Muu päätös 5340/2019
Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 12.6.2019 nro 19/0454/2
Asian aikaisempi käsittely
Espoon kaupunginvaltuusto on 22.1.2018 (§ 4) päättänyt, että
1. Virastokeskuksen kehittämistä ja Espoon kaupungintalon tilaratkaisua viedään eteenpäin selostuksessa esitetyn Espoo-talo-vaihtoehdon mukaisesti nykyisen Virastotalo 2:n rakennuksen paikalle;
A) Espoo-talosta tehdään ”espoolaisten talo”. Lähtökohtana on hybridimalli, jossa kaupunki palveluna -konseptia hyödyntämällä kaupungin tarvitsemien tilojen yhteyteen suunnitellaan monipuolisia asukkaiden palveluita, palvelutori, kulttuuri- ja liiketiloja, monikäyttöiset päätöksentekoa (lautakunnat, kaupunginhallitus ja valtuustotyöskentely) ja asukasyhteistyötä modernisti palvelevat tilat sekä muut joustavasti käytettävät päätöksenteon tarvitsemat tilat. Nykyisen valtuustotalon käyttö ja olemassaolo tuodaan erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi;
B) suunniteltavien tilojen tulee edistää kuntalaisten yhteisöllisyyttä ja osallisuutta päätöksentekoon, helpottaa palveluiden saavutettavuutta ja edistää kestävän kehityksen tavoitteita. Rakennuksen lähiympäristöineen tulee muodostaa turvallisia ja viihtyisiä kaupunkitiloja sekä olla korkeatasoisesti ja kestävästi toteutettu. Ratkaisulla kiirehditään Espoon keskuksen kehittämistä siten, että alue muuttuu vanhasta virastotalokeskuksesta houkuttelevaksi kaupunkikeskukseksi. Jatkosuunnitteluun kytketään myös Tuomiokirkon alue ja Espoonjoki historiallisina kulttuurimaisemina. Erityisesti hyödynnetään espoolaisten talosta avautuvat näkymät yli koko keskusalueen; ja
2. kehottaa kaupunginhallitusta käynnistämään ”espoolaisten talon” suunnittelun sekä valmistelemaan hankkeen rahoituksen ja toteutusmallin.
Kaupunginvaltuusto on liittänyt päätökseensä ilmoituksen muutoksenhakukiellosta kuntalain 136 §:ään perustuen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n, B:n ja C:n sekä neljän muun henkilön kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.
Valtuusto on 22.1.2018 (§ 4) päättänyt Virastokeskuksen kehittämisen ja kaupungintalon tilaratkaisun valmistelun viemisestä eteenpäin ”Espoo-talo”-vaihtoehdon mukaisesti nykyisen Virastotalo 2:n rakennuksen paikalle. ”Espoo-talosta” tehdään ”espoolaisten talo”. Päätöksen mukaan lähtökohtana on hybridimalli, jonka osalta on kuvattu suunniteltavia palveluja ja tiloja. Päätöksessä on mainittu, että nykyisen valtuustotalon olemassaolo ja käyttö tuodaan erikseen kaupunginvaltuuston päätettäväksi. Päätöksessä on kuvattu muun ohessa suunniteltaviin tiloihin, kestävään kehitykseen ja rakennukseen lähiympäristöineen liittyviä tavoitteita. Jatkosuunnitteluun kytketään myös Tuomiokirkon alue ja Espoonjoki kulttuurimaisemina. Päätöksessä on kehotettu kaupunginhallitusta käynnistämään ”espoolaisten talon” suunnittelu sekä valmistelemaan hankkeen rahoitus ja toteutusmalli.
Valittajat ovat katsoneet, että kaupunginvaltuusto olisi valituksenalaisella päätöksellä päättänyt tosiasiallisesti ainakin kaupungintalon purkamisesta. Hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston päätöksen selostusosasta ilmenee, että ”Espoo-talo”-kehityspolussa kaupungintalo ja valtuustotalo purettaisiin ja että kaupungintalon ja valtuustotalon purkupäätöksen jälkeen käynnistettäisiin tarvittavat asemakaavamuutokset asuinrakentamisen edistämiseksi.
Hallinto-oikeus toteaa, että valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt valmistelun ja suunnittelun edelleen jatkamisesta tietyn vaihtoehdon ja päätöksessä todettujen tavoitteiden pohjalta. Kaupunki on aiemmin selvittänyt erilaisia vaihtoehtoja virastokeskuksen kehittämiselle ja kaupungintalon tilaratkaisulle, joten valtuuston päätös sinänsä merkitsee valmistelun jatkamista yhden vaihtoehdon pohjalta. Päätöksellä ei kuitenkaan ole sitovasti suljettu pois muita toteuttamisvaihtoehtoja eikä sillä ole myöskään sitovasti ratkaistu ”Espoo-talo”-vaihtoehdon toteuttamista miltään osin. Hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston päätös on luonteeltaan lähinnä asian valmistelun jatkamista ohjaava periaatepäätös. Päätöksessä on siten ollut kysymys kuntalain 136 §:ssä tarkoitetusta vain valmistelua koskevasta päätöksestä, joka ei sisällä sellaista ratkaisua, josta saa tehdä kunnallisvalituksen. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallituksen päätökseen 5.2.2018 § 41 oheistetulla tiedotteella, jonka mukaan valtuusto olisi päättänyt kaupungintalon purkamisesta ja uuden espoolaisten talon rakentamisesta, ei ole oikeudellista merkitystä valtuuston päätöksen luonnetta arvioitaessa. Valitus valtuuston päätöksestä ja vaatimus sen täytäntöönpanon kieltämisestä on näin ollen jätettävä tutkimatta.
