Muu päätös 2476/2019

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja Lassila & Tikanoja Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 11.5.2018 nro 18/0173/2

Asian taustaa

Päijät-Hämeen jätelautakunta on 16.1.2014 tekemällään päätöksellä (§ 3) päättänyt, että kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan yhdyskuntajätteen kuljetuksessa jatketaan sopimusperusteista jätteenkuljetusjärjestelmää uuden lain mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena Asikkalassa, Heinolassa, Hollolassa, Hämeenkoskella, Kärkölässä, Lahdessa, Myrskylässä, Nastolassa, Orimattilassa, Padasjoella, Pukkilassa ja Sysmässä. Yhdyskuntajätteen kuljetuksessa siirrytään Orimattilan Artjärvellä kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen voimassaolevan kilpailutuskauden päättyessä.

Päijät-Hämeen jätelautakunta on 6.3.2014 päätöksellä (§ 8) korjannut aikaisempaa päätöstään lisäämällä siihen kohdan 7. Sen mukaan päätös ei koske Orimattilan biojätteen, Heinolan haja-asutusalueen seka- ja energiajätteen, Heinolan biojätteen sekä Sysmän haja-asutusalueen seka- ja energiajätteen kuljetusta. Päätös ei koske umpi- ja sakokaivolietteen kuljetusta Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueella.

Päijät-Hämeen jätelautakunta on 10.4.2014 päätöksellä (§ 13) korjannut 16.1.2014 tekemäänsä päätöstä lisäämällä siihen kohdan 8. Sen mukaan päätös ei koske seka- ja energiajätteen kuljetusta Orimattilan Artjärvellä sekä kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan kiinteän yhdyskuntajätteen kuljetusta Kärkölässä.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on 16.2.2016 tekemällään päätöksellä numero 16/0050/3 kumonnut Päijät-Hämeen jätelautakunnan päätöksen 16.1.2014 (§ 3) sekä korjauspäätökset 6.3.2014 (§ 8) ja 10.4.2014 (§ 13) ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätöksen perustelujen mukaan lautakunnan päätös ei täyttänyt hallintolain vaatimuksia asian selvittämisestä ja päätöksen perustelemisesta.

Asian aikaisempi käsittely

Päijät-Hämeen jätelautakunta on 16.2.2017 (§ 6) päättänyt, että jätteenkuljetus kunnan vastuulle kuuluvien yhdyskuntajätteiden osalta, pois lukien sako- ja umpikaivolietteet, Asikkalassa, Heinolassa, Hollolassa, Lahdessa, Myrskylässä, Orimattilassa, Padasjoella, Pukkilassa ja Sysmässä järjestetään jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistönhaltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena.

Päätöksessä on todettu muun ohella, että puolueettomassa selvityksessä on osoitettu, että jätelain 37 §:ssä asetetut edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle täyttyvät. Asianosaisina olevat jätteenkuljetusyritykset ovat toimittaneet kyseisen selvityksen Päijät-Hämeen jätelautakunnalle jätteenkuljetuksista virkamiestyönä tehtyyn selvitykseen esittämänsä mielipiteen liitteenä. Kuntien antamista lausunnoista Asikkalan kunnanhallitus, Asikkalan ympäristölautakunta, Heinolan ympäristö- ja rakennuslautakunta, Heinolan tekninen lautakunta, Hollolan tekninen lautakunta, Hollolan valvontajaosto, Lahden rakennus- ja ympäristölautakunta, Orimattilan kaupunginhallitus, Orimattilan ympäristölautakunta, Padasjoen valvontajaosto, Padasjoen kunnanhallitus, Pukkilan kunnanhallitus, Sysmän kunnanhallitus ja Sysmän teknisen lautakukunnan lupajaosto ovat lausuneet kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen säilymisen puolesta.

Päijät-Hämeen jätelautakunta on 30.3.2017 tekemällään päätöksellä (§ 9) korjannut valituksenalaista päätöstä siten, että päätös ei koske Heinolan haja-asutusalueen yhdyskuntajätteen, Heinolan taajama-alueen biojätteen, Sysmän haja-asutusalueen yhdyskuntajätteen, Orimattilan taajama-alueen biojätteen ja Orimattilan Artjärven yhdyskuntajätteen kuljetusta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Myrskylän kunnan, Salpausselän Luonnonystävät ry:n, A:n, B:n, C:n ja D:n sekä E:n, F:n, G:n ja H:n valitusten johdosta kumonnut Päijät-Hämeen jätelautakunnan päätöksen 16.2.2017 (§ 6) ja korjauspäätöksen 30.3.2017 (§ 9) ja palauttaa asian jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 35 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Lain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Lain 149 §:n 4 momentin mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä mainitun lain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelain säätämistä koskevat esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vastuut), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana sääntelyratkaisuna.

Hallituksen esityksen 35 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vaatimus palvelun kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi muun ohella sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa esimerkiksi palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Ympäristövaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 23/2010 vp) todennut jätteenkuljetuksen osalta muun ohella, että erityisesti jätelakiehdotuksen 37 §:n on nähty estävän julkisen ja yksityisen toimijan tasa-arvoisen kohtelun, kun pykälän on nähty asettavan erityisiä vaatimuksia ainoastaan kiinteistön haltijan järjestämälle kuljetukselle. Tämän vuoksi valiokunta on ehdottanut, että 35 ja 37 §:n muuttamista mietinnöstä tarkemmin ilmenevällä tavalla siten, että eri kuljetusjärjestelmiä koskevan vaatimustason yhtäläisyys ilmenisi pykälistä selvemmin. Lisäksi valiokunta on ehdottanut, että kriteeristöön lisätään kiinteistön haltijoiden oikeussuojan kannalta olennainen vaatimus palveluiden kattavuudesta. Valiokunta on pitänyt ehdotettua sääntelytapaa koskevaa muutosta siten merkityksellisenä, että se korostaa eri kuljetusjärjestelmien lähtökohtaista samanarvoisuutta, edellytysten yhtäläisyyttä ja kilpailuneutraliteettia.

Eduskunta on hyväksynyt uuden jätelain 35 ja 37 §:n ympäristövaliokunnan mietinnössä ehdotetun mukaisesti (EV 360/2010 vp).

Asiassa saatu selvitys

Päätöksessä kyseessä olevilta osin Asikkalassa, Heinolassa, Hollolassa, Lahdessa, Myrskylässä, Orimattilassa, Padasjoella, Pukkilassa ja Sysmässä on ollut käytössä vanhan jätelain (1072/1993) mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Päijät-Hämeen jätelautakunta on uuden jätelain 149 §:n 4 momentin nojalla tehnyt päätöksen, jonka mukaan alueella jatketaan päätöksestä ilmenevien jätteiden osalta kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta.

Päijät-Hämeen jätelautakunta on päätöksen valmistelun yhteydessä virkatyönä laatinut laillisuustarkastelun kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen osalta. Tarkastelusta ilmenee alueen kuntien pinta-alat, vesipinta-alan osuudet, rakennukset, vapaa-ajan asuntojen osuus rakennuksista, väkiluku, asukastiheys hlö/maakm², taajama-aste ja liittymisaste. Asikkalassa ja Padasjoella liittymisaste on pääosin alle 50 prosenttia, Hollolassa, Myrskylässä ja Pukkilassa 50‒73 prosenttia, Orimattilassa 72‒79 prosenttia, Heinolassa ja Sysmässä 76‒99 ja Lahdessa 91‒100 prosenttia. Seka- ja energiajätteen kuljetuksessa toimii Sysmässä, Pukkilassa, Padasjoella ja Myrskylässä yksi tai 2 yritystä, joista toinen hyvin pienellä osuudella. Asikkalassa, Heinolassa ja Orimattilassa toimii pääosin 2 yritystä ja Lahdessa 3 yritystä. Hollolassa toimii 4 yritystä, joista 15 prosentin osuudella toimiva yritys ei ole toimittanut jätehuoltoviranomaiselle kuljetustietoja. Jätteenkuljetusta on käytännössä Padasjoen ja Asikkalan haja-asutusalueella hoidettu kuljetusyritysten aluekeräyspisteillä ja asukkaiden isoilla kimppapisteillä. Lisäksi 42 kiinteistöä Padasjoella on liittynyt Jämsän Jätehuolto Oy:n aluekeräyspisteen käyttäjäksi palveluntarjonnan puutteen vuoksi. Koko jätelautakunnan alueen haja-asutusalueilla palvelujen puutteet tulevat esille tieyhteydeltään (saarikiinteistöt) tai tien kantavuudeltaan ongelmallisilla kiinteistöillä. Biojätteen kuljetuksessa millään yrityksellä ei ole määräävää markkina-asemaa. Pakkausjätteen kuljetuksessa Orimattilassa suurimman yrityksen osuus kuljetuksista on huomattava.

Tarkastelussa selvitettiin kuntakohtaiset keskimääräiset tyhjennyshinnat ja niiden vaihteluväli sekajäteastioiden ja energiajäteastioiden osalta. Sysmää, jossa on toiminut vain yksi yritys, lukuun ottamatta hintavaihtelu oli pääosin melko suurta. Lisäksi selvitettiin Asikkalassa, Heinolassa, Hollolassa, Lahdessa ja Orimattilassa pakkauskartonkiastian keskimääräiset kuljetushinnat ja vaihteluväli. Metalli- ja lasipakkausjäteastian kesimääräiset kuljetushinnat ja vaihteluväli selvitettiin Asikkalassa, Heinolassa, Hollolassa ja Lahdessa. Biojäteastian keskimääräiset tyhjennyshinnat ja vaihteluväli selvitettiin Asikkalassa, Hollolassa ja Lahdessa. Pakkauskartonkiastian, metalli- ja lasipakkausjäteastian sekä biojätteen osalta hinnanerot olivat selvät, osittain hyvinkin merkittävät. Tarkastelun mukaan tyhjennysmaksuissa ei toteudu aiheuttamisperiaate. Sysmässä toimivalla yrityksellä on käytössä listahinnat. Lahdessa asukkaat eivät ole yhdenvertaisessa asemassa, vaan tyhjennysmaksun suuruuteen vaikuttaa asumismuoto ja se onko kiinteistöllä kilpailutusvoimaa. Asikkalassa ja Padasjoella kuljetusyritysten aluekeräyspisteasiakkaat maksavat samaa maksua riippumatta siitä, ovatko kiinteistöt vakituisessa käytössä vai loma-asuntokäytössä. Yhdellä yrityksellä on käytössä etukäteislaskutus ja yksi yritys ei erottele laskussa käsittely- ja kuljetusmaksua. Käsittelymaksuissa on jonkin verran astiakohtaisia eroja, vaikka maksun tulisi olla jokaisessa astiassa sama, ellei astioita punnita. Päijät-Hämeen alueella ei ole käytössä punnitsevia jäteautoja. Vaikka sekajätteen käsittelyhinta on vuonna 2016 ollut 111 €/t ja energiajätteen 45 €/t, on Myrskylässä ja Pukkilassa energiajätteen tyhjennys kalliimpaa kuin sekajätteen.

