Suomeksi - På svenska - In English - Other languages

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2014:1

KHO:2014:1

Yhdistys - Yhdistysrekisteri - Rekisteröimispäätös - Yhdistyksen tarkoitus - Hyvien tapojen vastaisuus - Säännöt - Päihdepolitiikka - Kannabiksen dekriminalisointi - Terveydelle haitallinen tapa - Perusoikeus - Ihmisoikeus - Yhdistymisvapaus - Sananvapaus - Rajoitusperuste - Tarkkarajaisuus - Painava yhteiskunnallinen tarve - Demokratian toimivuus - Perusoikeusmyönteinen laintulkinta - Euroopan ihmisoikeussopimus - Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö

Vuosikirjanumero: KHO:2014:1
Antopäivä: 3.1.2014
Taltionumero: 1
Diaarinumero: 1543/1/12

Yhdistyslain mukaan yhdistyksen tarkoitus ei saanut olla hyvien tapojen vastainen.

Suomen kannabisyhdistyksen tarkoituksena oli sen sääntöjen mukaan vaikuttaa päihdepolitiikkaan ja lainsäädäntöön siten, että kannabiksen käyttö, hallussapito ja viljely omaan käyttöön tulevat sallituksi täysi-ikäisille sekä luodaan sääntely kannabiksen tuotantoon ja jakeluun.

Asiassa oli arvioitava, oliko yhdistyksen rekisteröinti voitu laillisesti evätä sillä perusteella, että yhdistyksen sääntöjen mukainen tarkoitus oli hyvien tapojen vastainen. Tällöin oli erityisesti kiinnitettävä huomiota yhdistymisvapautta koskeviin perusoikeussäännöksiin ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksiin. Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että ihmisoikeussopimuksen määräykset ilmaisivat ihmisoikeuksien vähimmäistason, johon Suomi oli kansainvälisesti sitoutunut. Vähintään tämä taso oli perustuslain perusoikeussäännösten mukaan saavutettava.

Tulkittaessa yhdistyslain ilmaisua "hyvien tapojen vastainen" oli sovellettava perus- ja ihmisoikeussäännöksiä ottaen huomioon päätöksentekohetkellä vallitsevat olosuhteet. Rekisteröinnin esteenä ollut säännös ei ollut näistä syistä sen joustavasta ilmaisusta huolimatta sellaisessa ilmeisessä ristiriidassa perustuslaissa säädetyn yhdistymisvapauden kanssa, että se olisi tullut jättää soveltamatta perustuslain 106 §:n nojalla.

Perustuslain esitöiden mukaan perusoikeuksien rajoitusperusteiden tuli olla suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdistyksen rekisteröinnin epääminen oli vakava yhdistymisvapauden rajoitus. Rekisteröinnin epäämisellä puututtiin yhdistymisvapauteen. Yhdistyksen rekisteröinnin epääminen edellytti painavaa yhteiskunnallista tarvetta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että päihdepolitiikasta käytävä keskustelu oli laajentunut ja moniarvoistunut viime vuosikymmeninä. Yhdistyksen ensisijainen tarkoitus, joka liittyi päihdepolitiikkaan vaikuttamiseen, ei ollut keskeisten demokraattisten tai oikeusvaltiollisten periaatteiden vastainen eikä siinä määrin yleisten etujen vastainen, että rekisteröinti olisi voitu niillä perusteilla evätä. Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että sen tehtävänä ei ollut ottaa kantaa siihen, oliko yhdistyksen säännöistä ilmenevä tarkoitus eli se päämäärä, jonka saavuttamista yhdistystoiminnalla tavoiteltiin, sinänsä hyväksyttävä. Asiassa oli ratkaistavana se, oliko rekisteröinti perusoikeus- ja ihmisoikeussäännökset huomioon ottaen voitu laillisesti evätä. Ratkaisun kannabiksen käytön mahdollisesta dekriminalisoinnista tekisi viime kädessä eduskunta. Tämän ratkaisun vaikutukset terveyden suojeluun sekä muihin yhteiskunnallisiin intresseihin liittyvät seuraukset eivät liittyneet välittömästi yhdistyksen rekisteröimisen edellytysten arviointiin. Yhdistyksen rekisteröintiä ei ollut muutoinkaan pidettävä ennakkokannanottona siihen, onko kannabiksen käyttö sallittava yhdistyksen säännöissä esitetyllä tavalla. Arvioitaessa rekisteröimisen epäämisen oikeasuhtaisuutta voitiin myös ottaa huomioon yhdistyslaissa säädetyt keinot yhdistyksen lakkauttamiseksi siinä tapauksessa, että se toimisi olennaisesti vastoin lakia tai hyviä tapoja.

