maissa käytettyjä kertoimia.

Edellä ilmi käyvä huomioon ottaen ja koska kaivosyhtiön ja maanomistajien välisten korvaussopimuksien mukaisista määristäkään ei ole tietoa, Tukes ei ole voinut maanomistajille tulevaa osuutta harkitessaan tukeutua Suomessa tai ulkomailla jo noudatettuun korvauskäytäntöön. Kun otetaan huomioon Tukesille asiassa kumotun kaivoslain 45 §:n 1 momentin nojalla kuuluva väljä harkintavalta, Tukes on voinut harkinnassaan ottaa huomioon myös uuden kaivoslain valmistelutöistä ilmeneviä seikkoja. Maanomistajille tulevan osuuden suuruutta harkitessaan Tukes on ottanut huomioon yhtiölle malmimineraalin hyödyntämiseen tarvittavasta jalostusprosessista aiheutuvat tavanomaista kaivostoimintaa korkeammat kustannukset.

Uuden kaivoslain 100 §:n mukainen louhintakorvaus poikkeaa rakenteeltaan louhimismaksusta, ja se korvaa kumotun lain mukaisen kaivospiirimaksun ja louhimismaksun. Louhintakorvaus koostuu kiinteästä pinta-alan mukaan määräytyvästä osasta (50 euroa hehtaarilta) ja hyödynnetyn kaivosmineraalin arvoon perustuvasta osasta. Hyödynnetyn metallimalmin arvoa ja siitä maanomistajille tulevaa 0,15 prosentin osuutta lain 100 §:n 2 momentin mukaan laskettaessa otetaan huomioon malmin sisältämien hyödynnettyjen metallien keskiarvohinta vuoden aikana ja muiden malmista hyödynnettyjen tuotteiden keskimääräinen arvo vuoden aikana.

Uuden kaivoslain mukainen 50 euron korvaus hehtaarilta korvaa vanhan kaivoslain mukaisen kaivospiirimaksun. Louhimismaksua vastaava hyödynnetyn malmimineraalin perusteella määräytyvä louhintakorvaus perustuu jalostetun malmin hintaan kuten Tukesin valituksenalaisella päätöksellä määritelty louhimismaksukin. Louhintakorvaus poikkeaa louhimismaksusta kuitenkin siinä, että se ei perustu todelliseen jalostetusta metallista saatuun hintaan.

Vaikka uuden lain mukaisen louhintakorvauksen perusteet koostuvat eri osatekijöistä kuin louhimismaksun perusteet, ei Tukesin vahvistamaa louhimismaksua voida pitää kohtuuttoman pienenä pelkästään sillä perusteella, että maksun perusteena on muun selvityksen puuttuessa käytetty uuden kaivoslain lainvalmistelutöistä ilmenevää 0,15 prosentin kerrointa. Kun otetaan huomioon Tukesille asiassa kuuluva suhteellisen väljä harkintamarginaali, valituksessa esitetyillä perusteilla ei voida katsoa, että vahvistettu louhimismaksu ei täytä kumotun kaivoslain 45 §:n 1 momentissa säädettyä kohtuullisuuden vaatimusta.

Korkein hallinto-oikeus on 26.5.2013, oikeastaan 25.6.2013, antamallaan päätöksellä kumonnut valittajien osalta työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen, jossa ministeriö on vahvistanut louhimismaksua koskevan laskentakaavan. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Tukesin valituksenalaisen päätöksen perusteella määräytyvän louhimismaksun määrä voi joissain tapauksissa alittaa työ- ja elinkeinoministeriön kumotun päätöksen mukaan muodostuvan maksun määrän. Yleisesti hallinto-oikeudellisessa oikeuskäytännössä noudatetun oikeusperiaatteen mukaan valittaja ei kuitenkaan saa joutua valituksensa johdosta huonompaan asemaan kuin mikä valittajalla olisi muutoin ollut. Tämä huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että korkeimman hallinto-oikeuden palautettua asian Tukesille uudelleen käsiteltäväksi, Tukesin olisi tullut vahvistaessaan louhimismaksun laskentakaavaa varmistaa esimerkiksi päätökseen sisällytettävällä lausumalla, ettei valittajille tulevan maksun määrä saa miltään vuodelta kuitenkaan muodostua pienemmäksi kuin mitä valittajat olisivat saaneet korkeimman hallinto-oikeuden kumoaman työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen nojalla. Muutoin valituksenalainen päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla kumotun kaivoslain 45 §:n, Suomen perustuslain 15 §:n tai valituksissa viitattujen kansainvälisten sopimusten vastainen eikä Tukes sanotulta osin ole ylittänyt sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen lisäksi muun ohella kaivoslain (621/2011) 178 §:n 1 momentti ja 181 §:n 1 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Kittilän kunnan Kuivasalmen kylässä sijaitsevan yhteisen maa-alueen RN:o 878:15 osakaskunta on valituksessaan vaatinut, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tukesin vahvistama louhimismaksu ei ole kohtuullinen eikä kerroin 0,15 prosenttia perustu kaivoslain (503/1965) 45 §:ään. Kaivosyhtiön saamaa toteutunutta hintaa ei voida pitää mainitussa lainkohdassa tarkoitettuna kaivoskivennäisten taloudellisena arvona. Louhimismaksun kohtuullisuutta ei todellisuudessa saavuteta omaksutun kertoimen ja kullan myyntihinnan perusteella.

