Muu päätös 3438/2018

Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoasiaa koskeva valitus (Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalue)

Antopäivä: 13.7.2018
Taltionumero: 3438
Diaarinumero: 3192/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T3438

Asia Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoasiaa koskeva valitus

Valittaja Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.5.2017 nro 17/0171/2

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 25.2.2016 (VARELY/612/2015) päättänyt, että Pohjankankaan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettava toiminta edellyttää ympäristölupaa raskailla aseilla tapahtuvan ammunnan osalta. Kyseisiä toimintoja koskeva ympäristölupahakemus on päätöksen mukaan tullut tehdä Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 1.7.2016 mennessä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksen Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on muuttanut Varsinais-Suomen ELY-keskuksen päätöstä siten, että Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan tulee hakea päätöksen tarkoittamaa ympäristölupaa 1.10.2017 mennessä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Sen 229 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Tässä asiassa sovelletaan vanhaa ympäristönsuojelulakia (86/2000), koska asia on ollut ELY-keskuksessa vireillä uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) voimaan tullessa 1.9.2014.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa (ympäristölupa). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista. Saman pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Saman pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Asiassa saatu selvitys

Pohjankangas on Kankaanpään kaupungin Niinisalossa sekä osittain Honkajoen ja Karvian kuntien alueella sijaitseva puolustusvoimien ampuma- ja harjoitusalue. Aluetta käytetään ensisijaisesti koeammunnoissa, maavoimien taisteluammunnoissa, yhtymätason ja mekanisoitujen joukkojen taisteluharjoituksissa sekä kansainvälisten kurssien koulutuksessa. Alueen pinta-ala on noin 10 000 hehtaaria.

Alueella on voimassa Satakunnan maakuntakaava. Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalue on merkitty kaavaan EAH-merkinnällä. Maakuntakaavassa on esitetty Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen melualueet. Melualueelle ei tule kaavamääräyksen mukaan sijoittaa uutta asumista tai muuta melulle herkkää toimintaa. Merkintä sallii olemassa olevien rakennusten täydennys- ja peruskorjaustoimenpiteet.

Tykistön tuliasemat sijaitsevat harjoitusalueen eteläosassa ja maalialueet pohjoisempana, Peijarinevan alueella. Panssarivaunuammuntoja suoritetaan Hietaharjunkankaalta Kauraharjuun ulottuvalla alueella. Taisteluammunta- ja räjäytyspaikat sijaitsevat alueen pohjoisosassa Kauraharjussa. Eniten toimintaa ja ammuntoja on huhtikuun alusta kesäkuun alkuun ja lokakuun puolivälistä jouluun. Tykistöllä ammutaan vuosittain 40–60 vuorokautena ja panssarivaunuilla 30–50 vuorokautena. Yhteensä aluetta käytetään 200–220 vuorokautta. Harjoitukset kestävät pääasiassa alle viikon. Yli viikonlopun kestäviä harjoituksia on vähän.

Tykistöprikaatin Saunaluoman ja Korvaluoman kylistä saamien melu- ja tärinähaittoja koskevien palautteiden pohjalta Pohjankankaan käytölle asetettiin vuonna 2012 rajoituksia. Päivittäinen ampuma-aika on maanantaista lauantaihin kello 7–22 ja sunnuntaisin sekä pyhäpäivinä kello 8–9.30 ja 11.30–21. Räjäytysten suurin sallittu kg-määrä on 50 kg.