Kun rekisteröinnin edellytyksenä olevaa yhdistyslain hyvien tapojen vastaisuutta koskevaa säännöstä tulkittiin perusoikeusmyönteisesti ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, yhdistyksen sääntöjen mukainen toiminnan tarkoitus ei muodostanut riittävän painavaa yhteiskunnallista perustetta rekisteröinnin epäämiseen.

Yhdistyslaki 1 § 1 mom., 6 §, 43 § 1 mom., 49 § 1 mom. 3 kohta sekä 2 ja 3 mom. ja 58 §

Huumausainelaki 1, 5 ja 7 §

Rikoslaki 50 luku

Suomen perustuslaki 6 § 1 ja 2 mom., 12 § 1 mom., 13 § 2 ja 3 mom., 14 § 4 mom., 22 § ja 106 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 11 art.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot asioissa

Sidiropoulos ym. v. Kreikka 10.7.1998

Freedom and Democracy Party v. Turkki 8.12.1999

Refah Partisi ym. v. Turkki (suuri jaosto) 13.2.2003

Gorzelik ym. v. Puola (suuri jaosto) 17.2.2004

Partidul Comunistilor ym. v. Romania 3.2.2005

United Macedonian Organisation Ilinden-Pirin ym. v. Bulgaria 20.10.2005

Linkov v. Tsekki 7.12.2006

Bozgan v. Romania 11.10.2007

Koretskyy ym. v. Ukraina 3.4.2008

Arges College of Legal Advisers v. Romania 8.3.2011

Vrt. KHO 1994 A 8 ja Euroopan ihmisoikeustoimikunnan päätös asiassa Larmela v. Finland 27.5.1997

Päätös, josta valitetaan

Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta 9.3.2012 nro 2010/Y/081

Patentti- ja rekisterihallituksen päätös

Patentti- ja rekisterihallitus on 18.8.2010 antamallaan päätöksellä evännyt Larmelan Suomen kannabisyhdistyksen puolesta tekemän perusilmoituksen rekisteröinnin yhdistyslain 1 §:n 1 momentin perusteella.

Patentti- ja rekisterihallitus on päätöksensä perusteluissa todennut, että yhdistyksen tarkoituksena on sen sääntöjen 2 §:n mukaan vaikuttaa päihdepolitiikkaan ja lainsäädäntöön siten, että kannabiksen käyttö, hallussapito ja viljely omaan käyttöön tulevat sallituksi täysi-ikäisille sekä luodaan sääntely kannabiksen tuotantoon ja jakeluun. Tarkoituksensa toteuttamiseksi yhdistys harjoittaa tutkimus-, selvitys- ja julkaisutoimintaa, osallistuu yhteiskunnalliseen keskusteluun sekä järjestää keskustelutilaisuuksia ja tapahtumia. Yhdistys tekee esityksiä viranomaisille ja päätöksentekijöille sekä antaa apua ja tukea henkilöille, jotka ovat joutuneet kannabiskieltolaista johtuvan syrjinnän, oikeusturvaloukkausten ja vainon kohteeksi.

Toimintaansa varten yhdistys voi omistaa kiinteää ja irtainta omaisuutta, harjoittaa julkaisutoimintaa, ottaa vastaan lahjoituksia ja testamentteja, toimeenpanna asianmukaisen luvan saatuaan myyjäisiä, arpajaisia ja rahankeräyksiä. Yhdistys on aatteellinen yhdistys jonka toiminnan tarkoituksena ei ole tuottaa jäsenilleen taloudellista etua.

Aatteellisen yhdistyksen saa perustaa aatteellisen tarkoituksen yhteistä toteuttamista varten. Yhdistyslain 1 §:n mukaan yhdistyksen tarkoitus ei saa olla lain tai hyvien tapojen vastainen.

Oikeusministeriö hylkäsi 5.5.1993 samankaltaisen yhdistyksen rekisteröinti-ilmoituksen sillä perusteella, että yhdistyksen tarkoitus oli hyvien tapojen vastainen. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi 16.9.1994 (taltionumero 4231) valituksen, jossa oli vaadittu mainitun oikeusministeriön päätöksen kumoamista.

Suomen kannabisyhdistyksen tarkoitusta on sen sääntöjen 2 §:n mukaan pidettävä hyvien tapojen vastaisena siten, että esitetty tarkoitus on yhteiskunnassamme vallitsevien oikeus- ja moraalikäsitysten vastainen.

Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnan ratkaisu

Valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Larmelan Suomen kannabisyhdistyksen puolesta tekemän valituksen ja pysyttänyt Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksen lopputuloksen.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Rekisteröimättömän yhdistyksen sääntöjen 2 §:n mukaan yhdistyksen tarkoitus on vaikuttaa päihdepolitiikkaan ja lainsäädäntöön siten, että kannabiksen käyttö, hallussapito ja viljely omaan käyttöön tulevat sallituiksi täysi-ikäisille sekä luodaan sääntely kannabiksen tuotantoon ja jakeluun.

Säännöissä mainittu kannabis on luokiteltu huumausaineeksi jo vuonna 1961 tehdyn kansainvälisen huumausaineita koskevan yleissopimuksen mukaan, joka sitoo myös Suomea. Tämän sopimuksen huumausainetta koskeva määritelmä on sisällytetty Suomessa voimassa olevan huumausainelain (373/2008) 3 §:ään.

Huumausainelain 1 §:n mukaan tavoitteena on huumausaineen laittoman Suomeen tuonnin, Suomesta viennin, valmistuksen, levittämisen ja käytön ehkäiseminen.

Lain 5 §:ssä on yleiskielto, jonka mukaan huumausaineen tuotanto, valmistus, tuonti Suomen alueelle, vienti Suomen alueelta, kuljetus, kauttakuljetus, jakelu, kauppa, käsittely, hallussapito ja käyttö on kiellettyä.

Edelleen 7 §:ssä mainitaan muun muassa hampun viljely käytettäväksi huumausaineena tai huumausaineen valmistuksessa tai tuotannossa kielletyksi.

Mainitun lain kieltojen rikkomisesta on säädetty rangaistukset rikoslain 50 luvussa.

Näistä voimassa olevista säännöksistä voidaan päätellä, että yhteiskunta suhtautuu niin kansallisesti kuin kansainvälisesti huumausaineisiin kielteisesti eikä sallivasti.

Huumausainepolitiikassa käydään keskusteluja niistä keinoista, joilla laittomien huumausaineiden väärinkäyttöä voitaisiin torjua ja laitonta huumausainekauppaa ehkäistä ja torjua sekä miten näistä huumeiden laittomista käyttötavoista johtuvia erilaisia terveydellisiä, sosiaalisia, turvallisuuteen liittyviä ynnä muita sellaisia haittoja tulisi ehkäistä ja pyrkiä vähentämään. Näiden keskustelujen päämääränä ei ole kuitenkaan poistaa huumausainekieltoa eikä siten sallia huumausaineita vaan nimenomaan ehkäistä ja vähentää laittomista huumausaineista johtuvia haittoja. Yhtenä tällaisena keinona ja keskustelunaiheena voi olla myös huumausaineen käytön dekriminalisointi. Toisin sanoen laittomasta huumausaineen käytöstä ei välttämättä tuomita rangaistusta. Käytön dekriminalisointi ei kuitenkaan merkitse sitä, etteivätkö huumausaineiden ja kannabiksen erilaiset käyttötavat olisi edelleen kiellettyjä kansainvälisten sopimusten ja huumausainelain perusteella.

Yhdistyksen tarkoituksesta saa sen kuvan, että pyrkimyksenä on kannabiksen käytön, hallussapidon ja viljelyn omaan käyttöön salliminen.

Kuitenkaan kansainvälisistä sopimuksista, Suomessa voimassa olevasta lainsäädännöstä tai myöskään Suomessa taikka kansainvälisesti käytävästä huumausainepoliittisesta keskustelusta tai huumausainestrategioista ei saa tukea käsitykselle, että yhteiskunnassa asenteet olisivat muuttuneet huumausaineet salliviksi vaan nimenomaan huumausainevastaisuus on vallitsevana.

Siten yhteiskunnassa voimassa olevien oikeussäännösten vallitsevien käsitysten ja hyväksyttyjen periaatteiden vastaisen toiminnan salliminen on oikeus- ja moraalikäsitysten vastaista ja yhdistyksen tarkoitusta on pidettävä yhdistyslain 1 §:n mukaan hyvän tavan vastaisena.

Valitukseen oheistetuista asiantuntijalausunnoista ei myöskään ilmene, että pyrkimyksenä olisi sallia huumausaineet ja toimia vastoin kansainvälisesti ja kansallisesti sitovaa huumausainekieltoa. Lausunnoissa mainituissa pyrkimyksissä laittomien huumausaineiden erilaisten haittojen vähentämiseen ja ehkäisemiseen ja tässä tarkoituksessa erilaisten keinovalikoimien etsimiseen ei ole mitään lain tai hyvän tavan vastaista.