Louhimismaksun kerroin 0,15 prosenttia on sama kuin kaivoslain (621/2011) 100 §:ssä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 25.6.2013 on kuitenkin todettu, että asiassa ei ole perusteltua soveltaa uutta kaivoslakia louhimismaksun vahvistamiseksi.

Tukesin päätöksen mukaisen louhimismaksun perustana on kaivosyhtiön tuloskatsaus. Päätökselle ja kertoimelle ei ole asiallisia perusteita.

Tukes ja hallinto-oikeus ovat sivuuttaneet korkeimmalle hallinto-oikeudelle annetut kerroinprosenttia koskevat lausunnot. Tukesin päätös on ristiriidassa asiantuntijoiden arvioon kohtuullisesta kertoimesta 0,70–1,2 prosenttia nähden.

Kohtuullisen louhimiskorvauksen tulee olla 1–1,2 prosenttia mineraalin arvosta. Tämä kerroin on yhdensuuntainen asiantuntijoiden esittämien näkemysten kanssa.

Kullan hinta on kaksinkertaistunut vuosina 2007–2016 ja kultaesiintymien kauppahinnat ovat professori Pekka Särkän mukaan olleet noin 1–5 prosentin tasolla arvoaineksen in situ -arvosta laskettuna. Professori Särkän mukaan kullan korkean hinnan (1 300 euroa/unssi), kaivoksen pitkän toimintaiän (2007–2032), kullan määrän kasvamisen (+ 60 prosenttia) ja pitoisuuden (+ 26 prosenttia) tulee vaikuttaa louhimismaksun suuruuteen. Lisäksi tehdas on kaivosalueella ja infrastruktuuri on hyvä.

Suurikuusikon kaivos on Euroopan suurin ja Agnico Eagle Finland Oy on kansainvälinen kaivosyhtiö. Louhimismaksun tasoa tulee verrata kansainväliseen tasoon. Norjassa korvaus rikasteella on ollut kaksi prosentia, Irlannissa 15 000–25 000 puntaa vuodessa sekä tonnimaksu, Espanjassa kolme prosenttia rikasteen arvosta ja Yhdysvalloissa 2–5 prosenttia kaivosmineraalin arvosta.

Tukes ja hallinto-oikeus ovat nojautuneet kaivoslain (621/2011) valmisteluasiakirjoihin, kaivosyhtiön kustannuksiin ja tuloskatsaukseen. Kaivoslain (503/1965) 45 §:ssä ei mainita saatua toteutunutta hintaa, tilinpäätöstietoja, kaivosyhtiön kannattavuutta tai riskiä louhimismaksun perusteena. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 25.6.2013 mukaan myyntikate ei heijasta yksinomaan kaivoskivennäisten taloudellista arvoa.

Louhimismaksun tulee olla avoin, objektiivinen ja riippumaton kaivosyhtiön kannattavuudesta. Maanomistajan osuuden omistamistaan kaivoskivennäisistä tulee olla yksiselitteisen ja selkeän.

Agnico Eagle Finland Oy on maksanut kauppahinnan lisäksi 0,40 prosenttia louhimismaksua kiinteistönsä myyneille. Näillä ei ole osuutta kaivospiiriin eikä oikeutta louhimismaksuun. Kaivosyhtiön oikeus maksaa louhimismaksua itselleen on perusteettomana kumottava.

