Muu päätös 1687/2019
Asia Maakuntakaavan hyväksymistä koskevat valituslupahakemukset ja valitukset
Muutoksenhakijat 1.Pirkanmaan maakuntahallitus
2. Eläköön Eteläpuisto ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Tampereen yhdistys ry, Tampereen kasvitieteellinen yhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan luonnonsuojelupiiri ry
Päätös, jota valituslupahakemukset ja valitukset koskevat
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 23.5.2018 nro 18/0191/2
Asian aikaisempi käsittely
Pirkanmaan maakuntavaltuusto on 27.3.2017 (§ 6) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Pirkanmaan maakuntakaavan 2040.
Pirkanmaan maakuntahallitus on 29.5.2017 (§ 71) tekemällään päätöksellä määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n mukaisesti Pirkanmaan maakuntakaavan 2040 tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Liikenneviraston, A:n ja hänen asiakumppaniensa, B:n sekä Pälkäneen kunnan valituksista kumonnut Pirkanmaan maakuntavaltuuston maakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen seuraavien kaavamerkintöjen osalta:
1. Tampereen järjestelyratapihalle (LM) osoitettu toissijainen käyttötarkoitusmerkintä (taajamatoimintojen tai keskustatoimintojen alue)
2. Oriveden asemanseudulle osoitettu puuterminaali (Pt) sekä
3. Pälkäneelle osoitettu kehittämisperiaatemerkintä teknisen huollon kehittämisen kohdealue, pohjavesialue siltä osin kuin merkinnän rajauksen sisäpuolelle jää työpaikka-alue ja taajamatoimintojen alue.
Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valitukset.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:
1. Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus
1.1. Esteellisyys/Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppanien valitus
Kuntalain 86 a §:n (10/1999) 1 momentin mukaan alueiden kehittämisestä annetun lain (1135/1993) 2 §:ssä (nykyään laki alueiden kehittämisestä ja rakennusrahastotoiminnan hallinnoinnista 5 §) tarkoitetun maakunnan liiton ylimmän päättävän toimielimen jäsenten tulee olla jäsenkuntien valtuutettuja.
Kuntalain 52 §:n (1034/2003) 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.
Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.
Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä taikka viranhaltijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen.
Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.
Pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.
Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa ja 7 kohdan mukaan, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.
Eläköön Eteläpuisto ry:n valituksen mukaan maakuntavaltuuston puheenjohtaja X ja maakuntakaavoitusjohtaja Y ovat olleet esteellisiä osallistumaan Pirkanmaan maakuntakaavan valmisteluun ja hyväksymiseen, koska he ovat entisenä tai nykyisenä Tampereen kaupungin työntekijänä tai luottamushenkilönä toimineet Eteläpuiston täydennysrakentamisen edistämiseksi asemakaavoituksen keinoin. X ja Y ovat hallinto-oikeuden pyynnöstä antaneet omat vastineensa esteellisyysväitteen johdosta. Vastineissa on todettu, että väitteet esteellisyydestä ovat perusteettomia. Y on todennut muun muassa, että EHYT-selvityksessä tutkittiin koko kaupungin mittakaavassa erilaisia täydennysrakentamisen mahdollisuuksia. Hänen virkatehtäviinsä on kuulunut paitsi vastata uusien maakuntakaavojen laadinnasta että voimassa olevien maakuntakaavojen toteutumisen edistäminen. X on todennut muun muassa, että luottamushenkilön puolueettomuus ei voi kyseenalaistua ainoastaan sen vuoksi, että hän päivätyössään virkamiehenä vastaa maankäytön suunnittelusta, joka toteutetaan lakeja noudattaen, mutta poliittisessa ohjauksessa.
Hallinto-oikeus toteaa, että maakuntavaltuusto koostuu kuntien poliittisin perustein valituista kuntatason luottamushenkilöistä. Jo järjestelmän perusrakenteen vuoksi olisi kestämätöntä, että edustajat eivät intressiristiriidan vuoksi voisi osallistua omaa kuntaansa koskevaan päätöksentekoon lainkaan. Pelkkä yleisestikin tiedossa oleva poliittinen kanta tai muu mielipide ei myöskään ole riittävä esteellisyysperuste. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaisen yleisjääviyden tulee olla samaa tasoa kuin muidenkin saman momentin mukaisten esteellisyysperusteiden. Yleislausekkeeseen perustuvan esteellisyyden aiheuttavan olosuhteen tulee siten olla sellainen, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu yhtä voimakkaasti kuin hänen osallistuessaan esimerkiksi sellaisen asian käsittelyyn, jossa hänen läheisensä on asianosainen taikka josta hänelle itselleen tai hänelle erityisen läheiselle henkilölle on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.
X on osallistunut maakuntakaavan valmisteluun ja hyväksymiseen maakuntavaltuuston puheenjohtajana eli edellä mainitun kuntalain säännöksen mukaisena valtuutettuna. Kun maakuntakaava ei koske eikä sen ole väitettykään koskevan X:ää tai hänen läheistään henkilökohtaisesti, X ei ole ollut esteellinen osallistumaan maakuntakaavan valmisteluun tai hyväksymiseen.
Y:n esteellisyys arvioidaan hallintolain perusteella. Tilanne, jossa henkilö on kaupungin palveluksessa selvittänyt kaupunkirakenteen tiivistymisen edellyttämiä rakentamisvaihtoehtoja ja tällä tavoin edistänyt poliittisen ohjauksen asettamia tavoitteita, ei voida rinnastaa sellaisen asian käsittelyyn, jossa virkamiehelle tai hänen läheiselleen on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Tämän perusteella Y ei ole ollut esteellinen osallistumaan maakuntakaavan valmisteluun aiemman Tampereen kaupungin palveluksessa tapahtuneen työskentelynsä vuoksi.
1.2. Vuorovaikutus ((---), Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppanien, (---) valitukset)
Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 ja 3 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava maakunnan liiton perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 a §:n 1 momentin mukaan kaavoituksen vireilletulosta, tilaisuuden varaamisesta mielipiteen esittämiseen kaavaa valmisteltaessa sekä kaavaehdotuksen nähtäville asettamisesta on mahdollisuuksien mukaan tiedotettava myös sähköisesti. Kaavaehdotus on mahdollisuuksien mukaan julkaistava myös sähköisesti.
Valitusosoituksessa olleilla puutteilla tai virheellisyyksillä ei ole merkitystä kaavan laillisuutta arvioitaessa.
Pirkanmaan maakuntakaavan 2040 ehdotus ja valmisteluaineisto ovat olleet nähtävillä sekä maakunnan liiton toimistossa että sähköisesti. Maakuntakaavan vuorovaikutus ei ole toteutunut puutteellisesti sen vuoksi, että sähköisessä järjestelmässä on ollut ajoittaisia teknisiä ongelmia.
Maakuntakaavan valmisteluasiakirjoista ilmenee, että mielipiteiden esittäjille, lausunnon antajille ja muistutuksen tekijöille on annettu kirjallinen vastaus. Laissa ei ole tarkempia säännöksiä siitä millä tavoin muistutuksiin annettava vastine tulee laatia. Sillä, että annettuja muistutuksia on vastineraporttia varten tiivistetty tai että vastineessa ei ole vastattu kaikkiin vastineissa esille tuotuihin seikkoihin ei ole ollut merkitystä vuorovaikutusmahdollisuuksien toteutumiseen.Maakuntavaltuuston käytettävissä on ollut kaikki se kaava-aineisto, joka nähtävillä olleeseen kaavaehdotukseen on liittynyt. Kaavoitusmenettely ei ole lainvastaista myöskään sillä perusteella, että lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyjä mielipiteitä ei ole huomioitu kaavaratkaisussa.
(---)
Kunta ei ole velvollinen järjestämään neuvottelua maakuntakaavoitusta koskevista ratkaisuista alueensa maanomistajien kanssa. Kaavoitusmenettelyssä sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslakia eikä kuntalakia.
1.3. Yhteenveto
Maakuntakaavan hyväksymispäätös ei ole valituksissa mainituilla perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
2. Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus
2.1. Sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.
Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.
Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa otetaan huomioon valtakunnalliset tavoitteet sovittaen ne yhteen alueiden käyttöön liittyvien maakunnallisten ja paikallisten tavoitteiden kanssa.
Pykälän 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.
Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:
1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;
2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;
3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;
4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;
5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;
6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä
7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.
Pykälän 4 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat.
Pykälän 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.
Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 10 a §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrittää pohjaveden muodostumisalueen rajan (muodostumisalue) ja uloimman rajan alueelle, jolla on vaikutusta pohjavesimuodostuman veden laatuun tai muodostumiseen (pohjavesialue).
Lain 10 b §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus luokittelee pohjavesialueen vedenhankintakäyttöön soveltuvuuden ja suojelutarpeen perusteella pykälästä tarkemmin ilmenevällä tavalla.
Lain 10 d §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tallettaa ympäristönsuojelun tietojärjestelmään tiedot pohjavesialueiden rajoista, luokituksesta ja luokituksen perusteista sekä muista pohjavesialueen ominaisuuksista.
Valtioneuvoston päätöksissä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VNp valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 ja niiden tarkistamisesta 13.11.2008) on todettu muun muassa seuraavaa:
4.2. Toimiva aluerakenne
Yleistavoitteet
Alueidenkäytöllä tuetaan aluerakenteen tasapainoista kehittämistä sekä elinkenoelämän kilpailukyvyn ja kansainvälisen aseman vahvistamista hyödyntämällä mahdollisimman hyvin olemassa olevia rakenteita.
4.3. Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu
Yleistavoitteet
Alueidenkäytöllä edistetään yhdyskuntien ja elinympäristöjen ekologista, taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista kestävyyttä. Olemassa olevia yhdyskuntarakenteita hyödynnetään sekä eheytetään kaupunkiseutuja ja taajamia. Taajamia eheytettäessä parannetaan elinympäristön laatua.
Alueidenkäytöllä edistetään elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä osoittamalla elinkeinotoiminnalle riittävästi sijoittumismahdollisuuksia olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta hyödyntäen.
Kaupunkiseutuja kehitetään tasapainoisina kokonaisuuksina siten, että tukeudutaan olemassa oleviin keskuksiin. Keskuksia ja erityisesti niiden keskusta-alueita kehitetään monipuolisina palvelujen, asumisen, työpaikkojen ja vapaa-ajan alueina.
Alueidenkäytössä kiinnitetään erityistä huomiota ihmisten terveydelle aiheutuvien haittojen ja riskien poistamiseen.
Erityistavoitteet
Maakuntakaavan ja yleiskaavan lähtökohtana on oltava perusteltu väestönkehitysarvio. Maakunnan suunnittelussa ja yleiskaavoituksessa on tarkasteltava pitkällä aikavälillä sekä taajama- että maaseutualueiden väestömäärän kehityksen erilaisia vaihtoehtoja.
Maakuntakaavoituksessa ja yleiskaavoituksessa tulee edistää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja esittää eheyttämiseen tarvittavat toimenpiteet. Erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä. Kaupunkiseuduilla on myös varmistettava palvelujen saatavuutta edistävä keskusjärjestelmä ja palveluverkko sekä selvitettävä vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittuminen.
Alueidenkäytön suunnittelussa on edistettävä olemassa olevan rakennuskannan hyödyntämistä sekä luotava edellytykset hyvälle taajamakuvalle. Taajamia kehitettäessä on huolehdittava siitä, että viheralueista muodostuu yhtenäisiä kokonaisuuksia.
Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset sekä vaarallisten aineiden kuljetusreitit ja niitä palvelevat kemikaaliratapihat on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista, yleisten toimintojen alueista ja luonnon kannalta herkistä alueista.
Alueidenkäytössä on ehkäistävä melusta, tärinästä ja ilman epäpuhtauksista aiheutuvaa haittaa ja pyrittävä vähentämään jo olemassa olevia haittoja. Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava terveellisen ja hyvälaatuisen veden riittävä saanti ja se, että taajamien alueelliset vesihuoltoratkaisut voidaan toteuttaa. Lisäksi alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon jätevesihaittojen ehkäisy.
4.4. Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat
Yleistavoitteet
Alueidenkäytöllä edistetään elollisen ja elottoman luonnon kannalta arvokkaiden ja herkkien alueiden monimuotoisuuden säilymistä. Ekologisten yhteyksien säilymistä suojelualueiden sekä tarpeen mukaan niiden ja muiden arvokkaiden luonnonalueiden välillä edistetään.
Alueidenkäytöllä edistetään luonnon virkistyskäyttöä sekä luonto- ja kulttuurimatkailua parantamalla moninaiskäytön edellytyksiä.
Alueidenkäytössä edistetään vesien hyvän tilan saavuttamista ja ylläpitämistä.
Erityistavoitteet
Alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Maakuntakaavoituksessa on osoitettava valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt ja maisemat. Näillä alueilla alueidenkäytön on sovelluttava niiden historialliseen kehitykseen.
Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.
Maakuntakaavoituksessa on luotava alueidenkäytölliset edellytykset ylikunnallisesti merkittävien virkistyskäytön reitistöjen ja verkostojen muodostamiselle. Maakuntakaavoituksella ja yleiskaavoituksella on luotava alueidenkäytölliset edellytykset seudullisten virkistysalueiden muodostamiselle erityisesti Etelä-Suomessa ja suurilla kaupunkiseuduilla.
Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet. Pohjavesien pilaantumis- ja muuttamisriskejä aiheuttavat laitokset ja toiminnot on sijoitettava riittävän etäälle niistä pohjavesialueista, jotka ovat vedenhankinnan kannalta tärkeitä ja soveltuvat vedenhankintaan.
Ilman erityisiä perusteita ei hyviä ja yhtenäisiä peltoalueita tule ottaa taajamatoimintojen käyttöön eikä hyviä ja laajoja metsätalousalueita pirstoa muulla maankäytöllä.
4.5. Toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto
Erityistavoitteet
Alueidenkäytössä on turvattava olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen, maanteiden ja vesiväylien jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet.
Alueidenkäytön suunnittelussa on varattava riittävät alueet tavara- ja henkilöliikenteen terminaalien ja matkakeskusten toimintaa ja kehittämistä varten.
Maakuntakaavoituksessa on osoitettava ja muussa alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon valtakunnallisen energiahuollon kannalta merkittävät voimajohtojen linjaukset siten, että niiden toteuttamismahdollisuudet säilyvät. Suunnittelussa on otettava huomioon sekä tarpeelliset uudet linjaukset että vanhojen verkostojen parantamisten ja laajentamisten tarpeet. Voimajohtolinjauksissa on ensisijaisesti hyödynnettävä olemassa olevia johtokäytäviä.
Maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin.
(---)
2.4. Tampereen Eteläpuisto/Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppanien valitus
Asiassa sovellettavat erityiset säännökset
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ohjaustarve huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.
Saman pykälän 2 momentin mukaan maakuntakaavamääräykset esitetään maakuntakaavakartalla tai erillisenä asiakirjana.
Saatu selvitys
Maakuntakaavassa on osoitettu Tampereen ydinkeskustaan keskustatoimintojen alue (C) siten, että rajaus ulottuu Eteläpuiston kohdalla Pyhäjärven rantaan saakka. Kaavamääräyksen kuvauksen mukaan merkintä sisältää niihin liittyvät keskustamaisen asumisen ja keskustahakuisten palvelu-, työpaikka- ja muiden toimintojen alueet liikennealueineen ja puistoineen. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon muun muassa yhdyskuntarakenteen eheys, kaupunkikuvan omaleimaisuus, asuinympäristön laatu ja monipuolisuus, yhteydet seudullisille virkistysalueille, joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn toimintaedellytykset. Rannan tuntumassa on viheryhteysmerkintä, jolla osoitetaan taajamiin liittyvät olemassa olevat tai tavoitteelliset viheryhteydet, joilla on erityistä merkitystä alueellisien virkistysverkoston ja/tai ekologisten yhteyksien kannalta. Suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee määrittää viheryhteyden tarkempi sijainti sekä varmistaa maastokäytävän riittävä leveys, jotta seudullisten viheralueiden ja ulkoilureittien muodostama verkosto voidaan toteuttaa riittävän yhtenäisenä kokonaisuutena. Eteläpuisto on myös osa laajaa Pyhäjärven ympäristön kehittämisvyöhykettä, jolla osoitetaan Tampereen ydinkaupunkiseudulla Pyhäjärveen kytkeytyvä kaupunkimaisen asumisen ja virkistyksen laatuvyöhyke. Maakuntakaavan yleismääräyksen mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääsääntöisesti rakentamattomina ja varata yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa yleiseen virkistyskäyttöön. Osa Eteläpuistosta on valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaalla maisema-alueella. Suunnittelumääräykset edellyttävät kulttuuriympäristön ja maisema-arvojen huomioimista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
Kaavaselostuksessa on todettu, että maakuntakaavan virkistysalueiksi on osoitettu pääasiassa lähivirkistysalueita ja ulkoilupuistoja laajempia ulkoilualueita, jotka tarjoavat metsäisiä ja kulutusta kestäviä maastoja taajama-asukkaiden arjen liikuntapaikoiksi ja jotka ovat sijainniltaan helposti saavutettavia. Viheryhteysmerkintää ei ole erikseen osoitettu taajamien ranta-alueilla niiden ollessa taajamien rantoja koskevan yleismääräyksen piirissä.
Kaavaselostuksen liitteessä 1 on arvioitu maakuntakaavan vaikutuksia. Terveysvaikutuksia on arvioitu vielä erikseen tämän liitteen lisäliitteessä. Koko kaavaa varten on tehty arvioita väestön kasvusta Pirkanmaan alueella ja arvioitu eri suunnitteluvaihtoehtojen vaikutusta yhdyskuntarakenteen kehittymisen kannalta. Kaavaselostuksessa on todettu, että arvion mukaan kolme neljäsosaa maakunnan väestöstä asuu Tampereen ydinkaupunkiseudulla vuonna 2040, kun tänä päivänä vastaava osuus on noin 70 prosenttia. Yksistään Tampereen osalta maankäytössä varaudutaan 277 000 asukkaaseen.
Maakuntakaava käsittää yhden karttalehden, jolla on esitetty pääkartta, kartta maakunnan aluerakenteesta ja liikennejärjestelmästä sekä yksittäisten kuntakeskusten arvokkaat rakennetut kulttuuriympäristöt.
Pirkanmaan maakuntahallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että maakuntakaavan vaikutusten arvioinnissa on keskitytty maakuntakaavan kannalta merkittäviin alueisiin, joilla haittojen ennakointi on ollut mahdollista. Tällaisia alueita ovat muun muassa alueet, joilla rakennetta on esitetty merkittävästi tiivistettäväksi tai joille on osoitettu ympäristöhaittoja aiheuttavia käyttötarkoituksia. Eteläpuiston alue ei kuulu näihin alueisiin. Maakuntakaava ei myöskään ohjaa tiettyä rakentamisen volyymiä Eteläpuiston alueelle. Maakuntakaavan mittakaavassa kapeat, mutta seudullisesti merkittävät viheralueet on osoitettu Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 lähtökohtaisesti viheryhteysmerkinnöillä. Pääperiaatteena on, että maakuntakaavan viheryhteydet täsmentyvät yksityiskohtaisemmissa kaavoissa virkistysaluevarauksina.
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Maakuntakaavaan kuuluvat kaavakartta, kaavamerkinnät ja -määräykset. Maankäyttö- ja rakennuslaki taikka -asetus eivät estä sitä, että kaavan luettavuuden vuoksi kaavaan liittyy pääkarttaan selvästi rajattu osa, joka samalla karttalehdellä on joidenkin kaavamääräysten osalta esitetty suurennoksena.
Kaavaselostus tai sen liitteet (maakuntakaavan vaikutusten arviointi ja liitekartat) eivät ole kaavan osia eikä niillä ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Kaavaselostuksen mahdollisilla puutteilla ei siten ole merkitystä kaavan laillisuutta arvioitaessa. Kaavan sisältö ei ole valituksessa väitetyin tavoin epäselvä sen vuoksi, että sitä on tarkemmin selostettu tai perusteltu kaavaselostuksessa tai sen liitteissä tai sillä perusteella, että kaavamerkinnöistä on laadittu aihealueittain vielä erilliset kartat kaavaselostuksen liitteeksi.
Eteläpuisto sijoittuu Tampereen ydinkeskustan tuntumaan ja sitä ympäröivät jo aiemmin varsin tiiviisti rakennetut kaupunkiasumisen ja muiden keskustatoimintojen alueet. Maakuntakaavaa varten on laadittu lain edellyttämät selvitykset maakunnan väestönkehityksestä ja sen vaikutuksista maankäyttöön. Maakuntakaavaa varten on myös arvioitu erilaisia vaihtoehtoja maakunnan alue- ja yhdyskuntarakenteen järjestämiseksi. Valituksen kohteena olevan alueen sijainti ja koko sekä maakuntakaavan yleispiirteisyys huomioiden maakuntakaavaa varten ei ole tarvinnut erikseen selvittää valituksessa esille tuotuja Eteläpuiston mahdollisesta rakentamisesta johtuvia väestönkehitykseen, terveyteen tai yhdyskuntatalouteen liittyviä vaikutuksia.
Eteläpuiston alue on saadun selvityksen mukaan pienempi kuin muut maakuntakaavassa varsinaisiksi virkistysalueiksi osoitetut alueet. Maakuntakaavassa keskustatoimintojen alueeksi osoitetulle alueelle voidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa osoittaa paitsi rakentamista, myös esimerkiksi puistoa. Näin ollen keskustatoimintojen aluevarauksen kohdalle osoitettu viheryhteysmerkintä ei lähtökohtaisesti ole ristiriidassa alueelle osoitetun muun maankäytön eikä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. Suunnittelumääräykset edellyttävät myös maisema- ja kulttuuriympäristöarvojen huomioimista. Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole asetettu keskinäiseen tärkeysjärjestykseen, vaan kaavoituksessa on huolehdittava niiden yhteensovittamisesta. Kaavaa ei voida kumota yksinomaan sillä perusteella, että valittajien käsityksen mukaan alueelle olisi tullut laatia kaava, joka olisi tarkemmin ohjannut toteuttamaan jotakin tiettyä valtakunnallista alueidenkäyttötavoitetta yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Hallinto-oikeus ei maakuntakaavaa koskevan valituksen yhteydessä voi myöskään arvioida Tampereen kaupungin vireillä olevia asemakaavahankkeita.
(---)
2.7. Tampereen järjestelyratapiha/Liikenneviraston valitus
Saatu selvitys
Tampereen keskustaan on osoitettu päärautatieasema. Sen eteläpuolella Lempääläntien varrella sijaitsee nykyinen järjestelyratapiha, joka maakuntakaavassa on osoitettu maaliikenteen alueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen tai keskustatoimintojen alue. Suunnittelumääräyksen mukaan Tampereen järjestelyratapihan alue varataan toistaiseksi järjestelyratapihaksi. Jos järjestelyratapihatoiminnot siirtyvät muualle, alue varataan eteläosaltaan keskustatoimintojen alueeksi ja muilta osin taajamatoimintojen alueeksi. Alueella on myös järjestelyratapiha, jolla tehtävistä vaarallisten aineiden kuljetusten järjestelytoiminnoista aiheutuu suuronnettomuusriski lähialueelle (VAK). Lempäälään on osoitettu maaliikenteen alue, joka kaavamerkinnän kuvauksen mukaan on uusi järjestelyratapiha (LM). Suunnittelumääräyksen mukaan Lempäälän järjestelyratapihan tarkempi sijainti ja laajuus tulee tutkia ja osoittaa yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä. Erityistä huomiota tulee kiinnittää asutukselle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseen. Maakuntakaavassa on osoitettu myös uusi, osittaisen tunneliosuuden sisältävä ratayhteys välillä Kulju-Pirkkala-Peltolammi sekä ohjeellinen päärata välillä Pirkkala-Ylöjärvi. Läntiselle alueelle on myös osoitettu valtatien 3 uusi yhteys sekä 2-kehätie. Alueella sijaitsee myös lentoasema.
Maakuntakaavan yleismääräyksen mukaan liikenteen alueita varten osoitetulla alueella on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen ehdollinen rakentamisrajoitus.
Kaavaselostuksessa on todettu, että järjestelyratapihoilla vaarallisten aineiden kuljetusten onnettomuusriski on tavallisia rataosuuksia korkeampi ajallisesti pidemmän kuormituksen sekä järjestelytoiminnoista aiheutuvan vaunujen liikuttelun vuoksi. Tästä syystä Tampereen järjestelyratapihalle osoitetaan vaihtoehtoinen sijainti Lempäälään. Järjestelyratapihatoiminnoista aiheutuu turvallisuusriskin lisäksi myös huomattavaa melu- ja tärinähaittaa. Uudelle alueelle Lempäälään on mahdollista toteuttaa uudenaikainen, automatisoitu ratapiha, jonne voidaan siirtää kaikki Viinikan ratapihan nykyiset toiminnot. Uuden järjestelyratapihan läheisyydessä ei sijaitse ympäristöhäiriöille herkkiä toimintoja, mikä tuo mahdollisuuden tarvittaessa laajentaa vaarallisten aineiden kuljettamiseen ja käsittelyyn liittyviä toimintoja Pirkanmaalla. Nykyisen järjestelyratapihan ympäristössä yhden kilometrin säteellä asuu noin 19 000 asukasta, kun vastaavalla vyöhykkeellä uuden ratapihan ympäristössä asuu noin 350 ihmistä.
Kaavaselostuksen liitteenä olevassa vaikutusten arvioinnissa on todettu, että Lempäälään esitetty uusi ratapiha tukee lähialueen kehittymistä alueeksi, jolla on laajat sijoittumismahdollisuudet sekä teolliselle että kuljetusintensiiviselle tuotannolliselle toiminnalle. Radan, uusien tieyhteyksien ja lentoaseman vaikutusalueelle syntyy logistisesti erinomainen solmupiste, joka tukee elinkeinoelämän kehittymistä ja uusien toimintojen sijoittumista Pirkanmaalle. Ratapihan aluevaraus mahdollistaa myös entistä pidempien junien järjestelyn Tampereen läheisyydessä koko Suomen rataverkon keskeisessä solmukohdassa, mikä luo uusia mahdollisuuksia pitkille kuljetuksille ympäri maan.