Siltä osin kuin valittajat ovat hallinto-oikeudessa esittäneet muita täytäntöönpanon kieltämistä koskevia vaatimuksia, hallinto-oikeus toteaa, ettei hallinto-oikeudella ole kuntalain 143 §:ssä säädetty huomion ottaen tämän asian yhteydessä toimivaltaa niiden tutkimiseen.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainittu
Kuntalaki 143 § ja 144 §
Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pia Repo, Minna Ruuskanen ja Tiina Virtanen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A, B ja C ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että asia palautetaan tutkittavaksi hallinto-oikeudessa.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Valtuuston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kysymys vain valmistelusta ja päätös on valituskelpoinen. Päätös ei koske pelkästään valmistelua, koska päätös sulkee tosiasiassa pois muut vaihtoehdot, kuten esimerkiksi Espoon kaupungintalon suojelemisen ja säilyttämisen.
Hallinto-oikeus on toisaalta katsonut, että kysymys olisi periaatepäätöksestä, eli kyseessä olisi valituskelpoinen lopullinen päätös. Valtuuston päätöksen perusteella vaihtoehdoksi on jäänyt ainoastaan kaupungintalon purkaminen. Kaupungintalon tilalle rakennettaisiin asuinkerrostalo.
Valittajien tulkintaa tukee Espoon kaupunginhallituksen 5.2.2018 julkistama tiedote, jossa on todettu seuraavaa: ”Valtuusto päätti 22.1. kaupungintalon purkamisesta ja uuden espoolaisten talon rakentamisesta.” Tiedote on Espoon kaupungin virkamiesten kirjoittama ja johdon hyväksymä. Tämän osoittaa tiedotteen alussa oleva sitaatti Espoon kaupunginjohtajalta. He ovat pitäneet valtuuston päätöstä todellisena ja varsinaisena Espoon kaupungintalon purkupäätöksenä.
Tiedotteen merkitys on oikeudellinen, koska Espoon kaupungin velvollisuus on viestinnässään antaa oikeaa tietoa tiedotusvälineille ja asukkaille. Tiedotetta ei voida kiistää myöhemmällä lausunnolla hallinto-oikeudelle, koska tiedotteesta ei ole laadittu korjaavaa uutta tiedotetta. Hallinto-oikeus ei ole perustellut omaa näkemystään siitä, että tiedotteella ei ole oikeudellista merkitystä valtuuston päätöksen luonnetta arvioitaessa.
Espoon kaupunginvaltuuston kokouksen 22.1.2018 videotallenteesta ilmenee, että kaupunginhallituksen esityksen hyväksyminen tarkoittaa Espoon kaupungintalon purkamista ja korttelialueen uudelleenkaavoittamista asuntotarkoitukseen. Kaikki puheenvuoron käyttäneet valtuutetut ovat tienneet, että päätösesitys merkitsee kaupungintalon purkamista. Kaupungin johto on vuoden 2017 aikana tiedottanut valtuustoryhmille tehden selväksi, että kaupungintalo on tarkoitus purkaa.
Päätöksen valmistelussa ei ole noudatettu hyvän hallinnon periaatteita. Pitkän käsittelyn aikana on pyritty salaamaan asiaan vaikuttavia tärkeitä tietoja, kuten esimerkiksi asiantuntijaselvityksiä. Puutteellisen valmistelun takia asiaa on käsitelty vuoden 2017 kesän ja syksyn aikana useasti kaupunginhallituksessa, ja asia on jätetty pöydälle. Asian esittely on ollut valikoivaa, ja tarkempia tietoja kaupungintalon arvoista ja kunnosta on saatu kokousmateriaalin liitteeksi vasta kaupunginhallituksen erillispäätöksin pöydällepanon jälkeen. Esimerkiksi kaupungintalosta tehty rakennustekninen kuntoselvitys talon mikrobiologisesta tilasta ja terveellisyydestä on saatu vasta liitteeksi kaupunginhallituksen kokoukseen 8.1.2018. Nämä ongelmat on tuotu hallinto-oikeuden tietoon, ja niiden takia valtuuston päätös olisi tullut kumota ja palauttaa uudelleen valmisteluun.
Vasta valituksenalaisen valtuuston päätöksen jälkeen Espoon kaupungin rakennusvalvonnassa on jatkettu, kahdeksan vuoden käsittelytauon jälkeen, vuoden 2010 syksyllä jätetyn purkuluvan käsittelyä. Tämä vahvistaa sitä käsitystä, että valituksenalainen valtuuston päätös on ollut todellinen päätös, joka on käynnistänyt kaupungintalon purkuluvan käsittelyn Espoon kaupungin rakennusvalvontakeskuksessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Antti Pekkala ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Jukka Vanto.