Tarkastelun mukaan myös jätteiden lajittelussa on puutteita. Ainoastaan Lahdessa energiajäte erilliskerätään lähes kaikissa kuljetuksen piiriin kuuluvissa kiinteistöissä. Myös Sysmässä liittymisaste energiajätteen osalta on korkea. Jätteen lajittelusta on tarkastelussa laadittu erillinen taulukko. Lisäksi on ilmennyt, että kuljetusyritykset sallivat asiakkailleen jätehuoltomääräysten vastaisesti jäteastian soitosta tyhjentämistä ja liian pitkiä tyhjennysvälejä. Uusia jätteenkeräysmenetelmiä ei ole otettu käyttöön kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen aikana. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kunnissa ei ole varauduttu jätteenkuljetuksen poikkeustilanteisiin. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa on jäteautojen hiilidioksidipäästöjen määrä suurempi kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa niillä alueilla, joissa toimii enemmän kuin yksi kuljetusyritys. Ympäristönsuojeluviranomaisten mukaan ympäristöhaittoja on lähinnä liian pitkistä tyhjennysväleistä johtuvat ylitäytettyjen jäteastioiden hajuhaitat ja satunnaiset rottahavainnot ja roskaantuminen.

Tarkastelun mukaan kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutuksia kotitalouksille ei voida arvioida myönteisiksi. Eniten ongelmia on palvelujen kattavuudessa ja tasapuolisuudessa. Ongelmallisia ovat myös maksukyvyttömät asukkaat, joiden jätehuolto katkaistaan kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Uusien yritysten edellytykset tulla markkinoille nykyisessä kuljetusjärjestelmässä on käytännössä lähes mahdotonta. Kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yritysvaikutus voi olla negatiivinen tai positiivinen nykyisille markkinoilla oleville yrityksille riippuen, miten ne pärjäävät tarjouskilpailuissa. Nykyinen kuljetusjärjestelmä taasen turvaa nykyisin markkinoilla toimivien aseman markkinoilla. Jätehuoltoviranomaisen yhteistyö kuljetusyritysten kanssa on toiminut kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkulje-tuksessa pääsääntöisesti hyvin. Kokonaisuudessaan jätehuoltoviranomaisen työmäärän väheneminen kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa seurannan osalta riippuu siitä, miten hyvin jäteyhtiön ja viranomaisen tietojärjestelmät ja yhteistyö suunnitellaan. Kuntien ympäristönsuojelusihteereille lähetetyn kyselyn perusteella useimmat kuntien ympäristönsuojelusihteerit pitävät liittymisen valvontaa hankalana nykyisessä kuljetusjärjestelmässä ja sen mahdollistavan lähinnä satunnaisen ongelmiin puuttumisen.

Jätelautakunta on asian valmistelun yhteydessä pyytänyt lausuntoja kunnilta, kuntien ympäristönsuojeluviranomaisilta, Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja PHJ:lta. Myös alueen asukkaille ja jätteenkuljetusyrityksille varattiin tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa. Asikkalan kunnanhallitus, Asikkalan ympäristölautakunta, Heinolan tekninen lautakunta, Heinolan ympäristö- ja rakennuslautakunta, Lahden rakennus- ja ympäristölupalautakunta, Lahden tekninen ja ympäristölautakunta, Orimattilan kaupunginhallitus, Orimattilan ympäristölautakunta, Padasjoen kunnanhallitus, Padasjoen valvontajaosto, Pukkilan kunnanhallitus, Sysmän kunnanhallitus ja Sysmän teknisen lautakunnan lupajaosto ovat lausuneet kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen säilymisen puolesta. Hollolan kunnanhallitus, Hollolan valvontajaosto, Myrskylän kunnanhallitus, Askolan rakennus- ja ympäristölautakunta Myrskylän ja Pukkilan kuntien ympäristönsuojeluviranomaisena ovat lausunnossaan katsoneet, ettei jätelain 37 §:n edellytykset järjestää jätteenkuljetus kiinteistönhaltijan järjestämänä täyty.

Ramboll Oy on laatinut alueella toimivien kuljetusyritysten toimeksiannosta 28.11.2016 päivätyn selvityksen jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten ehtojen täyttymisestä Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueella jätteiden kuljetuksissa. Selvitys perustui jäterekisteriin koottuihin tyhjennyspistetietoihin, tyhjennysten hintatietoihin, todellisiin reklamaatioihin ja suoritelaskentoihin. Lisäksi aineistoja täydennettiin kaikille jätehuollon toimijoille suunnatulla kyselyllä.

Selvityksen mukaan Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueella ei ole yhtään sellaista aluetta (taajama- tai haja-asutusalue), missä palveluita ei olisi saatavilla. Alueella toimii yhteensä 6 eri jätteenkuljetusyritystä. Yritysten toimiminen eri alueilla ilmenee tarkemmin selvityksestä. Selvityksen mukaan eri alueilla toimii pääosin yksi yritys enemmän kuin Päijät-Hämeen jätelautakunnan laatimassa laillisuustarkastelussa on ilmoitettu. Lisäksi alueella on asuinkiinteistöjen pahvi-, paperi- ja biojäteastioita sekä Rinki Oy:n tuottajavastuu vastaanottopisteet ja vielä toiminnassa olevat aluekeräyspisteet, joiden käytöstä luovutaan vuoden 2016 loppuun mennessä. Jätelain mukaisen valvontaviranomaisen on huolehdittava siitä, että kaikki kiinteistöt, joille ei ole myönnetty poikkeusta, kuuluvat järjestettyyn jätteen kuljetukseen. Kuljetusjärjestelmällä ei ole tähän merkitystä. Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueella 240 litran seka- ja energiajäteastian tyhjennyshinnassa ylä- ja alakvartiilin välinen ero on 2,4 euroa. Energiajätteen osalta ylä- ja alakvartiilin välinen ero on 2,8 euroa. 660 litran astioilla vastaava ero sekajätteellä on 3,7 euroa. Näiden tietojen perusteella voidaan todeta, että alueella on kilpailua kuljetusyrittäjien välillä ja jäteastian tyhjennyksen hinta muodostuu markkinaperusteisesti. Alueella on myös mahdollista kilpailuttaa yrityksiä. Asiakkaiden maksama tyhjennyshinta jätteenkuljetuksessa vastaa keskimääräistä tasoa Suomessa, kun verrataan jäteastian tyhjennyshintoja Jätelaitosyhdistyksen (JLY) julkaisemaan aineistoon kiinteistöjen tyhjennysmaksuista.

Selvityksen mukaan nykyjärjestelmä edistää jätehuollon (keräys, kuljetus, käsittely) yleistä toimivuutta Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueella. Keräyksen palveluntarjonta on laajaa ja lajitteluun voidaan vaikuttaa jätehuoltomääräyksillä. Kuljetus toimii kilpailluilla markkinoilla ja tarjoaa valinnanvaraa. Käsittely tuottaa tuloja kuntien omistamalle Päijät-Hämeen Jätehuolto Oy:lle. Kuntien vastuulla olevan jätteen käsittelypaikan määrää kunta, eikä näin ollen kuljetusjärjestelmän valinta suoraan vaikuta jätteiden käsittelyn toimivuuteen. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus edistää kuitenkin välillisesti jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa. Kuljetusjärjestelmällä ei ole vaikutusta jätteiden käsittelyn alueelliseen kehittämiseen kunnan päättäessä yhdyskuntajätteiden käsittelypaikan kuljetusjärjestelmästä riippumatta. Kuljetusjärjestelmä kuitenkin tukee jätehuollon alueellista kehittymistä keräyksen ja kuljetusten osalta. Kiinteistön haltijan järjestämä kuljetus motivoi jätehuoltoyrityksiä kehittämään keräys- ja kuljetuskalustoa, kouluttamaan työntekijöitä sekä ottamaan käyttöön uusia teknologioita. Yritysten kilpaillessa vapailla markkinoilla, pienillä kilpailueduilla (mm. monilokeroautot, kuljettajien taloudellinen ajotapa, optimoidut reitit) voi olla suuri merkitys yritysten elinvoimaisuuden ja markkinoilla pysymisen kannalta.

Selvityksen mukaan nykyisessä kuljetusjärjestelmässä ei aiheudu terveys- tai ympäristövaaraa tai haittaa. Tyhjennykset toimivat hyvin. Ympäristö-, terveys- tai jätehuoltoviranomainen on antanut kaksi huomautusta roskaamisesta. Kiinteistöjen liittymisprosentti on korkea. Jätehuoltomääräyksiä noudatetaan yritysten toiminnassa. Nykyiset reitit ovat tehokkaita eikä eroja kuljetusjärjestelmien välille kuljetusmatkojen osalta juuri synny. Liikenteen päästöjen osalta erot eri kuljetusmäärillä ovat hyvin pienet ja niiden osuus koko liikenteen päästöistä on alle 1 %. Siirryttäessä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen muutos kokonaismelutasossa olisi alle 1 dB. Kuljetusjärjestelmän valinnalla ei ole vaikutusta liikenneonnettomuuksien määrään jätteenkuljetuksissa.