Metsähallitus saa louhitun kaivoskivennäisen arvon mukaan rojaltina 2,6 prosenttia ja sen lisäksi vielä 0,15 prosenttia eli louhimismaksua yhteensä 2,75 prosenttia. Tämä tulisi maksaa koko kaivospiirin alueella.

Osakaskunta on täydennyskirjelmässään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Agnico Eagle Finland Oy suunnittelee laajentavansa kaivospiiriä. Kaivospiirin alueella on uusi hyvätasoinen löytö ja kaivostoiminta tulee jatkumaan vielä kymmeniä vuosia vuodesta 2032 eteenpäin.

Kaivosyhtiön tuloslaskelmasta ilmenee kustannuseriä, jotka eivät kuulu mineraalin jalostukseen kuten siirrot emoyhtiölle, lainat, korot ja poistot.

Louhimismaksu tulisi asettaa esimerkiksi kolmen prosentin tasolle louhitun mineraalin arvosta. Vuodesta 2009 alkaen korvausta on maksettu alimitoitetusti.

2) A, Afholds- og Højskolehotellet i København ApS ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Tukesin päätökset kumotaan, ja louhimismaksuksi vahvistetaan 25 prosenttia kaivoksen nettovoitosta jaettuna siinä suhteessa kuin maanomistajilla on osuus kaivospiirin alueisiin apualueineen. Toissijaisesti on vaadittu, että maanomistajille maksetaan joka tapauksessa korkeampi korvaus kuin 0,15 prosentin kertoimella laskettu, mikäli korvaus jää pienemmäksi kuin ensisijaisesti vaadittu louhimismaksu. Kolmassijaisesti on vaadittu, että asia palautetaan Tukesille uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi on vaadittu, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely ja että korkein hallinto-oikeus pyytää asiassa ennakkoratkaisun Euroopan unionin tuomioistuimelta.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Tukesin päätös on lainvastainen, koska kaivoslain (503/1965) 45 §:ssä edellytetään kohtuullisen korvauksen maksamista maanomistajille. Kohtuullisena ei voida pitää sitä, että maanomistajat saavat korvauksena vähemmän kuin sadasosan kaivoksen nettovoitosta. Vaikka hyödyntämisprosessi olisi uusi ja kallis, kustannukset ja vähennykset on poistettu nettovoitosta. Ne on siis maksettu, kun voitto jaetaan.

Kullan korkea hinta ei merkitse sitä, että 0,15 prosentin kertoimen perusteella laskettava louhimismaksu olisi kohtuullisuuden ylärajalla. Kaivoslain 45 §:n tarkoitus ei ole suojata rikasta kaivosyhtiötä köyhiä maanomistajia vastaan vaan päinvastoin. Koska maa sisältää arvokasta kultaa, joka antaa paljon korkeamman voittomarginaalin kuin esimerkiksi kalkkikivi, pitää maanomistajille antaa isompi osuus voitosta.

Kaivoskivennäisten arvo saadaan vähentämällä malmin arvosta louhinta- ja rikastuskustannukset ja laitteiden vähennykset. Maanomistaja, kaivosyhtiö ja rikastamo ovat samanarvoisia. Ilman maanomistajaa ei ole malmia, ilman kaivosyhtiötä malmia ei nosteta maan päälle eikä ilman rikastamoa malmista saada kultaa. Tasavertaisuuden vallitessa jokainen näistä osapuolista saisi kolmanneksen nettovoitosta.

Tukesin harkintamarginaali on rajoitettu, koska korvauksen tulee olla kohtuullisen täyden korvauksen saavuttamiseksi. Tilannetta voidaan verrata pakkolunastukseen, joka on mahdollinen vain täyttä korvausta vastaan. Kun kaivosyhtiön voitto on 10–40 prosenttia liikevaihdosta, 0,15 prosentin määrää voitosta ei voida pitää kohtuullisena. Tukesin päätös on omistusoikeuden suojaa koskevien Suomen perustuslain säännösten, ihmisoikeussäännösten ja Euroopan unionin säännösten vastainen.

Tukes ei ole selvittänyt ulkomaiden louhimiskorvauskäytäntöä riittävästi. Kansainvälinen käytäntö eli 1–7 prosentin korvaus maanomistajille antaa suuntaa sille, mitä yleisesti pidetään kohtuullisena korvauksena. Malmin hankinnan mahdollistaminen ulkomaita pienempää korvausta vastaan Tukesin päätöksin on myös Euroopan unionin säännöksissä kiellettyä valtiontukea kaivosyhtiölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä 25.6.2013 ei ole otettu riittävästi huomioon. Kaivoslakia (621/2011) ei tule soveltaa.

