Suomeksi - På svenska - In English - Other languages

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2013:193

KHO:2013:193

Valtion virkamies - Tuomari - Käräjätuomari - Palkkaus - Tuomioistuin - Käräjäoikeuksien rakenneuudistus - Yhdenvertaisuusperiaate - Oikaisuvaatimus - Oikeusministeriö - Toimivalta - Päätös - Valituskelpoisuus

Vuosikirjanumero: KHO:2013:193
Antopäivä: 11.12.2013
Taltionumero: 3858
Diaarinumero: 338/3/11

Oikeusministeriö oli 1.1.2010 toteutuneen käräjäoikeuksien yhdistymisen yhteydessä siirtänyt käräjätuomari X:n suostumuksen mukaisesti hänen T11 virkansa A:n käräjäoikeuteen.

Käräjätuomari X oli oikeusministeriölle osoittamassaan hakemuksessa pyytänyt, että hänelle maksetaan takautuvasti palkkaa käräjätuomarin T 11 palkkausluokan asemesta palkkausluokan T 13 mukaisesti. X katsoi, että käräjäoikeuksien rakenneuudistuksen johdosta toteutunut käräjäoikeuksien yhdistyminen oli johtanut tilanteeseen, jossa hänet oli palkkauksen perusteella asetettu epäyhdenvertaiseen asemaan suhteessa toiseen samassa asemassa olevaan virkamieheen Y, joka oli siirretty A:n käräjäoikeuteen käräjätuomarin T 13 virassa. Y:llä oli X:ää vähemmän työkokemusta lakimiestehtävissä, tuomioistuimessa ja käräjätuomarina.

Oikeusministeriö oli päätöksellään 28.12.2010 hylännyt hakemuksen. X valitti päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Oikeusministeriö totesi valituksen johdosta antamassaan lausunnossa, että ministeriön 28.12.2010 päivätty vastaus ei sisältänyt hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua valituskelpoista ratkaisua ainakaan siltä osin kuin siinä on kysymys palkkausluokan tarkistamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että X:n Suomen perustuslain, valtion virkamieslain ja yhdenvertaisuuslain mukaiseen yhdenvertaisuusperiaatteeseen perustunut palkkauksen oikaisemista koskeva vaatimus koski valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaista taloudellista etua koskevaa asiaa, jonka ratkaiseminen ei edellyttänyt virkaehtosopimuksen tulkintaa. Oikeusministeriön oli näin ollen tullut tutkia X:n oikaisuvaatimus, ja siihen annettu ratkaisu oli hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu valituskelpoinen päätös. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi oikeusministeriön esittämän valituskelpoisuutta koskevan väitteen ja tutki X:n valituksen.

Asiassa oli aineellisesti ratkaistavana, oliko käräjäoikeuksien rakenneuudistuksen johdosta toteutunut käräjäoikeuksien yhdistyminen johtanut X:n osalta oikeudenvastaisesti liian alhaiseen palkkaukseen. X:n palkkaus oli määräytynyt virkaehtosopimuksen mukaisesti. Käräjätuomarit oli rakennemuutoksen yhteydessä siirretty perustettuun käräjäoikeuteen sen palkkausluokan mukaisessa virassa, jossa he olivat olleet välittömästi ennen uudistusta. Asiassa oli siksi arvioitavana, oliko kyseinen menettely ollut valituksessa esitetyllä tavalla perustuslain, valtion virkamieslain ja yhdenvertaisuuslain mukaisen yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että uudistuksen yhteydessä tai siitä johtuen ei asiassa saadun selvityksen mukaan toteutettu käräjätuomarien palkkausluokan tarkistuksia, eikä ketään käräjätuomaria ollut sijoitettu yksinomaan uudistuksesta johtuen aiempaa ylempään tai alempaan palkkausluokan mukaiseen virkaan. Se seikka, että käräjäoikeuksissa oli ollut X:n palkkausluokan virkaa korkeammassa palkkausluokan virassa henkilöitä, joilla oli vähemmän työkokemusta tai muita ansioita, ei merkinnyt, että X olisi uudistuksen yhteydessä noudatetun menettelyn johdosta asetettu palkkauksen suhteen perusteettomasti epäyhdenvertaiseen asemaan. Käräjätuomarien työnantaja ei ollut uudistuksen myötä muuttunut, eikä asia siten rinnastunut liikkeenluovutukseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei X:llä ollut esittämillään perusteilla oikeutta vaatimaansa palkkaukseen ja hylkäsi X:n valituksen.