Selvityksessä on katsottu, että nykyjärjestelmän jatkumista voinee pitää kokonaisuutena myönteisenä ottaen huomioon kotitalouksien ja yritysten asema. Asikkalan kuntaa lukuun ottamatta kuljetuksien valvonnan ongelmista, vapaamatkustajista tai jätehuoltomääräysten noudattamisongelmista ei ole raportoitu. Kuljetusjärjestelmän muutoksella ei ole havaittu olevan vaikutusta viranomaistoimintaan tai raportointiin viranomaisille. Viranomaisyhteistyö on toiminut kokonaisuudessaan hyvin. Päijät-Hämeen jätelautakunta on pitänyt jätehuoltorekisteriä, joka on ajan tasalla lähes reaaliajassa ja näin valvonta jätehuollon toimivuudesta on lähes reaaliaikaista ja helppoa riippumatta kuljetusjärjestelmästä. Kaikki urakoitsijat toimittavat jätteet kunnan määräämään paikkaan.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Jätelautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Päätöksentekijän harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Edellytykset kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymiselle ovat tiukemmat kuin vanhan jätelain mukaiset edellytykset. Päätös ei voi perustua yksinomaan arvioon siitä, miten käytössä ollut sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä on kunnan arvion mukaan toiminut tai mikä muutoin on kunnan kanta jätteenkuljetusjärjestelmän valintaan. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä tulee varmistua, että uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Nyt käsillä olevassa tilanteessa jätteenkuljetusjärjestelmän valinnasta on päätetty usean samaan yhteistoiminta-alueeseen kuuluvan kunnan osalta samanaikaisesti yhdellä päätöksellä. Jotta jätelaissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten täyttymistä voidaan tällaisessa tilanteessa arvioida, tulee päätöksenteon tueksi tehtävässä selvityksessä kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin mahdollisesti liittyvät erityispiirteet otetaan huomioon. Nyt kyseessä olevalla alueella sijaitsee jätehuollon järjestämisen kannalta toisistaan poikkeavia alueita, kuten kaupunkimaisia alueita, taajama-alueita ja maaseutumaisia harvempaan asuttuja alueita ja saaria.

Viranomaisen tulee päätöstä tehdessään ottaa huomioon kaikki asiassa saatu selvitys ja punnittava mikä merkitys näille on annettava. Päätös ei ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että kuljetusyritysten puolesta laadittu selvitys on otettu huomioon päätöksenteossa.

Hallinto-oikeus toteaa, että erityisalueilla, kuten saaristossa, jätteenkuljetuksen toteuttaminen kiinteistön haltijan järjestämänä on jo yleisesti arvioiden vaikeaa. Jätteenkeräyksen järjestäminen aluekeräyspisteiden avulla on lähtökohtaisesti mahdollista vain kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa.

Lahdessa ja Hollolassa toimii useita kuljetusyrittäjiä, ja muutoinkin alueella toimii pääosin kaksi yritystä. Tähän nähden palveluja on periaatteessa saatavilla koko alueella. Osalla alueesta tosiasiallisesti liikennöi kuitenkin ainoastaan yksi yrittäjä, mitä ei voida pitää myönteisenä seikkana kotitalouksien kannalta. Kiinteistökohtaista kuljetusta on myös jouduttu täydentämään aluekeräyspisteillä. Jätehuoltoviranomaisen tekemästä tarkastelusta ilmenee lisäksi, että jätepalveluissa on puutteita koko jätelautakunnan alueella haja-asutusalueilla tieyhteydeltään (saarikiinteistöt) tai tien kantavuudelta ongelmallisilla alueilla. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hintavertailun perusteella hintavaihtelu oli melko suurta, eivätkä hintavaihtelut perustu yksinomaan aiheuttamisperusteeseen, ei jätelautakunnan päätöksenteon tueksi käytössä olleen selvityksen perusteella voida varmistua siitä, että alueella on jätteen kuljetuspalveluja tarjolla kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin Rambollin tekemän selvityksen perusteella. Rambollin selvitys perustui pääosin jätteenkuljetusjärjestelmään liittyneisiin kiinteistöihin.

Lahtea lukuun ottamatta liittymisprosentti järjestettyyn jätteenkuljetukseen on viranomaisen tekemän selvityksen perusteella alueella matala, paikoitellen hyvinkin alhainen. Asiakirjoista ei ilmene, että syitä tähän olisi erityisesti selvitetty. Ramboll Oy:n laatima selvitys puolestaan ei ole luotettavasti osoittanut tarkastelua tältä osin olennaisesti virheelliseksi. Viranomainen ei ole saanut kuljetusyrityksiltä riittävästi ja riittävän usein tietoja, jotta olisi voitu seurata liittymistilannetta reaaliaikaisesti. Valvontaa vaikeuttaa myös se, että tiedot eivät välity ja järjesty tarvittavaan rekisterimuotoon automaattisesti. Lisäksi ilmeni, että kuljetusyritykset sallivat asiakkailleen jätehuoltomääräysten vastaisesti jäteastian soitosta tyhjentämistä. Tarkastelun mukaan myös jätteiden lajittelussa on puutteita.

Edellä esitetty huomioon ottaen selvitykset eivät osoita jätelain 37 §:n edellytysten täyttyvän koko tarkastelualueella.

Edellytykset kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen valinnalle eivät täyty. Jätelautakunnan päätös on kumottava ja asia palautettava jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lassila & Tikanoja Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että Päijät-Hämeen jätelautakunnan päätökset 16.2.2017 ja 30.3.2017 pysytetään voimassa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Jätelain 37 §:ssä säädetään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta. Tässä asiassa on kyse siitä, minkälaista selvitystä jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisestä voidaan pitää riittävänä.

Nyt käsillä olevassa asiassa jätelautakunnalla on ollut käytössään muun selvityksen ohella kattava, yksityiskohtainen ja puolueeton Ramboll Finland Oy:n selvitys (jäljempänä Rambollin selvitys), jossa on tarkasteltu nimenomaan jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä. Tältä osin nyt käsillä oleva tapaus eroaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa aikaisemmin käsitellyistä asioista.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on katsonut, että edellä mainitut selvitykset eivät täytä hallintolain 31 §:n 1 momentin asettamia vaatimuksia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei kuitenkaan anneta käyttökelpoista ohjeistusta siitä, minkälainen selvitys olisi riittävä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2018:34 todetaan, että jätelain valmisteluaineistosta ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut mahdollistaa kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkaminen myös uuden jätelain voimaantulon jälkeen. Tämä on huomioitava tulkittaessa jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymistä.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi todetaan, että kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana sääntelyratkaisuna. Tämä tarkoittaa, ettei jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksiä saa tulkita niin tiukasti yhdessä hallintolain 31 §:n 1 momentin kanssa, ettei jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä käytännössä pysty osoittamaan. Tällöin lainsäätäjän tahto mahdollistaa myös kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ei toteutuisi.

Ensinnäkin, jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä ei saa tulkita tavalla, joka perusteetta tekee niiden täyttämisen käytännössä mahdottomaksi tai hyvin vaikeaksi.

Toiseksi, jätelain 37 §:n 1 momentin edellytyksiä ei saa tulkita siten, että kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen sen luonteen tai ominaispiirteen vuoksi kuuluvaa ominaisuutta tai puutetta käytettäisiin osoittamaan, ettei joku edellytyksistä täyttyisi. Tämä tarkoittaa erityisesti, ettei kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen markkinaehtoisuudesta johtuvia seikkoja tai viranomaisen vastuulla olevia tehtäviä ja niiden toteuttamiseen mahdollisesti liittyviä haasteita voida ottaa huomioon.

Kolmanneksi, edellytysten täyttymisen selvittämiseltä voidaan edellyttää vain sitä, mitä voidaan kohtuullisin, mutta kuitenkin uskottavin ja riittävin, selvityksin ja tiedoin osoittaa.

Ratkaisussa KHO 2018:34 korkein hallinto-oikeus on täsmentänyt joitain kriteereitä sille, mitä jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymistä analysoivalta selvitykseltä edellytetään. Ratkaisun mukaan yksittäisten kuntien alueella voi sijaita jätehuollon järjestämisen kannalta toisistaan poikkeavia alueita, kuten esimerkiksi kaupunkimaisia alueita ja maaseutumaisia harvempaan asuttuja alueita, jolloin erilaisten alueiden ominaispiirteet huomioon ottava tarkastelu on tarpeen päätöksen lainmukaisuuden varmistamiseksi.

Jätelain esitöissä todetaan, että kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa vaatimus palveluntarjonnan luotettavuudesta, kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä kohdistuisi jätteen kuljetusyritykseen.

Luotettavuutta arvioitaessa kyse olisi kuljetusyrityksen palveluntarjonnan luotettavuudesta. Tämä voinee tarkoittaa lähinnä sitä, kuinka luotettavasti alueella toimivat kuljetusyritykset toimivat eli noutavatko kuljetusyritykset jätteet sovittuina ajankohtina tai onko yrityksen toiminnasta tehty huomattava määrä reklamaatioita. Kattavuutta voidaan tulkita siten kuin se yleiskielessä ymmärretään – kyse on todennäköisesti palveluntarjonnan maantieteellisestä kattavuudesta niissä puitteissa, joilla erityisesti jätehuoltomääräykset huomioiden kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta tulee olla tarjolla.

Kattavuuden merkityksen arvioinnissa on otettava huomioon se, että kiinteistön liittyminen jätehuoltoon tai jätteenkuljetukseen on ensisijaisesti viranomaisvalvontaa. Jätelain 126 §:n mukaan valvontaviranomaisen tulee puuttua jätelain tai sen nojalla annetun asetuksen tai määräyksen rikkomiseen. Tästä johtuen mahdollisesti alhainen liittymisprosentti jätteenkuljetukseen ei ensisijaisesti kerro palvelun kattavuudesta vaan viranomaisten passiivisuudesta.

Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yksittäinen yritys ei voi mitenkään puuttua tai vaikuttaa siihen, toimiiko kiinteistön haltija säädösten mukaisesti vai laiminlyökö kiinteistön haltija liittymisvelvollisuutensa. Tämä kuljetusyrityksen toimivaltapuute on edellä tarkoitettu kiinteistön haltijan jätteenkuljetusjärjestelmään kuuluva ominaispiirre, mikä korostaa sitä, ettei esimerkiksi liittymisasteen alhaisuutta voida pitää osoituksena jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten täyttymättä jäämisestä.

Palveluiden kattavuuden osalta riittävänä näyttönä ja selvityksenä tulee pitää sitä, että kuljetuspalveluita on jätehuoltomääräysten edellyttämällä tavalla kattavasti tarjolla niitä tilaaville. Jos palvelut ovat kattavia, jätteenkuljetukseen mahdollisesti liittymättömille kiinteistöille ei voi antaa merkitystä jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten arvioinnissa.

Jätelain esitöissä on todettu, että vaatimus palveluiden kohtuullisuudesta ja syrjimättömyydestä tarkoittaisi esimerkiksi sitä, että eri asiakkaita, asiakasryhmiä tai eri alueita ei saisi asettaa palvelun hinnoittelussa perusteettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan. Asiakkaiden syrjimätön kohtelu ei sen sijaan voi tarkoittaa sitä, että erilaisia asiakkaita tulisi aina kohdella samalla tavalla ja että erilaisissa tilanteissa jätteenkuljetusyrityksen perimä hinta olisi aina sama.

Ehtojen kohtuullisuus taas kytkeytyy vahvasti jätekuljetuksesta perittävien hintojen kohtuullisuuteen. Hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi mahdollista määräävää markkina-asemaa ei saisi käyttää kilpailulain vastaisesti hinnoittelussa hyväksi. Määräävä markkina-asema ei sen sijaan ole vastoin kilpailulakia tai jätelakia.

Kilpailulailla tai jätelailla ei määrätä yritysten hintatasosta, koska kummankaan lain tarkoituksena ei ole hintasääntely. Esimerkiksi kilpailulainsäädännöstä saatavan analogian perusteella voidaan todeta, että kohtuutonta hinnoittelua koskevissa oikeustapauksissa puuttumiskynnys on tyypillisesti asetettu suhteellisen korkealle. Kohtuuttoman hinnoittelun tunnusmerkistö täyttyy vain poikkeuksellisissa tilanteissa.

Rambollin selvityksessä todetaan, että tarkastelemalla kuljetusyrittäjien tämänhetkisiä tyhjennyspisteiden sijainteja, tyhjennyspisteiden määrää, Tilastokeskuksen tietokantoja sekä kuljetusyrittäjille tehtyjä kyselyitä ja haastatteluita, voidaan todeta, että jätteenkuljetuspalveluita on saatavilla kaikilla eri tarkastelun kohteena olevilla alueilla.

Rambollin selvityksessä eriluonteisia alueita on tarkasteltu erikseen kuntakohtaisesti. Lisäksi jokaisen kunnan taajama-alueita ja haja-asutusalueita on tarkasteltu erikseen. Rambollin selvityksessä olevasta taulukosta käy ilmi, että kaikilla alueilla, joissa on tällä hetkellä kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus, toimii vähintään kaksi eri kuljetusyritystä.

Päijät-Hämeessä nykyisin toimiva kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä on alueellisesti erittäin kattava. Alueella toimii yhteensä kuusi eri ympäristöalan yritystä, eikä sellaisia alueita ole, missä palveluita ei olisi saatavilla. Rambollin selvityksen mukaan kaikki jo alueella toimivat yritykset ovat toimialueellaan valmiita liittämään minkä tahansa kotitalouden kuljetusjärjestelmäänsä.

Rambollin selvityksen mukaan kuljetusyritysten ylläpitämien niin sanottujen aluekeräyspisteiden käytön luopumisesta sopimuskauden päätyttyä 31.12.2016 on sovittu jätelautakunnan kanssa. Sen aikaisia aluekeräyspisteasiakkaita on sittemmin ohjattu tekemään jätteen tyhjennyssopimukset haluamansa jätteenkuljetusyrityksen kanssa. Aluekeräyspisteistä on siis luovuttu vuoden 2016 loppuun mennessä, eli ennen jätelautakunnan päätöksen tekemistä.

Kiinteistöt voivat kuitenkin liittyä kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen sopimalla yhteisen jäteastian, eli kimppa-astian käytöstä. Jätelain 40 § nimenomaan mahdollistaa tämän käytännön. Yhteisiä jäteastioita voidaan käyttää kaikkien jätelajien keräämiseen. Jätelautakunnan selvityksessä mainitaan, ettei saarikiinteistöille ole saatavilla kiinteistöittäistä jätteenkuljetuskalustoa- ja yrittäjää. Mutta heti samassa yhteydessä jätelautakunnan selvityksessä kuitenkin täsmennetään, että toimivat kimppa-astiat ovat hyvä ratkaisu jätehuollon järjestämiseksi. Näin ollen, kuten Rambollinkin selvityksessä on myös todettu, esimerkiksi saarikiinteistöt voivat liittyä kiinteistöittäiseen jätteenkuljetukseen kimppa-astian kautta. On hyvin epätodennäköistä, että saarikiinteistöjen kiinteistöittäinen jätteenkuljetus voisi myöskään jätelain 36 §:n mukaisessa järjestelmässä käytännössä tapahtua suoraan saarikiinteistöltä.

Joillakin alueilla mahdollisesti esiintyvät teiden kantavuusongelmat eivät ole estäneet kattavaa palvelua. Koska tieolosuhteet pysyvät samoina kuljetusjärjestelmästä riippumatta, ei valittavalla kuljetusjärjestelmällä ole merkitystä tiestön kunnon kannalta. Vaikka tiestössä olisi ongelmia, jäteastia tulee sijoittaa sellaiseen jätehuoltomääräysten mukaiseen paikkaan, joka mahdollistaa sen tyhjentämisen.

Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyt johtopäätökset aluekeräyspisteistä (kimppa-astioista), teiden kantavuusongelmista ja saarikiinteistöistä eivät ole merkityksellisiä arvioitaessa jätelain 37 §:n 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymistä.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että Lahtea lukuun ottamatta liittymisprosentti järjestettyyn jätteenkuljetukseen on viranomaisen tekemän selvityksen perusteella alueella matala, paikoitellen hyvinkin alhainen. Jätelautakunnan selvityksessä on liittymisastetta tarkasteltu Tilastokeskuksen ja jätelautakunnan Ekomaksurekisterin rakennusmäärien avulla. Rambollin selvityksessä on tuotu esille, että tilastokeskuksen asuinrakennustilastot eivät suoraan kerro, kuinka monta järjestetyn jätteenkuljetuksen piiriin kuuluvaa asuinkiinteistöä jätelautakunnan alueella on, koska yhdellä järjestettyyn jätehuoltoon liittymiseen velvollisella kiinteistöllä voi olla useampi kuin yksi rakennus, jolloin rakennustietokanta voi antaa hyvinkin harhaanjohtavan kuvan. Rakennustietokannan perusteella lasketut liittymisasteet ovat parhaimmillaankin vain suuntaa antavia ja todelliset liittymisasteet ovat todennäköisesti korkeampia. Jätelautakunnan selvityksessä todetaan lisäksi, että jätelautakunnan rekisteri ei ole kaikilta osin kattava ja toisaalta kaikkien rakennusten käyttö ei ole tiedossa.

Jätelain 39 ja 143 §:n mukaan jätehuoltoviranomaisen tulee ylläpitää jätteenkuljetusrekisteriä ja seurata liittymisastetta. Jos jätehuoltoviranomaisella herää epäilys siitä, että jotkut kiinteistöt ovat saattaneet laiminlyödä liittymisvelvollisuutensa, silloin jätehuoltoviranomaisen tulee selvittää asia ja olla yhteydessä liittymättömiin kiinteistöihin ja tämän perusteella ryhtyä asianmukaisiin toimiin liittymisasteen korottamiseksi. Jätehuoltoviranomaisen on huolehdittava siitä, että kaikki kiinteistöt, joille ei ole myönnetty poikkeusta, kuuluvat järjestetyn jätteenkuljetuksen piiriin.

Liittymisaste riippuu ennen kaikkea viranomaisvalvonnan tehokkuudesta. Korkea liittymisaste on luonnollisesti myös kuljetusyritysten etu. Yksityisellä jätteenkuljetusyrityksellä ei ole mahdollisuutta velvoittaa kiinteistön haltijaa liittymään jätteenkuljetusjärjestelmään. Liittymisasteeseen liittyviä ongelmia esiintyy myös jätelain 36 §:n mukaisessa kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa.

Jätelain 35 §:n 3 momentin mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa on noudatettava kunnan jätehuoltomääräyksiä. Jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan. Jätelain 35 §:n 3 momentin noudattaminen kunnassa ei varsinaisesti ole jätelain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettu edellytys. Sitä koskeva lisäselvitys on kuitenkin omiaan osoittamaan, että päätöksenteossa on ollut käytettävissä tarpeelliset tiedot ja selvitykset ja että päätöksenteko on perustunut riittävään ja asianmukaiseen selvitykseen.

Siltä osin kuin jätelain 35 §:n 3 momentin noudattaminen on kuljetusyritysten omissa käsissä, tämä on vahva osoitus siitä, että jätelain 37 §:n 1 momentin tietyt suhteellisen vaikea- ja monitulkintaiset edellytykset täyttyvät; tällaisia vaikea- ja monitulkintaisia edellytyksiä ovat esimerkiksi jätehuollon yleisen toimivuuden edistäminen kunnassa, kielto aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, sekä vaikutukset viranomaisten toimintaan.

