Muu päätös 4022/2018
Asia Kunnallisvalitus
Valittaja A, Rauma
Päätös, jota valitus koskee
Turun hallinto-oikeus 28.6.2016 nro 16/0151/1
Asian aikaisempi käsittely
Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 18.12.2013 pöytäkirjan §:ien 97–100 kohdalla päättänyt sataman tavaramaksuista myöntämistä alennuksista vuodelle 2014. Päätökset on katsottu salassa pidettäviksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 20 momentin perusteella eikä pöytäkirjaa niiden osalta ole asetettu yleisesti nähtäväksi.
A on 20.12.2013 pyytänyt yllä mainitun kokouksen §:t 97–100. Hänelle on 30.12.2013 luovutettu asiakirjat siten, että niistä on peitetty yksityistä liike- ja ammattisalaisuutta koskevat kohdat.
A on tehnyt satamaliikelaitoksen johtokunnalle oikaisuvaatimuksen (päiväys 3.1.2014), jossa hän on vaatinut, että §:ien 97–100 kohdalla tehdyt päätökset kumotaan lainvastaisina muun ohella, koska niitä ei ole asetettu yleisesti nähtäväksi.
Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 19.2.2014 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.
A on tehnyt johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamasta päätöksestä kunnallisvalituksen, jossa hän on vaatinut, että satamaliikelaitoksen johtokunnan 18.12.2013 tekemät päätökset §:t 97–100 kumotaan.
Turun hallinto-oikeus on 14.10.2014 antamallaan päätöksellä nro 14/0284/1 jättänyt A:n johtokunnan päätöksestä 19.2.2014 tekemän valituksen tutkimatta. Päätöksen perusteluissa on todettu, että sen seikan ratkaiseminen, onko asiakirjan salaamiselle ollut julkisuuslain mukainen peruste, ratkaistaan julkisuuslain mukaisessa järjestyksessä. Koska A ei ole esittänyt asiassa kuntalain mukaisia valitusperusteita, kunnallisvalitus on jätetty tutkimatta.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 2.10.2015 taltionumero 2805 A:n valituksen johdosta kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle kunnallisvalituksena käsiteltäväksi. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että A on hakenut muutosta johtokunnan päätöksiin hallinto-oikeudelle tekemällään kunnallisvalituksella sillä perusteella, että päätökset ovat lainvastaisia. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut käsitellä asiaa viranomaisen toiminnan julkisuutta koskevana kysymyksenä, vaan kunnallisvalituksena, eikä siten mainitsemallaan perusteella jättää tutkimatta A:n valitusta johtokunnan päätöksestä 19.2.2014. Kunnallisvalitusta käsitellessään hallinto-oikeuden olisi tullut osana oikeudenkäyntimenettelyä arvioida, miltä osin päätökset ja niiden tausta-aineisto ovat mahdollisesti salassapidettäviä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain perusteella ottaen myös huomioon, että A:n valitusoikeus perustuu kunnan jäsenyyteen.
Hallinto-oikeuden välipäätös
Turun hallinto-oikeus on välipäätöksellään 24.3.2016 nro 16/0071/1 päättänyt, että A:lla ei ole oikeutta saada oikeudenkäyntiasiakirjoihin sisältyvistä johtokunnan päätöksistä tietoa enempää kuin hänelle on jo 30.12.2013 annettu. A:lle on välipäätöksellä varattu tilaisuus täydentää valitustaan esittämällä mahdolliset muut kuin päätösten salaamiseen liittyvät valitusperusteensa.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään käsiteltyään asian uudelleen todennut, että päätösten yleisesti nähtävillä pitäminen on ollut päätöspöytäkirjan kokonaan salaamisen vuoksi virheellistä. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan jäljempänä ilmenevillä perusteilla ole kumonnut päätöksiä.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavien säännösten sisältö
Kuntalain 63 §:n mukaan valtuuston, kunnanhallituksen ja lautakunnan pöytäkirja siihen liitettyine oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen pidetään tarkastamisen jälkeen yleisesti nähtävänä siten kuin siitä on ennakolta ilmoitettu. Muun viranomaisen pöytäkirja pidetään vastaavasti yleisesti nähtävänä, jos asianomainen viranomainen katsoo sen tarpeelliseksi.
Lain 93 §:n mukaan asianosaiselle lähetetään päätöstä koskeva pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen erikseen tiedoksi kirjeellä. Asianosaisen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua kirjeen lähettämisestä. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnan jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi.
Lain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.
Saman pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.
Lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.
Lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Rauman satamaliikelaitoksen johtosäännön mukaan johtokunnan hallinto- ja kokousmenettelyn osalta noudatetaan Rauman kaupungin hallintosäännön määräyksiä.
Rauman kaupungin hallintosäännön mukaan pöytäkirja pidetään yleisesti nähtävänä toimielimen päättämänä aikana ja paikassa siten kuin siitä vähintään yhtä päivää aiemmin on ilmoitettu. Ilmoitus nähtävänä pitämisestä julkaistaan kunnan julkisten kuulutusten ilmoitustaululla. Nähtävänä pitäminen tapahtuu pöytäkirjan tarkastamisen jälkeen.
Hallintosäännön mukaan toimielimen pöytäkirjaan merkitään muun ohella järjestäytymistiedot, asian käsittelytiedot, jotka käsittävät muun ohella asiaotsikon, selostuksen asiasta, päätösehdotuksen, esteellisyyden, tehdyt ehdotukset ja onko niitä kannatettu, äänestykset, päätöksen toteamisen sekä eriävän mielipiteen, sekä laillisuustietoina muun ohella oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoituksen.
Asiassa saatu selvitys
Rauman satamaliikelaitoksen johtokunta on 18.12.2013 §:ien 97–100 kohdalla päättänyt asiakaskohtaisten alennusten myöntämisestä tavaramaksuista vuodelle 2014. Johtokunta on päättänyt, että päätökset on pidettävä salassa julkisuuslain 24 §:n 20 kohdan perusteella, koska päätökset sisältävät tietoja yksityisestä liike- ja ammattisalaisuudesta. Pöytäkirjojen nähtävilläpitoa koskevassa kuulutuksessa on mainittu §:t 97–100, mutta pöytäkirja ei ole ollut näiden pykälien osalta miltään osin yleisesti nähtävillä. Asiakirjoista ilmenee, että päätökset on lähetetty asianosaisille.
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Kunnallisten viranomaisten päätösten julkipanomenettelystä säädetään kuntalaissa ja sitä tässä tapauksessa täsmentävässä kaupungin hallintosäännössä ja satamaliikelaitoksen johtosäännössä. Päätösten julkipanomenettelyssä on otettava huomioon muun ohella, mitä julkisuuslaissa säädetään.
Valituksenalaisissa johtokunnan päätöksissä on ollut kysymys sataman asiakaskohtaisten alennusten myöntämisestä tavaramaksuista vuodelle 2014. Hallinto-oikeus on välipäätöksessään 24.3.2016 nro 16/0071/1 katsonut, että päätökset sisältävät sellaisia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitettuja tietoja satamaliikelaitoksen liiketoimintaa koskevasta seikasta kuten alennuksen kohteena olevan yrityksen nimen sekä kohteena olevaa tavaraa ja hintoja koskevat tiedot, joista tiedon antaminen aiheuttaisi satamaliikelaitokselle taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan. Päätökset sisältävät myös sellaisia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevia tietoja, kuten yrityksen nimen sekä kohteena olevaa tavaraa ja hintoja koskevat tiedot, joista tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Mainitut tiedot ovat julkisuuslain nojalla salassapidettäviä, eikä niitä ole näin ollen saanut asettaa yleisesti nähtäville. Sen sijaan hallinto-oikeus katsoo, että päätösten järjestäytymis- ja asian käsittelytiedot, jotka käsittävät muun ohella asiaotsikon ja selostuksen asiasta, ovat julkisia tietoja, jotka olisi tullut asettaa yleisesti nähtäville. Kun otetaan huomioon, että pöytäkirjoja ei miltään osin ole asetettu yleisesti nähtäville, päätösten tiedoksiannossa on lain vastaisesti salattu tietoja laajemmin kuin olisi ollut tarpeen.
Päätöksen tiedoksiannon keskeinen tehtävä liittyy muutoksenhakumenettelyyn. Vasta hallintopäätöksen tiedoksiantamisesta alkaa kulua lainmukainen määräaika oikaisuvaatimuksen tai valituksen tekemiselle. Tiedoksiannon puuttumista tai virheellisyyttä ei ole yleensä pidettävä päätöksen kumoamisperusteena, vaan sillä on katsottava olevan merkitystä ainoastaan oikaisuvaatimukselle tai valitukselle varatun määräajan alkamiseen ja sen myötä päätöksen lainvoimaiseksi tuloon. Mikäli päätöksestä tehdään oikaisuvaatimus tai valitus, se voidaan tiedoksiannon puutteellisuudesta tai virheellisyydestä huolimatta tutkia.
