Muu päätös 2357/2018

Sataman ympäristölupaa koskeva valitus (Hamina)

Antopäivä: 18.5.2018
Taltionumero: 2357
Diaarinumero: 2828/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2357

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Cityhit Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 10.5.2017 nro 17/0152/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 28.10.2015 antamallaan, viraston ympäristölupavastuualueella tehdyllä päätöksellä nro 266/2015/1 tarkistanut Haminan sataman ympäristöluvan lupamääräykset ja myöntänyt HaminaKotka Satama Oy:lle luvan sataman toiminnan muuttamiseen.

Lupapäätös sisältää määräykset 1–26, joista määräykset 6–9, 15 ja 25 kuuluvat seuraavasti:

Pölyävät lastit

6. Helposti pölyävien ärsyttävien tai syövyttävien irtolastien (kuten sementti, kalsiumoksidi, sooda) siirroissa laivaan tai laivasta pois on mahdollisuuksien mukaan käytettävä suljettua kuljetinta, jolla ehkäistään lastipölyn leviäminen sataman ilmaan ja edelleen muualle ympäristöön.

Irtolastien käsittelyssä on erityisesti kiinnitettävä huomiota pudotuskorkeuteen (mahdollisimman matalalta), nosturikauhojen leukojen sulkemiseen ja tuulen voimakkuuteen pölyämisen, likaantumisen sekä materiaalitappioiden välttämiseksi.

7. Irtolasteja käsiteltäessä on kiintoaineen pääsy sadevesiviemäreihin tehokkaasti estettävä peittämällä sadevesiviemärit tilapäisesti esim. kumimatoilla.

8. Laiturialueet, lastien käsittelyalueet ja kulkuväylät on puhdistettava hienojakoisesta aineksesta viipymättä purkausten ja lastausten jälkeen. Ne on ensisijaisesti puhdistettava pölyävästä aineksesta esim. keräävää harjakonetta käyttäen huuhtelun sijaan.

9. Satamasta lähtevän irtolastien kuljetuskaluston renkaiden puhtaudesta tulee huolehtia ja kuormaukset tulee tehdä niin, että kuljetuksista ei aiheudu pölyhaittaa sataman alueella eikä sen ulkopuolella.

Polttoaineiden ja kemikaalien käsittely ja säilytys

15. Työkoneiden ym. polttoaineiden ja kemikaalien käsittely sekä varastointi satama-alueella on järjestettävä niin, ettei haitallisia aineita pääse ympäristöön ja ettei niistä aiheudu maaperän eikä pinta- tai pohjavesien pilaantumista eikä terveydellistä haittaa tai vaaraa.

Selvilläolo- ja huolehtimisvelvoite

25. Luvan saajan on huolehdittava siitä, että satama-alueella toimivat yritykset ovat tietoisia tämän päätöksen lupamääräyksistä ja toimivat tämän päätöksen mukaisesti satama-alueella (satamajärjestyksen tai vastaavan ja sopimusten kautta).

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(---)

Ympäristöhaittoja voi syntyä myös suurempina määrinä käsiteltävien kuivabulklastien pölyämisestä, koska satama sijaitsee meren ympäröimällä niemellä, jossa voi ajoittain olla hyvinkin tuulista. Pölyävät kuivalastit voivat olla lisäksi hengitysteitä ärsyttäviä tai materiaaleja syövyttäviä tai pintoja erityisesti likaavia, ja lastipölyn leviäminen sataman ilmaan, merialueelle sekä muualle ympäristöön on tehokkaasti estettävä. Sataman tulisi myös ottaa huomioon erityyppisten lastien soveltuvuus toimintojen suunnittelussa ja sijoittelussa, jotta sataman sisällä ei synny ongelmia.