Jätelautakunnan selvityksessä on tarkasteltu erilliskerättäviä jätteitä. Selvityksessä todetaan, että jätehuoltomääräysten mukaiset erilliskeräysvelvoitteet tulivat voimaan 1.1.2016. Lisäksi kartonkia ja biojätettä on erilliskerätty jo ennen yhteisiä jätehuoltomääräyksiä sellaisilla kiinteistöillä, joissa on vähintään 10 huoneistoa. Jätelautakunnan selvityksen perusteella nykyisessä kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ei ole jätelain 37 §:n 1 momentin edellytysten tarkastelun kannalta ongelmia erilliskerättävien jätteiden osalta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä väitetään, että jätehuoltomääräysten vastaisesti kuljetusyritykset sallivat asiakkaidensa tilaavan soittamalla jäteastian tyhjentämisen ja lisäksi yritykset sallivat liian pitkiä tyhjennysvälejä.

Kuten Rambollin selvityksestä käy ilmi, yrittäjät ovat vuodesta 2015 alkaen lähettäneet asiakkailleen tiedotteen, jossa ilmoitettiin, että kaikki soitosta tyhjennettävät jäteastiat on siirrettävä reitille, koska ne ovat jätehuoltomääräysten vastaisia. Samalla kun asiakkaille ilmoitettiin, ettei jäteastioita enää tyhjennetä soitosta, lyhennettiin ylipitkät tyhjennysvälit tai päätettiin niiden automaattisesta lyhentämisestä tilanteissa, joissa asiakas ei ole toimittanut jätehuoltoviranomaisen päivitettyä päätöstä tavanomaista pidemmistä tyhjennysväleistä. Yritykset eivät ole hyväksyneet ylipitkiä tyhjennysvälejä oma-aloitteisesti, mutta jos asiakas on toimittanut yritykselle jätehuoltoviranomaisen päätöksen jätehuoltomääräyksiä pidemmästä tyhjennysvälistä, ovat yritykset tähän luonnollisesti suostuneet.

Lainvalmisteluaineistosta on hyvin niukasti tulkinta-apua jätelain 37 §:n 1 momentin 2 kohdan tulkinnassa. Hallituksen esityksen mukaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta ei voisi ottaa käyttöön, jos se heikentää jätehuollon yleistä toimivuutta alueella. Käsitteitä tulkittaessa on huomioitava, että asiassa on kyse vain jätteenkuljetuksesta ja sen mahdollisesta vaikutuksesta jätehuollon yleiseen toimivuuteen. Jätelain 32, 41 ja 46 §:n mukaan jätehuollon järjestäminen kuuluu kunnalle ja kiinteistöiltä kerätty ja poiskuljetettu jäte on toimitettava kunnan järjestämään jätehuoltoon. Näin ollen itse jätteenkuljetuksella ei ole sanottavaa merkitystä tai vaikutusta jätehuollon yleiseen toimivuuteen tai jätehuollon alueelliseen kehittämiseen. Tämän edellytyksen tulee katsoa täyttyvän, jos jätelain 37 §:n 1 momentin muut keskeiset edellytykset, kuten jätelain 37 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset edellytykset täyttyvät sekä jätehuoltomääräyksiä noudatetaan.

Rambollin selvityksen mukaan alueellinen yhteistyö liittyy jätelautakunnan alueella erityisesti jätteen polttoon, mutta kuljetusjärjestelmällä ei ole vaikutusta siihen.

Rambollin selvityksessä todetaan lisäksi, että alueella toimivat jätteenkuljetusyritykset toivat vastauksissaan esille, että kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen siirtymisen myötä palvelujen joustavuus kärsisi. Esimerkiksi ylimääräisten tyhjennysten toteuttaminen olisi hankalampaa, koska ajoreitit ajettaisiin ennalta määrätyn ajo-ohjelman mukaisesti eikä ylimääräisiä siirtymiä reiteiltä tehtäisi ilman erillistilausta ja lisäveloitusta.

Rambollin selvityksen mukaan kuljetusjärjestelmällä ei ole vaikutusta jätteiden käsittelyn alueelliseen kehittämiseen, sillä jätteenkuljettaja ei määrää jätteen määränpäätä, vaan kunta päättää vastuullensa kuuluvien yhdyskuntajätteiden käsittelypaikan. Tuottajavastuun alainen jäte taas on toimitettava tuottajan järjestämään jätehuoltoon, kuten edellä on jo todettu.

Kiinteistön haltijan järjestämä jätekuljetusjärjestelmä motivoi jätehuoltoyrityksiä kehittämään keräys- ja kuljetuskalustoa, kouluttamaan työntekijöitään sekä ottamaan käyttöön uusia teknologioita. Kun yritykset kilpailevat keskenään, pienilläkin kilpailueduilla voi olla suuri merkitys yritysten elinvoimaisuuden ja markkinoilla pysymisen kannalta. Näin ollen kuljetusjärjestelmällä ei ole vaikutusta jätteiden käsittelyn alueelliseen kehittämiseen, mutta kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä tukee jätehuollon alueellista kehittymistä keräyksen ja kuljetuksen osalta.

Rambollin selvityksestä ilmenee, ettei kuljetusjärjestelmän valinnalla voida osoittaa olevan vaikutusta liikenneonnettomuuksien määrään jätteenkuljetuksessa. Kuntayhtiöillä ei ole omaa kalustoa, eikä jätteenkuljetusjärjestelmän voida olettaa vaikuttavan siihen, kuinka huolellisesti tai huolimattomasti autonkuljettajat ajavat.

Rambollin selvityksessä tuodaan esille, että siirryttäessä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen liikennesuoritteen aiheuttama muutos kokonaismelutasossa olisi alle 1 dB, eli kyseessä olisi sellainen muutos, jota ihmiskorva ei pystyisi havaitsemaan. Joka tapauksessa melutaso jää molemmissa järjestelmissä alle melutason ohjearvon.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa jäteauton hiilidioksidipäästöjen määrä on suurempi kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa niillä alueilla, joissa toimii enemmän kuin yksi kuljetusyritys. Rambollin selvityksessä on tarkasteltu liikenteestä aiheutuvia päästöjä ja todettu, että päästöt ovat lähes samat kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa kuin kunnan järjestämässä jätteiden kuljetuksessa ja kokonaisliikennemäärän kannalta mahdollinen päästöero on hyvin vähäinen. Selvityksessä tuodaan myös esille, miten nykyisessä kiinteistön haltijan järjestelmässä reittitehokkuus sekä kuormien täyttöasteet on optimoitu, minkä lisäksi esimerkiksi monilokeroautojen käyttö on mahdollista. Nämä seikat vähentävät ajettuja kilometrejä suhteessa kerättyihin astioihin.

Yhtäältä hallinto-oikeus pitää kotitalouksien aseman kannalta huonona sitä, että kuljetusyrityksiä olisi vain yksi, ja toisaalta hallinto-oikeus pitää liikennepäästöjen kannalta huonona, että kuljetusyrityksiä on enemmän kuin yksi. Juuri tämän tyyppinen tulkinnan ristiriitaisuus ja tietynlainen tarkoitushakuisuus on vastoin lainsäätäjän tahtoa mahdollistaa myös kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen valinta ja käyttö.

Ympäristö-, terveys- ja jäteviranomainen on antanut ainoastaan kaksi huomautusta roskaamisesta tyhjennykseen liittyen. Tämän perusteella voi vähintäänkin sanoa, että tyhjennykset toimivat käytännössä hyvin, eikä vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle aiheudu.

Hallituksen esityksessä korostetaan, että kunta voisi jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisessa kokonaisarviossa painottaa niitä tekijöitä, joita se pitää alueellisesti tärkeinä näkökohtina. Arvioitavia seikkoja voisivat esimerkiksi olla vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään.

Selvää kuitenkin on, etteivät kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen luonteeseen suoraan kuuluvat ominaisuudet ole relevantteja. Kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa sen enempää kiinteistön haltijoilta kuin kuljetusyrityksiltäkään ei voida edellyttää lain ja lain nojalla annettujen määräysten vaatimuksia ylittäviä toimia tai suorituksia.

Näin ollen esimerkiksi se seikka, että kiinteistön haltijan täytyy olla itse aktiivinen ja tilata kuljetus haluamaltaan yritykseltä ja mahdollisesti vielä nähdä jonkin verran vaivaa pyytämällä tarjous yhtä useammalta yritykseltä ei ole sellainen seikka, jolle voitaisiin antaa merkitystä. Lainsäätäjähän on nimenomaan halunnut, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus rakentuu tälle mallille. Vastaavasti yritysten ei voida edellyttää tekevän laissa ja lain nojalla asetettuja velvollisuuksia ylittäviä toimia viranomaisraportoinnissa liittyen viranomaisille toimitettavien tietojen tiedostomuotoihin, raportoinnin aikaväliin ja muista vastaaviin seikkoihin.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että viranomainen ei ole saanut kuljetusyrityksiltä riittävästi ja riittävän usein tietoja, jotta olisi voitu seurata liittymistilannetta reaaliaikaisesti. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan mitenkään perustele, mihin lainkohtaan reaaliaikaisuusvaatimus perustuisi.

Rambollin selvityksessä on tuotu esille, miten asiakkaat voivat nykyisessä järjestelmässä valita vapaasti haluamansa jätteenkuljetusyrityksen. Mikäli asiakas ei ole tyytyväinen jätteenkuljetusyrityksen laatuun tai hintaan, voi hän valita jonkun toisen alueella palveluita tarjoavan jätteenkuljetusyrityksen. Asukkailla ei ole tätä mahdollisuutta kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa.

Rambollin selvityksessä on todettu, että siirtyminen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen merkitsisi mahdollisesti alueella toimivien jätteenkuljetusyritysten toiminnan voimakasta taantumista, mikäli yritykset eivät saisi kuntaurakoita. Kilpailu saattaisi lisääntyä ensimmäisellä kilpailutuskerralla, mutta pitkällä aikavälillä tarjonta voisi jäädä parille suurelle toimijalle.