Tampereen läntiset väylähankkeet -selvityksessä (ELY-keskuksen raportteja 103/2014) on todettu muun muassa, että nykyisen Tampereen järjestelyratapihan sijainti on liikenteellisesti hyvä. Siirron hyödyt liittyvät pääosin nykyisen järjestelyratapihan alueen uusiin käyttömahdollisuuksiin ja uuden järjestelyratapihan luomaan teollisten ja logististen toimintojen kehittymiseen. Järjestelyratapihan siirtämisen kustannukset ovat 850 miljoonaa euroa. Läntisen radan suunnittelun lähtökohtana on, että se tulee ensisijaisesti tavaraliikenteen käyttöön ja henkilöliikenne jatkaa liikennöintiään nykyisellä pääradalla. Nykyinen järjestelyratapiha on rataliikenteen toimivuuden kannalta optimipaikassa. Tampereen kaupunkikeskustan kehittämisen kannalta ratapihan sijainti on kuitenkin haasteellinen tilaongelmien ja kuljetusten turvallisuutta koskevien rajoitusten vuoksi. Järjestelyratapihalla junia järjestellään kuljetuskohteiden mukaisiin juniin. Myös henkilöliikenteen ja tavaraliikenteen vaunujen ja vetureiden huolto tapahtuu järjestelyratapihan alueella. Ratapihan omistaa ja sitä hallinnoi Liikennevirasto. Selvityksessä on mainittu nykyisestä järjestelyratapihasta teetetty turvallisuusselvitys (Gaia Consulting Oy 2013), jonka mukaan järjestelyratapihan onnettomuusriski on pieni ja mahdolliset vuodot jäävät pieniksi.
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että maakuntakaavaa koskevan valitusasian yhteydessä ei ratkaista eikä voidakaan ratkaista sitä, siirtyvätkö Tampereen nykyisen järjestelyratapihan toiminnot kokonaan tai osittain Lempäälään ja jos niin milloin ja millä edellytyksillä. Hallinto-oikeus arvioi ainoastaan maakuntakaavan aluevarauksen laillisuuden. Tähän nähden ja kun kysymyksessä on luonteeltaan pitkän tähtäimen alustava aluevaraus, jota on joka tapauksessa täsmennettävä yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tehtävillä selvityksillä, uuden järjestelyratapihan aluevarauksen tarvetta sinänsä on riittävästi selvitetty jo tuomalla esiin olemassa olevaan järjestelyratapihaan liittyvät tila- ja turvallisuusnäkökohdat, uusien väylähankkeiden mahdollistamat muutokset ja toimintojen laajenemistarpeet. Suunnitelmiin sisältyy alustava arvio järjestelyratapihan siirtämisen aiheuttamien kustannusten tasosta. Suunnitelmien alustava luonne huomioiden uuden ratapihan taloudellisia edellytyksiä ei ole voitu vielä tarkemmin selvittää.
Ratapihan siirtämisen tarvetta on perusteltu turvallisuusnäkökohdilla sekä aiemmissa selvityksissä myös tarpeella osoittaa nykyiselle ratapihalle muita toimintoja ja toisaalta laajentaa ratapihatoimintojen oheistoimintoja uudella liikenteen ja logistiikan alueella. Niin sanotulla läntisellä alueella on myös mittavia tievarauksia. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on ollut riittävät perusteet osoittaa Lempäälään aluevaraus uutta järjestelyratapiha-aluetta varten läntisen ratayhteyden varteen tulevien maankäyttötarpeiden vaihtoehtojen mahdollistamiseksi. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen vuoksi, että tämän alueen tuleva käyttö suhteessa nykyiseen ratapihaan ei ole vielä täsmentynyt.
Liikennevirasto on pitänyt keskeisenä vaatimustaan uuteen järjestelyratapihaan liittyvän rakentamisrajoituksen poistamisesta. Rakentamisrajoitukseen perustuva lunastusmahdollisuus on maankäyttö- ja rakennuslain säännöksen mukaan joko kunnalla taikka asianomaisella julkisyhteisöllä eli tässä tapauksessa myös Liikennevirastolla. Hallinto-oikeuden saaman käsityksen mukaan järjestelyratapihan tilavaatimukset ovat varsinkin suunniteltujen oheistoimintojen kanssa hyvin laaja-alaiset. Alueelle rakentaminen kaventaisi suunnittelumahdollisuuksia ja mahdollisten rakentamishankkeiden vaikutuksia on sen vuoksi syytä tarkastella tapauskohtaisesti. Tämän vuoksi ja koska Lempäälän LM-aluevaraukseen liittyvä maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen ehdollinen rakentamisrajoitus ei johda suoraan lunastusvelvollisuuteen, ei rakentamisrajoitusta ole syytä poistaa.
Nykyisellä järjestelyratapihalla on saadun selvityksen mukaan paljon myös turvallisuusriskejä aiheuttamatonta toimintaa. Järjestelyratapihan siirtoa vastustaa taho, jonka perustoimintoihin se kiinteästi liittyy. Kun otetaan huomioon myös maakuntakaavassa osoitetut uudet ratahankkeet ja lisäraidejärjestelyt, jatkossa voi olla tarvetta kehittää myös nykyistä aluetta. Maakuntakaavan toteuttaminen voi estää ratapihatoimintojen lyhyemmän aikavälin kehittämisen esimerkiksi junaliikenteen sujuvoittamiseksi vastoin alueen keskeisen toimijan etuja. Maakuntakaavan toissijaisen kaavamääräyksen oikeusvaikutus siinä tilanteessa, että järjestelyratapiha ei siirrykään pois nykyiseltä paikalta, jää jossain määrin oikeudellisesti epäselväksi. Asiassa ei ole esitetty sellaista alustavaakaan selvitystä, minkä perusteella tässä vaiheessa voitaisiin arvioida uuden järjestelyratapihan toteuttamisen olevan taloudellisesti mahdollista. Näissä olosuhteissa ja kun kysymys on vielä mahdollisesti hyvin pitkälle tulevaisuuteen suuntautuvista maankäytön muutoksista, maakuntakaavassa osoitettu toissijainen käyttötarkoitusmerkintä on vastoin maakuntakaavalle asetettua vaatimusta kiinnittää huomiota kestäviin liikenteen järjestelyihin ja aiheuttaa valittajalle kohtuutonta haittaa. Kun otetaan huomioon kaavan selvityksissä esille tuodut tavoitteet siitä, että nykyiselle ratapihalle osoitetaan muuta toimintaa maakuntakaavan vuoteen 2040 saakka ulottuvalla aikajänteellä, asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen vuoksi, että kaavamääräys on kirjoitettu ehdolliseen muotoon. Myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät, että olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet turvataan. Tampereen päärata siihen liittyvine ratapihoineen on epäilemättä tässä tarkoitettu merkittävä rata. Kaavamerkintä on vastoin pääliikenneyhteyksien ja -verkostojen kehittämistä ja olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen turvaamista koskevien valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita.
Tampereen nykyisen järjestelyratapihan alueelle osoitettu toissijainen käyttötarkoitusmerkintä on lainvastainen.
(---)
2.9. Oriveden Satamarannan PT- ja LM-alueet/A:n ja hänen asiakumppaniensa ja B:n valitukset
Saatu selvitys
Maakuntakaavassa on Oriveden rautatieaseman läheisyyteen osoitettu taajamatoimintojen aluetta, jota suunnittelumääräyksen mukaan tulee suunnitella asumisen, palvelujen ja työpaikkojen sekoittuneena alueena. Erityistä huomiota tulee kiinnittää yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen. Kaavamerkinnän kuvauksen mukaan merkintä sisältää muun muassa paikallisesti merkittävät ympäristöhäiriöitä aiheuttamattomat teollisuusalueet. Rautatien kohdalle on osoitettu puuterminaali (Pt), jolla kaavamerkinnän kuvauksen mukaan osoitetaan puutavaran ja bioenergiaraaka-aineiden kuljetuksiin, käsittelyyn ja kuormausjärjestelyihin liittyvän tieliikenteen tai raide- ja tieliikenteen yhdistävän maakunnallisesti merkittävien terminaalien yleispiirteinen sijainti. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava liikennejärjestelyjen toimivuudesta sekä asumisen ja muun maankäytön yhteensovittamisesta. Maakuntakaavan liitekartan perusteella Oriveden terminaali on ainespuuterminaali. Puuterminaalin ohella alueelle on osoitettu maaliikenteen alue (LM), jolla osoitetaan nykyiset vähintään seudullisesti merkittävät ratapiha-alueet. Alueen ympärillä on myös kehittämisperiaatemerkintä tiivistettävä asemanseutu, jolla kaavamerkinnän kuvauksen mukaan osoitetaan yhdyskuntarakenteeltaan tiivistettävät alueet, jotka tukeutuvat ensisijaisesti raideliikenteeseen. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa ja toteutuksessa on pyrittävä raideliikennettä tukevaan tiiviiseen yhdyskuntarakenteeseen sekä laadukkaisiin kävelyn ja pyöräilyn yhteyksiin. Tiivistettävän alueen laajuus tulee tarkentaa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Radan ja Pappilanselän välissä on lisäksi luonnonsuojelualue (s).
Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on eheä ja tiivistyvä yhdyskuntarakenne. Keskus- ja asemanseudut nähdään kasvun painopisteinä. Maakuntakaavan tavoitteiden mukaan maankäytöllä tuetaan sosiaalisesti ja ympäristön kannalta vastuullista yhdyskuntarakennetta sekä energiatehokasta yhdyskuntarakennetta. Puuterminaalien osalta on todettu, että nähtävissä oleva kehityssuunta uusiutuvan puuenergian hyödyntämisen voimakkaasta kasvusta osoittaa, että puun varastointitarve on tulevaisuudessa merkittävä. Tämä edellyttää maankäytön suunnittelulta varautumista riittävällä määrällä terminaalitoimintaan soveltuvia suuria maa-alueita. Pirkanmaan liiton ja Metsäkeskuksen vuonna 2014 laatima selvitys osoittaa, että ainespuuterminaalit nähdään ensisijaisesti sijoitettavan radan varteen hyvien maantieyhteyksien päähän. Rautatieterminaalit ovat vaikutuksiltaan valtakunnallisia ja energiapuuterminaalit ovat pääosin vaikutuksiltaan maakunnallisia. Maakuntakaavassa osoitetaan seitsemän ainespuuterminaalia. Oriveden asema on yksi valtakunnan keskeisistä kuormauspaikoista, jota Liikennevirasto on kehittänyt tavoitteidensa mukaisesti.
Kaavaselostuksessa on myös todettu, että nykytilanteessa Toijalan keskustassa sijaitsee puuterminaali, jonka kehittäminen on keskellä keskusta-aluetta erittäin vaikeaa.
Kaavaselostuksen liitteessä 1 (maakuntakaavan vaikutusten arviointi) on todettu, että liikennejärjestelmän painopisteisiin ja kehittymissuuntiin nivoutuvat kaavamerkinnät, tiivis joukkoliikennevyöhyke ja tiivistettävä asemanseutu, ovat kehittämismerkintöjä, joilla pyritään ohjaamaan yhdyskuntarakenteen kehittymistä sisäänpäin. Maakuntakaavan puuterminaalialueet ovat paljon tilaa vaativia alueita. Terminaalit lisäävät alueella erityisesti raskasta liikennettä. Puuterminaalit sijaitsevat taajama-alueiden ulkopuolella lukuun ottamatta Oriveden aseman terminaalia. Terminaalit sijaitsevat pääsääntöisesti teollisuusalueilla, joilla on jo nykyisellään tai sinne on suunnitteilla myös muuta teollista toimintaa. Keskeisin terminaalitoiminnan aiheuttamista vaikutuksista on melu. Ainespuuterminaalin melu syntyy lähinnä puun kuormaustoiminnoista. Terminaalit tuottavat melua ja haitallisia päästöjä alueella lisääntyvän kuorma-autoliikenteen vuoksi. Tämä voi myös vaikuttaa liikenneturvallisuuden mahdolliseen heikkenemiseen. Haitalliset vaikutukset eivät ole kuitenkaan seudullisesti merkittäviä. Ylöjärvellä ja Akaassa puuterminaalien siirtyminen pois asutuksen läheisyydestä vaikuttaa hyvin myönteisesti alueiden asumisviihtyisyyteen. Kuivuvat raaka-aineet voivat syttyä ja aiheuttaa tulipalon, joten toimintaa ei osoiteta lähelle rakennuksia ja asutusta. Kuivan raaka-aineen haketus ja käsittely aiheuttaa pölyä. Terminaaleilla ei ole merkittävää vaikutusta ihmisten terveyteen. Haitallisia vaikutuksia voidaan lieventää muun muassa rajoittamalla eniten melua tuottavien toimintojen harjoittamista ajallisesti. Liikennejärjestelyjen ratkaisut huomioidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
Valituksissa ja selityksissä on tuotu esiin, että Oriveden kuormauspaikan toiminta on lisääntynyt merkittävästi vuoden 2011 jälkeen. Valituksiin on liitetty kuvia, joista ilmenee, että nykyisen puuterminaalin ympäristössä on asutuksen lisäksi kaksi päiväkotia kuormauspaikan kohdalla.