Ennen kuin Agnico Eagle Finland Oy pyysi Tukesin päätöstä olisi louhimismaksun suuruudesta tullut neuvotella maanomistajien kanssa.

Tukes on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä.

Agnico Eagle Finland Oy on vastineessaan vaatinut, että valitukset hylätään ja Tukesin päätös pysytetään voimassa sellaisenaan. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kittilän kaivoksella louhittu ja maanpinnalle nostettu malmi on arvotonta tai louhimis- ja jätehuoltokustannusten johdosta negatiivisen arvon omaavaa kiviainesta ilman yhtiön käyttämää merkittävän kustannus- ja teknologiaintensiivistä rikastusprosessia. Tavanomaisen rikastuksen eli hienonnuksen ja vaahdotuksen jälkeen rikaste hapetetaan autoklaavissa, minkä jälkeen kulta voidaan irrottaa kiviaineksesta syanidiliuotuksen avulla. Kaivos prosessilaitoksineen tuottaa lopputuotteena niin sanottuja doré-harkkoja, jotka toimitetaan edelleen jalometallijalostamolle puhdistettavaksi niissä olevista epäpuhtauksista.

Kittilän kultaesiintymässä kultapitoisuus on keskimäärin noin 5 g/t louhittua kiviainesta, kun doré-harkon kultapitoisuus vaihtelee 90–95 prosentin (eli 900 000–950 000 g/t) välillä. Yhtiön liikevaihto ei kuitenkaan muodostu doré-harkkojen myynnistä vaan sen myymästä puhtaasta kullasta. Liiketoiminnan tuotot muodostuvat siten puhtaan kullan myynnistä maanpinnalle nostetun malmin sijasta. Kittilän kaivoksen malmin ominaisuuksista johtuen malmin hyödyntäminen on edellyttänyt sulattotoiminnan integroimista kiinteäksi osaksi kaivoksen toimintaa. Tämä puolestaan johtaa huomattavasti perinteistä louhinta-, murskaus- ja rikastustoimintaa suurempaan tulovirtaan. Vastaavasti on myös huomattava, että Suurikuusikon esiintymän hyödyntämiskustannukset muodostuvat yhtiölle korkeiksi johtuen prosessilaitoksen korkeista rakennuskustannuksista, malmiesiintymän muodosta ja monimutkaisesta malmin jalostusprosessista. Lisäksi louhitun kiviaineksen sulfidit voivat ilman asianmukaisia jätehuoltotoimenpiteitä aiheuttaa ympäristön pilaantumista.

Koska kaivos ei tuota kauppakelpoista rikastetta, eikä rikasteen arvoa voida siten yksiselitteisesti määritellä, on kaikki edellä lausuttu otettava huomioon määriteltäessä kaivoskivennäisen arvo, käyttömahdollisuudet, markkinoiminen ja muut kaivoskivennäisen taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet.

Suomen kaivosoikeudellisen korvausjärjestelmän rakenteet ovat saaneet alkunsa 1700-luvun kaivosasetusten kokonaisuudesta. Ne loivat järjestelmän, jossa maanomistajalla oli oikeus osallistua puolella hankkeen vaatimalla pääomalla hankkeeseen sekä siitä saatavaan voittoon. Vuoden 1943 kaivoslain säätämisen yhteydessä maanomistajan osallistumisoikeuden rinnalle kehitettiin vaihtoehdoksi maanomistajalle suoritettava louhimismaksu. Kaivoslaissa (503/1965) maanomistajan osallistumisoikeus poistettiin siten, että louhimismaksu muutettiin ainoaksi osallistumisoikeuden muodoksi. Louhimismaksu on siten kaivosoikeudellisessa järjestelmässä luonteeltaan maanomistajan kaivosyritykseen kohdistuvan historiallisen osallistumisoikeuden vastike.

Maanomistajan osallistumisoikeus on aikaisemmin voimassa olleen kaivoslainsäädännön mukaan kattanut oikeuden osallistua louhintaan enimmillään 50 prosentin pääomapanostuksella. Tällöin ajatuksena on ollut se, että maanomistajan osallistuessa kaivosyritykseen hän kantaa riskin kaivoskivennäisten louhimisesta ja maan pinnalle nostamisesta yhdessä kaivosyrityksen kanssa ja on samalla oikeutettu näiltä osin riskiä vastaavaan tuottoon. Näillä maanomistajan osallistumisoikeuteen ja siihen liittyvään taloudelliseen riskiin liittyvillä lähtökohdilla on merkitystä arvioitaessa louhimismaksun kohtuullisuutta.