Raskaiden aseiden laukaukset ja iskemät sekä räjäytykset synnyttävät ilmassa eteneviä paineaaltoja. Sen aiheuttama tärinä sekä kuulo- ja tuntoaistimukset muodostavat yhden merkittävimmistä ympäristöhaitoista. Pohjankaan ampuma- ja harjoitustoimintojen melun vaikutuksia on arvioitu melumittauksin ja melun leviämismallilaskelmin. Pohjankaan ampuma- ja harjoitusalueen merkittävimmät melulähteet ovat raskaat aseet, räjähteet, panssarintorjunta ja panssarit. Selvityksissä melun vertailuarvoina käytetään puolustusvoimien ohjeen mukaisia raskaiden aseiden ja räjäytysten ympäristömelun suositusarvoja. Laskentamallin perustietoina ovat alueella käytettävien aseiden lähtöarvot, laukausmäärät, tuliasemat, ampumasuunnat ja maalialueet. Keskiäänitason laskennassa käytetään melun luonteesta johtuen impulssimaisuuskorjausta 9 dB. Leviämismallin perusteella määritetään meluvyöhykkeet 50, 55 ja 60 dB:n keskiäänitasoille. Mittaukset tehdään suositusarvo-ohjeen ja ympäristömelun mittausohjeen mukaan. Mittauksissa mitataan erillisten melutapahtumien A- ja C-äänialtistustasot. Mittaustuloksena ilmoitetaan kyseisen mittausajankohdan äänitasojen keskiarvo. Mitatun A-äänialtistustason perusteella lasketaan keskiäänitaso, jota verrataan suositusarvoon 55 LAeq. Mitattua C-äänialtistustasoa verrataan suositusarvoon 100 dB LCE.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Pohjankankaalla ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnasta aiheutuvalle yli 55 dB:n (LAeq) melulle altistuu 129 asukasta ja siellä sijaitsee kolme loma-asuntoa. Koeampumalaitoksen ampumatoiminnasta aiheutuvalle yli 55 dB:n melulle altistuu 311 asukasta, mutta alueella ei ole yhtään loma-asuntoa. Raskaiden aseiden ammunnoista aiheutuu meluselvitysten mukaan puolustusvoimien ohjeistuksena antaman enimmäisäänialtistustason 100 dB:n LCE ylityksiä muun muassa Saunakylässä, Prinkkikylässä ja Karhusaaressa, lähimmissä asuintaloissa noin 110 dB LCE.

Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueelle on laadittu tärinäselvitys (Akukon Oy, 17.4.2014), jonka mukaan tykistön ammunnat ovat Pohjankankaan merkittävin tärinä- ja melulähde. Yhteenvetona on todettu muun ohella seuraavaa: Tykkien aiheuttamaa tärinää ja melua mitattiin viidessä ampuma-aluetta lähellä olevassa puurakenteisessa talossa melun etenemiselle edullisissa olosuhteissa. Pohjoispuolella Saunakylässä merkittävin lähde ovat iskemät maalialueella ja etelämpänä lähtölaukaukset ja osalla taloista melun osalta kranaattien yliäänipamaukset. Yhteislaukaukset ja niiden iskemät aiheuttavat hetkellisesti eniten melua ja tärinää, noin 10 dB enemmän kuin yksittäislaukaukset. Mittaustulokset eivät ylittäneet ehdotettuja vaurioriskin suositusarvoja äänipaineelle ja perustusten värähtelynopeudelle. Varsinaisen tuntoaistilla havaittavan lattiatärinän tulokset ylittivät ehdotetun häiritsevyyden suositusarvon kohteissa K6 ja K8 ja olivat suositusarvon tuntumassa kohteen K2 yläkerrassa. Muissa kohteissa suositusarvo alittui. Yhteislaukausten osalta melun suositusarvo ylittyi useimmissa kohteissa. Niillä taloilla, joissa tärinä on suositusarvon tasalla tai sen yli, esiintyy myös suositusarvot ylittävää melua ja mahdollisesti rakennusosien räminää. Kunkin osatekijän (melu, tärinä, räminä) erotteleminen toisistaan on hankalaa ja häiritsevyys aiheutuu näistä osatekijöistä yhdessä.

Ampuma- ja harjoitusalueen toiminta kohdistuu Hietaharjunkankaan, Pohjankankaan ja Kauraharjunkankaan pohjavesialueille. Pohjavesialueet ovat osa Pohjankankaan saumamuodostumaa. Hämeenkankaan–Pohjankankaan muodostuma on Pohjois-Satakunnan tärkein pohjaveden muodostumisalue. Pohjavettä purkautuu muodostuman reunoilta lähteistä ja suotautuu ympäröiville soille. Pohjavesialueilla on useita vesiosuuskuntien vedenottamoita ja yksityisiä talousvesikaivoja. Ampuma- ja harjoitusalueen riskit maaperään ja pohjaveteen liittyvät erityisesti räjähdysaineiden käyttöön, tankkauksiin sekä öljyjen ja muiden haitallisten aineiden käsittelyyn.

Niinisalon varuskunnan ja ampuma- ja harjoitusalueen pohja- ja pintaveden tarkkailuohjelma on päivitetty vuonna 2013 alueella tehtyjen haitta-ainehavaintojen ja ympäristöriskien tarkastelun perusteella. Pohjaveden laadun tarkkailutietojen perusteella räjähdysaineita ja niiden hajoamistuotteita sekä ruudin stabilisaattoreita on havaittu ampuma-alueen pohjavedessä vuodesta 2009 lähtien laboratorioanalytiikan kehittymisen myötä. Räjähdysainepitoisuudet pohjavedessä ovat matalia. Havaintoja haitta-aineista pohjavedessä on tehty noin 15 kilometrin matkalta ampumaharjoitusalueella. Räjähdysaineita on havaittu pohjavesimuodostuman länsireunalla talousvesikäytössä olevien Santaskylän vedenottamon ja Kiviahteen yksityisen kaivon vedessä. Lisäksi räjähdysaineista on viitteitä alueen pintavesissä.

