Muu päätös 3565/2018

Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus (Huittinen)

Antopäivä: 23.7.2018
Taltionumero: 3565
Diaarinumero: 6215/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T3565

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja Forssan jätelautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.11.2017 nro 17/0497/2

Asian aikaisempi käsittely

Forssan jätelautakunta on 1.11.2016 (§ 75) päättänyt, että Huittisten kaupungin alueella jatketaan Säkylän jätelautakunnan kokouksessa 17.12.2013 päättämää kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Päätös koskee kunnan vastuulla olevia yhdyskuntajätteitä lukuun ottamatta kunnan vastuulla olevia sako- ja umpikaivolietteitä, joista tehdään päätös myöhemmin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, A:n ja B:n valituksesta kumonnut Forssan jätelautakunnan 1.11.2016 (§ 75) tekemän päätöksen.

Hallinto-oikeus on tältä osin perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Kunnan vastuulla olevan jätteen kuljetuksen järjestäminen), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi.Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Esityksen valmistelussa on vertailtu eri kuljetusjärjestelmien toimintaa ja niiden vaikutuksia keskeisiksi arvioitujen kriteerien perusteella. Vaikeus valvoa toiminnan lainmukaisuutta on ollut sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen merkittävä heikkous. Kunnan viranomaisille on käytännössä vaikeaa valvoa kiinteistöjen liittymistä jätteen kuljetukseen sekä sitä, mihin jätteet kuljetetaan hyödynnettäviksi tai loppukäsiteltäviksi. Kuljetusyrityksiltä tai yksittäisiltä kotitalouksilta on ollut vaikea saada luotettavia tietoja jätteen kuljetusmääristä ja -kohteista. Tällaiseen runsaasti aikaa vaativaan valvontaan ei kuntien viranomaisilla käytännössä ole mahdollisuuksia. Valvonnan puute on johtanut vapaamatkustukseen kuten jätteiden omatoimisen polton ja laittomien kaatopaikkojen yleistymiseen sekä alueellisten vastaanottopaikkojen ja tienvarsien levähdyspaikkojen jätteenkeräyspaikkojen väärinkäytöksiin. Kuntien siirryttyä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään kuljetukseen on eräissä tapauksissa havaittu, että merkittävä osa alueen kiinteistöistä ei ollut järjestänyt jätteenkuljetusta lain edellyttämällä tavalla. Vaikka kuljetusten valvontaa tehostettaisiin esityksessä ehdotetulla tavalla, kiinteistön haltijan järjestämään kuljetukseen (sopimusperusteinen jätteenkuljetus) arvioidaan edelleen liittyvän suurempi riski laittoman jätteenkäsittelyn aiheuttamista ympäristö- ja terveyshaitoista kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kiinteistöjen liittyminen kuljetusjärjestelmään ja jätteen määränpää sen sijaan varmistuvat ilman erityisiä toimenpiteitä kuljetusten järjestämisen yhteydessä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 35 §:n 2 momentin kohdalla, että vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Mahdollista määräävää markkina-asemaa ei saisi käyttää kilpailunrajoituslain vastaisesti hinnoittelussa hyväksi.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että 37 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta, että arvioitavia seikkoja olisivat muun muassa vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään. Kokonaisarviossa kunta voisi painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Asiassa saatu selvitys

Säkylän kunnan jätelautakunnan päätöksellä 17.12.2013 § 15 Huittisten kaupungin alueella on nyt kyseessä olevien jätteiden osalta käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus.

Huittisten ympäristöterveydenhuollon viranomaisena toimivan Pyhäjärven seudun ympäristölautakunnan antaman lausunnon 1.3.2016 mukaan Huittisissa pitäisi jatkaa kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa. Huittisten tekninen lautakunta on lausunnossaan 15.3.2016 todennut, että kaupungin pohjoisosassa toimii kaksi yritystä ja eteläosassa yksi. Yritysten kuljetusalueet ja reitit ovat eriytyneet, joten kuljetusreitit ovat tehokkaita. Kuljetusmatka ei vaikuta jäteastian tyhjennyskerran hintaan. Kiinteistönhaltijan jätteenkuljetus toimii hyvin. Yhteydenpito kuljetusyrittäjien ja kaupungin välillä on toimiva. Jätealan toimijat ovat lausunnoissaan olleet kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen kannalla. Alueen kuljetusyrittäjät ovat ilmoittaneet, että palvelua on tarjolla koko alueella eikä alueita ole jaettu yritysten kesken. Yrittäjät ovat lausunnoissaan ilmoittaneet myös toimenpiteistä, joilla pyrkivät vähentämään päästöjä tai parantamaan etusijajärjestyksen mukaista toimintaa ja alueellista jätehuoltoa. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy on lausunnossaan 29.3.2016 todennut, etteivät jätelain mukaiset edellytykset kiinteistönhaltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle alueella täyty. Yhtiön mukaan jätteentoimituksissa jätehuoltomääräysten mukaisiin vastaanottopaikkoihin on ollut toistuvia ongelmia. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n on myös mahdotonta eriyttää kirjanpitoaan laissa edellytetysti, koska alueen kuljettajat eivät toimita tarvittavia tietoja jätteen alkuperästä.