Jätelautakunta on voinut asiassa käytössä olleen selvityksen ja tiedon nojalla todeta, että kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteiseksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Lisäksi selvitys on osoittanut käytössä olevien ehtojen, mukaan lukien hintojen, kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden. Jätelautakunnan käytössä ollut tieto ja selvitys täyttävät hallintolain 31 §:n 1 momentin vaatimukset.

Päijät-Hämeen jätelautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Rambollin selvitys on tehty kuljetusyritysten toimeksiannosta ja sen ovat toimittaneet jätelautakunnalle kuulemisvaiheessa alueen suurimmat kuljetusyritykset Lassila & Tikanoja Oyj, Sita Oy (Nyttemmin Remeo) ja Hämeen kuljetuspiste. Kuljetusyritykset eivät ole asiaan nähden puolueettomassa asemassa, koska niillä on taloudellinen intressi jätteenkuljetusjärjestelmää koskevassa päätöksenteossa. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on eduksi tällä hetkellä markkinoilla oleville yrityksille. Viranomaisen tulee huolehtia kaikkien sidosryhmien huomioon ottamisesta päätösprosessissa, ei pelkästään jätelautakunnan alueen markkinoilla tällä hetkellä olevien yritysten.

Jätelautakunta on valmistelun aikana kysynyt tietoja kuljetusyrityksiltä sekä kuulemisella selvittänyt jätelain 37 §:n edellytysten täyttymistä. Kuljetusyritysten selvityksessä olleet asiat on otettu huomioon kuulemisen jälkeen saatujen mielipiteiden ja lausuntojen jälkeen tehdyssä lopullisessa kuljetusjärjestelmäselvityksessä.

Yksittäisten kuntalaisten tai jätehuollon toimijoiden mielipiteiden ei tulisi sellaisenaan vaikuttaa päätökseen. Päätösaineiston tulisi olla sisällöltään puolueeton, perustua kokonaisharkintaan sekä oikeaan lain tulkintaan. Jätelautakunnan päätös perustuu tosiasiallisesti kuljetusyritysten tilaamaan selvitykseen eikä kokonaisharkintaan.

Jätelain 37 §:n 3 momentin mukaan kunnan on seurattava ja valvottava 1 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen. Hallituksen esityksen mukaan (HE 199/2010) mukaan erityisesti arvioitavia seikkoja tällöin olisivat muun muassa vaikutukset eri toimijoiden jätehuoltokustannuksiin ja työmäärään.

Mikäli viranomaisella ei ole mahdollisuutta tosiasiallisesti seurata jätehuoltoa, tulee kysymykseen myös sen arviointi, onko viranomaisella saatavilla tarpeeksi tietoa, jotta voitaisiin siirtyä kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Jätelautakunnalla ei ole toimivaltaa arvioida kilpailulainsäädännön mukaista hinnoittelun kohtuuttomuutta. Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO 2018:34) linjauksen mukaisesti jätelain mukainen syrjivä hinnoittelu on tiukempi kuin kilpailulainsäädännön mukainen puuttumiskynnys. Kunnan eri alueiden asettaminen perusteettomasti eri asemaan on kohtuutonta ja syrjivää hinnoittelua.

Jätelautakunta on johdonmukaisesti huomauttanut alueen kuljetusyrittäjille ja valvoville viranomaisille, että alueella on kuljetusyritysten pitämiä ”aluekeräyspisteitä”. Jätelautakunta ei ole sopinut yritysten kanssa pisteiden lopettamisesta. Lassila & Tikanoja Oyj lopetti aluekeräyspisteensä 31.12.2016 Asikkalassa. Remeo Oy:llä on edelleen aluekeräys-pisteet tai kimppapisteet Asikkalassa (4 kpl) ja Padasjoella (7 kpl). Alue-keräyspisteet ovat verrattavissa toisten jätelautakunnan alueiden kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen alueilla käytössä olevaan kunnan täydentävään keräykseen.

Jätelautakunta on pyytänyt Remeo Oy:tä tekemään aluekeräyspisteistään jätehuoltomääräysten mukaisen kimppailmoituksen keväällä 2018. Asiakkaita ilmoitettiin olevan Asikkalassa 196 ja Padasjoella 331. Asikkalassa 72 asiakkaan ja Padasjoella 177 asiakkaan rakennus sijaitsi jätehuoltomääräysten vastaisesti liian kaukana pisteestä. Kimppapisteen ylläpitäjänä Remeo Oy on vastuussa pisteiden lainmukaisuudesta ja niiden tietojen ilmoittamisesta jätelautakunnalle ja jätehuoltomääräysten mukaisuudesta.

Jätelautakunnan selvityksessä on todettu, että ”suurten kimppapisteiden ongelmana ovat etenkin niin sanotut vapaamatkustajat, jotka vievät jätteensä astioihin maksamatta niiden käytöstä. Ketään ei voida velvoittaa liittymään kimppa-astiaan.” Käytännössä tämä tarkoittaa, että saarikiinteistöille ja kiinteistöille, joille on huono tieyhteys, ei voida osoittaa pakkotoimin jätteenkuljetusta, jolleivat ne vapaaehtoisesti liity jätehuoltoon.

Jätelautakunta ei pidä uskottavana, että kuljetusyritykset tarjoaisivat kuljetuspalvelua kiinteistöille, joilla on huono tieyhteys. Asukasta ei myöskään voi velvoittaa noudattamaan jätehuoltomääräyksiä tilanteessa, että tieyhteys ei ole riittävä raskaalle kalustolle. Jätehuoltoviranomaisen tulisi kuljetusjärjestelmäpäätöksessä todeta, että asukkaan ei ole näissä tilanteissa mahdollista saada palvelua.

Jätelautakunnalla ei ole resursseja selvittää yksityiskohtaisesti 9 kunnan kiinteistöjen tieolosuhteita. Jos verrokkina pidetään Sysmän ja Heinolan haja-asutusalueen kunnan järjestämää jätehuoltoa, niissä on merkittävä määrä kiinteistöjä, joihin on huono tieyhteys tai jätehuoltomääräysten mukaiset tyhjennykset ovat estyneet vähintään kelirikkoaikana. Näille alueille kunta on järjestänyt aluekeräyspisteitä. Ei ole syytä olettaa, että näiden kuntien haja-asutusalueen tilanne poikkeaisi muiden alueen kuntien haja-asutusalueesta.

Jätelain 35 §:n 4 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta ei järjestetä alueella, jossa on hankalat kulkuyhteydet, vähän jätteen haltijoita tai vähän kuljetettavaa jätettä, jollei kuljetusta ole ympäristö- tai terveyssyistä pidettävä tarpeellisena. Hallituksen esityksessä täsmennetään, että käytännössä kiinteistön jättäminen kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen ulkopuolelle tulisi kysymykseen lähinnä harvaan asutuilla alueilla sekä taajama-alueilla eräiden hyödynnettävien jätejakeiden keräyksessä. Myöskään esimerkiksi loma-asunnoille, joilla asutaan epäsäännöllisesti ja lyhyitäkin aikoja kerrallaan, ei olisi yleensä perusteltua edellyttää säännönmukaista kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta.

Kuntien kokonaisten haja-asutusalueiden rajaaminen kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen ulkopuolelle ei ole jätelain hengen mukaista. Kiinteistöittäisen kuljetuksen ulkopuolelle rajaamisen jälkeen kiinteistöittäisen kuljetuksen tarjoaminen ei ole enää mahdollista edes niille kiinteistöille, joilla on kaluston kestävä tieyhteys. Käytännössä kiinteistöittäisen kuljetuksen ulkopuolelle voidaan rajata kunnan järjestämän kuljetuksen alueella, toteamalla kiinteistöllä käynnin yhteydessä, että sille ei voida tarjota jätteenkuljetusta. Nykyisellään tällaista tietoa ei voida viranomaiselle saada, koska kuljetusyritykset ilmoittavat tarjoavansa kaikille palvelua.

Kuljetusyritysten raportissa on kritisoitu, että liittymisastetta ei voi laskea rakennuksittain. Liittymisastetta ei voi laskea suoraan myöskään kiinteistöittäin, koska samalla kiinteistöllä saattaa olla useita asuinrakennuksia.

Ekomaksurekisteri on Päijät-Hämeen Jätehuolto Oy:n jätelain mukaisen perusmaksun laskutusrekisteri. Selvityksen kappalemäärä kertoo yhden omistajan (jätteen haltijan) omistaman rakennuksen. Käytännössä luku on asiakaskorttimäärä. Yksi asiakaskortti on pääsääntöisesti yksi rakennus. Jos paritalo on eri omistajan, se on eri kortilla. Toisaalta taloyhtiöissä kaikki rakennukset ovat samalla kortilla. Mikäli yhdellä kiinteistöllä on useampi asuinrakennus samalla omistajalla, vain yksi ekomaksu laskutetaan. Ekomaksurekisteri ei ole täysin kattava ja siihen verrattuna liittymismäärä antaa liian positiivisen kuvan. Täten ekomaksurekisteri antaa todenmukaisimman arvion olemassa olevista tietolähteistä liittymisvelvollisista kiinteistöistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä (KHO 2018:34) on todettu, että jätteenkuljetusjärjestelmän valintaan liittyvien selvitysten sisältöä on tarkemmin käsitelty esimerkiksi Suomen Kuntaliitto ry:n yleiskirjeessä (5/80/2013). Yleiskirje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä voidaan käyttää kunnissa apuna laadittaessa selvityksiä jätteenkuljetusjärjestelmän valintaa koskevan päätöksenteon tueksi.

Kuntaliiton yleiskirjeessä on mainittu tarkasteltavina kohtina muun muassa:

- Kiinteistöt, joilta syntyy jätettä: kiinteistöjen määrä ja syntyvän jätteen määrä, järjestettyyn jätteenkuljetukseen liittyneiden kiinteistöjen määrä.

- Kunnan käsittelyjärjestelmään kuuluvien vastaanottopaikkojen vastaanottaman jätteen määrä ja muualle viedyn jätteen määrä.