Oikeudellinen arviointi

Puolustusvoimien toiminta kysymyksessä olevalla alueella on alkanut jo 1930-luvulla, jonka jälkeen asutus alueella on lisääntynyt. Kuten valituskirjelmässäkin on esitetty, naapuruussuhdelain 17 §:stä on kuitenkin poistettu ympäristönsuojelulain (86/2000) säätämisen yhteydessä haitan aiheuttajan niin sanottu ehdoton aikaprioriteettisuoja. Tämä tarkoittaa, että arvioitaessa haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan ilmenemisen jälkeen enää ilman muuta aiheuta velvollisuutta sietää haittaa. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on annettava merkitystä myös sille, että nyt kysymyksessä oleva puolustusvoimien toiminta alueella on alkanut jo pitkän aikaa sitten ja ympäröivä asutus on muotoutunut tämän jälkeen. Lisäksi on otettava huomioon alueelle osoitettu käyttötarkoitus Satakunnan maakuntakaavassa. Siten ei voida lähtökohtaisesti pitää epätavallisena, että alueelta kantautuu ampumamelua.

Hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan tarvetta on kuitenkin tässä tapauksessa arvioitava sen perusteella, ovatko nykyinen toiminta ja siitä haittaa kärsivän alueen olosuhteet nykyään sellaisia, että toiminnasta aiheutuvaa haittaa voidaan pitää alueella sellaisena, ettei siitä saata aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminnan sijaintipaikasta johtuen siellä harjoitettavista raskasaseammunnoista aiheutuva melu kantautuu voimakkaana lähimmille asuinrakennuksille edellä asiassa saadusta selvityksestä esitetyllä tavalla. Selvitysten mukaan toiminnan melutasot ylittävät paikoin puolustusvoimien ohjeen suositusarvon 55 dB LAeq ja 100 dB LCE. Asiassa saadun selvityksen mukaan myös toiminnan tärinä ylittää paikoin häiritsevyyden suositusarvon.

Raskaiden aseiden laukausten, iskemien ja räjäytysten aiheuttamalle melulle ei ole ympäristölupaharkinnassa sovellettavia ohje- tai raja-arvoja. Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttamaa melua ei voida arvioida luotettavasti ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen tai melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaisten ohjearvojen perusteella. Puolustusvoimien raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointia koskevat ohjearvot eivät ole oikeudellisesti sitovia. Ne perustuvat kuitenkin selvityksiin melutasoista, jotka antavat viitteitä raskaiden aseiden aiheuttaman ympäristömelun häiritsevyydestä tai merkittävyydestä, joten niillä on asiassa merkitystä selvityksenä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella nyt kysymyksessä olevista raskasaseammunnoista ympäristöön aiheutuvat vaikutukset eivät ole toistuvasti samanlaisia. Toiminta sijaitsee lähellä asutusta. Raskasaseammunnoista aiheutuva melu on luonteeltaan ennakoimatonta sekä melun impulssimaisuus ja muut ominaisuudet huomioon ottaen siten poikkeuksellista, ettei siihen voi yleisesti tottua lähialueilla. Melu voidaan kokea erityisen häiritsevänä. Raskasaseammunnoista saattaa lisäksi aiheutua viihtyvyyttä haittaavaa tärinää. Kun otetaan huomioon toiminta-alueen sijainti lähellä asutusta ja edellä selostetun selvityksen perusteella raskasaseammunnoista aiheutuvan melun voimakkuus lähimmissä häiriintyvissä kohteissa sekä mahdolliset tärinähaitat, raskasaseammunnoista saattaa aiheutua ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Valituksessa on tuotu esiin, että yöaikaiset ammunnat on kielletty Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen johtosäännössä ja niihin on haettava erikseen lupa Porin prikaatin komentajalta. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että koska johtosääntö on puolustusvoimien määrittelemä ja siitä voidaan tarvittaessa myöntää poikkeuksia, johtosäännöllä ei voida riittävästi huolehtia siitä, että toiminnasta ei saattaisi aiheutua edellä todettua kohtuutonta rasitusta.