Päätös, josta valitetaan

Oikeusministeriö 28.12.2010 nro OM 52/123/2010

Asian aikaisempi käsittely

Oikeusministeriön päätöksen 8.6.2009 (OM 19/103/2009) mukaan C:n käräjäoikeuden palkkausluokan T 11 viran haltija X on antanut suostumuksensa virkansa siirtämiseen A:n käräjäoikeuteen 1.1.2010 lukien. Oikeusministeriö on päätöksellään ottaen huomioon asianomaisten virastojen kanssa käymänsä neuvottelut ja asianomaisten virkamiesten suostumukset sijoittanut E:n hovioikeuspiirissä muun ohella A:n käräjäoikeuteen viisi käräjätuomarin T 13 virkaa ja viisi käräjätuomarin T 11 virkaa 1.1.2010 lukien.

Oikeusministeriö on päätöksellään 22.12.2009 (OM 117/103/2009) sijoittanut muun ohella A:n käräjäoikeuteen yhden käräjäoikeuksien yhteiseksi perustetun ja siirretyn käräjätuomarin T 13 viran 1.1.2010 lukien. Päätöksen mukaan toimenpiteisiin virkojen täyttämiseksi voidaan ryhtyä välittömästi.

Hakemus oikeusministeriölle

X on oikeusministeriölle osoittamassaan hakemuksessa pyytänyt, että hänelle maksetaan takautuvasti 1.8.2010 lukien palkkaa käräjätuomarin virkasuhteensa perusteella palkkausluokan T 13 mukaan palkkausluokan T 11 asemesta. X on hakemuksessaan pyytänyt, että mikäli häntä ei voida siirtää T 13 palkkausluokan virkaan, tulee hänelle maksaa T 13 ja T 11 palkkausluokkien välinen erotus henkilökohtaisena palkanlisänä. X on hoitanut 1.1.2010–31.7.2010 välisen ajan T 13 palkkausluokan virkaa.

Oikeusministeriön päätös

Oikeusministeriö on päätöksellään 28.12.2010 hylännyt hakemuksen.

Oikeusministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tuomareiden palkkaus perustuu tuomioistuinten ja tuomareiden ja lakimiesten palkkauksesta 12.5.2009 tehtyyn tarkentavaan virkaehtosopimukseen siihen myöhempine tehtyine muutoksineen. Kysymyksessä on virkapalkkajärjestelmä siten, että kaikilla sopimusalaan kuuluvilla viroilla on palkkausluokka. Kaikissa käräjäoikeuksissa on käräjätuomarien virkoja palkkausluokissa T 11 ja T 13. Perustetun viran palkkausluokkaa voidaan muuttaa sopimusosapuolten tekemällä uudella virkaehtosopimuksella. Avoimeksi tullut ylemmän palkkausluokan virka täytetään tuomareiden nimittämisestä annetun lain (205/2000) mukaisesti. Kelpoisuusvaatimusten täyttäneiden hakijoiden keskinäistä paremmuutta nimittämisviranomaiset arvioivat yleisten nimitysperusteiden nojalla. Arvioinnissa palvelusvuodet tuomarina ovat yhtenä, mutta eivät ratkaisevana tekijänä. Tuomarinvalintalautakunta tekee perustellun esityksen tuomarin virkaan nimittämisestä, joka toimitetaan valtioneuvostolle nimitysasian tasavallan presidentille esittelemistä varten. Tuomarin nimittää virkaan tasavallan presidentti.

