Muu päätös 4015/2018

Asia Kunnallisasiaa koskevavalitus ja menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus

Muutoksenhakijat A,Akaa
B, Akaa

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus6.4.2018 nro 18/0233/3

Asian tausta

Akaan kaupunginvaltuusto onpäätöksellään 22.2.2017 (§ 14) päättänyt kilpailuttaaMäntymäen tehostetun palveluasumisen palveluja koskevan hankinnan.

Akaan kaupunginhallitus onpäätöksellään 12.9.2017 (§ 301) päättänyt keskeyttääedellä mainitun hankinnan.

Akaan kaupunginhallitus onpäätöksellään 26.9.2017 (§ 337) päättänyt esittäävaltuustolle, että se päättää keskeyttää kilpailutuksen.

Akaan kaupunginvaltuusto onpäätöksellään 9.10.2017 (§ 117) valinnut tehostetunpalveluasumisen palveluiden voittajaksi tarjouskilpailun perusteellaEsperi Care Oy:n. Kaupunginhallitus panee päätöksen täytäntöön.

Akaan kaupunginhallitus onpäätöksellään 7.11.2017 (§ 390) päättänyt palauttaaasian valmisteluun niin, että päätöksen yhteyteen valmistellaanpalvelun tuottamisen valvonnan suunnitelma ja laskelma valvonnankustannuksista.

Asian aikaisempi käsittely

Akaan kaupunginhallitus onpäätöksellään 21.11.2017 (§ 417) päättänyt merkitätiedoksi perustusturvatoimelta saadun selvityksen palveluntuottamisen valvonnasta kustannuksineen ja valita Akaan kaupungintehostetun palveluasumisen palveluiden tarjouskilpailun voittajaksiEsperi Care Oy:n päätöksen liitteenä olevan hankintapäätöksenmukaisesti.

A jaB ovat yhteisessä oikaisuvaatimuksessaan vaatineet, ettäkaupunginhallitus kumoaa päätöksensä 21.11.2017 § 417 japysyttää voimassa päätöksensä 12.9.2017 § 301. A ja Bovat lisäksi vaatineet, että kaupunginhallitus pidättäytyyoikaisuvaatimuksen kohteena olevan päätöksen täytäntöönpanosta.

Akaan kaupunginhallitus onpäätöksellään 19.12.2017 (§ 462) hylännyt A:n ja B:noikaisuvaatimuksen. Kaupunginhallitus on lisäksi todennut, ettämarkkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei saahakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla jaettä muilta osin kuin kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan annetaanvalitusosoitus Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen.

A jaB ovat valittaneet edellä mainitusta Akaan kaupunginhallituksenpäätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja yhteisestävalituskirjelmästään ilmenevillä perusteilla vaatineet, ettäkaupunginhallituksen päätös kumotaan ja sen täytäntöönpanokielletään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeuson valituksenalaisella päätöksellään kumonnut ja poistanut Akaankaupunginhallituksen päätöksen 19.12.2017 § 462 sekäjättänyt A:n ja B:n valituksen tutkimatta.

Valituksen jäätyä tutkimattalausunnon antaminen [kaupungin]hallituksen päätöksentäytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta onrauennut.

Hallinto-oikeus on perustellutpäätöstään seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavatsäännökset ja esityöt

Julkisistahankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 146 §:n1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksivalituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettuhankintayksikön päätös tai hankintayksikön muuhankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaantai tarjoajan asemaan.

Samanlain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaanasiaan ei saa hakea muutosta kuntalain (410/2015) eikähallintolainkäyttölain nojalla.

Hallituksenesityksessä eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksilainsäädännöksi (HE 108/2016 vp) on edellä mainitun163 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälävastaisi voimassa olevan hankintalain 102 §:ssä säädettyä.Voimassa olevan hankintalain soveltamiskäytännössä on korostettuvalitusperusteiden asemaa muutoksenhakukiellon soveltamisessa. Mikälivalittaja vetoaa julkista hankintaa koskien muun lain kuinhankintalain vastaisuuteen, voi hankinnassa tehtyyn päätökseenhakea muutosta kuntalain ja hallintolainkäyttölain nojalla.Tällainen tilanne on käsillä esimerkiksi silloin, kun valittajavetoaa kunnallisvalituksella kuntalain 97 §:ssä säädettyynesteellisyyteen tai sosiaalihuoltolain 33 §:ssä säädettyynsosiaalihuollon saatavuuteen ja saavutettavuuteen julkisessahankinnassa.