Arvioitaessa, saattaako toiminnasta ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla aiheutua kohtuutonta rasitusta, ratkaistavana ei ole, aiheutuuko toiminnasta kohtuutonta rasitusta, joka estäisi ympäristöluvan myöntämisen. Vasta lupamenettelyssä tarkastellaan toimintaa, joka saattaa aiheuttaa naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, ja ratkaistaan luvan myöntämisen edellytykset.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnasta aiheutuu räjähdysaineiden kulkeutumista maaperän kautta pohja- ja pintavesiin sekä vedenottokaivoihin. Hallinto-oikeus katsoo Varsinais-Suomen ELY-keskuksen antamassa lausunnossa esitetyin tavoin, että ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdassa ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana rasituksena voidaan pitää myös vedenottokaivoille aiheutuvia haittoja. Ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoista aiheutuu pohja- ja pintavesien sekä maaperän pilaantumisen vaaraa.

Puolustusvoimat on tuonut esiin lakisääteisen toimintansa vaatimukset sekä sen, että koska puolustusvoimat jo tarkkailee toimintansa ympäristövaikutuksia, ympäristölupamenettelyn edellyttäminen ei toisi lisäarvoa ympäristönsuojelun näkökulmasta. Hallinto-oikeus toteaa, että näillä näkökohdilla ei ole merkitystä nyt kysymyksessä olevassa asiassa. Ympäristönsuojelulakia on yleisesti sovellettava, jollei siinä tai muualla laissa ole säädetty poikkeuksia sen soveltuvuudesta. Ympäristönsuojelulakia sovelletaan siten lähtökohtaisesti kaikkeen toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Ympäristölupaharkinta, mukaan lukien sen arvioiminen, edellyttääkö toiminta ympäristölupaa, on oikeusharkintaa, jossa ei voida ottaa huomioon, saadaanko ympäristöluvan edellyttämisellä aikaan lisäarvoa.

Edellä mainituilla perusteilla ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 §:n 1 momentti huomioon ottaen Varsinais-Suomen ELY-keskuksen on tullut edellyttää nyt kysymyksessä olevilta raskasaseammunnoilta ympäristölupaa. Tästä syystä valitus on hylättävä.

Valituksen käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi hallinto-oikeus on jatkanut ympäristölupahakemuksen tekemiselle ELY-keskuksen päätöksessä määrättyä määräaikaa ratkaisukohdasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Merja Manninen ja Raija Uusi-Niemi. Esittelijä Janika Gummerus.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat. Paikallisista olosuhteista riippuu, millainen melu on katsottavissa kohtuuttomaksi rasitukseksi. Ampuma- ja harjoitusalueen lähistöllä asuvien osalta ampumatoiminnasta aiheutuvaa melua voidaan pitää tavanomaisena. Ampumamelun luonne on otettu huomioon sitä arvioitaessa käytettävissä suureissa.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) esitöiden mukaan alueen kaavanmukainen käyttö tarkoittaa, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Pohjankankaan harjoitusalue on merkitty Satakunnan maakuntakaavassa puolustusvoimien käytössä olevaksi ampuma- ja harjoitusalueeksi (EAH), jota suunnittelumääräyksen mukaan kehitetään siten, että alueiden käytön suunnittelussa kiinnitetään huomiota ympäristöarvoihin, yleiseen turvallisuuteen sekä alueen lähiympäristölle ja asutukselle mahdollisesti aiheutuviin haittoihin. Maakuntakaavaan on merkitty myös melualueet vyöhykkeinä, joilla melua aiheuttavan toiminnan meluhaittojen vähentämiseksi on tarpeen ohjata tai rajoittaa alueiden käyttöä. Koska puolustusvoimien toiminta on otettu huomioon maakuntakaavassa, ampumamelua voidaan pitää tavanomaisena meluna.

Kohtuuttomuutta arvioitaessa otetaan huomioon se, onko rasitusta aiheuttava toiminta alkanut ennen kuin haittaa kokeva on alkanut hallita kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa rasitetulla alueella. Yleensä haittaa ei voitaisi pitää kohtuuttomana, jos sen aiheuttaminen on alkanut ennen kuin haittaa kokeva kohde on tullut alueelle. Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueella on ollut puolustusvoimien ampumatoimintaa 1930-luvulta lähtien. Tämänkin vuoksi toiminnasta aiheutuva melu on alueella tavanomaista eikä sitä voida pitää kohtuuttomana.