- Jäteastioiden tyhjennysvälit: noudatetaanko jätehuoltomääräyksiä?

- Viranomaisten käytännön mahdollisuudet seurata ja valvoa jäteastioiden tyhjennyksiä ja jätteenkuljetusta.

- Eri järjestelmien vaikutukset kunnan jätelaitoksen käsittelyjärjestelmään ja sen kehittämiseen.

Jätehuoltoon liittyneiden määrä on yleiskirjeen mukaan yksi tarkasteltava asia.

Jätelautakunta on tehnyt liittymisseurantaa kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen alueella Asikkalassa 2017‒2019. Liittymiskehotus lähetettiin 3 494 kiinteistölle. Koko prosessiin kirjeiden lähettämisestä, hallintopakkopyyntöjen lähettämiseen ympäristönsuojeluviranomaisille tullee menemään noin 19 henkilötyökuukautta jätehuoltoviranomaisen resurssista yhden kunnan yhden jätelajin (sekajäte) osalta. Jätehuoltoviranomainen tekee hallintopakkopyynnön Asikkalan kunnan ympäristöviranomaiselle näiden noin 1 400 kiinteistön osalta, joiden asukkaat ja omistajat ovat vastaanottaneet kirjeen, mutta eivät ole hoitaneet jätehuoltoaan kuntoon. Asikkalan kunnan laskelmien mukaan nykyisellä resurssilla, jos kyseisiin kiinteistöihin kohdistetaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen resurssista neljäsosa, hallintopakkojen käsittely veisi 50 vuotta. Asian käsittelyn pitkittyessä vuosikymmeniin, on väistämättä mietittävä myös viranomaisen uskottavuutta, tosiallista mahdollisuutta seurata ja valvoa jätehuoltoa ja kuljetusjärjestelmän lainmukaisuutta. Olennaista on siis arvioida myös työmäärää viranomaiselle sekä jätehuollon yleistä toimivuutta alueella tosiallisesti vallitsevassa tilanteessa.

Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueella kunnan järjestämässä kuljetuksessa on urakkasopimuksissa edellytetty, että urakoitsija vastaa häiriötilanteissa samoista kuljetustöistä kuin normaalioloissakin niissä määrin kuin se on mahdollista. Lisäksi tarjousasiakirjoissa todetaan, että urakoitsijan häiriönsietoa ja palveluiden toimitusvarmuutta voidaan kehittää toiminnan jatkuvuussuunnittelun avulla. Kiinteistönhaltijan järjestämässä kuljetuksessa on todennäköistä, että vain yritysjäteasiakkailla on vastaavat edellytykset sopimuksissaan ja kuljetus häiriötilanteessa suoritetaan ensin ja ensisijaisesti suurasiakkailta asukasjätehuollon kustannuksella.

Kuljetusyritysten selvityksessä on tutkittu kuljetusmaksun riippuvuutta kuljetusmatkaan ja tyhjennysväliin. Selvityksen mukaan 240 litran astiassa riippuvuutta ei ollut ja 660 litran astiassa regressio oli heikko.

Jätehuoltoviranomaisen tarkastelun mukaan hinnoissa ei toteudu aiheuttamisperiaate, koska astiakohtaiset hinnat riippuvat asumismuodosta ja kerrostalo- ja rivitaloyhtiön omistajasta. Keskimäärin halvimmat hinnat ovat suurilla vuokrayhtiöillä ja kolmessa suurimmassa kaupungissa energiajätteen 600/660 litran astian tyhjennyshinta on halvempi kuin 240 litran astian. Tämä ei tue jätteen vähentämisen ja lajittelun tavoitteita. Tuotantokustannusten ja palvelun tarjoajien välisen kilpailun mukainen hinnoittelu ei saa asettaa kunnan asukkaita epätasa-arvoiseen asemaan asuinpaikan tai kiinteistön omistussuhteen perusteella.

Jätelautakunnan tietojen mukaan kaksi yritystä kuudesta on lähettänyt kirjeitä asiakkaille tyhjennysväleistä. Jätelautakunta päättää jätehuoltomääräyksiä pidemmistä tyhjennysväleistä. Päätösvalmistelussa tuli esille ennen kuljetuspäätöksen tekoa ja tulee edelleen tapauksia, että tyhjennysväli on määräyksiä pidempi tai jäteastia on otettu kokonaan pois tyhjennysreitiltä.

Myrskylän kunta on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa on todettu, että jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset eivät täyty Myrskylän kunnan alueella.

Salpausselän Luonnonystävät ry, A, B, C ja D ovat antaneet valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja yhdytty yksityiskohdissa Päijät-Hämeen jätelautakunnan lausunnossa esitettyyn. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Viranomaisen tehtävänä on ollut selvittää ja arvioida, täyttyvätkö perusteet, jotta jätteenkuljetus voidaan järjestää kiinteistön haltijan järjestämänä kuljetuksena. Viranomainen on hoitanut velvollisuutensa ja todennut, että edellytykset eivät täyty.

Ramboll Finland Oy ei ole viranomainen eikä viranomainen ole antanut sille toimeksiantoa selvittää asiaa. Näin ollen kuljetusliikkeiden teettämä selvitys ei täytä lain mukaan viranomaiselle kuuluvaa selvitysvelvollisuutta. Selvitystä ei myöskään objektiivisesti arvioiden voida pitää puolueettomana, koska selvityksen teettäjinä ovat olleet jätekuljetuksia nykyisin hoitavat suuret kuljetusliikkeet. Selvitys on ollut puolueellinen eikä sitä olisi saanut käyttää viranomaistoiminnassa päätöksenteon pohjana.

E, F, G ja H ovat antaneet valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Väitettä, että päästöt olisivat kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa lähes samoja kuin kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa, ei voida pitää liikennemäärien ja sen myötä syntyvien päästöjen kannalta todenmukaisena. Liikenteestä syntyvät päästöt ovat terveydelle ja ympäristölle haitallisia. Tällaisia päästöjä ovat muun muassa hiilidioksidipäästöt, pienhiukkaspäästöt sekä melu.

Valituksessa todetaan, että asukkailla ei olisi mahdollisuutta vaikuttaa jätekuljetusyrityksen valintaan kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa. Mikäli asukas olisi tyytymätön kunnan kilpailuttaman jätekuljetusyrityksen toimintaan, voisi asukas valittaa yrityksen toiminnasta kunnan jäteviranomaiselle. Lisäksi väitetään myös, ettei kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa olisi vaikutusta jätteenkuljetusyritysten raportointiin viranomaisille. Kunnan viranomainen voi kuitenkin kilpailutuksessa määritellä selkeät ehdot jätteenkuljetusyrityksille raportoinnin laadusta ja tiheydestä.

Lassila & Tikanoja Oyj on antanut lausunnon ja vastineiden johdosta vastaselityksen. Vastaselityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Viranomaisen selvitysvastuu on ensisijainen muttei yksinomainen. Viranomaisen selvitysvastuun lisäksi esimerkiksi asianosaisella voi olla jopa velvollisuus esittää selvitystä. Tämän lisäksi muilla osallisilla tai intressenteillä on oikeus esittää selvitystä kannanottonsa perusteeksi, vaikka nimenomaista velvollisuutta selvityksen esittämiseen ei tällaisilla tahoilla olekaan. Tällaisen ei-asianosaisen esittämä selvitys voi myös olla merkityksellistä päätöksenteossa.

Rambollin selvityksen tilaajien puolueettomuudella ei ole asiassa merkitystä. Merkityksellistä on se, että selvityksen on laatinut puolueeton ulkopuolinen asiantuntija. Jätelautakunnalla on ollut Rambollin selvityksen lisäksi käytössään muutakin aineistoa päätöksen tekonsa tueksi, mukaan lukien esimerkiksi viranhaltijan virkatyönä tekemä suppeampi selvitys. Viranomaiselle kuuluvan harkintavallan nojalla jätelautakunnalla on ollut oikeus painottaa kokonaisharkinnassa Rambollin selvitystä katsottuaan tämän aiheelliseksi.

Ratkaisuissa 23.7.2018 taltionumerot 3566 ja 3567 korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden ratkaisut, joissa hallinto-oikeus katsoi perusteluissaan, että yksinomaan se, että viranomaisvalvonta on hankalampaa ja riski laittoman jätteenkäsittelyn haitoista on kiinteistön haltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa yleisesti suurempi, ei riittänyt perustelemaan sitä, etteivätkö päätöksen vaikutukset kokonaisuutena arvioituna olisi myönteisiä ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Myöskään se, että asiassa on tuotu esiin seikkoja, jotka puoltavat kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen valintaa, ei riitä perusteeksi arvioida asiaa toisin. Laki ei nimittäin edellytä, että valittaessa kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetusjärjestelmä sen tulisi olla parempi kuin kunnan järjestämä jätteenkuljetus, minkä korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 23.7.2018 taltionumero 3566 vahvistanut.

Jätehuoltomääräykset sallivat kimppapisteet niin asemakaava- kuin haja-asutusalueilla. Tämän lisäksi kimppapiste voi olla sallittu jätelautakunnan myöntämän poikkeuspäätöksen nojalla. Jos Remeo Oy:n kimppapisteet ovat sallittuja, jätelautakunnan lausunnossa esitetyllä maininnalla ei ole merkitystä. Niin ikään, jos kyseiset kimppapisteet ovat jätehuoltomääräysten vastaisia, jätelautakunta ryhtynee toimenpiteisiin asian saattamiseksi määräysten mukaiseksi, eikä tällöinkään asialla ole merkitystä arvioitaessa sitä, täyttyvätkö jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset. Valvovan viranomaisen tulisi puuttua asiaan, jos alueella on luvattomia aluekeräyspisteitä. Tällöin kyse on jätelain normaalista viranomaisvalvonnasta, eivätkä valvonnassa havaitut mahdolliset pienet puutteet merkitse vielä sitä, että jätelain 37 §:n mukaiset edellytykset eivät täyttyisi.