Edellä lausutun lisäksi on huomiota kiinnitettävä siihen, että kaivoslain (503/1965) mukaan kohtuullinen louhimismaksu on suoritettava louhituista ja maanpinnalle nostetuista kaivoskivennäisistä eikä kaivoksen lopputuotteesta. Kohtuullisuusarvioinnissa on otettava huomioon myös se, ettei maanomistaja ole alkuperäisen osallistumisoikeuden tapaisesti osallistunut kaivoksen toimintaan pääomapanostuksella. Kohtuullisuutta arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon kaivosyhtiölle aiheutuvat kustannukset malmin saattamiseksi kauppakelpoiseen muotoon.

Yhtiön käsityksen mukaan Tukesin louhimismaksumallia ei ole ainoastaan pidettävä lainmukaisena vaan myös erityisen edullisena maanomistajille, kun otetaan huomioon, että louhimismaksun laskentaperuste pohjautuu louhitun ja ylös nostetun malmin sijasta puhtaan kullan myyntihintaan. Tähän myyntihintaan sisältyy paitsi louhinnan ja rikastuksen tuottama arvonnousu myös sulattotoiminnan tuoma arvonnousu, minkä ei louhimismaksujärjestelmässä ole katsottu kuuluvan korvauksen piiriin. Ottaen huomioon, että Kittilän kaivoksen malmille ei voida yksiselitteisesti määritellä arvoa, on yhtiö tässä tapauksessa valmis hyväksymään Tukesin vahvistaman laskentaperusteen.

Louhimismaksun kohtuullisuutta arvioitaessa on olennaista huomioida, että se ei ole alueen käyttöoikeuslunastukseen liittyvä maksu tai korvauserä vaan erityinen kaivosoikeudellinen aiemman maanomistajan osallistumisoikeuden vastike.

Tukesin malli täyttää kiistatta louhimismaksun kalenterivuotuisuutta ja alueellisuutta koskevan kriteerin.

Ottaen huomioon Kittilän kaivoksen malmin ominaisuudet sekä sen, että jalostustoiminta liittyy kiinteästi kaivoksen toimintaan, ei louhitulla ja maanpinnalle nostetulla malmilla ole riidattomasti määrättävissä olevaa arvoa ennen kuin vasta malmin rikastamisen ja jatkojalostamisen jälkeen. Kaivospiirin alueelta louhittujen kaivoskivennäisten arvo raakamalmina on käytännössä negatiivinen johtuen muun muassa jätehuolto-, kuljetus- ja louhimiskustannuksista. Tukesin malli kohdistaa louhimismaksun laskentaperusteen jatkojalostettuun raaka-aineeseen ja siitä saatavaan hintaan.

Tukesin mukaan louhimismaksun laskentaperusteena on yhtiön julkaisema edellisen vuosineljänneksen ja samalla koko edellisen vuoden tuloskatsaus. Tarvittaessa täsmäytys tehdään tilintarkastetun tilinpäätöksen perusteella. Päätöksestä voidaan huomata, että laskentaperuste muodostuu vain vuosittaiseen kultatuotantoon ja toteutuneeseen kullan hintaan. Malli täyttää kiistatta louhittua ja maanpinnalle nostettua kaivoskivennäistä koskevan kriteerin.

Louhimismaksun tarkoituksena ei ole korvata kiinteistön omistajan taloudellisessa asemassa tapahtuvia muutoksia, jotka korvataan käyttöoikeuden lunastuksen yhteydessä. Tarkoituksena on yksinomaan kompensoida kaivosoikeudellisen osallistumisoikeuden puuttuminen. Kokonaisuuden kannalta arvioituna kaivoslain (503/1965) korvausjärjestelmä takaa maanomistajalle täyden lunastuskorvauksen käyttöoikeuden menetyksestä, kaivospiirimaksun sekä louhimismaksun.

Louhimismaksua koskevassa säännöksessä lähtökohdaksi on otettu tapauskohtainen louhimismaksun taso, koska kaikkiin kaivoksiin soveltuvan tason määritteleminen on mahdotonta eri malmioiden ominaisuuksien vuoksi. Säännös jättää Tukesille laajan harkintavallan louhimismaksun matemaattisen mallin määrittelyn osalta. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 25.6.2013 tunnistanut laajan harkintavallan louhimismaksun vahvistamisen osalta.