Puolustusvoimien toiminta alueella on vakiintunutta eikä toiminnan luonteessa ja määrässä ole tapahtunut muutosta, jonka johdosta toiminta olisi ympäristöluvanvaraista. Kaavamerkintöjen tarkoituksena on estää alueen olosuhteiden muuttuminen siten, että melulle altistuvien määrä ei kasvaisi. Ampuma- ja harjoitusalue ei ole sijoitettavissa toisaalle eikä puolustusvoimat pysty toteuttamaan lakisääteistä tehtäväänsä vaihtoehtoisella tavalla.

Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalue on yksi tärkeimmistä kovapanosharjoitusalueista. Ampuma- ja harjoitusalueen käyttövuorokausien määrä vuosina 2009–2016 on ollut keskimäärin noin 197 vuorokautta ja ampumavuorokausien määrä vuosina 2012–2016 on ollut noin 88. Ammunnat ovat kestoltaan ajallisesti rajoitettuja ja ne kestävät tyypillisesti joitakin tunteja kerrallaan. Harjoitustoiminta keskittyy arkipäiviin aikavälille 8.00–18.00. Yöaikaiset ammunnat on kielletty Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen johtosäännössä ja niihin on anottava erikseen lupa Porin prikaatin komentajalta. Yöaikainen ampumatoiminta Pohjankankaalla on ollut hyvin vähäistä. Pohjankankaalla on ampumatoiminnan osalta myös hiljaisia päiviä ja jaksoja. Raskaiden aseiden ampumatoiminnan osalta hiljaisia päiviä on vuosina 2012–2016 ollut yli 260 vuodessa.

Raskaiden aseiden melun arvioinnissa käytetään puolustusvoimien Raskaiden aseiden ja räjäytysten ympäristömelun arviointi -ohjetta (PE 2005). Ohjeessa määritellyt suositusarvot on tarkoitettu maankäytön suunnittelua koskeviksi tavoitteellisiksi arvoiksi, ei kohtuuttoman rasituksen mittariksi. Puolustusvoimien ei tulisi kärsiä haittaa siitä, että se on laatinut selkeät ja konkreettiset tavoitteet toiminnalleen. Valituksenalaisessa päätöksessä on annettu perusteettoman suuri painoarvo sille, että toiminnan melutasot ylittävät paikoin ohjeen mukaiset suositusarvot.

Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueelle meluselvityksen perusteella määritetyt ampumatoiminnan melualueet määräytyvät eniten ampumamelua aiheuttavien aseiden tai laukausmäärältään suurimpien aseiden perusteella. Käytännössä melualueet ovat määräytyneet tykistön ammuntojen perusteella. Tykistön ampumapäiviä on keskimäärin alle 50 päivänä vuodessa. Ampuma- ja harjoitusalueen ympäristössä suositusarvon ylittävälle melulle altistuvia asukkaita on 129 ja vapaa-ajan asuntoja kolme. Kun otetaan huomioon yöaikaisen ampumatoiminnan vähäisyys, ampumaetäisyydet ja melun voimakkuus, ampumamelun ei voida katsoa aiheuttavan terveydellistä vaaraa. Myöskään sisälle asuintiloihin ei kohdistu melualtistusta, joka voisi aiheuttaa terveydellistä vaaraa. Ampumamelun pääasiallinen mahdollinen vaikutus on viihtyvyyden aleneminen.

Kansainvälisten tutkimusten mukaan melun vaikutukset riippuvat laukausäänen äänekkyyden ohella laukausten lukumäärästä sekä melun esiintymisen ajankohdasta ja kestosta eli kokonaisaltistuksesta. Pohjankankaan ympäristössä altistutaan tykistön ampumamelulle keskimäärin alle 50 päivänä vuodessa, mitä voidaan pitää varsin vähäisenä. Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen johtosäännöllä räjäytysten enimmäiskoko on pienennetty 50 kilogrammaan vuonna 2012. Tällä räjähdemäärällä suositusarvot eivät ylity lähimmissä altistuvissa kohteissa.

Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen ampumatoiminnasta on tehty tärinäselvitys, jossa saatuja tuloksia verrattiin ehdotettuihin vaurioriskin ja häiritsevyyden suositusarvoihin. Selvityksen mukaan mittaustulokset eivät ylittäneet ehdotettuja vaurioriskin suositusarvoja äänenpaineelle ja perustusten värähtelynopeudelle. Lattiatärinän tulokset ylittivät ehdotetun häiritsevyyden suositusarvon kahdessa kohteessa ja olivat suositusarvon tuntumassa yhdessä kohteessa. Selvityksen johtopäätöksenä oli, että niillä taloilla, joissa tärinä on suositusarvon tasalla tai yli, esiintyy myös suositusarvot ylittävää melua ja mahdollisesti rakennusosien räminää. Kunkin osatekijän erotteleminen toisistaan on hankalaa ja häiritsevyys aiheutuu näistä osatekijöistä yhdessä.