Liikenneviraston selvityksessä Rataverkon raakapuun terminaali- ja kuormauspaikkaverkon kehittäminen vuodelta 2011 Orivesi on mainittu 2 000 m2:n suuruisena kuormauspaikkana, jossa on varastoalueen laajennustarvetta 10 000 m2. Pirkanmaan liiton ja Suomen metsäkeskuksen selvityksessä Pirkanmaan puuterminaalit vuodelta 2014 valitusten kohteena oleva terminaali on esitelty maakunnallisesti ja seudullisesti merkittävänä ainespuuterminaalina. Selvityksen mukaan alueen nykykäyttö on puuterminaali, alueen pinta-ala 3 ha, etäisyys asutuksesta 100 metriä, naapurialueiden maankäyttönä on taajamatoiminnot ja ympäristöllisenä riskinä on rannan läheisyys. Selvityksen vaikutusten arvioinnissa on todettu, että ainespuuterminaaleissa kuormataan ja varastoidaan kuitupuuta ja tukkeja. Toiminta on usein ympärivuorokautista. Tilantarve on pienempi kuin energiaterminaaleissa. Oriveden aseman nykyisellä kuormausalueella lähin asutus on noin 100 metrin päässä. Terminaalitoiminnan mahdollinen laajeneminen voi aiheuttaa nykyisestä jonkin verran suurempaa meluhaittaa asutukselle.
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Maankäyttö- ja rakennuslain 5 § on tavoitesäännös, johon ei voi menestyksellisesti vedota kaavapäätöksen kumoamiseksi. Lain 22 § koskee valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden antamista ja 126 § toimenpidelupaa eikä niillä ole merkitystä maakuntakaavan laillisuutta arvioitaessa. Ympäristönsuojelulakia tai metsätuhojen torjunnasta annettua lakia ei sovelleta maakuntakaavoituksessa, vaan lähtökohtaisesti vasta näiden lakien mukaisessa toiminnassa.
Maaliikennealue on osoitettu sekä henkilö- että tavaraliikenteen tarpeita varten eikä kaavamerkintä yksin oikeuta puutavaran varastointiin alueella. Puutavaran lastaustoiminnan luvantarve ja edellytykset ratkaistaan eri menettelyssä eikä hallinto-oikeus maakuntakaavaa koskevan valitusasian yhteydessä arvioi, onko alueella harjoitettava nykyinen toiminta lainsäädännön ja määräysten mukaista. Maakuntakaava ei ole A:n ym. valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen maaliikennealueen (LM) osalta. Hallinto-oikeus ei toimivaltansa puitteissa voi muuttaa kaavaa eikä lisätä B:n esittämää suunnittelumääräystä.
Puuterminaalin osoittaminen maakuntakaavassa ei sinällään oikeuta merkintään liittyvän toiminnan harjoittamiseen. Kun kysymyksessä on kuitenkin valtakunnallista merkitystä omaava ja laajaksi tarkoitettu alue, jolla on kaavaselostuksessakin todetuin tavoin haittavaikutuksia, on alueelle osoitettujen erilaisten toimintojen yhteensovittamismahdollisuudet tutkittava ja osoitettava jo maakuntakaavaa laadittaessa. Pelkästään se, että keskitetty puuterminaalitoiminta sinänsä on muun muassa elinkeinoelämän kannalta osoitettu tarpeelliseksi, ei yksin ole peruste kaavamerkinnälle alueella, jossa on merkittävää tarvetta erilaisen maankäytön yhteensovittamiseksi.
Hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavaa varten ei ole tehty sellaisia selvityksiä, joiden perusteella voitaisiin arvioida, onko puuterminaalin suunnittelumääräyksen edellyttämä asumisen ja muun maankäytön yhteensovittaminen Oriveden aseman alueella edes lähtökohtaisesti mahdollista. Oriveden aseman ympäristössä on useita maankäyttöä rajoittavia tekijöitä, kuten vesistöön rajautuva luonnonsuojelualue ja jo olemassa oleva asutus. Radan ja vesistön välisellä kapeahkolla alueella myös liikenteen järjestäminen on haasteellista. Ainespuuterminaalin toiminnot eivät ole kaikilta osin taajamatoimintojen alueella edellytettävän mukaisesti ympäristöhäiriötä aiheuttamatonta toimintaa. Asiassa on vielä otettava huomioon, että alueella on tarkoitus sekä tiivistää yhdyskuntarakennetta ja sitä kautta lisätä asumista että harjoittaa maakunnallisesti merkittävää ja tätä kautta merkittävät laajentumismahdollisuudet edellyttävää puuterminaalitoimintaa. Esitetyn selvityksen perusteella ei ole mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 3 momentin mukaisten, ennen muuta tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen liittyvien maakuntakaavan sisältövaatimusten täyttymistä. Samasta syystä ei ole myöskään mahdollista arvioida, edistääkö kaavaratkaisu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, joiden mukaan haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys ja alueidenkäytössä on ehkäistävä melusta, tärinästä ja ilman epäpuhtauksista aiheutuvaa haittaa ja pyrittävä vähentämään jo olemassa olevia haittoja.
Maakuntakaava on lainvastainen Oriveden asemalle osoitetun puuterminaalin (Pt) osalta.
2.10. Isokangas-Vehoniemen alueen teknisen huollon kehittämismerkintä/Pälkäneen kunnan valitus
Saatu selvitys
Maakuntakaavassa on Pälkäneen kuntaan osoitettu Isokankaan-Syrjänharjun tärkeä vedenhankintaan soveltuva pohjavesialue. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta koskevat toimenpiteet on suunniteltava siten, etteivät ne vaaranna pohjaveden laatua, määrää tai vedenhankintakäyttöä. Vesienhoidon riskialueiksi todettujen pohjavesialueiden maankäytön suunnittelussa tulee ottaa huomioon vesienhoitosuunnitelma sekä pyrkiä pohjaveden laatua ja antoisuutta uhkaavien riskien vähentämiseen. Vastaavalle alueelle on osoitettu myös kehittämisperiaatemerkintänä teknisen huollon kehittämisen kohdealue, pohjavesialue (tk). Kaavamerkinnän kuvauksen mukaan merkinnällä osoitetaan pohjavesialueet, joilla tulee varautua seudulliseen vedenhankintaan. Suunnittelumääräyksen mukaan maakuntakaavassa on kuvattu kaikki potentiaaliset Pirkanmaalla sijaitsevat tekopohjaveden tuotantoalueet. Alueiden käyttöönoton valmistelusta päätetään erikseen yksityiskohtaisemman suunnittelun, kuten kunnan kaavoituksen yhteydessä. Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueella tulee varautua mahdolliseen tekopohjaveden muodostamiseen. Alueelle ei saa sijoittaa sellaista maankäyttöä, joka voi vaarantaa alueen vaihtoehtoisia käyttömahdollisuuksia vedenhankintaan. Tekopohjavesialueen merkintään liittyy erityismääräys 9 (em9), jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistuttava siitä, etteivät Keiniänrannan (FI0338005) Natura-alueen läheisyydessä suoritettavat toimenpiteet yksin tai yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Erityistä huomiota tulee kiinnittää vesitalouteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseen. Pohjavesialuetta ja virkistysaluetta koskevan erityismääräys 10 (em10) mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistuttava siitä, etteivät Keisarinharju-Vehoniemenharjun (FI0316001) Natura-alueiden läheisyydessä suoritettavat toimenpiteet yksin tai yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Erityistä huomiota tulee kiinnittää vesitalouteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseen sekä virkistyskäytön ohjaamiseen.
Alue on myös osa laajempaa matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealuetta (mv), jolla on osoitettu maakunnallisesti merkittävät matkailuelinkeinojen, kulttuuri-, luonto- ja maisemamatkailun sekä ulkoilun ja virkistyskäytön kehittämisalueet. Alueeseen kohdistuu myös merkintä arvokkaasta harjualueesta (ge1), kallioalueesta (ge2) ja moreenimuodostumasta (ge3). Suunnittelumääräyksen mukaan aluetta koskevat toimenpiteet on suunniteltava siten, että geologisten muodostumien sisältämien arvojen säilyminen turvataan. Suojelumääräyksen mukaan alueen erityispiirteitä haitallisesti muuttavat toimenpiteet ovat kiellettyjä.
Pohjavesialueen sisällä on suojelu-, virkistys- ja taajamatoimintojen alueita. Natura-alueet on eritelty kaavaselostuksen liitekartalla ja kyseessä olevalla alueella niitä ovat Keisarinharju-Vehoniemenharju ja Keiniänranta. Näiden alueiden suojeluarvojen huomioon ottamisesta on säädetty luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä. Suojelualueita ovat kaavaselostuksen liitekartan mukaan alue Keisarinharju-Vehoniemenharju (alue nro 233), Keiniänranta (alue nro 286) ja Syrjänharjun luonnonsuojelualue (alue nro 285). Suojelualueen suojelumääräyksen mukaan alueella ei saa ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin, jotka saattavat vaarantaa alueen suojeluarvoja. Virkistysalueen suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on muun muassa kiinnitettävä huomiota ympäristön laatuun, alueen ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta.
Alueen itäosassa on lisäksi työpaikka-alue, jolla merkinnällä osoitetaan seudullisesti merkittävät ja toimialarakenteeltaan monipuoliset liike- ja toimistorakentamisen tai tuotantotoimintaan varatut alueet. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota tarkoituksenmukaiseen toteutusjärjestykseen ja yhdyskuntarakenteen eheyteen sekä joukkoliikenteen järjestelyihin ja toimiviin kävelyn ja pyöräilyn yhteyksiin. Alueelle ei tule osoittaa merkittävää määrää uutta asumista eikä asumiseen saa kohdistua merkittäviä ympäristöhäiriöitä. Pälkäneen keskusta-alueet sisältyvät myös kasvutaajamien kehittämisvyöhyke -alueeseen, jolla kaavamerkinnän kuvauksen mukaan osoitetaan vyöhyke, jonka maaseutualueet sekä maa- ja metsätalousvaltaiset alueet ovat maakuntakaavan tavoitevuoden 2040 jälkeisiä potentiaalisia taajama-alueiden, väyläverkoston ja muun yhdyskuntarakenteen laajenemissuuntia ja joihin kohdistuu hajarakentamispainetta.
Maakuntakaavan yleismääräyksissä on todettu, että yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeitä vesialueita ovat muun muassa Roine ja Mallasvesi. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on vesiensuojelunäkökohdat otettava huomioon siten, ettei näiden vesialueiden veden latua heikennetä tai käyttöä vedenhankintaan vaaranneta.
Kaavaselostuksessa on todettu, että maakuntakaavassa on katsottu tarpeelliseksi varautua kaikkiin vesihuollon kehittämissuunnitelmissa esillä olleisiin vedenhankinnan ratkaisuihin. Näitä vaihtoehtoja olivat nykytilanteeseen perustuva pintavesiä hyödyntävä vedenhankinta (VVE 0+), tekopohjaveteen perustuva vedenhankinta (VVE 1) sekä kolmantena vaihtoehtona laaja pohjaveden hyödyntäminen pintavesi- ja tekopohjavesiratkaisuilla täydennettynä (VVE 2). Maakuntakaavassa on osoitettu vedenhankintaa varten tärkeät pohjavesialueet (luokka I) ja vedenhankintaan soveltuvat pohjavesialueet (luokka II). Pohjavesialueiden luokitus perustuu pohjavesimuodostuman käyttökelpoisuuteen ja suojelutarpeeseen. Alueiden rajaukset pohjautuvat maa- ja kallioperän hydrogeologisiin ominaisuuksiin. Rajaamisessa on kiinnitetty huomiota etenkin esiintymän maalajikoostumukseen, hydraulisesti yhtenäisen alueen laajuuteen sekä vedenläpäisevyyteen. Maakuntakaavan pohjavesialueita koskeva kaavamerkintä ilmaisee alueen erityisominaisuutta. Kaavasuunnittelussa on lähdetty siitä, ettei pohjavesialueille osoiteta sellaista uutta maankäyttöä, jolla voisi olla haitallisia vaikutuksia pohjaveden laatuun tai määrään. Olemassa olevan rakenteen osalta pääkäyttötarkoitusta on pyritty keventämään pohjavesialueilla. Tämä on tarkoittanut sitä, että esimerkiksi aiempia pohjavesialueilla olevia teollisuus- ja varastoalueita on muutettu työpaikka-alueiksi. Vedenhankintavesistöinä on mainittu muun muassa Roine ja Mallasvesi. Työpaikka-alueiden osalta on todettu, että työpaikka-alueet profiloituvat ensisijaisesti monipuolisina yritysalueina. Uuden maakuntakaavan teollisuus- ja varastoalueiden seudullisen merkittävyyden ja laaja-alaisuuden kriteerit ovat tarkoittaneet useiden aikaisempien maakuntakaavan teollisuus- ja varastoaluemerkintöjen korvaamista työpaikka-alueiden merkinnöillä.
Kaavaselostuksen mukaan kaavan erityismääräykset huomioon ottaen Pirkanmaan maakuntakaavan ei arvioida merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.