Jätelautakunnan kokouksissa on todettu, että jätteenkuljetusrekisterin keskeneräisyyden johdosta suoraa sopimustilannetietoa ei ole saatavissa.Jätehuoltoviranomaisen alaiset työntekijät ovat kuitenkin selvittäneet kiinteistöjen ja yrittäjien välistä sopimustilannetta. Myös hinta ja palvelutietoja on selvitetty. Keskihinnat vastaavat melko hyvin Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja. Käytössä on pääasiallisesti astiakohtaiset sopimushinnat. Hinnat vaihtelevat välillä 7,10–22,57 euroa.

Päätöksen perusteluista ilmenee, että yrittäjien ilmoittamat hintatiedot vastaavat Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja.

Asiakirjoista ilmenee, että Huittisissa asuu 10 500 henkilöä. Alueen pinta-ala on 539,6 neliökilometriä. Huittisissa on 4 064 vakituisena asuntona ja 341 vapaa-ajan asuntona käytettyä kiinteistöä. Päätöksestä ilmenee, että Huittisten kaupungin alueella ei ole käytössä paikkaavaa järjestelmää ja, että jätehuoltoviranomaisen ja kuljetusyritysten välinen yhteistyö on ollut aktiivista.

Jätelautakunnan hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa todetaan, että erilliskeräilyvelvollisuuden piiriin kuuluvien kiinteistöjen määrä on vähäinen. Lisäksi lausunnossa on tuotu esiin, että jätehuoltoviranomaisen tekemän selvityksen mukaan kiinteistön itse ilmoittamia sopimuksettomia kiinteistöjä 9/2016 oli 47 kappaletta. Myös asiakirja-aineistossa olevat selvitykset sopimuksettomista kiinteistöistä olivat saman suuntaisia. Asiakirjoista ilmeni myös etteivät kaikki olleet vastanneet lähetettyihin kyselyihin. Jätelautakunnan tietojen mukaan Huittisissa on mahdollista saada 240 litran jäteastian tyhjennys hintaan 7,10 euroa/tyhjennys. Huittisten alueen ympäristönsuojeluviranomaisen alainen viranhaltija on kertonut, että roskaamistapauksia tulee esille keskimäärin 1–2 vuosittain, mutta kuljetusjärjestelmällä ei sinällään ole vaikutusta roskaamiseen. Jätehuoltoviranomaisen käytössä oleva valvontarekisteri on vielä kehitysvaiheessa eikä rekisterin avulla voida tehdä aktiivisesti suuressa määrin tapahtuvaa jätehuollon valvontaa koko alueen osalta. Jätelautakunta on kuitenkin pystynyt seuraamaan jätehuoltotilanteen kehitystä alueella rekisterin avulla. Myös yksittäisten kiinteistöjen seuranta on jo tällä hetkellä mahdollista.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Jätelautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Toisaalta laki ei kuitenkaan edellytä, että valittaessa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä sen tulisi olla parempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on selvitetty jätelain 37 §:n mukaisten vaatimusten täyttymistä alueella. Selvitys on sisältänyt asianmukaisia perustietoja jätteenkuljetuksesta sekä yksityiskohtaisempaa tarkastelua alueen olosuhteista.