Vuosina 2010–2015 Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen toiminnasta on tehty yhteensä 69 yhteydenottoa yhteensä 15 eri kiinteistöltä. Suurin osa on tullut kahden eri kiinteistön haltijalta. Muut melu- ja tärinähäiriöilmoitukset ovat olleet yksittäisiä yhteydenottoja ja liittyneet johonkin käynnissä olleeseen harjoitukseen. Tehtyjen ilmoitusten määrä on pieni suhteessa melualueella asuvien määrään.

Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalue on rinnastettavissa Vuosangan ampuma- ja harjoitusalueeseen, jonka osalta korkein hallinto-oikeus on katsonut, että perustetta ympäristöluvan edellyttämiselle ei ole ollut. Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusaluetta ei sen sijaan voi verrata suoraan Santahaminan alueeseen, jonka ympäristössä on Pohjankangasta enemmän häiriintyviä kohteita.

Kaivoille aiheutuvia haittoja ei voida pitää naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentin tarkoittamana kohtuuttomana rasituksena. Asia on tullut joka tapauksessa esille vasta Vaasan hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa. Päätöksen keskeistä sisältöä ei voi tällä tavoin jälkikäteen täydentää. Pohjankankaalla on tehty laajamittaista ja säännöllistä pohja- ja pintavesien tarkkailua vuodesta 2003 lähtien. Alueilla, jotka ovat olleet pitkään tuliasema- ja maalialueina, on löytynyt hyvin pieniä pitoisuuksia räjähteitä pohjavedestä. Pitoisuuksissa ei ole ollut havaittavissa kasvavaa trendiä. Voidaan olettaa, että räjähdeaineita ja niiden hajoamistuotteita on joutunut pohjaveteen hyvin pitkään jatkuneen ampumatoiminnan seurauksena. Vuonna 2013 teetetyn kaivokartoituksen yhteydessä ainoastaan kahdesta talousvesikaivosta löytyi pieniä pitoisuuksia räjähdysaineita. Kaivot sijaitsevat ampuma- ja harjoitusalueen sisäpuolella eikä kohtuuttoman rasituksen siten voida arvioida ulottuvan alueen ulkopuolelle. Sen, että puolustusvoimat on sallinut veden ottamisen alueeltaan ilmaiseksi, ei tulisi johtaa siihen, että ampumatoiminta katsotaan luvanvaraiseksi.

Puolustusvoimien toiminta perustuu puolustusvoimien toiminnasta annetussa laissa määriteltyihin tehtäviin. Puolustusvoimat ylläpitää ja kehittää puolustusvalmiutta muun muassa ampuma- ja harjoitusalueilla tapahtuvien sotilaallisten harjoitusten kautta ja näin suorittaa lainsäädännössä annettua tehtäväänsä. Puolustusvoimien lakisääteisen toiminnan tulee jatkossakin olla puolustusvoimien vastuulla ja puolustusvoimien johtamaa. Velvollisuus ympäristöluvan hakemiseen asettaisi puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän suorittamiselle haasteita. Taisteluharjoitustoimintaa on voitava harjoittaa kaikissa olosuhteissa ja kaikkina kellonaikoina mukaan lukien pimeätoiminnan harjoittelu.

Ympäristöluvan tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon se, että alue on ollut puolustusvoimien käytössä pitkään, melulle altistuvien määrä, melua aiheuttavien toimintojen ajoittuminen sekä ampumapäivien vuosittainen määrä. Toiminnasta ei voi aiheutua kohtuutonta rasitusta. Toiminnan ympäristövaikutuksia, ympäristöriskejä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksia on selvitetty useiden eri tutkimusten ja selvitysten avulla ja toiminnan vaikutuksia tarkkaillaan jatkuvasti. Ympäristöluvan hakeminen ei toisi lisäarvoa ympäristönsuojelun näkökulmasta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon. Toiminnasta aiheutuu kohtuutonta rasitusta, joka ilmenee yleisöilmoituksina, melun voimakkuutena, pitkäaikaisena rasituksena erityisesti ilta- ja loma-aikoina sekä satunnaisesti yöaikoina. Yleisöilmoitusten määrä ei ole keskeinen seikka arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta, mutta ilmoitusten perusteella voidaan kuitenkin todeta, että ammunnoista aiheutuu ainakin viihtyisyyttä merkittävästi vähentäviä haittoja. Tärinä ja pohjaveden pilaantumisen vaara on myös otettava huomioon kohtuuttoman rasituksen arvioinnissa. Pohjavedentarkkailuraportti osoittaa, että räjähdysaineet ovat kulkeutuneet laajalla alueella maaperään ja pohjaveteen. Ympäristölupaharkinnassa voitaisiin arvioida tarkemmin raskaista ammunnoista aiheutuvia haittoja ja tarvittaessa rajoittaa niitä. Ympäristölupa antaisi suojaa myös toiminnan harjoittamiseen.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut vastaselityksen. Rasituksen kohtuuttomuutta on arvioitava objektiivisesti. Päätelmää kohtuuttoman rasituksen syntymisestä ei voida tehdä sillä perusteella, että muutama lähialueen asukas kokee meluhäiriötä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi korkein hallinto-oikeus pidentää ympäristölupahakemuksen tekemiselle annettua määräaikaa siten, että hakemus on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle viimeistään 31.8.2019.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että