Rambollin selvityksessä on myös todettu, että kaikki jo alueella toimivat yhtiöt ovat valmiita liittämään minkä tahansa kotitalouden kuljetusjärjestelmäänsä. Ratkaisulla 23.7.2018 taltionumero 3566 korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden ratkaisun, jonka perusteluissa katsottiin, että jätteenkuljetuspalveluita oli saatavilla kattavasti muun muassa perustuen siihen, että viranomaisen tietoon ei ollut tullut tilanteita, joissa asukas ei olisi saanut yrittäjiltä tyhjennyspalveluita.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 23.7.2018 taltionumero 3565 on katsottu, että asiassa tehdyt selvitykset voivat olla riittäviä, vaikka ne eivät täytä esimerkiksi Kuntaliiton yleiskirjeessä (5/80/2013) esitettyjä ohjeellisia vaatimuksia, kunhan selvityksen perusteella on kuitenkin arvioitavissa, täyttyvätkö edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle.

Liittymättömät kiinteistöt tulee selvittää molemmissa kuljetusjärjestelmissä, eikä työmäärä ole erilainen kuljetusjärjestelmien välillä. Järjestelmää vaihtamalla tarvittava työmäärä ei katoa. Esimerkit Joensuusta ja Savo-Pielisen alueelta osoittavat, että kuljetusjärjestelmästä riippumatta jätteenkuljetusrekisteri on viranomaisrekisteri, jonka ylläpito kuuluu jätehuoltoviranomaiselle. Kun rekisteri on saatu ajantasaiseksi, jätehuoltoviranomaisella on mahdollisuus tarkastella liittymättömiä kiinteistöjä ja lähettää näille kiinteistöille huomautus asiasta. Mikäli kiinteistö ei edelleenkään liity järjestettyyn jätteenkuljetukseen, valvontaviranomaisella on tähän omat pakkokeinonsa.

Rambollin selvityksen perusteella voidaan todeta, että jätelautakunnan alueella 240 litran sekajäteastian tyhjennyksen hinnan ylä- ja alakvartiilin välinen ero on 2,4 euroa ja energiajätteellä 2,8 euroa jäteastian tyhjennystä kohden. Vastaava ero sekajätteellä 600–660 litran astioilla on 3,7 euroa ja energiajätteellä 4,9 euroa. Huomion arvoista on, että 600–660 litran astioita käytetään kohteissa, joissa on paljon toimintaa toisin kuin kohteissa, joissa on käytössä 240 litran astiat. Hinnoissa olevat erot ovat luonnollista ja perusteltua seurausta jätteenkuljetusyritysten tuotantorakenteesta. Aiheuttamisperiaatteen mukaisesti jätteen alkuperäinen tuottaja taikka nykyinen tai aiempi jätteen haltija vastaa jätehuollon kustannuksista, jolloin tyhjennyksen hinnan tuleekin olla korkeampi kohteissa, joissa kustannuksetkin ovat korkeammat. Ylä- ja alakvartiilin avulla arvioitu hintojen vaihtelu on kuitenkin varsin vähäistä ja täten täyttää jätelain 35 §:n 2 momentin ja 37 §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimukset kohtuullisista ja syrjimättömistä ehdoista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Jätteenkuljetusjärjestelmää koskeva päätöksenteko

Päijät-Hämeen jätelautakunta toimii kymmenen kunnan yhteisenä toimielimenä. Yhdeksää kuntaa eli Asikkalaa, Heinolaa, Hollolaa, Lahtea, Myrskylää, Orimattilaa, Padasjokea, Pukkilaa ja Sysmää koskevan päätöksenteon tueksi oli virkatyönä valmisteltu selvitys ”Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen laillisuustarkastelu Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueella”. Jätelautakunta oli varannut kaikille kiinnostuneille vaikutusmahdollisuuden 2.11.2016‒1.12.2016, jona aikana lautakunnalle oli voinut jättää mielipiteitä. Lisäksi lautakunta oli pyytänyt lausuntoja kunnilta, valtion viranomaisilta ja Päijät-Hämeen Jätehuolto Oy:ltä.

Kuljetusyrittäjät Lassila & Tikanoja Oyj, Hämeen kuljetuspiste Oy, Suez Suomi Oy ja RTK-Palvelu Oy toimittivat jätelautakunnalle 30.11.2016 päivätyn lausunnon. Lausunnon liitteenä oli Ramboll Finland Oy:n 28.11.2016 päivätty raportti ”Selvitys jätelain 35 §:n ja 37 §:n mukaisten ehtojen täyttymisestä Päijät-Hämeen jätelautakunnan alueen jätteiden kuljetuksissa”.

Lautakunnan kokoukseen 16.2.2017 oli edellä mainitun virkatyönä valmistellun selvityksen lisäksi laadittu erillinen vastine lausuntoihin ja mielipiteisiin. Saadut lausunnot ja mielipiteet oli myös liitetty kokouspöytäkirjaan. Esittelijä oli edellä kuvatun valmistelun perusteella laatinut kokoukseen päätösesityksen, jonka mukaan kunnan järjestämisvastuuseen kuuluvan yhdyskuntajätteen kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus olisi lakannut vaiheittain 1.10.2018‒1.4.2020. Esityksen mukaan kaikki jätelain 37 §:ssä kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle esitetyt edellytykset eivät täyttyneet.

Lautakunnan jäsenen muutosehdotus voimassa olevan mallin mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetusjärjestelmän jatkamisesta uuden jätelain 37 §:n mukaisena kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena tuli kuitenkin äänestyksen perusteella yhdyskuntalautakunnan päätökseksi. Muutosehdotuksessa viitattiin jätteenkuljetusyritysten toimittamaan selvitykseen ja kuntien antamiin lausuntoihin.

Jätelautakunta korjasi päätöksellään 30.3.2017 aikaisempaa päätöstään siten, että se ei koskenut Heinolan haja-asutusalueen yhdyskuntajätteen, Heinolan taajama-alueen biojätteen ja Orimattilan Artjärven yhdyskuntajätteen kuljetusta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä, järjestetäänkö kiinteistöittäinen jätteenkuljetus kunnassa tai sen osassa kunnan vai kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Kunnan harkintavaltaa jätteenkuljetusjärjestelmää valittaessa on kuitenkin uudella jätelailla rajoitettu. Päätös jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä jätteenkuljetuksena voidaan nimittäin tehdä vain silloin, kun uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Näiden edellytysten ja samalla kunnan päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi on voitava varmistua siitä, että päätöstä tehdessä on ollut olemassa hallintolain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kunnan päätös kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönotosta voi koskea kuntaa tai sen osaa. Kunta voi lisäksi rajata tällaisen päätöksen koskemaan vain tiettyä jätelajia tai tietynlaatuisia jätteitä. Jotta jätelaissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten täyttymistä voidaan arvioida, tulee päätöksenteon tueksi tehtävässä selvityksessä kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin mahdollisesti liittyvät erityispiirteet otetaan huomioon. Selvityksessä on erityisesti kiinnitettävä huomiota niihin alueiden ominaisuuksiin, joilla on merkitystä jätteenkuljetuksen ja sen kustannusten tai toimivuuden kannalta, kuten asuinkiinteistöjen määrään ja tiheyteen, kuljetusmatkoihin tai alueen kuljetusoloihin muutoin. Samankaltaiset alueet voidaan tarkastelussa yhdistää, mutta kuljetusolojen kannalta erityyppisiä alueita, kuten esimerkiksi keskustaajamaa ja hyvin harvaan asuttuja alueita, on yleensä syytä tarkastella erikseen. Edellä olevat periaatteet tulevat vastaavasti sovellettavaksi myös silloin, kun tarkastelun kohteena on useiden kuntien muodostama yhteisen jätehuoltoviranomaisen toimialue.

Jätelautakunnan päätöksenteon perusteena ovat olleet muun ohella virkatyönä laadittu selvitys ja siitä annetun lausunnon liitteenä toimitettu konsultin laatima selvitys. Molemmat selvitykset ovat sisältäneet jätteenkuljetuksesta sellaisia asianmukaisia perustietoja, joita on voitu käyttää päätöksenteon perusteena. Selvityksissä on kuitenkin päädytty keskenään täysin vastakkaisiin johtopäätöksiin jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisen osalta. Lisäksi kaikille kiinnostuneille varattu mahdollisuus saada tietoa ja lausua mielipiteensä jätelain 38 §:ssä tarkoitetulla tavoin on koskenut vain virkatyönä laadittua selvitystä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava, ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Jätelautakunnan päätöksessä on viitattu yleisesti kuljetusyrittäjien lausunnon liitteenä toimitettuun konsulttiselvitykseen, eikä päätöksen perusteluissa ole yksityiskohtaisemmin esitetty, millä perusteella lautakunta on päätynyt pitämään kyseistä selvitystä luotettavampana kuin virkatyönä laadittua selvitystä. Kun jätelautakunnalla on päätöksenteon tukena ollut käytettävissään kaksi osin ristiriitaista selvitystä, ei perusteluvelvollisuuden kannalta riittävänä voida pitää sitä, että päätöksen perusteluissa on viitattu vain toiseen selvityksistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo vastaavasti kuin hallinto-oikeus, että jätelautakunnan päätöstä tehtäessä ei ole ollut riittävää selvitystä jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisestä. Kummassakaan jätelautakunnan käytössä olleessa selvityksessä ei ole kattavasti käsitelty kuntien välisiä yhdyskuntarakenteeseen liittyviä eroja tai eri luonteisia alueita kuntien sisällä, kuten keskustaajamia ja niitä ympäröiviä maaseutumaisia alueita, eikä vertailtu sitä, miten kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle säädetyt edellytykset toteutuvat eri tyyppisillä alueilla. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen valinta edellyttää kuitenkin, että jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisestä varmistutaan koko sillä alueella, jota päätös koskee. Tästä syystä eri tyyppisten alueiden ominaispiirteet huomioon ottava tarkastelu on tarpeen päätöksen lainmukaisuuden varmistamiseksi.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Tuire Taina.