Selvityksestä ilmenee, että osalla alueesta liikennöi ainoastaan yksi yrittäjä, mitä ei voida pitää myönteisenä seikkana kotitalouksien kannalta. Hinnoittelun on todettu perustuvan astiakohtaiseen tyhjennysmaksuun. Perittävissä maksuissa on kuitenkin verrattain suuri vaihteluväli eikä asiassa ole selvitystä siitä, mistä eroavaisuudet johtuvat. Asiassa tulee ottaa huomioon myös se, että jätteenkuljetusten seurantaa hankaloittaa raportointijärjestelmän toiminnassa tällä hetkellä olevat puutteet. Vaikka itse ongelmat raportoinnissa ovat kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa pitkälti samat, ovat niiden vaikutukset kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa merkityksellisempiä. Asiassa ei ole myöskään esitetty kattavaa ja luotettavaa selvitystä siitä, kuinka suuri osa kiinteistöistä on järjestetyn jätteenkuljetuksen ulkopuolella. Kun otetaan vielä huomioon Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n lausunnossa esiin tuodut seikat, päätöksen vaikutuksien ei voida arvioida olevan kokonaisuutena myönteisiä. Päätös on jätelain 37 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohdan vastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Jätelaki 32 § 1 momentti 1 kohta, 35 § 1 momentti, 36 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Forssan jätelautakunta on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätelautakunnan päätöksestä tehty valitus hylätään.

Vaatimustensa tueksi jätelautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Alueella liikennöivien jätteenkuljetusyrittäjien määrä ei suoraan kuvasta sitä, ettei palvelua olisi saatavilla kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Lainsäätäjä ei ole määritellyt alueellisesti liikennöivien kuljetusyritysten vähimmäismäärää. Jätteenkuljetuskustannukset alueella ovat kohtuulliset verrattuna muihin Suomen alueisiin huolimatta palveluntarjoajien rajallisuudesta. Alueella toimivat yritykset eivät ole rajoittaneet toiminta-alueitaan. Lautakunnan tietoon ei ole tullut tilanteita, jossa palvelua ei olisi ollut saatavilla. Alueella ei ole käytössä kunnan järjestämää täydentävää jätteenkuljetuspalvelua, mikä kuvastaa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen toimivuutta alueella. Yritysten välinen kilpailu vaikuttaa myönteisesti kotitalouksien asemaan.

Kuljetusjärjestelmän valintaa koskevassa oikeuskäytännössään korkein hallinto-oikeus on todennut, että huomiota on kiinnitettävä paikallisten olosuhteiden tarkasteluun. Huittisten olosuhteita on selvitetty virkatyönä. Huittinen on maaseutumainen palvelukeskus, jossa asutus on suhteellisen harvaa. Maaseudulla palvelun tarjoajia on lähtökohtaisesti vähän, koska pitkät etäisyydet nostavat kuljetuskustannuksia ja heikentävät toiminnan kannattavuutta.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Huittisissa jäteastian tyhjennysmaksuissa on verrattain suuri vaihteluväli. Päätöksessä ei ole huomioitu keskimääräistä jäteastian tyhjennysmaksua. Jätehuoltoviranomaisen alaisten työntekijöiden selvitystyön perusteella keskimääräiset jäteastian (240 tai 600 litraa) tyhjennysmaksut olivat 8,70–18,20 euroa. Jätehuoltoyrittäjien ilmoittamat hintatiedot vastaavat hyvin Jätelaitosyhdistyksen vuoden 2015 keskivertohintoja.

Jätteenkuljetussopimusta vailla olevien kiinteistöjen tilannetta on selvitetty kyselykirjeillä. Saapuneiden vastausten sekä rekisteritietojen perusteella noin 83 prosenttia Huittisten kaupungin alueen asuinkiinteistöistä oli tehnyt jätehuoltosopimuksen yksityisen palveluntarjoajan kanssa. Vastausta ei saatu noin 11,5 prosentin osalta. Osa kiinteistöistä ei kuulu jätehuoltovelvoitteen piiriin esimerkiksi asuinkelvottomuuden vuoksi, mutta kaikille tällaisille kiinteistöille ei ole haettu jätehuoltomaksun kohtuullistamista. Lautakunnan päätöstä varten tehty selvitys on ollut riittävän kattava ja luotettava. Selvitystyötä hankaloitti jätteenkuljetusrekisterin keskeneräinen päivitystyö. Jätehuoltoviranomainen tarkkailee jätteenkuljetussopimustilannetta ja voi tarvittaessa velvoittaa hallintopakkokeinoin kiinteistön haltijaa hoitamaan jätelain mukaiset velvollisuutensa.