(---)

Satama sijaitsee tuulille alttiilla paikalla ja satamassa käsitellään jatkossa entistä enemmän hienojakoisia, herkästi pölyäviä lasteja. Herkästi pölyävien lastien käsittelyssä on käytettävä parasta käyttökelpoista tekniikkaa, jotta ehkäistään ympäristöhaitat, haitat muille varastoille ja toimijoille, sekä estetään lastihävikkiä. Voimakkaalla tuulella lastinkäsittely on keskeytettävä, jollei pölyämistä voida estää esim. siirrettävillä tuulensuojaseinämillä.

Viemäriaukkojen peittämisellä lastauksen tai lastin purkauksen yhteydessä vähennetään kiintoaineksen kulkeutumista viemärin kautta mereen. Laiturialueiden puhdistaminen lastijäämistä pelkästään huuhtelemalla ne vedellä siirtää lastijäämät satama-altaaseen, mistä syystä lastijäämät tulee ainakin ensiksi puhdistaa harjaamalla ja keräämällä ne talteen.

(---)

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin kohdan 5 mukaan luvassa on annettava tarvittavat määräykset muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Luvan velvoitteet koskevat sellaisenaan satamayhtiötä satamatoiminnan harjoittajana. Satamayhtiön on huolehdittava toiminnan koordinoinnista ja lupamääräysten noudattamisesta satama-alueella. Tämä on mahdollista esimerkiksi sataman sisäisten määräysten ja erinäisten sopimusten avulla.

(---)

Vastauksena Cityhit Oy:n muistutukseen aluehallintovirasto on todennut muun ohella, että toimintaa ei ole harjoitettu asemakaavan vastaisesti. Myös LS-merkinnän mukaisilla alueilla voidaan satamissa käsitellä vaarallisia aineita. Merkinnällä t/kem on erityisesti osoitettu alue, jolle voidaan sijoittaa vaarallisia kemikaaleja valmistavia laitoksia tai jolla on keskittymä vaarallisten kemikaalien varastoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Cityhit Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on tältä osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 2 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) edellä 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti.

(---)

Asiassa saatu selvitys

Baltic Bulk Oy harjoittaa tai on ainakin huhtikuuhun 2016 asti harjoittanut kalsiumoksidin (poltettu kalkki, sammuttamaton kalkki) varastointitoimintaa Haminan sataman satama-alueella osoitteessa Syväsatamantie 30 sijaitsevassa varastorakennus 6B:ssä. Baltic Bulk Oy:llä ei ole erillistä ympäristölupaa toiminnalleen, vaan toimintaa on harjoitettu HaminaKotka Satama Oy:n ympäristöluvan nojalla. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (TUKES) on myöntänyt toiminnalle perustamisluvan 3.3.2015 antamallaan päätöksellä nro 4243/36/2014. Tämä päätös on kuitenkin kumottu ja palautettu TUKESille uutta käsittelyä varten Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksellä 14.12.2016 nro 00920/15/7202. Kumotun päätöksen mukaan poltettua kalkkia saa varastoida enintään 10 000 tonnia.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella Cityhit Oy omistaa Haminan satama-alueella osoitteessa Syväsatamantie 53 sijaitsevan rakennuksen. Karttatarkastelun perusteella Cityhit Oy:n rakennus sijaitsee noin 300 metriä varastorakennuksen 6B pohjoispuolella.

Asemakaavassa Haminan satama-alue on pääasiassa LS-aluetta, jolle saa sijoittaa satamatoimintaan liittyviä rakennelmia ja laitteita. Alueella on lisäksi t/kem-alueita. T/kem-merkinnällä merkitään alueen osa, jolle saa sijoittaa vaarallisia kemikaaleja valmistavia tai varastoivia laitoksia.