Tämän vuoksi ja ottaen huomioon asiassa esitetyt vaatimukset, siinä saatu selvitys ja Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksen perustelut ja sovelletut lainkohdat, Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet ylijohtaja Eero Mantere, jaostopäällikkö Jouko Koitto ja toimistopäällikkö Sirkku Seppälä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Larmela on Suomen kannabisyhdistyksen puolesta tekemässään valituksessa vaatinut, että Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnan ja Patentti- ja rekisterihallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Patentti- ja rekisterihallitukselle yhdistyksen rekisteröimistä varten. Patentti- ja rekisterihallitus on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Päätös loukkaa rekisteröintiä hakeneiden oikeutta yhdistymisvapauteen, heidän poliittisia oikeuksiaan ja oikeutta mielipiteenvapauteen. Päätös on virheellinen, kun siinä katsotaan, että päihdepolitiikkaan ja lainsäädäntöön vaikuttaminen olisi hyvien tapojen vastaista. Viranomainen on tehnyt virheen evätessään rekisteröinnin. Olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään kulut vahinkonaan.

Valittaja on perusteluissaan esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi yleisesti seuraavaa:

Toisin kuin se yhdistys, joka haki rekisteröintiä vuonna 1993, nyt rekisteröintiä haki yhdistys, jonka ainoa tarkoitus on vaikuttaa poliittisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 1994 A 8 ei ole koskenut samanlaista asiaa, koska tuolloinen yhdistys on mainitun päätöksen mukaan pyrkinyt edistämään terveydelle haitallisen tavan yleistymistä. Tällaista tarkoitusta ei nyt rekisteröintiä hakeneella yhdistyksellä ole.

Tähän asiaan liittyvissä asiakirjoissa olevissa päihdealan asiantuntijoiden lausunnoissa puolletaan yhdistyksen rekisteröintiä. Omassa lausunnossaan sosiaalineuvos Tapani Sarvanti sosiaali- ja terveysministeriön hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen osastolta viittasi väitöstutkimuksensa (Huumepolitiikka ja oikeudenmukaisuus, Stakes 83/1997) tuloksiin, joiden mukaan monipuolinen ja tasa-arvoinen keskustelu vahvistaa kansalaisten sitoutumista yhteisesti laadittuihin normeihin. Huumepolitiikan legitimiteetin parantamiseksi tutkimuksessa esitettiin valtiolle aktiivista roolia moniarvoisen keskustelun tukemisessa. Sarvanti toteaa, että Suomen kannabisyhdistyksen rekisteröinti voisi olla yksi keino vahvistaa ja monipuolistaa huumausainekontrollista käytävää moniarvoista keskustelua.

Yhdistyksen lähtökohta on se, että Suomessa käytetään laajasti päihteitä ja osa niistä on tällä hetkellä lailla kiellettyjä. Päihteiden käytöstä aiheutuu eri tahoille huomattavia haittoja ja vahinkoa. Yhdistyksen poliittinen tarkoitus on herättää keskustelua siitä, onko päihdepolitiikkamme onnistunutta päihteiden käytöstä aiheutuvan haitan näkökulmasta. Alkoholin lisäksi myös kannabiksen käyttö ja hallussapito käyttötarkoituksessa pitäisi sallia, koska nykyisenkaltainen kriminalisointi aiheuttaa enemmän haittaa ja vahinkoa kuin käytön salliminen. Kriminalisointirajan tulisi kulkea kannabiksen ja sitä haitallisempien päihteiden välissä eikä nykyiseen tapaan alkoholin ja kannabiksen välillä.

Suomessa oli kieltolaki myös alkoholin osalta vuoteen 1932 asti. Moni poliittinen puolue päätti ottaa tavoitteekseen alkoholin sallimisen ja lopulta tämä terveydelle haitallinen päihde sallittiin. Kyse oli siitä, että kiellettynä alkoholi aiheutti vielä suurempaa haittaa kuin laillisesti valtion monopolista myytynä. Asiasta järjestettiin jopa kansanäänestys. Yli 70 prosenttia äänestäneistä äänesti lain kumoamisen puolesta.

Vuoden 1927 vaaleissa Edistyspuolue asetti vaaliteemakseen kansanäänestyksen kieltolakiasiassa. Moni puolueen johtohahmo toimi Täyskiellon Vastustamisyhdistyksessä, heidän joukossaan T. M. Kivimäki. Vuoden 1929 jälkeen taloudelliset syyt lopulta johtivat siihen, että kieltolain jyrkkä vastustus väistyi. Toukokuussa 1931 oikeusministeri T. M. Kivimäki antoi lainvalmistelukunnan tehtäväksi laatia esityksen kansanäänestyksestä.