1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua;

2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai

3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Ympäristönsuojelulain (527/2014) 49 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa;

3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta;

6) olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Lain 50 §:n 1 momentin mukaan, jos puolustusvoimien raskaiden aseiden tai räjähteiden käyttö taikka rajavartiolaitoksen vastaava toiminta edellyttää ympäristölupaa, toiminnasta aiheutuvaa melua, tärinää sekä maaperän ja pohjaveden tai meren pilaantumisen vaaraa koskevista 49 §:ssä tarkoitetuista luvan myöntämisen edellytyksistä saa poiketa tarpeellisessa määrin, jos toiminnan sijoittuminen alueelle on maanpuolustuksen toimintaedellytysten kannalta välttämätöntä. Toiminnan suunnittelulla ja lupamääräyksillä on tällöin varmistettava, että:

1) toiminnan melualue ja yöaikainen melurasitus rajoitetaan välttämättömään;

2) haitta-aineiden kulkeutuminen ampuma-alueelta ei johda 16 tai 17 §:ssä kiellettyyn seuraukseen alueen ulkopuolella;

3) toiminnasta ei aiheudu merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Raskaiden aseiden ja räjäytysten ulkomelutasoista annetun valtioneuvoston asetuksen (903/2017) 1 §:n 1 momentin mukaan asetuksessa säädetään ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä syntyvästä melusta aiheutuvan ympäristönsuojelulain (527/2014) 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisista melutason ohje- ja toimenpideraja-arvoista. Pykälän 2 momentin mukaan asetusta sovelletaan toimintaa harjoitettaessa, maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa alueidenkäytön suunnittelussa sekä ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä ja valvonnassa.

Asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan ampuma- ja harjoitusalueiden raskaiden aseiden ampumatoiminnasta ja räjäytyksistä aiheutuva C-taajuuspainotettu äänialtistustaso ei saa ylittää melulle altistuvalla pysyvään asutukseen tai loma-asutukseen käytettävällä alueella ulkomelun toimenpideraja-arvoa 105 dB (äänialtistustaso LCE arkisin klo 7–19). Pykälän 2 momentin mukaan toimenpideraja-arvojen ylittyessä toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä toimenpiteisiin sen selvittämiseksi, miten meluhaittaa voidaan vähentää. Pykälän 3 momentin mukaan iltaisin (kello 19–22), yöaikaan (kello 22–07), viikonloppuisin ja juhlapyhinä raskaiden aseiden ja räjäytysten melu tulee pitää mahdollisimman vähäisenä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta ratkaistavana, edellyttävätkö Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueella suoritettavat raskasaseammunnat ympäristölupaa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 25.2.2016 päättänyt, että Pohjankankaan harjoitus- ja ampuma-alueella harjoitettava toiminta edellyttää ympäristölupaa raskailla aseilla tapahtuvan ammunnan osalta. Päätöksentekohetkellä raskaiden aseiden melulle ei ollut säädetty raja- tai ohjearvoja. Melun häiritsevyyden ja rasituksen kohtuuttomuuden arvioinnissa on käytetty apuna puolustusvoimien laatimaa oikeudellisesti sitomatonta ohjetta (Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi, R 20/22.8/D/I).

Asiassa saadun selvityksen mukaan Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoista saattaa aiheutua melua, joka ylittää edellä mainitun puolustusvoimien ohjeen mukaiset suositusarvot. Kun lisäksi otetaan huomioon toiminnasta mahdollisesti aiheutuva tärinä ja räminä, toiminnan vaikutuksille altistuvien ihmisten määrä sekä melurasituksen toistuvuus ja pysyvyys, toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta. Näin ollen toiminnanharjoittaja on voitu velvoittaa hakemaan toiminnalle ympäristölupaa.