Oikeudellinen arviointi

(---)

Muiden satama-alueen toimijoiden velvoittaminen hakemaan ympäristölupaa ja aluehallintoviraston velvoittaminen selvittämään kemikaalien varastointia vuosina 2012–2015

Ympäristöluvassa ei voida asettaa velvoitteita muille kuin luvan hakijalle. Tässä asiassa ei siten voida velvoittaa muita toimijoita Haminan sataman alueella hakemaan lupaa omille toiminnoilleen. Sikäli kun satama-alueella on toimintaa, joka vaatisi oman erillisen ympäristölupansa, käsitellään luvan tarpeellisuusasia erikseen hallintopakkomenettelyssä. Samasta syystä tämän asian yhteydessä ei myöskään voida velvoittaa aluehallintovirastoa vaatimaan selvitystä aikaisempina vuosina tapahtuneesta varastoinnista, vaan nämä seikat kuuluvat ympäristöluvan valvonnan piiriin.

Hakemuksen puutteellisuus

Poltetun kalkin varastointia ja käsittelyä ei ole erikseen mainittu HaminaKotka Satama Oy:n hakemuksessa. Hakemuksesta kuitenkin ilmenee, että satamaan tuodaan ja siellä varastoidaan vaarallisia aineita. Cityhit Oy on lisäksi tuonut poltetun kalkin varastoinnin esille 23.4.2015 päivätyssä aluehallintovirastolle osoitetussa muistutuksessaan. Aluehallintovirasto on siten ollut tietoinen asiasta ratkaistessaan asian ja sillä on ollut mahdollisuus vaatia lisäselvityksiä. Aluehallintoviraston päätöksessä on annettu lupamääräykset 6–9 irtolastien, kuten sementin, kalsiumoksidin ja soodan, käsittelystä. Nämä seikat huomioon ottaen hakemusta ei voida pitää sillä tavalla puutteellisena, että aluehallintoviraston päätös olisi tämän vuoksi kumottava.

Asemakaavan vastaisuus

Haminan satama on sijoitettu alueelle, joka on kaavassa varattu satamaksi siihen liittyvine varastointeineen (LS-alue). Lisäksi asemakaavassa on erikseen varattu alueita merkittäviä vaarallisia kemikaaleja valmistaville tai varastoiville laitoksille (t/kem-alue). Poltetun kalkin varastointia ei ole luokiteltu suuronnettomuusvaaraa aiheuttavaksi toiminnoksi. TUKESin suositusten mukaan vaarallisia kemikaaleja ja räjähteitä käsittelevät tuotantolaitokset ja varastot on sijoitettava niin, ettei niistä voi onnettomuustilanteissa aiheutua henkilö-, ympäristö- tai omaisuusvahingonvaaraa niitä ympäröivissä kohteissa. Alueen tulee olla varattu teollisuus- ja varastotoimintaan, jolloin sen kaavamerkintä on esimerkiksi ”T”. Suuronnettomuusvaarallisille kohteille suositellaan kaavamerkintä T/Kem. Ottaen huomioon kaavamääräykset LS-aluetta on pidettävä sellaisena teollisuus- ja varastotoimintaa varten varattuna alueena, jota TUKESin ohjeissa tarkoitetaan. Sataman toiminta ei siten kaavan LS-alueelle sijoitetun poltetun kalkin varastoinnin vuoksi ole valituksessa esitetyin tavoin asemakaavan vastaista.

Johtopäätökset

Cityhit Oy:n valitus ja sen perusteet sekä asiassa saatu selvitys huomioon ottaen ei ole ilmennyt perustetta kumota tai muuttaa aluehallintoviraston päätöstä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Pirjo-Liisa Saloranta ja Pertti Piippo. Esittelijä Patrick Sahlström.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Cityhit Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yhtiön valitus on hylätty. Asia on palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Aluehallintovirasto on velvoitettava kumoamaan Haminan sataman ympäristölupa ja muuttamaan sitä osoitteessa Syväsatamantie 30 tapahtuvan laittoman toiminnan osalta.

Vaatimustensa perusteeksi Cityhit Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Baltic Bulk Oy on käsitellyt ja varastoinut laajamittaisesti kalsiumoksidia noin kolmen ja puolen vuoden ajan ilman lupaa. Turvallisuus ja kemikaaliviraston päätöksen mukaan kysymys on vaarallisten kemikaalien laajamittaisesta teollisesta käsittelystä ja varastoinnista.