Päihdepolitiikka on siis vain yksi politiikan alalaji. Päihdepolitiikkaan vaikuttavat muun ohella taloudelliset, sosiaaliset ja kansanterveydelliset näkökohdat. Päihdepolitiikka on pitkälti lakisidonnaista: päihdepolitiikan muuttaminen edellyttää lakien muuttamista. Toisin kuin esimerkiksi kulttuuripolitiikassa, koulutuspolitiikassa tai kuluttajapolitiikassa muutokset on toteutettava eduskunnan päätöksillä.

Rajoittaakseen yhdistyksen toimintamahdollisuuksia viranomaisten tulisi pystyä osoittamaan sen olevan välttämätöntä demokraattisessa yhteiskunnassa. Siihen ei valituslautakunta ole pystynyt. Yhdistyksen tarkoitus ei ole edes välillisesti lisätä päihteiden käytöstä aiheutuvia terveydellisiä haittoja. Päihteitä käytetään joka tapauksessa. Yhdistyksen tavoitteiden toteuttaminen tosiasiallisesti vähentäisi päihteistä aiheutuvia kokonaishaittoja.

Valittaja on perusteluissaan lisäksi esittänyt oikeudesta yhdistymis­vapauteen, oikeudesta poliittiseen toimintaan ja oikeudesta mielipiteenvapauteen seuraavaa:

Ratkaisu KHO 1994 A 8 on tehty ennen Suomen perusoikeusuudistusta. Tuo ratkaisu päätyi aikanaan Euroopan ihmisoikeustoimikunnan arvioitavaksi. Päätöksessä 28.5.1997 (26712/95) todetaan, että valitus on ollut ilmeisen perusteeton.

Näiden päätösten jälkeen on myös saatu paljon Euroopan ihmisoikeus­sopimuksen soveltamiskäytäntöä. Oikeustila ei siis ole sama kuin 1990-luvun alussa. Myös yhteiskunta on moniarvoistunut. Lain ja oikeuksien tulkinta on muuttunut. Yksi esimerkki on parisuhdelainsäädäntö. Aiemmin olisi voitu samaa sukupuolta olevien parisuhteiden laillistamista vaativien toimintaa pitää hyvien tapojen vastaisena. Kaksikymmentä vuotta sitten oli juuri totuttu naispappeihin. Tänä päivänä pannaan viralta ja rangaistaan naispappeuden vastustajia.

Suhtautuminen kannabikseen on myös muuttunut. Konkreettinen esimerkki on viime kesäkuussa Yhdistyneiden kansakuntien entisen pää­sihteeri Kofi Annanin johdolla laadittu raportti. Raportin mukaan sota huumeita vastaan on epäonnistunut. Kansainvälisen huumepolitiikan komission jäsenet ovat sitä mieltä, että marihuanan laillistaminen voisi hillitä huumeisiin liittyvää väkivaltaa ja sosiaalisia ongelmia. Raportissa huomautetaan, että Australiassa, Hollannissa ja Portugalissa marihuanan laillistaminen ei näytä johtaneen huumeidenkäytön merkittävään kasvuun. Kyseinen raportti ja siinä esitetyt käsitykset tulee nostaa julkiseen keskusteluun. Sitä tarkoitusta varten nyt rekisteröintiä hakenut yhdistys on perustettu.

Suomessa myös rekisteröimätön yhdistys voi toimia. Sillä ei kuitenkaan ole omaa taloutta eikä se voi toimia rekisteröityjen yhdistysten tavoin itsenäisenä oikeushenkilönä, esimerkiksi tehdä sopimuksia tai ottaa lainaa. Sen on hyvin vaikea saada tukea toiminnalleen. Rahankeräyslain 7 § estää rekisteröimätöntä yhdistystä saamasta rahankeräyslupaa. Rekisteröimätön yhdistys ei voi saada postilokeroa eikä avata omaa pankki­tiliä. Tällaiset käytännön vaikeudet vaikeuttavat yhdistyksen toimintaa. Jäsenmaksujen periminen on vaikeaa, kun jäsenillä ei ole turvanaan yhdistys- ja kirjanpitolakien takaamia järjestelyjä tilin- ja toiminnantarkastajineen.

Oleellista on myös se, että Suomessa vain rekisteröity yhdistys voidaan hyväksyä puoluerekisteriin. Puoluelain mukaan rekisteröidyillä puolueilla on eritysasema ehdokasasettelussa. Jättämällä yhdistyksen rekisteröimättä viranomaiset estävät sitä toimimasta muiden valtiollisiin asioihin vaikuttamaan pyrkivien yhdistysten tavoin.