Kuntalain mukaan päätösten tiedoksiantomenettely ja sen perusteella määräytyvä muutoksenhakuoikeuden alkaminen on erilainen riippuen siitä, haetaanko muutosta asianosaisuuden vai pelkästään kunnan jäsenyyden perusteella. Tästä syystä myös päätökset voivat tulla asianosaisiin ja kunnan jäseniin nähden lainvoimaisiksi eri ajankohtana. Kuntalaisille annettua yleistä viranomaiseen kohdistuvaa laillisuusvalvontaa voivat myös asianosaisiin verrattuna kaventaa julkisuuslain salassapitosäännökset. Satamaliikelaitoksen johtokunnan päätökset on lähetetty niille asianosaisille, joita kussakin päätöksessä mainittu satamamaksu koskee. He eivät ole hakeneet muutosta päätöksiin.
A on kunnan jäsenenä hakenut oikaisua tehtyihin päätöksiin ja hänen oikaisuvaatimuksensa on tutkittu. A:lle on jo ennen oikaisuvaatimuksen tekemistä toimitettu päätökset salassapidettävin osin peiteltyinä. Hallinto-oikeus on välipäätöksellään katsonut, ettei A:lla viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annettujen lakien säännökset huomioon ottaen ole oikeutta saada enempää tietoa päätöksistä. A ei ole hänelle välipäätöksellä varatusta tilaisuudesta huolimatta esittänyt muita kuin päätösten salaamista koskevia valitusperusteita. Kun lisäksi otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeus on välipäätöksessään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisesta lausunut, hallinto-oikeus katsoo, ettei jo päättyneen vuoden 2014 satamamaksuja koskevia päätöksiä ole kunnan jäsenenä valittavan A:n valituksesta kumottava pelkästään sillä perusteella, että järjestäytymis- ja asian käsittelytietoja on alun perin aiheettomasti salattu.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Kuntalaki (365/1995) 63 §, 90 § (1375/2007) ja 95 § 1 ja 2 momentti
Kuntalaki 147 §
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 §, 9 § 1 momentti ja 10 §
Rauman kaupunginvaltuuston 17.6.2013 hyväksymä Rauman kaupungin hallintosääntö 15 §
Rauman kaupunginvaltuuston 27.10.2008 hyväksymä Rauman satamaliikelaitoksen johtosääntö kohta 4
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ritva Isomoisio, Kari Hartzell ja Veronica Storträsk, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.
Vaatimuksensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Tiedoksiannon ajankohtana kaikki johtokunnan päätöksiin liittyvät tiedot pidettiin salassa sekä muilta asianosaisilta kuin varsinaisilta sopijapuolilta että kunnan jäseniltä. Hallinto-oikeus toteaa, että päätökset on lähetetty tiedoksi asianosaisille. Muut asianosaiset kuin varsinaiset sopijapuolet eivät kuitenkaan ole olleet tietoisia päätöksistä eivätkä siten ole voineet niihin reagoida. Päätösten täydellinen salaaminen esti paitsi kunnan jäsenten myös asianosaisten muutoksenhaun.
Korkein hallinto-oikeus on satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöstä koskevassa vuosikirjaratkaisussaan KHO 2013:66 todennut, että päätös ei voi tulla lainvoimaiseksi ennen kuin pöytäkirja, josta päätös ilmenee, on asetettu yleisesti nähtäväksi ja oikaisuvaatimukselle säädetty aika on kulunut umpeen.
Kunnan jäsenen muutoksenhakuaika alkaa kulua vasta sen jälkeen, kun satamaliikelaitoksen johtokunnan päätökset on asetettu kuntalain 63 §:n tarkoittamalla tavalla yleisesti nähtäville. Siihen asti johtokunnan päätökset ovat vailla lainvoimaa. Päätökset on tästä huolimatta pantu täytäntöön.
Muutoksenhaku 25 vuoden kuluttua päätöksenteosta on vailla merkitystä.
Rauman kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa on uudistettu asiassa aikaisemmin esitetty sekä esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeus on päätynyt oikeaan lopputulokseen. Valittajan vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee hylätä samoilla perusteilla kuin hallinto-oikeudessa.
Hallinto-oikeus on katsonut, että pöytäkirjoja ei olisi miltään osin asetettu yleisesti nähtäville. Tältä osin hallinto-oikeuden perustelut ovat osittain virheelliset. Salassa pidettävien päätösten pykälänumerot ovat näkyneet julkisesti nähtävinä olleen pöytäkirjan kansilehdellä kohdassa ”Käsiteltävät asiat”. Muilta osin käsitellyt asiat eivät ole olleet yleisesti nähtävillä.
A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta vastaselityksen antamiseen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Mika Paavilainen.