Voimassa olevan kaavan mukaan merkintä LS/t/kem osoittaa alueet, joille saa sijoittaa merkittäviä vaarallisia kemikaaleja valmistavia tai varastoivia laitoksia. Puheena oleva toiminta sijaitsee alueella, jossa on vain LS-merkintä.

Päätös antaa Baltic Bulk Oy:n toimia satamalle myönnetyn ympäristöluvan nojalla ei ole syntynyt asianmukaisesti. Lupaa ei ole voinut antaa tekninen johtaja, vaan antajana olisi pitänyt olla yhtiön hallitus tai toimitusjohtaja. Satamallakaan ei ole ollut lupaa kalsiumoksidin varastointiin. Aluehallintovirasto ei ole pyytänyt asiasta lisäselvitystä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon. Valtaosa Haminan sataman lasteista on vaarallisia aineita. Asemakaavassa sataman alue on merkitty tunnuksella LS. Osalla sataman aluetta on täydennysmerkintä LS t/kem, joka osoittaa alueet, joille saa sijoittaa merkittäviä vaarallisia kemikaaleja valmistavia tai varastoivia laitoksia. Tällainen merkintä on sillä sataman alueella, jossa on tehtaita tai varastoidaan suuria määriä palavia nesteitä tai myrkyllisiä, helposti haihtuvia kaasuja. Jos kyseessä on vaarallisten aineiden käsittely tuotanto- tai jalostustoiminnassa, on t/kem-merkintä yleensä tarpeen.

Kalsiumoksidia ei voida pitää erityisen vaarallisena aineena eikä sitä luokitella ympäristölle vaaralliseksi aineeksi. Kalsiumoksidi ei sisälly Euroopan parlamentin ja neuvoston niin sanotun CLP-asetuksen (1272/2008) vaarallisten aineiden luetteloon. Kalsiumoksidi ei ole syttyvää. Aineen haitallisuus perustuu sen ärsyttävyyteen ja syövyttävyyteen.

Baltic Bulk Oy harjoittaa irtolastien satamavarastointia ja kuljetuksia. Lastit voivat vaihtua nopeastikin, joten ympäristöluvassa ei voida tarkalleen määrätä, mitä missäkin satamavarastossa varastoidaan. Tärkeintä on, että lastien mahdollinen palo- tai terveysvaarallisuus otetaan huomioon. Tukes valvoo vaarallisten kemikaalien laajamittaista käsittelyä ja varastointia ja myöntää niitä koskevat luvat.

Jos kalsiumoksidin varastointi Haminan satamassa varastossa 6B katsotaan muusta satamatoiminnasta erilliseksi terveydelle tai ympäristölle vaarallisten kemikaalien terminaaliksi, toiminnalle on haettava oma ympäristölupa. Sataman ympäristöluvan kumoamiseen tai muuttamiseen ei ole kuitenkaan aihetta.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausuntonaan Vaasan hallinto-oikeudelle aiemmin toimitetun vastineen. Asiaa koskevissa kaavamääräyksissä todetaan muun muassa, että SEVESO II -direktiivin (96/82/EY) mukaiset suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavat laitokset ja direktiivin mukaisen toiminnan sallittavat laajennukset on osoitettu t/kem-merkinnällä. Poltetun kalkin varastointia ei ole luokiteltu suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi, joten direktiiviä ei sovelleta. Merkinnällä t/kem on erityisesti osoitettu alue, jolle voidaan sijoittaa vaarallisia kemikaaleja valmistavia laitoksia tai jolla on keskittymä vaarallisten kemikaalien varastoja. Väite asemakaavan vastaisesta toiminnasta on virheellinen.