Kittilän kultaesiintymän hyödyntäminen edellyttää perinteisiä rikastusmenetelmiä merkittävästi kustannus- ja teknologiaintensiivisempää toimintaa ja laajamittaisia jätehuoltotoimenpiteitä. Louhituista ja maan pinnalle nostetuista kaivoskivennäisistä ei voida määrätä suoraan kullan maailmanmarkkinahintaan perustuvaa summaa. Louhitulla aineksella ei ole myöskään käyttöä ilman yhtiön jalostustoimia ja investointeja. Näin ollen ainoana ajateltavissa oleva vaihtoehto louhimismaksun määrittelemiseksi on käyttää hinnan määräytymisen lähtökohtana malmin arvoa jalostetussa muodossa.

Lopputuotteen korkealla jalostusasteella on luonnollisesti merkittävä vaikutus louhimismaksun kertoimiin verrattuna tilanteeseen, jossa kaivosyhtiö ei itse jatkojalostaisi louhittua malmia. Lopputuotteisiin sisältyvä arvonnousu ja kaivosyhtiön tekemät investoinnit arvonnousun mahdollistamiseksi on otettava huomioon arvioitaessa louhimismaksun kohtuullisuutta.

Tukesin päätöksessä kertoimineen on edellä esille tuodut seikat otettu huomioon. Lisäksi on otettu huomioon se, että kaivoslain (503/1965) 45 §:n mukaan rikastus- ja sulattotoiminnasta ja siitä mahdollisesti koituvasta lisähyödystä ei makseta louhimismaksua maanomistajalle. On itsestään selvää, että jalostetun tuotteen ja louhitun malmin arvo eroavat merkittävästi toisistaan, jolloin myös maanomistajan osuuden näistä tuotteista saatavista tuotoista on vastaavasti poikettava toisistaan.

Vahvistettu louhimismaksun suuruus pohjautuu louhitun ja ylös nostetun malmin sijasta lopputuotteen, puhtaan kullan, myyntihintaan eikä laskentamallissa vähennetä lopputuotteen valmistukseen liittyviä kuluja, jolloin malli johtaa maanomistajien näkökulmasta erityisen edulliseen lopputulokseen jopa ylittäen laissa tarkoitetun kohtuullisuusvaatimuksen.

Tukesin malli ottaa prosenttiperusteisena välittömästi huomioon maailmanmarkkinahintojen vaihtelut, ja näin ollen varmistaa, etteivät heilahdukset muodostu maanomistajien tai yhtiön kannalta kohtuuttomiksi. Malli on yksiselitteisesti kaivoslain (503/1965) 45 §:n mukainen ja käytännössä toimiva tapa määrittää kohtuullinen louhimismaksu.

Siitäkin huolimatta, että hallinto-oikeus hylkäsi valitukset, se päätyi kumoamaan Tukesin päätöksen siltä osin kuin sen perusteella laskettavat louhimismaksut muodostuisivat tietyissä tilanteissa korkeimman hallinto-oikeuden kumoaman työ- ja elinkeinoministeriön louhimismaksuja koskevan päätöksen mukaisia korvauksia pienemmiksi. Korkein hallinto-oikeus kumosi ministeriön päätöksen lainvastaisena. Edellä viitatusta johtuen yhtiö pyytää korkeinta hallinto-oikeutta osana asian arviointia myös arvioimaan hallinto-oikeuden ratkaisun lainmukaisuuden.

Hallinto-oikeuden päätöksestä seuraa, että lainvastaiseksi todettu päätös ei käytännössä kumoudu vaan sen vaikutukset jatkuvat kaivoksen sulkemiseen saakka luoden vähimmäistason tuleville louhimismaksuille Suurikuusikon kaivospiirissä. Tukes on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteella luonut täysin uuden louhimismaksumallin eikä Tukesin päätöksessä siten ole kysymys ministeriön mallin tarkistamisesta, joka voisi johtaa epäedullisempaan tilanteeseen maanomistajien kannalta vaan kysymys on ministeriön malliin nähden uudesta ratkaisusta, jolloin malleja tulisi arvioida kokonaisuuksina toisiinsa nähden. Hallinto-oikeuden päätös korottaa Tukesin vahvistamia louhimismaksuja lainvastaiseksi todettuun päätökseen perustuen on oikeudellisilta perusteiltaan puutteellinen ja lakiin perustumaton ja tulisi siksi kumota.