Julkisistahankinnoista annetun lain muuttamista koskevan hallituksen esityksen(HE 190/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa ontodettu 102 §:n kohdalla, että pykälässä säädettäisiinmuutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeudentoimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttäämarkkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiäyleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. Rajoitus merkitsee,että kuntalaisella ei vastaisuudessa ole mahdollisuutta tehdäoikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikönpäätöksestä. Hallituksen esityksessä on lisäksi todettu, ettärajoitus ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssätapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteonvirheellisyyksiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluuhankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä,että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteellalainvastainen. Esikysymyksen käsittelymahdollisuuden vuoksi samanasian jakaminen kahteen eri oikeusturvamenettelyyn ei myöskään oletarpeen.

Oikeudellinenarviointi

Julkisistahankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 163 §:nsanamuoto vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoistaannetun lain 102 §:n ([321]/2010) sanamuotoa. Viimeksi mainittulaki sisälsi ennen lainmuutosta [321]/2010 valitusperusteeseenperustuvan muutoksenhakukiellon, jonka mukaan markkinaoikeudentoimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saanut hakea muutosta valittamallakuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla sillä perusteella,että päätös on julkisista hankinnoista annetun lain vastainen.Kuten edellä selostetuista hallituksen esityksen perusteluistailmenee, lainmuutoksen tarkoituksena oli muuttaa tätä sääntelyäsiten, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassahankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeudenmenettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisiaoikeussuojakeinoja edes silloin, kun oikaisuvaatimuksen taivalituksen perusteet eivät koske julkisista hankinnoista annetunlain vastaisuutta. Lainkohtaa tulkittiin tällä tavoin myösoikeuskäytännössä (KHO 2011:47).

Julkisistahankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 163 §:notsikko on "Valitusperusteeseen perustuva muutoksenhakukielto".Julkisista hankinnoista annetun lain 102 §:n otsikko oli"Muutoksenhakukielto". Pelkästään otsikon muuttamisella ei olekatsottava olevan vaikutusta sovellettavan säännöksen sisältöön,kun lain esitöissäkin on todettu, että pykälä vastaa aiempaasäännöstä, eikä lain säätämisellä siten tarkoitettu tältäosin muuttaa voimassa ollutta oikeustilaa. Lainkohdassa säädetynmuutoksenhakukiellon tulkitseminen valitusperusteesta riippuvaksiolisi myös ristiriidassa säännöksen sanamuodon kanssa.

Kaupunginhallituksenpäätös 21.11.2017 § 417 koskee julkisista hankinnoista jakäyttöoikeussopimuksista annetun lain soveltamisalaan kuuluvaahankintaa. Kyse on markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta asiasta.Kaupunginhallituksen päätökseen ei julkisista hankinnoista jakäyttöoikeussopimuksista annetun lain 163 §:n mukaan saahakea muutosta kuntalain nojalla, vaikka esitetyt valitusperusteetkoskisivat muita kysymyksiä kuin julkisista hankinnoista jakäyttöoikeussopimuksista annetun lain soveltamista.Kaupunginhallituksen olisi tullut jättää edellä mainitustapäätöksestä tehty oikaisuvaatimus tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamatoikeusohjeet

Perusteluissamainitut

Hallintolainkäyttölaki36 § 1 momentti ja 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Tuominen, Jussi-Pekka Lajunen ja Anneli Aura, joka on myös esitellyt asian.