Vedenhankinnan osalta kaavaselostuksessa on todettu, että erityisesti pintaveden varassa olevissa kunnissa (Tampere ja Valkeakoski) on viimeisten vuosikymmenten aikana koettu tarpeelliseksi pyrkiä korvaamaan pintaveden käyttö tekopohjaveden muodostamisella. Seudullista tekopohjaveden muodostamista on selvitetty kuntien välisenä yhteistyönä mm. Kangasalan ja Pälkäneen välisellä Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueella. Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueen hyödyntämistä tekopohjaveden muodostamisessa on valmistellut vuonna 2002 perustettu Tavase Oy, jonka toiminnassa on mukana kuusi kuntaa. Tekopohjaveden muodostamiseen tähtäävästä hankkeesta on laadittu yleissuunnitelma sekä toteutettu YVA-lain mukainen arviointi ja Natura-arvioinnit. Yhtiö on hakenut aluehallintovirastolta lupaa tekopohjaveden muodostamiseen. Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueelle suunnitellun tekopohjavesilaitoshankkeen hyväksyttävyyteen liittyy ristiriitoja ja osa yhtiön osakaskunnista on halunnut irtautua hankkeesta. Vesihuollon kehittämissuunnitelman lopputuloksena päädyttiin suosittamaan, että vedenhankinta perustuisi tulevaisuudessa useisiin vesilähteisiin, niin pinta- kuin myös (teko)pohjaveteen. Usean vesilähteen malli parantaa merkittävästi vedenhankinnan toimintavarmuutta. Vaikka tekopohjaveden muodostamiseen Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueella näyttää vielä liittyvän joitakin lisäselvitystarpeita, on tekopohjaveden muodostamisen arvioitu Pirkanmaan vesihuollon kehittämissuunnitelmassa olevan kuitenkin tulevaisuuden vedenhankinnan kehittämisen kannalta varteenotettava vaihtoehto kyseisellä alueella ja tästä syystä siihen on varauduttava myös maakuntakaavassa. Vesihuoltoon liittyvillä kehittämisperiaatemerkinnöillä on ilmaistu tavoitetilaa, johon on muussa maankäytön suunnittelussa syytä varautua. Kehittämisperiaatemerkinnällä osoitettuun toimintaan liittyy toteutettavuuden ja sijainnin osalta epävarmuutta tai toiminta edellyttää tarkempia tutkimuksia ja selvityksiä.
Kaavaselostuksen vaikutusten arviointia koskevassa liitteessä on todettu, että laadittujen tutkimusten ja selvitysten mukaan Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueella tekopohjaveden muodostamisen merkittävät vaikutukset luonnolle (mm. Natura-alueille) voidaan ehkäistä imeytystä ja ottamista säätelemällä.
Pirkanmaan vesihuollon kehittämissuunnitelman päivityksessä vuodelta 2015 on todettu, että aiemmin asetettu tavoite siirtyä pintaveden käytöstä pelkän pohja- tai tekopohjaveden käyttöön on jäänyt toteutumatta. Pintaveden puhdistus on edelleen hyvin merkittävä osa vedenhankintaa Pirkanmaalla. Vedenhankintaratkaisujen vaihtoehdossa VVE 1 tekopohjaveden valmistusta olisi Pinsiönkangas-Julkujärvi alueella Ylöjärven ja Nokian tarpeeseen sekä Vehoniemen-Isokankaan tekopohjavesilaitoksella osakaskuntien käyttöön. Pohjaveden tila on Isokangas-Syrjänharjulla sekä määrällisesti että laadullisesti huono. Riskialueille on esitetty toimenpideohjelma. Vaikutusten arviointina on todettu, että molempien tekopohjavesihankealueiden välittömässä läheisyydessä on Natura- ja luonnonsuojelualueita, joille erityisesti pitkällä aikavälillä ilmenevien vaikutusten arviointi on haastavaa. Hanke tulee toteuttaa siten, ettei suojeluarvoille aiheudu merkittävää haittaa. Tekopohjavesihankkeet ja niihin liittyvät rakennukset eivät aiheuta merkittäviä muutoksia yhdyskuntarakenteeseen tai rakennettuun ympäristöön. Tekopohjaveden valmistus on tunnettua tekniikkaa ja sen avulla voidaan merkittävästi parantaa Tampereen kaupunkiseudun ja Etelä-Pirkanmaan vedenjakelun toimintavarmuutta.
Pirkanmaan vesienhoidon toimenpideohjelmaehdotuksessa 2016–2021 on arvioitu pohjavesimuodostumien riskikohteet sekä suunniteltu ja arvioitu parantamistoimenpiteitä. Pälkäneen Isokangas-Syrjänharjun pohjavesialueen tilaa heikentävät teollisuus, maatalous ja vedenotto. Teollisuuden ohjauskeinoiksi on esitetty ympäristölupatarpeen harkintaa ja valvonnan tehostamista. Selvityksen mukaan Isokangas-Syrjänharjulla on paljon yritystoimintaa, joka ei ole ympäristöluvan varaista, mutta toiminta voi silti olla riski pohjavedelle.
Pirkanmaan maakuntakaavan 2040 Natura-arvioinnin tarveharkinnassa (osa A, Ramboll, 15.3.2016, päivitys 2.9.2016) on todettu, että Keiniänranta (FI0338005) on yksi maamme edustavimmista tervaleppäkorvista. Alueen pinta-ala on 27 ha. Pohjavesivaikutus näkyy alueella luhtina ja lähteinä. Teknisen huollon aluemerkinnän mahdollistamalla toiminnalla voi olla vaikutusta Keiniänrannan alueen pohjavesistä riippuvaisiin metsäluhtien, puustoisten soiden sekä vaihettumis- ja rantasoiden luontotyyppeihin, mikäli pohjaveden purkautuminen alueella muuttuu. Keisarinhaju-Vehoniemenharjun (FI03316001) osalta on todettu, että kyseessä on kahden suurjärven, Roineen ja Längelmäveden väliin sijoittuva harjujakso, jonka pinta-ala on 275 ha. Teknisen huollon kehittämisen kohdealue -merkinnällä voi olla Natura-alueen suojeluperusteina oleviin luontoarvoihin heikentävää vaikutusta, mikäli tekopohjaveden tuotanto muuttaa harjumetsien luontotyypin kasvillisuutta tai pienentää luontotyypin pinta-alaa. Tekopohjavesihankkeen vesilain mukainen lupamenettely on vireillä. Vireillä olevan hankkeen vaikutuksia on arvioitu hankkeen suunnittelu- ja lupaprosessin vaiheissa. Aluehallintoviraston 18.6.2015 antamasta kielteisestä lupapäätöksestä on valitettu Vaasan hallinto-oikeuteen. ELY-keskuksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan luvan myöntämistä pidetään tietyin edellytyksin mahdollisena. Tarveharkinnan johtopäätöksenä on todettu, että vedenhankintaa koskevaan kehittämisperiaatemerkintään ei sisälly maankäytön muutoksia, joista voisi aiheutua haitallisia vaikutuksia Keiniänrannan taikka Keisarinharju-Vehoniemenharjun Natura-alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin.
Vehoniemen-Isokankaan harjualueen tekopohjavesilaitoksen yleissuunnitelmassa (Pöyry Oy 24.10.2011, päivitys 7.3.2014) on esitetty vaihtoehtoisia suunnitelmia Keiniänrannan Natura-alueen vesitaseen hallintaan ja seurantaan. Hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnissa vuodelta 2003 on arvioitu myös vaikutuksia Natura-alueisiin ja Pälkäneen kunnan vedenhankintaan.
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 18.6.2015 Nro 72/2015/2 hylännyt Tavase Oy:n hakemuksen Vehoniemen-Isokankaanharjualueen tekopohjavesilaitoksen rakentamiseksi ja pohja- ja tekopohjavedenottamiseksi Kangasalan ja Pälkäneen kunnissa. Päätöksen perusteena ovat olleet ennen muuta hankkeen ympäristövaikutukset. Perusteluissa on lisäksi todettu, että tekopohjavesihankkeen toteuttaminen haetussa mittakaavassa ei ole välttämätön alueen vesihuollon turvaamiseksi. Vaasan hallinto-oikeus on suorittamansa katselmuksen jälkeen 12.4.2017 antamallaan päätöksellä numero 17/0124/2 Tavase Oy:n valituksen johdosta kumonnut Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätösperusteluissa on todettu muun muassa, että luvan myöntäminen hankkeelle on mahdollista tietyin edellytyksin. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti päätöksessä tulee antaa määräykset, joilla varmistetaan, että kiellettyjä vaikutuksia ei aiheudu. Lupamääräyksin voidaan varmistaa, ettei hanke merkittävästi heikennä Keisarinharju-Vehoniemenharju ja Keiniänrannan Natura 2000 -alueiden suojelun perusteena olevia luontotyyppejä. Päätös ei ole lainvoimainen.
Maakuntahallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että kaavassa esitetty tk-merkintä ei ole yksittäistä tekopohjavesihanketta kuvaava merkintä eikä sillä suoraan mahdollisteta tekopohjaveden muodostamista alueella. Tavase-hankkeen toteutumisesta riippumatta maakuntakaavassa on tarve varautua pitkällä aikavälillä maakunnassa lisääntyviin vedenhankintatarpeisiin myös Vehoniemen-Isokankaan alueella. Kaavassa osoitetut pohjavesialueet pohjautuvat Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämän tietojärjestelmän pohjavesialuetietoihin. Pohjavesialueiden rajausten määrittäminen on meneillään ELY-keskuksissa, mutta vielä valmisteltavana olevia rajausmuutoksia ei ole mahdollista ottaa huomioon tässä maakuntakaavassa. Pohjavesialueen tilaa kuvaavat luokitukset ilmentävät tarvetta suunnata alueen toimintoja pohjavesiriskien kannalta haitattomampaan suuntaan, mikä on otettu maakuntakaavassa kaavamääräysten laadinnassa huomioon. Valituksenalaisen maakuntakaavan teknisen huollon kehittämisen kohdealue, pohjavesialue -merkinnän kaavamääräys ei oleellisesti eroa Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa alueelle osoitetun kehittämismerkinnän kaavamääräyksen sisällöstä.
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Pälkäneen kunta ei ole vaatinut työpaikka-aluemerkinnän muuttamista teollisuus- ja varastoalueeksi, mutta on todennut maakuntakaavan olevan tällä kohtaa virheellinen. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että maakuntakaavassa on osoitettu vain seudullisesti tärkeät teollisuusalueet ja joitakin paikallisesti tärkeitä nykyisiä teollisuusalueita on osoitettu työpaikka-alueiksi. Pälkäneen Kankaanmaan teollisuusalue on yksi näistä alueista. Maakuntakaavassa ei siten ole tältä osin varsinaista virhettä.
Maakuntakaava ei ole epäselvä yksinomaan sillä perusteella, että kaavassa on samalle alueelle osoitettu aluevarausmerkintöjä, kehittämismerkintöjä ja muita, alueen ominaisuutta osoittavia merkintöjä, jotka osin edellyttävät yhteensovittamista yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa.
Pohjavesialueiden rajaukset perustuvat alueen luokiteltuun ominaisuuteen. Kyseessä on alueen toisaalta hyödyntämismahdollisuutta ja toisaalta suojeluvelvollisuutta kuvaava merkintä, joka on otettava huomioon muussa maankäytössä. Pohjavesialueet on voitu merkintä maakuntakaavaan ELY-keskusten rajausten perusteella. Pohjavesimuodostuman huono tila voidaan ottaa huomioon pohjavesialueen rajausta tarkistettaessa. Varsinainen pohjaveden ottaminen tai tekopohjavesihankkeen aloittaminen ratkaistaan muussa menettelyssä, jossa tarkemmin selvitetään suunnitellun hankkeen vaikutukset. Kun vielä otetaan huomioon, että Isokangas-Syrjänharjun alueella on tehty selvityksiä ja toimenpide-ehdotuksia pohjavesien tilan parantamiseksi, rajauksen muuttaminen pohjavesien tämänhetkisen huonon tilan perusteella ei tule tehtäväksi maakuntakaavoituksen yhteydessä. Kankaanmaan alueen nykyinen toiminta perustuu kuntakaavoitukseen, eikä maakuntakaavan johdosta tule muutoksia alueella tällä hetkellä harjoitettavaan toimintaan. Hallinto-oikeus toteaa vielä, että velvollisuus suojella pohjavesiä perustuu suoraan lakiin ja sitä on noudatettava kaavamääräyksistä riippumatta.