Jätteenkuljetusrekisterin pohjana toimivan raportointijärjestelmän ongelmilla ei ole merkitystä jätteenkuljetusjärjestelmäpäätöstä tehtäessä. Tietojen keräys- ja seurantavelvoite on sama jätteenkuljetusjärjestelmästä riippumatta. Sama raportointijärjestelmä on käytössä Säkylässä ja Eurassa, joiden osalta hallinto-oikeus päätyi eri johtopäätökseen.

Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n lausunnossa esiin tuotuihin ongelmiin valvontaviranomaisen tulee puuttua laissa säädetyin keinoin. Tarvetta valvonnallisiin toimiin ei ole tullut ilmi ympäristönsuojeluviranomaisessa. Lausunnossa esiin tuoduille ongelmille ei ole annettu merkitystä Säkylän ja Euran jätteenkuljetusjärjestelmien valintaa koskevien päätösten osalta. Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n lausuntoa ei voida pitää täysin objektiivisena, koska yhtiön tehtävänä on sen osakkaiden niin päättäessä hoitaa kunnan järjestämä jätteenkuljetus.

A ja B ovat antaneet vastineen. Forssan jätelautakunnalla ei ole valitusoikeutta asiassa. Jätelautakunnalle kuuluvat vain jätelaissa määrätyt viranomaistehtävät, ei edunvalvonta.

Jätteenkuljetuspalvelut eivät ole Huittisissa kilpailutettavissa lain edellyttämällä tai lautakunnan kuvaamalla tavalla. Vaikka eri alueiden houkuttelevuudessa olisi eroja, viranomaisen tulee varmistua siitä, että palvelut turvataan yhdenvertaisesti kaikille kuntalaisille ja lakisääteiset vaatimukset täyttyvät koko kunnan alueella. Yrittäjien ilmoittamat kuljetushinnat poikkeavat lautakunnan vertailusta ja ovat korkeampia kuin Jätelaitosyhdistyksen julkaisemat keskiarvohinnat. Alueellisten erityispiirteiden ja yhdenvertaisen kohtelun varmistaminen jätehuollon kustannusten osalta näyttää jääneen arvioimatta.

Vaikka vain 83 prosenttia Huittisten kiinteistöistä kuuluu järjestetyn jätteenkuljetuksen piiriin, asiaan ei ole puututtu. Tämä lisää eriarvoisuutta ja riskiä luvattomiin kaatopaikkoihin ja ympäristön pilaantumiseen. Ilmeistä on, että kiinteistöjä on vapaaehtoisesti jättäytynyt jätehuollon ulkopuolelle.

Päätöksenteon tulisi perustua riittäviin selvityksiin eikä vain viranomaisen kokemuspohjaiseen tietoon järjestelmän toimivuudesta ja luotettavuudesta.

Forssan jätelautakunta on antanut vastaselityksen. Yhteistoiminta-alueen jätelautakunta on isäntäkuntana toimivan Forssan kaupungin kaupunginvaltuuston ja -hallituksen alainen toimielin. Forssan hallintosäännön 27 §:ssä todetaan lautakunnan edustavan kaupunkia ja käyttävän kaupungin puhevaltaa toimialaansa kuuluvissa asioissa. Jätelautakunnan jatkovalitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen on ilmeinen.

Huittisten alueella toimii oman ilmoituksensa mukaan aktiivisesti neljä kuljetusyritystä. Kuljetusyritysten lukumäärä ei ole jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan kannalta ratkaiseva tekijä, kunhan palvelua on tarjolla kohtuullisin ehdoin, eri alueita ei aseteta perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan eikä määräävää markkina-asemaa käytetä hyväksi hinnoittelussa. Palvelutarjonta on kattavaa ja luotettavaa ja jätehuoltopalveluja on saatavissa kohtuullisin kustannuksin ja syrjimättömin ehdoin.

Vaikka selvitysten perusteella jätehuoltosopimuksen on tehnyt 83 prosenttia kiinteistöistä, on todellinen prosenttiosuus tätä suurempi. Vertailulukuna ei myöskään voida pitää 100 prosenttia vaan käytännössä 90 prosenttia, koska osa kiinteistöistä ei kuulu jätehuollon järjestämisvelvollisuuden piiriin.

Jätelautakunnan vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n ja B:n väite jätelautakunnan valitusoikeuden puuttumisesta hylätään.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Jätelautakunnan valitus hyväksytään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja jätelautakunnan päätöksestä tehty valitus hylätään.