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen myötä jokaisella on yhdistymis­vapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Yhdistyksen rekisteröintihakemusta koskee myös yhdenvertaisuus. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa vakaumuksen tai mielipiteen taikka muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Valituslautakunnan päätös ei osoita hyväksyttävää perustetta jättää Suomen kannabisyhdistys rekisteröimättä. Se, että yhdistys ajaa tavoitetta, jolla on Suomessa vielä melko pieni kannatus, ei riitä perusteeksi vaikeuttaa yhdistymisvapauden käyttämistä.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa ei ole kunnioitettu perustuslain 14 §:n 4 momenttiin sisältyvää keskeistä uutta perusoikeutta, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Rekisteröimättä jättämisen sijaan Patentti- ja rekisterihallituksen velvollisuus olisi ollut edistää Suomen kannabisyhdistyksen perustajien mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan eli tässä tapauksessa yhteiskunnallisen keskustelun herättämiseen ja siihen osallistumista.

Perusoikeusrajoitusten tulee olla laissa säädettyjä. Nyt on sovellettu yhdistyslakia, jonka säännös hyvien tapojen vastaisuudesta rekisteröinnin esteenä on säädetty ennen ihmisoikeussopimuksen voimaantuloa Suomessa. Paitsi, että rajoituksen tulee perustua lakiin, on lakivaatimukselle asetettavissa muitakin vaatimuksia. Lain tulee olla muun muassa riittävän yksiselitteinen, jotta se ei jätä liikaa harkintavaltaa lain soveltajalle. Laille asetettujen vaatimusten osalta valituksessa on viitattu muun muassa panostajalain soveltamista koskeviin ratkaisuihin KHO 2008:41 ja KHO 2010:82.

Yhdistyslain kielto rekisteröidä yhdistystä, jonka tarkoitus on hyvien tapojen vastainen, on hyvin väljä säännös. Se ei vastaa perustuslain taval­liselle perusoikeutta rajoittavalle laille asettamia vaatimuksia. Perustuslakivaliokunnan mietinnöstä (PeVM 25/1994 vp) ja lausunnosta (PeVL 23/2000 vp) on pääteltävissä, että tavallisena lakina toteutettu perus­oikeuden rajoitus edellyttää täsmällistä ja tarkkarajaista määrittelyä. Samoin perusoikeuden rajoituksen laajuuden ja täsmällisten edellytysten tulee ilmetä perusoikeutta rajoittavasta tavallisesta laista.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa säädetään myös yhdistymisvapaudesta ja mahdollisuuksista rajoittaa sitä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on asettanut edellytyksiä sille, mitä lailta edellytetään. Tapauksessa Sorvisto v. Suomi todetaan ihmisoikeustuomioistuimen aiempi kanta toistaen, että etsinnällä ja takavarikolla puututtiin vakavasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan turvaamiin oikeuksiin, joten lain tuli olla erityisen täsmällinen. Asiasta oli annettava selviä ja yksityiskohtaisia säännöksiä, joilla asetettiin takeita väärinkäytöksiä ja mielivaltaa vastaan.

Yhdistyksen rekisteröimättä jättäminen vaikeuttaa sen toimintaa, joten kyse on ihmisoikeussopimuksen tarkoittamasta "puuttumisesta". Yhdistymisvapauteen puuttumisen voidaan katsoa olevan vakava puuttuminen ihmisryhmän oikeuksiin, joten myös sitä koskevan sääntelyn tulisi olla selvää ja yksityiskohtaista.

Yhdistyslain mainitsema "hyvien tapojen vastaisuus" on aivan liian ylimalkainen käsite eikä anna pienintäkään suojaa väärinkäytöksiä ja mielivaltaa vastaan.

Näin ylimalkaista säännöstä on tulkittava hyvin suppeasti ja arvioimalla vain rekisteröitävän yhdistyksen säännöistä ilmenevää yhdistyksen tarkoitusta. Säännöksen ei voida katsoa antavan oikeutta sen arvioimiseen, millaisia heijastusvaikutuksia yhdistyksen toiminnalla olisi, jos sen sääntöihin kirjattu tarkoitus toteutuisi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut poliittisten järjestöjen oikeutta toimintaan useissa tapauksissa, muiden ohella tuomiossa tapauksessa Freedom and Democracy Party v. Turkki (8.12.1999) ja samaa teemaa koskevassa suuren jaoston ratkaisussa Refah Partisi (The Welfare Party) ym. v. Turkki (13.2.2003).

Ihmisoikeustuomioistuimen käyttämälle sanalle "puolue" ei voida antaa kansallisessa laissa omaksuttua merkitystä. Mikä tahansa yhdistys, jolla on ainoana tarkoituksena vaikuttaa jollakin yhteiskunnan politiikan lohkolla, on oikeus katsoa olevansa "puolue" Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä tarkoitetulla tavalla.