Puolustusvoimien toimintaan sovellettava, raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettu valtioneuvoston asetus on tullut voimaan 1.1.2018 eli Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen tekemisen jälkeen. Asetuksessa on muun ohella säädetty toimenpideraja-arvoista. Asetuksen säätämistä koskevan perustelumuistion mukaan toimenpideraja-arvot olisivat lähtökohtana kohtuutonta rasitusta arvioitaessa. Asiakirjojen perusteella myös raskaiden aseiden ja räjähteiden ulkomelutasoista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaiset toimenpideraja-arvot saattavat lähialueen asutuksen kohdalla ylittyä. Vaikka asetus ei olekaan ollut voimassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehdessä päätöstään, voidaan asetuksen toimenpideraja-arvoja käyttää yleisenä vertailukohtana arvioitaessa sitä, saattaako Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueen raskasaseammunnoista aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua rasitusta.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksessäkin on todettu, vasta ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä arvioidaan, onko toiminnasta aiheutuva rasitus siten kohtuutonta, että toiminnan vaikutuksia on tarpeen lupamääräyksillä rajoittaa ja millaisia lupamääräyksiä päätöksessä on tarpeen antaa. Raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annetun valtioneuvoston asetuksen perustelumuistion mukaan esimerkiksi toimenpideraja-arvot eivät olisi sellaisenaan ympäristöluvassa annettavia raja-arvoja, vaan ympäristöluvassa annettavat määräykset perustuisivat tapauskohtaiseen harkintaan. Ympäristölupahakemuksessa tulee yksilöidä, mitä raskaita aseita alueella käytetään, eri asetyyppien käyttöajat ja laukausmäärät, miten toiminnat alueelle sijoittuvat ja millaisia vaikutuksia eri toiminnoilla on, jotta mahdolliset lupamääräykset voidaan kohdistaa vain siihen osaan ampuma- ja harjoitusalueen toimintaa, jota on tarpeen ohjata ympäristöluvalla.

Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueella sijaitsee I ja II luokan pohjavesialueita, joita käytetään vedenottoon. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella toiminnan seurauksena pohjaveteen on päässyt pieniä pitoisuuksia räjäytysaineita. Kyseiset aineet voisivat suurempina pitoisuuksina aiheuttaa asiassa sovellettavana olevan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 8 §:n 1 momentin mukaisen pohjaveden pilaamiskiellon vastaisia seurauksia, kuten alueen pohjaveden muuttumisen laadultaan olennaisesti nykyistä huonommaksi ja kelpaamattomaksi nykyiseen vedenhankintakäyttöön sekä alueella olevien kaivojen käytön estymisen. Vaarana saattaisi olla myös räjähdysainejäämien leviäminen pohjaveden mukana harjoitusalueen ulkopuolelle.

Pohjankankaan ampuma- ja harjoitusalueella suoritettaville raskasaseammunnoille on haettava ympäristölupaa jo yksin toiminnan aiheuttamien melu-, tärinä- ja räminävaikutusten vuoksi. Lupa-asian käsittelyn yhteydessä voidaan arvioida tarkemmin myös toiminnan vaikutuksia alueen pohjavesiin.

Vireille tulevaan ympäristölupahakemukseen sovelletaan raskaiden aseiden ja räjäytysten melutasoista annettua valtioneuvoston asetusta ja uutta ympäristönsuojelulakia (527/2014). Molemmissa säädöksissä on huomioitu puolustusvoimien toiminnan erityislaatuisuus suhteessa muihin toimintoihin. Lupaharkinnassa on tarkasteltava erilaisia mahdollisuuksia ehkäistä toiminnan aiheuttamia haittoja. Ympäristöluvalla voidaan luoda Pohjankankaan raskasaseammunnoille puolustusvoimien toiminnan erityispiirteet huomioon ottaen puitteet, jotka osaltaan selkeyttävät toiminnan vaikutusten sallittua tasoa ja lisäävät toiminnan vaikutusten ennakoitavuutta suhteessa vaikutusalueen asukkaisiin. Toisaalta ympäristölupa mahdollistaa myös puolustusvoimien toiminnan jatkuvuuden alueella. Ympäristölupamenettely myös turvaa toiminnan vaikutusalueen asukkaiden osallistumisen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja niissä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin pidentää ympäristölupahakemuksen jättämiselle määrättyä aikaa ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla, jotta hakemuksen valmistelemiseen jäisi kohtuullinen aika.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 13.7.2018