Perustelut

1. Väitteen hylkääminen

Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tehneellä jätelautakunnalla ei asiassa sovellettavana olevan kuntalain (365/1995) 92 §:n säännösten mukaan ole valitusoikeutta sillä perusteella, että se on tehnyt hallinto-oikeuden kumoaman päätöksen. Kun kuitenkin otetaan huomioon kuntien yhteiselle jätelautakunnalle kuuluvat kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvät tehtävät, joiden tavoitteena osaltaan on varmistaa kuntalaisia palveleva mahdollisimman toimiva jätehuolto, lautakunnalla on valvottavanaan olevan julkisen edun vuoksi asiassa valitusoikeus. Tämän vuoksi väite on hylättävä.

2. Ratkaisu valitukseen

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Lain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Lain 39 §:n 2 momentin mukaan jätteen kuljettajan on vuosittain annettava tiedot kunnan jätehuoltoviranomaiselle kiinteistöistä, joilta jätettä on noudettu, sekä jäteastioiden tyhjennyskerroista kiinteistöittäin ja jätelajeittain. Kunnan jätehuoltoviranomainen voi pyytää toimittamaan tiedot neljännesvuosittain, jos tämä on toiminnan seuraamiseksi tarpeellista. Kuljettajan on lisäksi vuosittain annettava jätelajeittain tiivistelmä kiinteistöiltä kerätyn jätteen määrästä ja toimituspaikoista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä ilmoitettavista tiedoista.

Lain 143 §:n 1 momentin mukaan kunnan jätehuoltoviranomainen ylläpitää rekisteriä, johon merkitään 39 §:n 2 momentissa tarkoitetut tiedot. Rekisteriin merkityt henkilötiedot säilytetään viisi vuotta rekisteriin merkitsemisen jälkeen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Tosiseikat

Huittisten kaupungissa on ollut uuden jätelain voimaan tullessa voimassa niin sanottu sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Uuden jätelain tultua voimaan tuolloin toimivaltainen jätehuoltoviranomainen päätti 17.12.2013 (§ 15), että jätelautakunta ottaa jätteenkuljetusjärjestelmän valinnan uudelleen käsittelyyn vuoden 2016 alussa, johon saakka alueella on päätöksen mukaan käytössä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä. Ratkaisu, jonka mukaan kuljetusjärjestelmän valintaa tarkastellaan uudelleen, perustui taustaselvitykseen, jonka mukaan kiinteistön haltijan järjestämälle jätelaissa säädettyjen edellytysten täyttymisestä ei voitu varmistua.

Huittisten kaupunki on sittemmin liittynyt Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:n yhteistoiminta-alueeseen, jossa toimivaltainen jätehuoltoviranomainen on Forssan jätelautakunta. Forssan jätelautakunta on asiassa päättänyt, että Huittisten kaupungissa jatketaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta. Päätös koskee kunnan vastuulla olevia yhdyskuntajätteitä lukuun ottamatta kunnan vastuulla olevia sako- ja umpikaivolietteitä.

Forssan jätehuoltoviranomaisen käytössä on sähköinen, jätelain 143 §:n 1 momentin tarkoittama rekisteri jätteen kuljetuksista. Jätteen kuljettajien on toimitettava rekisteriin tiedot muun muassa kiinteistöistä, joilta jätettä on noudettu. Rekisterin toiminnassa on ollut valvontatyötä hankaloittavia ongelmia, mutta rekisterin toimivuutta on kehitetty.

Kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen piirissä olevien kiinteistöjen määrää on selvitetty rekisteritietojen perusteella ja kyselykirjeillä. Selvitysten perusteella kiinteistöjä, joilla olisi velvollisuus sopia jätteen kuljetuksesta, mutta joilta sopimus puuttuu, on suhteellisen vähän, mutta tiedot eivät ole täysin ajan tasaisia muun muassa kuljetusrekisterin toimintaongelmien vuoksi.

Päätöksentekoa varten on pyydetty lausuntoja muun muassa kuljetusyrittäjiltä, Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy:ltä ja muilta sidosryhmiltä. Huittisten teknisen lautakunnan lausunnon mukaan kaupungin alueella toimii pääasiallisesti kolme jätteenkuljetusyritystä ja palvelut ovat kattavia. Kaupungin pohjoisosassa toimii kaksi yritystä ja eteläosassa yksi. Huittisissa ei ole ollut tarvetta kaupungin järjestämälle paikkaavalle jätteenkuljetukselle. Edelleen lausunnon mukaan käytössä oleva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus toimii tällä hetkellä hyvin.