Tekopohjavesihankkeen merkitys seudullisessa vedenhankinnassa ei ole yksiselitteinen. Kaavan sisältämä mahdollisuus toteuttamisvaihtoehtoihin kuitenkin edistää vedenhankintaan liittyviä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Jo Pirkanmaan 1. maakuntakaavaan sisältyneen vastaavan kaavamerkinnän mukaisesti valmistellun tekopohjavesihankkeen toteutuminen on epävarmaa ja lupamenettelyssä käsitellyn hankkeen ympäristövaikutukset ovat jo useiden vuosien ajan ja myös maakuntakaavaa hyväksyttäessä olleet kiistanalaisia. Lupamenettely on ollut kesken ja hankkeen laatu ja laajuus on vaihdellut kaavan valmistelun aikana. Kehittämisperiaatemerkinnällä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia yksityiskohtaisempaan suunnitteluun, eikä merkintä sinänsä velvoita sen toteuttamiseen tietyllä tavalla. Merkintä osoittaa vain alueen, joka mahdollisesti soveltuu vedenhankintaan. Tarkempi toteuttaminen edellyttää jo maakuntakaavan suunnittelumääräysten mukaankin yksityiskohtaisia selvityksiä. Hallinto-oikeus toteaa, että toisin kuin kaavaselostuksessa on arvioitu, maakuntakaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella ei ole mahdollista eikä kehittämisperiaatemerkinnän oikeusvaikutukset huomioon ottaen tarpeenkaan yksityiskohtaisemmin ratkaista onko mahdollista yhteensovittaa tekopohjavesihankkeen ympäristövaikutukset ja alueen suojelun perusteena olevien luontoarvojen turvaaminen. Natura 2000 -alueisiin liittyvät suunnittelumääräykset huomioon ottaen kehittämisperiaatemerkintä tk sinänsä ei kuitenkaan ole vastoin luonnonsuojelulakia eikä maakuntakaavan sisältövaatimuksia.
Pirkanmaan 1. maakuntakaavaan nähden teknisen huollon (tekopohjavesialue) kehittämismerkintä on uudessa kaavassa jonkin verran laajempi ja ulottuu myös työpaikka-alueelle ja taajamatoimintojen alueelle. Varsinaisen pohjavesialueen rajaus on lähes sama molemmissa kaavoissa. Vaikka teknisen huollon kehittämisperiaatemerkinnällä ei edellä todetuin tavoin ole välittömiä oikeusvaikutuksia, on se otettava kuitenkin huomioon muussa suunnittelussa. Rajauksen sisäpuolelle on mahdollista hakea lupaa toiminnalle, joka rajoittaa alueella olevien muiden toimijoiden maankäyttöä. Merkintä voi johtaa tilanteeseen, joka on vastoin tarkoituksenmukaista alue- ja yhdyskuntarakennetta sekä elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Samaan alueeseen kohdistuvien taajamatoimintoja ja työpaikka-alueita koskevien aluevarausmerkintöjen suhde kehittämisperiaatemerkintään jää epäselväksi. Näissä olosuhteissa kehittämisperiaatemerkintää ei ole voitu ulottaa Pälkäneen kunnan työpaikka- ja taajamatoimintojen alueelle.
Maakuntakaava on teknisen huollon kehittämisperiaatemerkinnän osalta lainvastainen siltä osin kuin merkintä kattaa Pälkäneen kunnan työpaikka- ja taajamatoimintojen alueet.
(---)
3. Hallinto-oikeuden loppujohtopäätökset
Hallinto-oikeus voi tutkia valituksesta ainoastaan kaavan lainmukaisuutta koskevat valitusperusteet. Maakuntavaltuuston hyväksymää lainmukaista kaavaa ei voida kumota sillä perusteella, että valittajien käsityksen mukaan alueelle olisi ollut tarkoituksenmukaisempaa laatia toisenlainen kaava. Valtuuston päätös ei ole valituksissa mainituilla perusteilla muilta kuin edellä todetuilta osin lainvastainen eikä sitä ole syytä kumota.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 4 momentti (132/1999)
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § ja 12 §
Luonnonsuojelulaki 65 § ja 66 §
Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)
Kuntalaki 147 §
Suomen perustuslaki 6 § ja 15 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian, ja Ria Savolainen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1. Pirkanmaan maakuntahallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut maakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ja että kaavan hyväksymistä koskevat valitukset hylätään.
Vaatimustensa tueksi maakuntahallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa, kun se on osittain kumonnut kaavamerkintöjä. Hallinto-oikeus on näin tosiasiallisesti käyttänyt kaavoitustoimivaltaa, joka kuuluu maakunnan liitolle. Hallinto-oikeuden päätös on muutoinkin lainvastainen niiltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut maakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen.
Tampereen järjestelyratapihaa koskevaa kaavamerkintää LM ei ole voitu edes osittain kumota selvitysten riittämättömyyteen liittyvällä perusteella, koska Liikennevirasto ei ole hakenut muutosta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ään perustuen tämän kaavamerkinnän osalta. Maakuntakaavassa on kysymys yleispiirteisestä yhdyskuntarakenteen suunnittelusta ja maakuntakaavan taustaselvityksissä on esitetty järjestelyratapihan siirron talousarvio. Järjestelyratapihan siirron toteuttamisen taloudellisten edellytysten yksityiskohtaisempi arviointi kuuluu yksityiskohtaisempaan suunnitteluun, mikäli hanke etenee.
Tampereen nykyistä järjestelyratapihaa koskeva LM-merkintä käsittää ratapiha-alueen kokonaisuudessaan. Järjestelyratapiha sijaitsee tiiviisti yhdyskuntarakenteen keskellä, eikä se voi olemassa olevan maankäyttö huomioon ottaen nykytilasta enää laajeta. Kaavan suunnittelumääräys ei aseta minkäänlaisia rajoitteita järjestelyratapihan käytölle tai toiminnan kehittämiselle sen nykyisellä sijainnilla. Kyseisellä kohdalla kulkeva päärata on osoitettu merkittävästi parannettava päärata -merkinnällä, jolla varaudutaan kasvavan liikennepaineen edellyttämiin lisäraiteisiin. Tämä tukee maakunnan kestäviä liikennejärjestelyjä pitkällä aikavälillä ja turvaa pääradan kehittämisen mahdollisuudet sekä nykytilassa että myös järjestelyratapihan mahdollisesti siirtyessä toisaalle. Maakuntakaava on siten tältä osin pääliikenneyhteyksien ja -verkostojen kehittämistä ja olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen turvaamista koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukainen. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet velvoittavat myös kestävän yhdyskuntarakenteen luomiseen, johon järjestelyratapihan toissijaisella käyttötarkoituksella pyritään.
Maakuntakaavalla ei voida velvoittaa toimijoita siirtämään järjestelyratapihatoimintoja toiseen paikkaan, vaikka järjestelyratapihalle onkin maakuntakaavassa osoitettu vaihtoehtoinen sijainti. LM-merkinnässä osoitetusta toissijaisesta käyttötarkoituksesta ei siten aiheudu hallinto-oikeuden päätöksessä esitettyä kohtuutonta haittaa. Kumoamalla kaavamerkinnän kuvauksesta ja kaavamääräyksestä toissijaista käyttötarkoitusta koskevat osat hallinto-oikeus on tosiasiallisesti muuttanut kaavaratkaisua, ei ainoastaan kumonnut kaavaa osittain.
Oriveden asemanseudulle osoitettuun puuterminaalin Pt-merkintään liittyen on tehty riittävät selvitykset, joiden perusteella kaavamerkinnän lainmukaisuus on arvioitavissa. Maakuntakaavan puuterminaalimerkinnät perustuvat ainespuuterminaalien osalta Liikenneviraston valtakunnalliset kuormauspaikat käsittävään selvitykseen Rataverkon raakapuun terminaali- ja kuormauspaikkaverkon kehittäminen. Vuotuisten kuljetusmäärien mukaisesti Orivesi on Vuokatin jälkeen tärkein rataan tukeutuva kuormauspaikka.
Oriveden Pt-merkinnällä ei osoiteta uutta tai laajentuvaa toimintaa, vaan kysymyksessä on informatiivinen olemassa olevaa kuormauspaikkaa koskeva kohdemerkintä. Toiminnan laajuus, mahdollisuudet ja yhteensovittaminen muuhun maankäyttöön tehdään yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa sekä ympäristölupamenettelyn yhteydessä. Maakuntakaavan kohdemerkinnän tarkoituksena on todeta terminaalitoiminnan aluevarauksen tarve ja asettaa sille tarvittavat alueidenkäytön suunnittelua koskevat reunaehdot. Kaavaan liittyvissä selvityksissä tai lausunnoissa ei ole todettu, että toiminnan jatkuminen kyseisellä sijainnilla edellyttäisi merkittäviä laajentumismahdollisuuksia, eikä kohdemerkintään sisälly tarkoitusta terminaalitoiminnan laajenemisesta.
Pälkäneen alueelle osoitettu, pohjavesialueen rajaukseen tukeutuva teknisen huollon kehittämisen kohdealuemerkintä (tk) on kehittämisperiaatemerkintä, jolla ilmaistaan koko pohjavesialueelle kohdistuvaa tavoitetta yleispiirteisesti. Merkinnän tarkoituksena on ilmaista pohjaveden seudulliseen hyödyntämiseen liittyvää tavoitetta Pirkanmaan vesihuollon kehittämissuunnitelmaan perustuen. Maakuntakaavassa on kehittämissuunnitelman mukaisesti todettu tarve varautua pitkällä aikavälillä Pirkanmaan maakunnan lisääntyviin vedenhankintatarpeisiin. Tampereen kaupunkiseudun tuntumasta on osoitettu teknisen huollon kehittämisen kohdemerkinnällä kaksi merkittävintä harjualuekokonaisuutta: Mihari ja Ylöjärvenharju sekä Isokangas-Syrjänharju ja Vehoniemenharju. Maakuntakaavalla ei ole näillä mainituilla tk-alueilla ratkaistu vedenhankinnan teknisten laitteiden ja johtojen sijaintia tai selvitetty vedenhankinnan tarkempaa volyymia. Näiden selvittäminen edellyttää maakuntakaavaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Kehittämisperiaatemerkinnällä osoitettuun toimintaan liittyy toteutettavuuden ja sijainnin osalta epävarmuutta tai toiminta edellyttää tarkempia tutkimuksia ja selvityksiä.
Maakuntakaavan erityyppisten merkintöjen suhde on selkeä ja perustuu kaavamerkintätyyppien eroihin. Kehittämisperiaatemerkinnät ulottuvat maakuntakaavoissa tyypillisesti päällekkäin erilaisten aluevarausmerkintöjen kanssa. Tässä tapauksessa kehittämisperiaatemerkinnällä halutaan ohjata ottamaan yksityiskohtaisessa suunnittelussa huomioon pohjaveden hyödyntämispotentiaali. Maakuntakaavan kehittämisperiaatemerkintä ei mahdollista vedenhankintahankkeen toteuttamista ilman erityislainsäädännön, kuten vesilain mukaisia lupaprosesseja.
2. Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan ainakin Tampereen Eteläpuiston siltä osalta, joka on Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa osoitettu virkistysalueeksi. Asia on toissijaisesti palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Pirkanmaan liitto on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut.
Vaatimustensa tueksi yhdistys ja sen asiakumppanit ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:
Maakuntavaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja päätös on muutoinkin lainvastainen.
Maakuntavaltuuston puheenjohtajana kaavaa hyväksyttäessä toiminut X on toiminut valtuustokauden 2013–2017 Tampereen kaavoitustoimesta vastaavana apulaispormestarina sekä kaavoituksesta vastaavan yhdyskuntalautakunnan puheenjohtajana. X on lisäksi osallistunut lähes kaikkiin maakuntakaavan valmisteluun liittyneisiin maakuntahallituksen kokouksiin sekä ollut maakuntakaavan ohjausryhmän jäsen. Mainittu kaksoisrooli huomioon ottaen X on ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 ja 7 kohdissa tarkoitetuilla perusteilla esteellinen osallistumaan maakuntakaavan hyväksymiseen maakuntavaltuustossa ja maakuntahallituksessa. Tampereen kaupunki omistaa Eteläpuiston asemakaava-alueen ja asemakaavan toteuttaminen tuottaisi kaupungille huomattavat tontinmyyntitulot. Arvioinnissa on otettava huomioon myös X:n esittämät julkiset kannanotot, joissa hän on esittänyt kannattavansa Eteläpuiston rakentamista. Hänen puolueettomuutensa on siten kokonaisuutena arvioiden vaarantunut. Hallinto-oikeus on virheellisesti arvioinut X:n esteellisyyttä ainoastaan valtuutettua koskevien esteellisyyssäännösten pohjalta.
Maakuntakaavoitusjohtaja Y on toiminut aiemmin Tampereen kaupunkiympäristön kehittämisen maankäytön suunnitteluyksikön arkkitehtina ja tässä tehtävässä laatinut selvityksen Yhdyskuntarakenteen eheyttäminen Tampereella. Mainittu selvitys on hyväksytty kaupunginhallituksen suunnittelujaostossa 13.6.2011 ja siinä on ensimmäistä kertaa osoitettu Eteläpuisto täydennysrakentamiskohteeksi. Y ei myöskään valvoessaan maakuntakaavojen toteutumisen edistämistä ja siihen liittyvää maakuntakaavan sisällön tulkintaa ja sen esilletuomista viranomaisneuvotteluissa ole tuonut esiin, että vireillä oleva asemakaavahanke on Pirkanmaan 1. maakuntakaavan vastainen.
Y:n esteellisyyttä on arvioitava kokonaisuutena ottaen huomioon hänen edellä kuvattu menettelynsä sekä Tampereen kaupungin että Pirkanmaan liiton palveluksessa.