Oikeusministeriö ei tasapuolisen kohtelun johdosta pidä perusteltuna käyttää valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n ja virkaehtosopimusasetuksen 9 §:n mukaista toimivaltaansa nimittämismenettelyyn rinnastettavalla tavalla muuttamalla X:n viran palkkausluokka tai myöntämällä palkkausluokkien välinen erotus henkilökohtaisena lisänä. X:n palvelusaika on huomioitu palkkauksessa virkaehtosopimuksen mukaisina kokemuslisinä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on valituksessaan vaatinut, että oikeusministeriön päätös kumotaan ja oikeusministeriö velvoitetaan X:n hakemuksen mukaisesti maksamaan hänelle palkkaa T 13 palkkausluokan mukaan joko 1.7.2010 tai viimeistään 1.1.2011 alkaen.

X on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

X on työskennellyt alimman palkkausluokan käräjätuomarin virassa 1.3.1994 lukien. Aluksi hän on työskennellyt C:n käräjäoikeudessa ja 1.1.2010 alkaen käräjäoikeuksien yhdistymisen jälkeen A:n käräjäoikeudessa. Käräjäoikeudessa on kaksitoista käräjätuomarin virkaa, joista osa kuuluu palkkausluokkaan T 13 ja osa palkkausluokkaan T 11. Käräjäoikeuden työjärjestyksen mukaan työmäärä kaikkien tuomareiden kesken jakautuu sekä määrällisesti että laadullisesti tasan. Käräjäoikeuden yhdistymisen myötä on syntynyt tilanne, jossa X:n palkka on pienempi kuin toisen käräjätuomarin Y:n, jolla on vähemmän työkokemusta niin lakimiestehtävissä, tuomioistuinsektorilla kuin käräjätuomarinakin. Viranhaussa Y:tä ei ole koskaan asetettu X:n edelle. Palkkauksen erilaisuuteen ei ole pätevää tai asiallista perustetta. Tilanne on vastoin yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun periaatetta, jotka ilmenevät perustuslain 6 §:stä ja virkamieslain 11 §:stä. X:n hakemuksessa ei ole kysymys virkaehtosopimusasiasta eikä nimitysasiasta, vaan nimenomaan yhdenvertaisuudesta ja tasapuolisesta kohtelusta. Virkaehtosopimuksessa ei voida syrjäyttää pakottavaa lakia.

Työtuomioistuimen tuomioista 2002:7–10 ja 2003:80–82 ilmenee, että oikeusministeriö on aikanaan virkaehtosopimuksella hyväksynyt T 13 palkkausluokkaan siirrettäväksi tuomareita, joilla on kokemuslisään oikeuttavaa palvelusaikaa vähintään 20 vuotta. X:llä palvelusaikaa on noin 29 vuotta, mikä seikka on myös otettava huomioon arvioitaessa tasapuolista kohtelua. X on viitannut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, nykyisin unionin tuomioistuin, asiassa C-127/92, Enderby antamaan tuomioon.

Käräjäoikeuksien yhdistäminen eli organisaatiouudistus ei sellaisenaan ole lain edellyttämä asiallinen tai pätevä peruste eriarvoiselle palkkaukselle yksittäisen viraston sisällä. Ministeriön olisi tullut osana uudistuksen asianmukaista täytäntöönpanoa ja hyvää hallintoa omasta aloitteestaan korjata uudistuksen synnyttämät palkkavääristymät ja ainakin selvät lainvastaisuudet. Ministeriön päätöksessä mainittu virkaehtosopimuslain säännös ei olisi tätä estänyt. Vääristymät olisi syytä korjata virkaehtosopimuksin.

Laki edellyttää, että organisaatiouudistuksen synnyttämät vääristymät tai tasapuolisen kohtelun loukkaukset korjataan heti tai vähintäänkin kohtuullisessa ajassa. Tuomiopiiriuudistus muistuttaa kuntaliitos- ja liikkeenluovutustilanteita. Kuntaliitosten yhteydessä todetut perusteettomat palkkaerot on harmonisoitu varsin nopeassa aikataulussa. Myös liikkeenluovutustilanteissa palkkaerot edellytetään oikeuskäytännön ja -kirjallisuuden mukaan poistettavan kohtuullisessa ajassa.