Suomen kannabisyhdistys ei tavoittele oikeussääntöjen muutosta epädemokraattisella menetelmällä. Tavoitetta pyritään ajamaan täysin laillisilla keinoilla. Toiseksi tavoite, eli sallivampi suhtautuminen nykyisin rangaistavaan kannabiksen käyttöön, ei ole ristiriidassa demokraattisten periaatteiden kanssa.

Valittaja on perusteluissaan edelleen esittänyt yhdistyksen tarkoituksesta seuraavaa:

Valituslautakunnan esittämä hyvän tavan vastaisuutta koskeva perustelu on lähes absurdi. Yhdistyksen tarkoituksena ei suinkaan ole "oikeussäännösten vastaisen toiminnan salliminen". Yhdistys on selkeästi kirjannut sääntöihinsä tavoitteeksi muuttaa voimassa olevia oikeussäännöksiä. Tässä suhteessa se ei eroa kovinkaan monesta muusta poliittisesta järjestöstä. Ilmeisesti kaikkien puolueiden ohjelmasta löytyy vaatimuksia, jotka toteutuakseen edellyttävät voimassa olevien oikeussäännösten muuttamista.

Myös valituslautakunnan näkemys, jonka mukaan vallitsevien käsitysten ja hyväksyttyjen periaatteiden vastaisen toiminnan salliminen olisi oikeus- ja moraalikäsitysten vastaista, on virheellinen ja osoittaa, kuinka paljon sijaa mielivallalle yhdistyslain 1 § antaa. Moniarvoistuneessa yhteiskunnassamme asioihin suhtaudutaan ja tulee suhtautua järkiperäisesti eikä perinteisistä moraalikäsityksistä lähtien. Siitä, että joidenkin moraalikäsitys tuomitsee päihteet, ei ole pääteltävissä, että asian tieteellinen ja ennakkoluuloton käsittely ja siihen perustuva keskustelu olisi hyvän tavan vastaista.

Yhdistystä ei siis ole perustettu lisäämään kannabiksen käyttöä, vaan ainoastaan herättämään järkiperäistä keskustelua aiheesta tunneperäisen moralisoinnin sijasta.

Tässä suhteessa yhdistys ei ole edes yksin. Jopa Poliisiammattikorkeakoulussa on tehty aiheeseen liittyvä tutkimus ja pyritty herättämään keskustelua huumepolitiikan suunnasta. Tutkimuksen mukaan huumeiden käyttö ja hallussapito on todennäköisesti vuonna 2020 edelleen rangaistavaa. Mahdollisena poikkeuksena asiantuntijapaneeli näki sen, että syyttämättä jättäminen muodostuu vallitsevaksi käytännöksi kannabiksen käyttö- tai hallussapitorikoksesta.

Yhdistysrekisteriin on hyväksytty yhdistys nimeltä Humaania Päihde­politiikkaa ry. Tuon yhdistyksen tarkoitus on pitkälti samanlainen kuin nyt rekisteröintiä hakeneen yhdistyksen. Perustuslain takaama yhden­vertaisuus edellyttää, että yhdistyksiä kohdellaan yhdenvertaisesti. Jos Humaania Päihdepolitiikkaa ry:n ei ole katsottu olevan hyvien tapojen vastainen, samaa linjausta on noudatettava myös tässä tapauksessa.

Valituslautakunta on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut päätökseensä ja katsonut, ettei valituksessa ole esitetty mitään sellaista, joka antaisi aiheen muuttaa valituksenalaista päätöstä. Valituslautakunta on muutoin lausunut seuraavaa:

Vastaavanlaisen yhdistyksen rekisteröinti on evätty samoin perustein jo aikaisemmin. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 16.9.1994 taltionumero 4231 on katsottu, ettei Larmelan yhdistymisvapautta ja sananvapautta ole loukattu. Vastaavaan lopputulokseen näyttää päätyneen myös Euroopan ihmisoikeustoimikunta päätöksessään 28.5.1997. Valittaja ei ole tuonut esiin mitään sellaisia seikkoja, joiden perusteella asiaa pitäisi nyt arvioida toisin.

Valituslautakunnan ratkaisusta ei ole luettavissa, että se katsoisi päihdepolitiikkaan ja lainsäädäntöön vaikuttamisen olevan hyvien tapojen vastaista. Valituksen hylkääminen perustuu siihen, että yhdistyksen sääntöjen 2 §:n tarkoituksesta saa sen kuvan, että pyrkimyksenä on kannabiksen käytön, hallussapidon ja viljelyn omaan käyttöön salliminen. Tällainen toimintatapa eli kannabiksen käyttö, hallussapito ja viljely ei ole yhteiskunnassa yleisesti sallittu, omaksuttu eikä hyväksytty. Niinpä muutos, joka päihdepolitiikkaan ja lainsäädäntöön vaikuttamisella on tarkoitettu aikaansaatavaksi, ei ole vallitsevien ja hyväksyttäväksi koettujen periaatteiden kanssa yhteensopiva. Tästä syystä tällainen tarkoitus sotii oikeus- ja moraalikäsityksiä vastaan ja sitä on pidettävä hyvän tavan vastaisena.