Maakuntakaavan sähköisesti julkaistu aineiston on ollut nähtävilläpidon alkaessa keskeneräinen. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 päivän nähtävilläpitoaika ei siten ole toteutunut sähköisen aineiston puutteiden ja virheiden johdosta. Korkeimman hallinto-oikeuden on pyydettävä asian arvioimiseksi Pirkanmaan liitolta tietojärjestelmän lokitietoihin tai muuhun luotettavaan aineistoon perustuva selvitys siitä, mitä aineistoja on kaavan nähtävilläpidon aikana lisätty, poistettu, korjattu tai täydennetty.
Eläköön Eteläpuisto ry:n kaavaehdotuksesta tekemä muistutus on tiivistetty maakuntahallitukselle ja maakuntavaltuustolle esitetyssä yhteenvedossa ja vastineessa vain muutamaan virkkeeseen. Muistutuksessa esitetyistä keskeisistä seikoista on kokonaan sivuutettu esimerkiksi kaavaehdotuksen maakuntakaavan sisältövaatimusten vastaisuus, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisuus, puutteet kaavaehdotuksen nähtävilläpidossa sekä puutteet ja virheet yhdistyksen kaavaluonnosvaiheessa esittämien mielipiteiden käsittelyssä. Näin ollen keskeinen osa muistutuksen sisällöstä on käytännössä salattu maakuntahallitukselta ja valtuustolta ja maakunnan liiton vastaus muistutuksessa esitettyyn on jäänyt olennaiselta osin saamatta. Kysymys on menettelyvirheestä kaavan hyväksymiskäsittelyssä.
Valituksenalainen maakuntakaava ei turvaa historiallisesti, maisemallisesti ja virkistyskäytön kannalta korvaamattoman arvokkaan Eteläpuiston säilymistä. Keskeinen osa Eteläpuiston alueesta kuuluu valtioneuvoston hyväksymään valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) piiriin, ja tästä aiheutuvat rajoitteet ja velvoitteet on otettava maakuntakaavassa huomioon.
Tampereen kaupunki on laatimassa Eteläpuistoon ja sen lähialueelle asemakaavaa, jonka hyväksyminen merkitsisi kulttuurihistoriallisesti ja maisemallisesti arvokkaan puiston hävittämistä. Maakuntakaavan muutoksen ilmeisenä tarkoituksena on mainitun asemakaavahankkeen mahdollistaminen.
Eteläpuiston aluetta koskevat maakuntakaavan kaavamerkinnät ja -määräykset ovat keskenään ristiriidassa. Virkistysaluemerkinnän poistaminen mahdollistaa puiston osoittamisen rakennusmaaksi, eikä siten turvaa alueen arvojen säilymistä. Eteläpuiston ja lähialueen viher- ja virkistysalueiden määrä on jo nykyisellään väestöpohjaan nähden niukka ja alueiden käyttöpaine kova. Suunniteltu lisärakentaminen merkitsee huomattavaa vähennystä viher- ja virkistysalueisiin. Kaavaselostuksessa tai muissakaan asiakirjoissa ei ole perusteltu virkistysaluevarauksen poistamista Eteläpuiston kohdalta muutoin kuin maakuntakaavan yleispiirteisyydellä. Muutosta ei siten ole perusteltu eikä sen vaikutuksia ole arvioitu.
Liikennevirasto on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksen hylkäämistä.
A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksen hylkäämistä.
B on antanut selityksen, jossa hän on esittänyt Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksen hylkäämistä.
Pälkäneen kunta on antanut selityksen, jossa se on esittänyt Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksen hylkäämistä.
Pirkanmaan maakuntahallitus on antanut Liikenneviraston lausunnon sekä A:n ja hänen asiakumppaneidensa, B:n ja Pälkäneen kunnan selitysten johdosta vastaselityksen.
Pirkanmaan maakuntahallitus on antanut Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen johdosta selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, esittänyt valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä todennut lisäksi muun ohella seuraavaa:
Muutoksenhakijat eivät ole hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittäneet, että X olisi ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkoittamalla tavalla palvelussuhdejäävi edistäessään Tampereen kaupungin kannalta tärkeää asemakaavahanketta. Valitus on siten tältä osin jätettävä tutkimatta.
Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet Pirkanmaan maakuntahallituksen selityksen johdosta vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvan ja tutkii asian.
1. Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden vaatimus tietojärjestelmän lokitietoihin tai muuhun luotettavaan aineistoon perustuvan selvityksen pyytämisestä Pirkanmaan liitolta siitä, mitä sähköisesti julkaistuja aineistoja on kaavan nähtävilläpidon aikana lisätty, poistettu, korjattu tai täydennetty, hylätään.
2. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksesta niiltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen.
Liikenneviraston, A:n ja hänen asiakumppaneidensa, B:n sekä Pälkäneen kunnan valitukset maakuntavaltuuston päätöksestä hylätään.
3. Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.
4. Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Vaatimus sähköisesti julkaistuja aineistoja koskevan selvityksen hankkimisesta
Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys sekä hallintolainkäyttölain 33 §, tietojärjestelmän lokitietoihin tai muuhun luotettavaan aineistoon perustuvan selvityksen pyytäminen Pirkanmaan liitolta siitä, mitä sähköisesti julkaistuja aineistoja on kaavan nähtävilläpidon aikana lisätty, poistettu, korjattu tai täydennetty, ei ole asian ratkaisemiseksi tarpeen. Tämän vuoksi Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden vaatimus edellä mainittujen tietojen hankkimisesta korkeimman hallinto-oikeuden käyttöön on hylättävä.
2. Pirkanmaan maakuntahallituksen valitus
2.1 Tampereen järjestelyratapihalle osoitettu toissijainen käyttötarkoitusmerkintä
Tampereen nykyinen järjestelyratapiha sijaitsee Tampereen keskustassa päärautatieaseman eteläpuolella. Järjestelyratapiha on maakuntakaavassa osoitettu maaliikenteen alueeksi, jonka toissijainen käyttötarkoitus on taajamatoimintojen tai keskustatoimintojen alue. Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan Tampereen järjestelyratapihan alue varataan toistaiseksi järjestelyratapihaksi. Jos järjestelyratapihatoiminnot siirtyvät muualle, alue varataan eteläosaltaan keskustatoimintojen alueeksi ja muilta osin taajamatoimintojen alueeksi. Alue on lisäksi osoitettu VAK-merkinnällä järjestelyratapihaksi, jolla tehtävistä vaarallisten aineiden kuljetusten järjestelytoiminnoista aiheutuu suuronnettomuusriski lähialueelle.
Tampereen läntiset väylähankkeet -selvityksessä on todettu, että nykyinen järjestelyratapiha on rataliikenteen toimivuuden kannalta optimipaikassa. Tampereen kaupunkikeskustan kehittämisen kannalta ratapihan sijainti on kuitenkin haasteellinen tilaongelmien ja kuljetusten turvallisuutta koskevien rajoitusten vuoksi.
Kaavaselostuksen liitteessä 1, vaikutusten arviointi, todetaan, että Tampereen järjestelyratapihan ympäristössä on nykyisellään erittäin rajalliset mahdollisuudet tuoda uusia toimintoja ratapihan läheisyyteen. Lempäälään osoitettu uusi järjestelyratapiha tukee lähialueen kehittymistä alueeksi, jolla on laajat sijoittumismahdollisuudet sekä teolliselle että kuljetusintensiiviselle tuotannolliselle toiminnalle. Lempäälään on maakuntakaavassa osoitettu maaliikenteen alue (LM), joka merkinnän kuvauksen mukaan on uusi järjestelyratapiha.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevien erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varattava riittävät alueet tavara- ja henkilöliikenteen terminaalien ja matkakeskusten toimintaa ja kehittämistä varten. Eheytyvää yhdyskuntarakennetta ja elinympäristön laatua koskevien erityistavoitteiden mukaan haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset sekä vaarallisten aineiden kuljetusreitit ja niitä palvelevat kemikaaliratapihat on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista, yleisten toimintojen alueista ja luonnon kannalta herkistä alueista.
Maakuntakaavalla ei ole ratkaistu eikä voidakaan ratkaista Tampereen nykyisen järjestelyratapihan toimintojen siirtymistä Lempäälään. Järjestelyratapihaa koskevaan ajoituksellisesti kaksivaiheiseen merkintään ei sisälly velvoitetta järjestelyratapihatoimintojen siirtämiseen, mutta se mahdollistaa alueen käytön taajamatoimintojen ja keskustatoimintojen alueena, mikäli järjestelyratapiha siirtyy alueelta pois. Merkintä mahdollistaa myös alueen säilymisen edelleen järjestelyratapihakäytössä, mikäli ratapihan toimintojen siirtämiselle Lempäälään ei myöhemmässä yksityiskohtaisempiin selvityksiin perustuvassa päätöksenteossa todeta olevan edellytyksiä.
Ajoituksellisesti kaksivaiheinen aluevarausmerkintä on järjestelyratapihaa ympäröivän maankäytön ja yhdyskuntarakenteen eheyttä koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kannalta perusteltu. Kun lisäksi otetaan huomioon, että järjestelyratapihaa koskeva aluevaraus ei pienennä ratapihan aluetta nykyisestä, eikä muutoinkaan estä ratapiha-alueen kehittämistä myöskään sen nykyisellä sijainnilla, toissijainen käyttötarkoitusmerkintä ei vaaranna Tampereen järjestelyratapihan toimintaedellytyksiä ja kehittämistä maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n tai valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisella tavalla.
Edellä lausuttu huomioon ottaen maakuntavaltuuston päätös ei ole Tampereen järjestelyratapihalle osoitetun toissijaisen käyttötarkoitusmerkinnän osalta lainvastainen. Hallinto-oikeus ei ole Liikenneviraston valituksen johdosta voinut kumota maakuntavaltuuston päätöstä. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksesta tältä osin kumottava ja Liikenneviraston valitus on hylättävä.
2.2 Oriveden aseman seudulle osoitettu puuterminaali (Pt)
Maakuntakaavassa on Oriveden Satamarantaan rautatien kohdalle osoitettu puuterminaali (Pt), jolla kaavamerkinnän kuvauksen mukaan osoitetaan puutavaran ja bioenergiaraaka-aineiden kuljetuksiin, käsittelyyn ja kuormausjärjestelyihin liittyvän tieliikenteen tai raide- ja tieliikenteen yhdistävän maakunnallisesti merkittävien terminaalien yleispiirteinen sijainti. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava liikennejärjestelyjen toimivuudesta sekä asumisen ja muun maankäytön yhteensovittamisesta.
Puuterminaalin ohella alueelle on osoitettu maaliikenteen alue (LM), jolla osoitetaan nykyiset vähintään seudullisesti merkittävät ratapiha-alueet. Oriveden rautatieaseman läheisyyteen on muutoin osoitettu taajamatoimintojen aluetta, ja alueen ympärillä on myös kehittämisperiaatemerkintä tiivistettävä asemanseutu. Radan ja Pappilanselän välissä on lisäksi luonnonsuojelualue.
Vuonna 2014 laaditussa Pirkanmaan liiton ja Suomen metsäkeskuksen selvityksessä Pirkanmaan puuterminaalit Oriveden puuterminaali on todettu maakunnallisesti ja seudullisesti merkittäväksi ainespuuterminaaliksi. Selvityksen mukaan alue toimii puuterminaalina ja alueen pinta-ala on kolme hehtaaria.
Kaavaselostuksessa todetaan, että maakuntakaavassa pyritään vastaamaan puuterminaalien akuuttiin tarpeeseen kartoittamalla potentiaaliset aines- ja energiapuuterminaalien sijainnit Pirkanmaalla. Puuterminaalien maakuntakaavamerkinnät perustuvat Pirkanmaan liiton ja Suomen metsäkeskuksen vuonna 2014 laatimaan selvitykseen Pirkanmaan puuterminaaleista sekä Liikenneviraston selvityksiin ja paikkatietotarkasteluihin aines- ja energiapuuterminaalitoimintaan soveltuvista alueista. Oriveden asema on kaavaselostuksen mukaan yksi valtakunnan keskeisistä kuormauspaikoista, jota Liikennevirasto on kehittänyt tavoitteidensa mukaisesti.
Kaavaselostuksen liitteessä 1, vaikutusten arviointi, todetaan, että puuterminaalit sijaitsevat taajama-alueiden ulkopuolella lukuun ottamatta Oriveden aseman terminaalia. Keskeisin terminaalitoiminnan aiheuttamista vaikutuksista on melu, jonka luonne riippuu paljolti siitä, mitä toimintoja terminaalissa harjoitetaan. Ainespuuterminaalin melun todetaan aiheutuvan lähinnä puun kuormaustoiminnoista. Terminaalien todetaan lisäksi tuottavan melua ja haitallisia päästöjä alueella lisääntyvän kuorma-autoliikenteen vuoksi ja tämä voi myös vaikuttaa liikenneturvallisuuden mahdolliseen heikkenemiseen. Haitalliset vaikutukset eivät ole kuitenkaan seudullisesti merkittäviä, eikä terminaaleilla todeta olevan merkittävää haitallista vaikutusta ihmisten terveyteen. Vaikutusten arvioinnissa todetaan edelleen, että haitallisia vaikutuksia voidaan lieventää muun muassa rajoittamalla eniten melua tuottavien toimintojen harjoittamista ajallisesti. Liikennejärjestelyjen ratkaisut huomioidaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
Oriveden Satamarantaan sijoittuvalla puuterminaali (Pt) kohdemerkinnällä on osoitettu alueella toimivan valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävän ainespuuterminaalin yleispiirteinen sijainti. Maakuntakaavalla ei sen yleispiirteisyys huomioon ottaen ole ratkaistu alueelle sijoittuvan puuterminaalitoiminnan laajuutta, vaan toiminnan laajuus ja toiminnan muut edellytykset ratkaistaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
Maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto. Maakuntakaavan tehtävänä on konkretisoida valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita sekä osoittaa maakunnan tasolla alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja maakunnan kehityksen kannalta tarpeelliset alueet. Arvioitaessa sitä, onko kaavaratkaisu nyt kysymyksessä olevilta osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin, on otettava huomioon maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä sekä maakuntakaavan oikeusvaikutuksien toteutuminen alemmanasteiseen kaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen kautta. Maakuntakaavan tarkoitus ei siten yleensä edellytä, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön sopivuus tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista jo maakuntakaavatasolla.