Täyden korvauksen periaatetta, louhimismaksun kohtuullisuutta, omistusoikeutta ja valtiontukisääntelyä koskevien väitteiden osalta yhtiö viittaa edellä esitettyyn ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle asioissa dn:ot 1671, 1672 ja 1799/1/11 esitettyyn. Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa nyt puheena olevassa asiassa.

Ulkomailla omaksutut ratkaisut eivät voi ohjata tulkintoja asioissa, joissa Suomen kansalliset säännökset nimenomaisesti määrittelevät tietyn ratkaisun perustana olevat harkintakriteerit. Omaksutuissa korvausjärjestelmissä on lähtökohtaisesti korostuneen kansallinen rakenne, jolloin yksittäisten korvauslajien vertaileminen ei ole mahdollista.

Tukesin päätöksestä käy ilmi, että se on ennen päätöksentekoa varannut kaikille asianosaisille mahdollisuuden ilmaista mielipiteensä louhimismaksuja koskevasta mallista. Asian palauttaminen kaivosviranomaiseen uudelleen käsiteltäväksi ei edellytä neuvottelujen käynnistämistä maanomistajien, kaivosviranomaisen ja kaivosyhtiön välillä.

Omistaessaan kiinteistöjä kaivospiirialueella kaivosyhtiö on oikeutettu louhimismaksuun. Se, että kaivosyhtiöiden omistamia kaivospiirialueita ei otettaisi huomioon louhimismaksua määrättäessä, johtaisi säännösten kestämättömään ja lainvastaiseen tulkintalopputulokseen. Mikäli kaivosyhtiöitä olisi tarkoitus kohdella muista maanomistajista poikkeavalla tavalla, olisi tästä nimenomainen säännös kaivoslaissa.

Tukesin malliin ei liity kaivoskivennäisen arvoon liittymättömiä kustannuseriä. Mallissa otetaan oikeudenmukaisesti huomioon kaikki kaivostoimintaan liittyvät kustannuserät. Kullan hinta ei siten ole ainoa tekijä louhimismaksun suuruuden määräämisessä.

Tukesin malli sisältää maanomistajan näkökulmasta mahdollisuuden kasvaviin tuloihin, mutta myös riskin louhinnan supistumisesta ja sitä kautta louhimismaksujen pienenemisestä. Malli on kuitenkin kohtuullinen, sillä se on läpinäkyvä ja tuottaa oikeudenmukaisen jaon louhitun ja maanpinnalle nostetun malmin arvosta maanomistajan ja kaivosyhtiön kesken.

Valtiolle maksettavat rojaltit tai kaivoksen tulokseen sidotut kauppahintamekanismit eivät ole korvausta kaivoskivennäisten käyttämisestä, vaan kysymys on valtausalueen tai maa-alueen hankintaan liittyvästä kauppahinnasta. Nämä yksityisoikeudelliset oikeustoimet eivät ole vertailukelpoisia kaivoslain mukaisten korvausten kanssa eivätkä myöskään voi muodostaa perustaa louhimismaksun kohtuullisuusarvioinnille.

Tukes ei päätöksenteossaan ole sidottu sille toimitettujen asiantuntijalausuntojen sisältöön.

Osakaskunta on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tukesilla on ollut läheiset suhteet Agnico Eagle Finland Oy:n toimihenkilöihin. Henkilökohtaiset suhteet ovat saattaneet vaikuttaa päätöksen sisältöön ja lausuntoihin eri oikeusasteissa yhtiön eduksi. Tämä näkyy myös Tukesin ja yhtiön lausuntojen samankaltaisuutena. Tukesin olisi tullut harkintansa mukaan jäävätä itsensä.

Tukesin päätös ei ole läpinäkyvä, vaan tarvittavat tiedot jäävät yhtiön liikesalaisuuden piiriin. Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 25.6.2013 kumonnut vastaavan mallin lakiin perustumattomana.

Kaivoslain (503/1965) 45 §:n mukaisen louhimismaksun tulee taata täysi korvaus maanomistajalle. Louhimismaksun kohtuullisuus on nähtävä tätä taustaa vasten. Louhimismaksun tulee olla yksiselitteinen, objektiivinen sekä riippumaton kaivosyhtiön rakennetusta tilinpäätöksestä ja muista spekulaatioista.