Oikeusministeriö on antanut lausunnon. Ministeriön 28.12.2010 vastaus ei sisällä hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua valituskelpoista ratkaisua ainakaan siltä osin kuin siinä on kysymys palkkausluokan tarkistamisesta. Yksittäisellä viranhaltijalla ei ole lakiin perustuvaa oikeutta vaatia oikeusministeriötä neuvotteluosapuolena ryhtymään toimenpiteisiin palkkausluokkatarkistuksen kohdentamiseksi siihen virastoon, missä hän työskentelee ja ohjeistamaan palkkausluokkatarkistuksen kohdistamista häneen. Ministeriön 28.12.2010 vastaus ei siten sisällä hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua valituskelpoista ratkaisua ainakaan siltä osin kuin siinä on kysymys palkkausluokan tarkistamisesta.

Oikeusministeriön periaatteena on, että harkinnanvaraista henkilökohtaista lisää, joka ei perustu virkaehtosopimuksen määräyksiin, voidaan maksaa oman työn ohella tehtävistä erityistehtävistä, kuten esimerkiksi osallistumisesta kehittämishankkeisiin. Nyt puheena olevassa asiassa ei ole kyse tällaisesta tilanteesta. Tuomioistuimissa saman palkkausluokan virkaan voi tulla nimitetyksi hyvin erisuuruisin ansioin. Menettely, jossa oikeusministeriö ryhtyisi oman harkintansa perusteella henkilökohtaisin lisin oikaisemaan yksittäisten tuomareiden palkkausta, syrjäyttäisi Suomen perustuslain 102 §:ään ja tuomareiden nimittämisestä annettuun lakiin perustuvan tuomareiden nimittämismenettelyn, jota sovelletaan yhtä lailla niin alemman kuin ylemmän palkkausluokan virkoihin. X:n valitus tulisi henkilökohtaista lisää koskevilta osin hylätä.

X on antanut vastaselityksen. Valitus perustuu yksinomaan siihen, että X:llä on subjektiivinen oikeus yhdenvertaiseen ja tasapuoliseen kohteluun suhteessa niihin, joiden asema työssä on hänen kanssaan samanlainen. X:n palkkaa on muutettava siten, että se on yhdenmukainen muiden kanssa. Asiassa on kysymys valtion virkamieslain 52 §:n 2 momentin mukaisesta valituksesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää oikeusministeriön lausunnossaan esittämän väitteen oikeusministeriön 28.12.2010 tekemän päätöksen valituskelvottomuudesta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

1. X:n oikaisuvaatimuksen ja valituksen tutkiminen

Valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun viranomaisen päätökseen saadaan hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

X on oikeusministeriölle osoittamassaan hakemuksessa katsonut, että hänet on palkkauksensa perusteella asetettu perustuslain ja virkamieslain vastaisesti epäyhdenvertaiseen asemaan suhteessa toiseen samassa asemassa olevaan virkamieheen ja vaatinut ministeriötä oikaisemaan palkkaustaan tällä perusteella. Hänen vaatimuksensa on siten koskenut valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaista asiaa, jonka ratkaiseminen ei ole edellyttänyt virkaehtosopimuksen tulkintaa. Näin ollen oikeusministeriön on tullut tutkia X:n oikaisuvaatimus, ja siihen annettu ratkaisu on hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu valituskelpoinen päätös. X:llä on ollut oikeus hakea muutosta kyseiseen oikaisuvaatimukseen annettuun ratkaisuun valtion virkamieslain 52 §:n 2 momentin ja hallintolainkäyttölain 7 §:n mukaisesti korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

2. Oikeusministeriön päätöksen laillisuuden arviointi

Sovellettavat säännökset

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Valtion virkamieslain 11 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava palveluksessaan olevia virkamiehiä tasapuolisesti niin, ettei ketään perusteettomasti aseteta toisiin nähden eri asemaan syntyperän, etnisen alkuperän, kansalaisuuden, sukupuolen, sukupuolisen suuntautumisen, uskonnon, vakaumuksen, vammaisuuden, iän taikka poliittisen tai ammattiyhdistystoiminnan taikka muun näihin verrattavan seikan vuoksi. Siitä, mitä syrjinnän käsitteellä tarkoitetaan, vastatoimien kiellosta ja todistustaakasta syrjintäasiaa käsiteltäessä säädetään sukupuoleen perustuvan syrjinnän osalta naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986) sekä eräiden muiden syrjintäperusteiden osalta yhdenvertaisuuslaissa (21/2004).

Yhdenvertaisuuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ketään ei saa syrjiä iän, etnisen tai kansallisen alkuperän, kansalaisuuden, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautumisen tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Sukupuoleen perustuvasta syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986).

Saatu selvitys

Valtioneuvosto antoi 12.6.2008 asetuksen käräjäoikeuksien tuomiopiireistä (410/2008), jonka johdosta C:n, B:n ja D:n käräjäoikeudet yhdistyivät 1.1.2010 alkaen A:n käräjäoikeudeksi.

Oikeusministeriö on 8.6.2009 (OM 19/103/2009) tehnyt päätöksen käräjätuomarin virkojen sekä maaoikeusinsinöörin viran sijoittamisesta rakennemuutoksen kohteena olleisiin käräjäoikeuksiin E:n hovioikeuspiirissä. Oikeusministeriö on päätöksellään sijoittanut A:n käräjäoikeuteen viisi palkkausluokan T 13 käräjätuomaria ja viisi palkkausluokan T 11 käräjätuomaria. Päätös on perustunut virastojen kanssa käytyihin neuvotteluihin ja asianomaisten virkamiesten suostumukseen. Päätöksestä ilmenee, että X on ollut C:n käräjäoikeudessa palkkausluokan T 11 virassa ja Y on ollut B:n käräjäoikeudessa palkkausluokan T 13 virassa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko käräjäoikeuksien rakenneuudistuksen johdosta toteutunut käräjäoikeuksien yhdistyminen johtanut X:n osalta oikeudenvastaisesti liian alhaiseen palkkaukseen. X:n palkkaus on määräytynyt virkaehtosopimuksen mukaisesti. Käräjätuomarit on rakennemuutoksen yhteydessä siirretty perustettavaan käräjäoikeuteen sen palkkausluokan mukaisessa virassa, jossa he ovat olleet välittömästi ennen uudistusta. Asiassa on siten arvioitava, onko kyseinen menettely ollut valituksessa esitetyllä tavalla perustuslain 6 §:ssä, valtion virkamieslain 11 §:ssä ja yhdenvertaisuuslain 6 §:n 1 momentissa säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

X ei ole edes väittänyt tulleensa syrjityksi sukupuolensa perusteella, joten asiassa ei tule sovellettavaksi naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettu laki. Asian arvioinnissa ei siten ole ratkaisevaa merkitystä X:n valituksessaan viittaamilla työtuomioistuimen ratkaisuilla TT 2003:80–82 tai Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-127/92, Enderby antamalla tuomiolla, joissa kaikissa on ollut kysymys sukupuolen perusteella tapahtuvasta syrjinnästä.

Uudistuksen yhteydessä tai siitä johtuen ei ole asiassa saadun selvityksen mukaan toteutettu käräjätuomarien palkkausluokan tarkistuksia, eikä ketään käräjätuomaria ole sijoitettu yksinomaan uudistuksesta johtuen aiempaa ylempään tai alempaan palkkausluokan mukaiseen virkaan. Se seikka, että yhdistyneissä käräjäoikeuksissa on ollut X:n palkkausluokan virkaa korkeammassa palkkausluokan virassa henkilöitä, joilla on vähemmän työkokemusta tai muita ansioita, ei merkitse, että X olisi uudistuksen yhteydessä noudatetun menettelyn johdosta asetettu palkkauksen suhteen perusteettomasti epäyhdenvertaiseen asemaan. Käräjätuomarien työnantaja ei ole uudistuksen myötä muuttunut, eikä asia siten rinnastu liikkeenluovutukseen.

X:llä ei siten ole esittämillään perusteilla oikeutta vaatimaansa palkkaukseen. Näin ollen ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentti, X:n valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Elina Ranz.

 
Julkaistu 11.12.2013