Myös LS-merkinnän mukaisilla alueilla voidaan satamissa käsitellä vaarallisia aineita. Haminan sataman ympäristöluvassa on huomioitu myös vaarallisen pölyävän irtotavaran varastointi ja käsittely. Toiminnan harjoittamiseksi sataman ympäristöluvalla edellytettiin, että HaminaKotka Satama Oy ilmoittaisi vastaavansa kyseistä toimintaa koskevista ympäristöluvassa määrätyistä viranomaisvelvoitteista. Vaadittu ilmoitus on toimitettu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Haminan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen. Vastinetta ei ole annettu.

HaminaKotka Satama Oy on antanut vastineen. Valitus on hylättävä. Cityhit Oy on velvoitettava korvaamaan HaminaKotka Satama Oy:n oikeudenkäyntikulut 3 500 eurolla korkeimmassa hallinto-oikeudessa lainmukaisine viivästyskorkoineen.

Cityhit Oy:n vaatimukset ja niiden perustelut kohdistuvat valtaosaltaan Baltic Bulk Oy:n harjoittamaan toimintaan. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse Haminan sataman ympäristölupapäätöksestä ja sen lainmukaisuudesta. Se, että jokin toinen toiminnanharjoittaja tarvitsisi toiminnalleen ympäristöluvan, ei tarkoita, että Haminan sataman ympäristölupa olisi kumottava tai sitä olisi muutettava. Baltic Bulk Oy:n toimintaa koskeva ympäristölupahakemus on vireillä lupaviranomaisessa. Ympäristöluvan myöntäminen sataman toiminnalle ei ole alisteinen tai edellytä valituksessa viitatun Turvallisuus- ja kemikaaliviraston luvan myöntämistä Baltic Bulk Oy:n toiminnalle. Nyt vireillä olevan valituksen käsittelyn yhteydessä ei voida ottaa kantaa ympäristölupapäätöksen täytäntöönpanoon tai noudattamiseen tai yhtiöoikeudellisiin kysymyksiin.

Ympäristölupapäätös ja sen sallima toiminta ovat asemakaavan mukaisia. Baltic Bulk Oy:n toiminta on varastointia, joka kuuluu satamassa harjoitettavaan normaaliin varastotoimintaan. Baltic Bulk Oy:n harjoittama toiminta tai muukaan satamatoiminta eivät edellytä asemakaavassa t/kem-merkintää. Aluehallintovirastolla on ollut käytettävissään tieto myös kalsiumoksidin varastoinnista ja varastointi on otettu asianmukaisesti ympäristölupapäätöksessä huomioon.

HaminaKotka Satama Oy on syytön ja ulkopuolinen Cityhit Oy:n kiistaan Baltic Bulk Oy:n toimintaan liittyen. Cityhit Oy:n aiheuttamat oikeudenkäynnit aiheuttavat HaminaKotka Satama Oy:lle turhia kuluja, joten olisi hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaisesti kohtuutonta, että HaminaKotka Satama Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.

Cityhit Oy on antanut vastaselityksen. Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin se koskee yleisesti satamien kaavoitusta ja niiden LS ja LS t/kem-merkintöjä. HaminaKotka Satama Oy:n ympäristölupaa pitäisi muuttaa siten, että lupaa ei olisi mahdollista siirtää tai myydä kolmannelle osapuolelle. Cityhit Oy:n konttorirakennus sijaitsee lähellä varasto 6B:tä, jota erimielisyys koskee. Baltic Bulk Oy on hakenut ympäristölupaa vasta kolmen ja puolen vuoden kuluttua toiminnan aloittamisesta noin 1,5 kilometrin päähän varastosta 6B. HaminaKotka Satama Oy ei ole ulkopuolinen käsillä olevaan tilanteeseen, koska se on antanut ympäristölupansa Baltic Bulk Oy:n käyttöön. Cityhit Oy ei hyväksy HaminaKotka Satama Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevaa vaatimusta.

Cityhit Oy on toimittanut lisäselvitystä, joka on annettu tiedoksi HaminaKotka Satama Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. HaminaKotka Satama Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1.Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, HaminaKotka Satama Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 18.5.2018