Merkintä

Korkeinhallinto-oikeus on tänään asiassa diaarinumero 6070/3/17antamallaan eri päätöksellä ratkaissut A:n ja B:n yhteisenvalituksen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä 17.11.2017nro 17/0728/3, jolla hallinto-oikeus on ratkaissut A:n ja B:nyhteisen valituksen Akaankaupunginvaltuuston päätöksestä 9.10.2017 § 117.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovatyhteisessä valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeuskumoaa hallinto-oikeuden päätöksen. Lisäksi A ja B ovatvaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Akaan kaupunginpäätöksen vanhusten palveluasumisen hankinnasta sekä kieltääpäätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisestiratkaistu. A ja B ovat vielä vaatineet, että korkeinhallinto-oikeus tilanteessa, jossa heidän valitustaan ei tutkita taihallinto-oikeuden ratkaisu pidetään voimassa, palauttaa menetetynmääräajan ja antaa asiassa valitusosoituksen valituksentekemiseksi toimivaltaiseen tuomioistuimeen.

Valittajat ovat perustelleetvaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hämeenlinnan hallinto-oikeudentulkinta hallinto-oikeuden ja markkinaoikeuden toimivallan rajoistaon virheellinen. Valituksessa on kysymys kunnallisasiasta.Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia valittajien valitus.

Asia ei koske valittajiamarkkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvana hankinta-asiana, eivätkävalittajat ole olleet oikeutettuja valittamaan asiassamarkkinaoikeuteen. Valittajat eivät ole osallistuneet kysymyksessäolevien palveluiden kilpailutukseen tarjoajina tai muussakaanasemassa eivätkä ole muutoinkaan tarjonneet kyseisiä palvelujakaupungille. Valittajat eivät myöskään ole vanhustenasumispalveluiden käyttäjiä. Valittajat ovat kuitenkin olleetkuntalain perusteella oikeutettuja valittamaan Akaan kaupunginasiassa tekemistä laillisuusvirheistä ja valmistelunpuutteellisuuksista hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden jamarkkinaoikeuden toimivallan rajoja on arvioitu oikeuskäytännössä(korkeimman hallinto-oikeuden päätös 26.5.2015 taltionumero[1395]) myös siten, että hallinto-oikeus on ollut toimivaltainentutkimaan valituksen niiden valitusperusteiden osalta, jotka eivätole koskeneet hankintalain soveltamista.

Jos valitus on tehty väärälleviranomaiselle, menetetty määräaika on palautettava valituksentekemiseksi toimivaltaisen tuomioistuimen tutkittavaksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ontutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksenlopputulosta ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanonkieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkäämenetetyn määräajan palauttamista koskevan hakemuksen.

Perustelut

1. Valituksessa tarkoitetussakorkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 26.5.2015 taltionumero1395 (lrs), jossa katsottiin, että hallinto-oikeus oli olluttoimivaltainen tutkimaan kunnallisvalituksena valituksen niidenvalitusperusteiden osalta, jotka eivät koskeneet julkisistahankinnoista annetun lain 348/2007 soveltamista, on, toisin kuin nytesillä olevassa asiassa, ollut kysymys markkinaoikeuden toimivaltaankuulumattomasta asiasta.

Edellä todettuun nähdenhallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinämainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää A:n ja B:n valitustutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksenlopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tälläpäätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistäkoskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

3. Hallintolainkäyttölain 61 §:nmukaan menetetty määräaika voidaan palauttaa sille, joka laillisenesteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinutmääräajassa 1) panna vireille lakiin tai asetukseenperustuvaa rahasuoritusta julkisista varoista tarkoittavaa hakemusta;2) hakea muutosta päätökseen; tai 3) ryhtyä muuhuntoimenpiteeseen hallintomenettelyssä taihallintolainkäyttömenettelyssä.

Asia ei koske A:ta ja B:täjulkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain145 §:ssä tarkoitetulla tavalla, eivätkä he näin ollen voisaattaa tätä markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaamarkkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Edellä lausuttu huomioon ottaenkysymys ei ole sellaisesta hallintolainkäyttölain 61 §:ssätarkoitetusta tilanteesta, jossa menetetty määräaika voitaisiinpalauttaa. Tästä syystä hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseetoikeusneuvokset NiiloJääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Pekka Aaltoja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.