Oriveden ainespuuterminaali sijoittuu Oriveden taajama-alueelle ja luonnonsuojelualueen läheisyyteen. Terminaalin toiminnan on siten oltava yhteensovitettavissa puuterminaalin ympärille sijoittuvien taajamatoimintojen sekä maakuntakaavassa osoitetun luonnonsuojelualueen luontoarvojen kanssa.
Maakuntakaavaratkaisun perusteena olevia selvityksiä, joissa on arvioitu Oriveden puuterminaalin maakunnallista merkitystä sekä puuterminaalin toiminnan keskeisiä haittavaikutuksia lähialueille, on pidettävä kaavan tarkkuustaso huomioon ottaen riittävinä. Kun otetaan huomioon, että alueelle sijoittuvan puuterminaalitoiminnan laajuus ratkaistaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, ja että ainespuuterminaalitoimintaan selvitysten mukaan liittyviä, pääosin melusta ja alueelle kohdistuvasta kuorma-autoliikenteestä aiheutuvia haittavaikutuksia on maakuntakaavaan liittyvän vaikutusten arvioinnin perusteella mahdollisuus yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa rajoittaa ja lieventää, maakuntakaavaa ei ole pidettävä oikeusvaikutuksiinsa nähden lainvastaisena sillä perusteella, ettei Oriveden Satamarantaan sijoittuvien eri maankäyttömuotojen yhteensovittamista ole maakuntakaavassa yksityiskohtaisesti ratkaistu. Myös toiminnan haitallisten ympäristövaikutusten perusteella määräytyvä mahdollinen ympäristöluvan tarve ratkaistaan eri menettelyssä.
Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus ei ole A:n ja hänen asiakumppaneidensa ja B:n valitusten johdosta voinut kumota maakuntavaltuuston päätöstä Oriveden Satamarantaan osoitetun puuterminaalimerkinnän osalta. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksesta tältä osin kumottava, ja A:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä B:n valitukset on hylättävä.
2.3 Pälkäneen kuntaan osoitettu kehittämisperiaatemerkintä teknisen huollon kehittämisen kohdealue
Pälkäneen kunnan alueelle on maakuntakaavassa osoitettu Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun tärkeä vedenhankintaan soveltuva pohjavesialue. Vastaavalle alueelle on kehittämisperiaatemerkintänä osoitettu myös teknisen huollon kehittämisen kohdealue, pohjavesialue (tk).
Tk-merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maakuntakaavassa on kuvattu kaikki potentiaaliset Pirkanmaalla sijaitsevat tekopohjaveden tuotantoalueet. Alueiden mahdollisen käyttöönoton valmistelusta päätetään erikseen yksityiskohtaisemman suunnittelun, kuten kunnan kaavoituksen yhteydessä. Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueella tulee varautua mahdolliseen tekopohjaveden muodostamiseen. Alueelle ei saa sijoittaa sellaista maankäyttöä, joka voi vaarantaa alueen vaihtoehtoisia käyttömahdollisuuksia vedenhankintaan.
Kaavaselostuksen mukaan Pirkanmaan maakuntakaavan 2040 vedenhankintaratkaisut perustuvat Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen johdolla laadittuun Pirkanmaan vesihuollon kehittämissuunnitelman päivitykseen. Kehittämissuunnitelmassa on esitetty vedenhankinnan kehittämiselle kolme vaihtoehtoa, joissa painottuvat pintaveden, tekopohjaveden ja pohjaveden mahdollisimman laajamittainen hyödyntäminen. Maakuntakaavaratkaisu perustuu kaikkia vaihtoehtoja hyödyntävään usean vesilähteen malliin, joka parantaa vedenhankinnan toimintavarmuutta. Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että muussa maankäytön suunnittelussa tulee varautua tekopohjaveden muodostamismahdollisuuksiin Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueella.
Tk-merkintä on kehittämisperiaatemerkintä, jolla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia merkinnällä osoitetun alueen yksityiskohtaisempaan suunnitteluun. Tk-merkinnän rajauksen sisäpuolelle sijoittuvien alueiden pääkäyttömuoto on osoitettu aluevarausmerkinnöillä. Mainitun alueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavat lisäksi maakuntakaavassa osoitetut alueen maisemalliset ja luonnonsuojelulliset arvot sekä alueiden sijoittuminen arvokkaiden geologisten muodostumien alueelle.
Isokankaan-Syrjänharjun ja Vehoniemenharjun alueella mahdollisesti toteutettava vedenhankinta ratkaistaan yksityiskohtaisemman suunnittelun ja erityislainsäädäntöön perustuvien lupamenettelyiden kautta. Maakuntakaavalla ei siten ole ratkaistu, eikä ole voitukaan ratkaista vedenhankintaa koskevan vesitaloushankkeen toteuttamisedellytyksiä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulevat arvioitavaksi myös hankkeen vaikutukset alueelle alemmanasteisessa kaavoituksessa osoitettuun maankäyttöön, mahdolliset korvauskysymykset sekä Keiniänrannan Natura 2000 -alueeseen ja alueen muihin luontoarvoihin kohdistuvat vaikutukset. Keiniänrannan Natura-alueen huomioon ottaminen on lisäksi varmistettu tk-merkintään liittyvällä erityismääräyksellä em9, jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on varmistauduttava siitä, etteivät Keiniänrannan (FI0338005) Natura-alueen läheisyydessä suoritettavat toimenpiteet yksin tai yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Erityistä huomiota tulee kiinnittää vesitalouteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseen.
Tk-merkinnän rajauksen sisäpuolelle sijoittuvien Pälkäneen kunnan työpaikka- ja taajama-alueiden maankäytössä ja kehittämisessä on tk-merkinnästä riippumatta otettava huomioon mainittujen alueiden sijoittuminen tärkeälle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle. Tärkeitä vedenhankintaan soveltuvia pohjavesialueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta koskevat toimenpiteet on suunniteltava siten, etteivät ne vaaranna pohjaveden laatua, määrää tai vedenhankintakäyttöä. Pohjavesialueen rajauksen sisäpuolelle sijoittuvan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on lisäksi otettava huomioon ympäristönsuojelulakiin perustuva pohjaveden pilaamiskielto.
Teknisen huollon kehittämisen kohdealuetta (tk) koskeva kehittämisperiaatemerkintä ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen ole ristiriidassa maakuntakaavassa osoitetuttujen aluevarausmerkintöjen, tässä tapauksessa työpaikka-aluetta ja taajamatoimintojen aluetta koskevien merkintöjen kanssa. Kun lisäksi otetaan huomioon kysymyksessä olevien Pälkäneen kunnan työpaikka- ja taajama-alueiden sijoittuminen tärkeälle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle sekä se, ettei tk-merkintä aiheuta pohjavesialuetta merkittävämpiä rajoituksia alueen elinkeinotoiminnalle tai muille työpaikka- ja taajama-alueille sijoittuville toiminnoille, tk-merkinnän ei voida katsoa myöskään aiheuttavan Pälkäneen kunnalle, alueen maanomistajille tai alueella toimiville yrityksille kohtuutonta haittaa.
Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus ei ole Pälkäneen kunnan valituksen johdosta voinut kumota maakuntavaltuuston päätöstä koskien Pälkäneelle osoitettua kehittämisperiaatemerkintää teknisen huollon kehittämisen kohdealue, pohjavesialue, siltä osin kuin merkinnän rajauksen sisäpuolelle jää työpaikka-alue ja taajamatoimintojen alue. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Pirkanmaan maakuntahallituksen valituksesta tältä osin kumottava ja Pälkäneen kunnan valitus on hylättävä.
2.4 Lopputulos
Maakuntavaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen Liikenneviraston, A:n ja hänen asiakumppaneidensa, B:n eikä Pälkäneen kunnan hallinto-oikeudelle tekemissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava niiltä osin kuin hallinto-oikeus on edellä mainittujen valitusten johdosta kumonnut maakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ja maakuntavaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset on hylättävä.
3. Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valitus
Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vedonneet maakuntakaavaa hyväksyttäessä maakuntavaltuuston puheenjohtajana toimineen X:n esteellisyyteen sillä perusteella, että hän on vuosina 2013–2017 toiminut Tampereen kaupungin apulaispormestarina ja yhdyskuntalautakunnan puheenjohtajana. Valituksessa on edelleen esitetty, että X on osallistunut maakuntakaavan valmisteluun myös maakuntahallituksen ja maakuntakaavan ohjausryhmän jäsenenä.
Esteellisyydellä tarkoitetaan henkilön sellaista suhdetta asiaan tai asianosaisiin, joka vaarantaa hänen puolueettomuutensa yksittäisen asian käsittelyssä. Jos valtuutettu on ottanut osaa asian käsittelyyn myös muussa toimielimessä kuin valtuustossa, häneen sovelletaan tämän toimielimen jäsenen esteellisyysperusteita.
Asian arvioinnin lähtökohtana on otettava huomioon, että maakunnan liiton tehtävänä on alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan vastata aluekehittämisviranomaisena alueiden kehittämiseen liittyvien tehtävien hoitamisesta maakunnassa. Maakunnan liitto on kuntayhtymä, jossa alueen kuntien on oltava jäseninä.
Mainitun lain 17 a §:n 1 momentin mukaan maakunnan liiton ylimmän päättävän toimielimen jäsenten tulee olla jäsenkuntien valtuutettuja. Pykälän 2 momentin mukaan maakunnan liiton muiden toimielinten kokoonpanosta säädetään kuntalain (410/2015) 58 §:n 3 momentissa.
Kuntalain 58 §:n 3 momentin mukaan kuntayhtymän muiden kuin 1 momentissa tarkoitettujen toimielinten kokoonpano on sovitettava sellaiseksi, että se vastaa jäsenkuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kuntavaaleissa saamaa ääniosuutta kuntayhtymän alueella vaalilaissa säädetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
Kuntalain 64 §:n mukaan kuntayhtymään sovelletaan, mitä kunnasta säädetään 2, 6, 7, 10, 14, 18, 19, 22, 23 ja 29 §:ssä, 6 luvussa, 39, 40, 46, 47 ja 48 §:ssä sekä 9–16 luvussa.
Edelleen kuntalain 12 luvun 97 §:n 3 momentin mukaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei tee luottamushenkilöä, viranhaltijaa eikä työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen.
Maakuntavaltuuston valtuutetun ja liiton muiden toimielinten jäsenet ovat edellä esitettyjen säännösten mukaisesti poliittisin perustein valittuja kuntatason luottamushenkilöitä. Maakuntakaavaa hyväksyttäessä voimassa olleen kuntalain (365/1995) 24 a §:n (578/2006) mukaan myös apulaispormestari on luottamushenkilö. X ei näin ollen maakuntaliiton päätöksentekojärjestelmän perusluonteesta johtuen, kun lisäksi otetaan huomioon kuntalain (410/2015) 97 §:n 3 momentti, ole ollut esteellinen osallistumaan maakuntakaavaa koskevaan päätöksentekoon maakuntavaltuustossa, -hallituksessa tai maakuntakaavan ohjausryhmässä sillä perusteella, että päätökset ovat koskeneet myös Tampereen kaupunkia.
Asiassa on vielä arvioitava, onko luottamus X:n puolueettomuuteen vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun muun erityisen syyn vuoksi. Tällaisen muun erityisen syyn puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava samanasteinen kuin muidenkin saman momentin mukaisten esteellisyysperusteiden. Tällaisena erityisenä syynä ei siten voida pitää sitä valituksessa esitettyä seikkaa, että Tampereen kaupungissa on ollut käynnissä nyt kysymyksessä olevan maakuntakaavan alueelle sijoittuvia kaavahankkeita tai sitä, että X on ottanut näihin vireillä oleviin kaavahankkeisiin julkisesti kantaa.
X ei edellä todetut seikat huomioon ottaen ole ollut valituksessa esitettyjen seikkojen johdosta esteellinen osallistumaan maakuntakaavan valmistelua ja hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon maakuntavaltuustossa, maakuntahallituksessa eikä maakuntakaavan ohjausryhmässä. Maakuntavaltuuston päätös maakuntakaavan hyväksymisestä ei näin ollen ole syntynyt tällä perusteella virheellisessä järjestyksessä.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valitusta koskevilta osin ole perusteita.
4. Oikeudenkäyntikulut
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Eläköön Eteläpuisto ry:lle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Petri Hellstén.