Kuljetusyrityksille tehdyn kyselyn mukaan Huittisten alueella toimii ainakin kolme jätteenkuljetuspalveluja tarjoavaa yritystä, eivätkä yritykset oman ilmoituksensa perusteella ole rajanneet mitään kaupungin aluetta pois toimialueensa piiristä. Kyselyn perusteella Huittisten kaupungin alueella 240 litran jäteastian tyhjennyshinta on vaihdellut välillä 7,10–13,45 euroa ja 600 litran jäteastian tyhjennyshinta välillä 13,35–22,57 euroa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Uusi jätelaki sisältää mahdollisuuden järjestää jätteenkuljetus kiinteistön haltijan järjestämänä. Kunta voi päättää, että jätteenkuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämänä, jos riittävät selvitykset osoittavat, että kaikki jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Koska kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle säädettyjä edellytyksiä on tiukennettu suhteessa vanhan jätelain voimassa ollessa mahdolliseen niin sanottuun sopimusperusteiseen jätteenkuljetukseen, ei pelkkä kunnan näkemys aikaisemman järjestelmän toimivuudesta riitä päätöksenteon pohjaksi, vaan järjestelmän valintaa on tarkasteltava uuden jätelain mukaisten edellytysten valossa. Tässä arviossa voidaan kuitenkin muun selvityksen ohella hyödyntää esimerkiksi valvonnassa kertynyttä tietoa siitä, miten kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on toiminut.

Jätelautakunnan päätöksentekoa varten on virkatyönä selvitetty Huittisten yhdyskuntarakennetta, jätteenkuljetuspalveluiden tarjontaa ja hinnoittelua alueella sekä kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen piirissä olevien kiinteistöjen määrää. Lisäksi lausuntoja on pyydetty useilta eri tahoilta. Lausunnoissa on otettu kantaa muun muassa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutuksiin jätehuoltoon kokonaisuutena. Asiasta tehdyt selvitykset eivät kaikilta osin vastaa esimerkiksi Kuntaliiton yleiskirjeessä (5/80/2013) esitettyjä ohjeellisia vaatimuksia. Selvityksen perusteella on kuitenkin arvioitavissa, täyttyvätkö edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle. Kun lisäksi otetaan huomioon uuden jätelain voimassaoloajalta kertynyt kokemus kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta Huittisten kaupungissa, käytettävissä ollutta selvitystä voidaan pitää hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan riittävänä.

Jätelautakunnan käytössä olleen selvityksen perusteella Huittisten kaupungissa on tarjolla jätteenkuljetuspalveluita kattavasti ja luotettavasti. Alueelle palveluita on ilmoittanut tarjoavansa ainakin kolme yrittäjää. Yrittäjät eivät ole ilmoittaneet rajanneensa mitään kaupungin osaa toiminta-alueensa ulkopuolelle. Kuljetushinnat eivät olennaisesti poikkea vastaavista hinnoista muualla Suomessa ja palveluita on tarjolla myös eri hinnoitteluperiaatteilla.

Asiakirjojen perusteella alueella jo pitkään käytössä ollut kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on toiminut hyvin, eikä se ole johtanut esimerkiksi roskaantumisesta aiheutuviin ongelmiin alueella. Kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta ei ole osoitettu aiheutuneen vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Asiakirjojen perusteella voidaan arvioida, että suurin osa kiinteistöistä kuuluu asianmukaisen jätteenkuljetuksen piiriin, vaikka jätteenkuljetusrekisterin ongelmat ovatkin aiheuttaneet tiettyä epävarmuutta. Tarvetta kunnan järjestämään niin sanottuun paikkaavaan järjestelmään ei ole ollut. Jätteenkuljetusrekisterin toiminnan tehostumisen myötä mahdollisuudet valvoa kuljetussopimusten tekemistä parantuvat. Kun otetaan lisäksi huomioon, että jätelautakunnalla on ollut mahdollisuus painottaa tärkeinä pitämiään seikkoja tehdessään kokonaisarviota kuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksen vaikutuksista, ei lautakunnan päätös ole lain vastainen sillä perusteella, että kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle säädetyt edellytykset eivät Huittisten kaupungissa täyttyisi.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja jätelautakunnan päätöksestä tehty valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 23.7.2018