Kaivosyhtiön ja Metsähallituksen saamat kaksinkertaiset louhimismaksut on oikaistava takautuvasti.

Agnico Eagle Finland Oy:n vaatimuksesta Pohjois-Suomen verotoimisto asetti kiinteistöveroa osakaskunnan yhteisestä maa-alueesta louhimismaksun verran.

Osakaskunta on lisäselvityksessään esittänyt muun ohella, että louhimismaksun suuruus ja koko kaivospiiri on määräytynyt yhtiön näkemyksen mukaisesti.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään uudistaneet aikaisemmin esittämänsä ja lausuneet muun ohella seuraavaa:

A ja hänen asiakumppaninsa omistavat Rouravaaran tilan RN:o 46:5, josta kaivosaluetta on 69,37 hehtaaria. He eivät vastusta malmin louhimista, mutta vaativat kaivoslain mukaisen kohtuullisen korvauksen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteella.

Jos louhitut kivet olisivat arvottomia, niiden nostamisesta ei tulisi miljoonavoittoa. Kaivoskivennäisen arvon voi päätellä kaivosyhtiön liikevoitosta. Maanomistajien osuuden tulee ensisijaisesti olla 25 prosenttia koko voitosta. Tukesin päätöksen mukainen taso ei ole läheskään kohtuullinen.

Agnico Eagle Finland Oy on väittänyt, että Tukesin malli olisi erityisen edullinen maanomistajan kannalta. Mallin mukaista 0,15 prosenttia ei kuitenkaan voida pitää edullisena, koska se ei ole edes kohtuullinen korvaus eikä vastaa kansainvälistä käytäntöä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat lisäselvityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Verotoimiston ilmoituksen mukaan A:n ja hänen asiakumppaniensa kiinteistöä tullaan runsaan 52 hehtaarin osalta verottamaan tulevaisuudessa metsämaan sijasta teollisuusalueena. Tämä johtaa siihen, että suuri osa louhimismaksusta tulee tuloveron lisäksi menemään kiinteistöveron maksamiseen. On kohtuutonta, että kaivostoiminnasta aiheutuvat kiinteistöverot tulevat maanomistajan maksettaviksi.

Suurikuusikon kultakaivos ei ole ainoastaan Suomen, vaan myös Agnico Eaglen ja Euroopan rikkain kultakaivos, joka tuottaa sen omistajalle maanomistajien kallioiden kullasta miljoonien eurojen voiton vuosittain. Maksamalla maanomistajille noin miljoona euroa sekä louhinta- ja rikastuskustannukset yhtiö saa viidessä vuodessa saman määrän suomalaista kultaa minkä Suomen Pankki omistaa. Tämä ei voi olla kohtuullista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Agnico Eagle Finland Oy:n vastineessaan esittämää vaatimusta siitä, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin Tukesin päätös on osittain kumottu ja asia on palautettu Tukesille uudelleen käsiteltäväksi sen varmistamiseksi, että valittajille vuosittain tulevat louhimismaksun määrät vastaavat suuruudeltaan joka tapauksessa vähintään työ- ja elinkeinoministeriön 13.4.2011 tekemän päätöksen mukaan laskettuja louhimismaksun määriä.

Korkein hallinto-oikeus on Kittilän kunnan Kuivasalmen kylässä sijaitsevan yhteisen maa-alueen RN:o 878:15 osakaskunnan ja A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksista tutkinut asian muilta osin.

2. A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

3. A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

4. Valitukset hylätään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Vaatimuksen tutkimatta jättäminen

Agnico Eagle Finland Oy ei ole valittanut Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä vaan vaatimus hallinto-oikeuden päätöksen kumoamisesta siltä osin kuin Tukesin päätös on osittain kumottu ja asia on palautettu Tukesille uudelleen käsiteltäväksi on esitetty vasta yhtiön vastineessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen hylkääminen

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole ilmoittaneet, minkä vuoksi suullisen käsittelyn toimittaminen olisi tarpeen ja mitä selvitystä siinä esitettäisiin. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskevan vaatimuksen hylkääminen

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan perusteella tarpeen.

4. Valitusten hylkääminen

Kaivoslain (503/1965) 45 §:ssä tarkoitettu louhimismaksu on kaivosoikeuden haltijan kaivospiirialueen maanomistajalle maksettavaksi vahvistettava korvaus hyväksi käytetyistä kaivoskivennäisistä. Louhimismaksu ei näin ollen ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki.

Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 15.5.2018