Larmela on vastaselityksessään ilmoittanut, ettei valituslautakunta ole lausunnossaan esittänyt mitään sellaista, jonka johdosta olisi vielä tarpeen lausua asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Patentti- ja rekisterihallituksen ja valituslautakunnan päätökset ja palauttaa asian Patentti- ja rekisterihallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Valittajan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1 Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu ja ratkaisun lähtökohdat

Asiassa on ratkaistavana, onko hakemus Suomen kannabisyhdistyksen rekisteröimiseksi voitu hylätä sillä perusteella, että yhdistyksen sääntöjen mukainen tarkoitus on hyvän tavan vastainen.

Korkein hallinto-oikeus on aiemmassa vuosikirjaratkaisussaan KHO 1994 A 8 hylännyt Timo Larmelan valituksen Suomen kannabisyhdistyksen rekisteröimistä koskevassa asiassa. Nyt ratkaistavana oleva asia on olennaisilta osiltaan samansisältöinen kuin tuo aiemmalla päätöksellä ratkaistu asia. Tämän vuoksi asiassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota siihen, onko oikeustila merkityksellisesti muuttunut tuon päätöksen tekohetkestä. Näistä syistä asia on otettu ratkaistavaksi koko jaoston istunnossa.

Arvioitaessa rekisteröinnin epäämistä koskevan päätöksen lainmukaisuutta on erityisesti kiinnitettävä huomiota yhdistymisvapautta koskeviin perusoikeus- ja ihmisoikeussäännöksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden aiemman ratkaisun jälkeen toteutettiin perusoikeusuudistus vuonna 1995. Nykyisin nuo muutetut perusoikeussäännökset sisältyvät Suomen perustuslakiin. Keskeistä merkitystä on myös Euroopan ihmisoikeus­sopimuksen määräyksillä sellaisina kuin Euroopan ihmisoikeustuomio­istuin on niitä oikeuskäytännössään tulkinnut. Ihmisoikeussopimuksen määräykset ilmaisevat ihmisoikeuksien vähimmäistason, johon Suomi on kansainvälisoikeudellisesti sitoutunut. Vähintään tämä taso on perustuslain perusoikeussäännösten mukaan saavutettava.

1.2 Asiaan liittyvät säännökset ja määräykset sekä niiden tulkinta-aineistoa

1.2.1 Yhdistyslaki

Yhdistyslain 1 §:n 1 momentin mukaan yhdistyksen saa perustaa aatteellisen tarkoituksen yhteistä toteuttamista varten. Tarkoitus ei saa olla lain tai hyvien tapojen vastainen.

Hallituksen esityksessä yhdistyslaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 64/1988 vp) lausutaan mainittua 1 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Pykälässä ehdotetaan todettavaksi yhdenmukaisesti hallitusmuodon säännöksen kanssa, että yhdistyksen tarkoitus ei saa olla lain tai hyvien tapojen vastainen. Yhdistymisvapaus ei koske lain tai hyvien tapojen vastaisten tarkoitusperien yhdessä toteuttamista. Hyvien tapojen vastaisuus ei ole laissa tarkasti määriteltävissä, vaan se saa sisältönsä kunkin ajan oikeus- ja moraalikäsityksistä."

Tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon (94/1919) 10 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella on oikeus perustaa yhdistyksiä tarkoitusten toteuttamista varten, jotka eivät ole vastoin lakia tai hyviä tapoja.

Yhdistyslain 8 §:n 3 kohdan mukaan yhdistyksen säännöissä on mainittava yhdistyksen tarkoitus ja toimintamuodot.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä lausutaan mainittua 8 §:n 3 kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Tarkoitus on se päämäärä, jonka saavuttamista yhdistyksen toiminnalla tavoitellaan. Toimintamuodot ovat keinoja tarkoituksen saavuttamiseksi. Tarkoitus ja toimintamuodot liittyvät läheisesti toisiinsa, toimintamuodoiksi ei voida valita mitään sellaista, joka ei voi edistää tarkoituksen toteuttamista."

Yhdistyslain 6 §:n 1 momentin mukaan yhdistys voi hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä olla asianosaisena tuomioistuimessa ja muun viranomaisen luona, jos se on rekisteröity siten kuin mainitussa laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan rekisteröidyn yhdistyksen jäsenet eivät vastaa henkilökohtaisesti yhdistyksen velvoitteista.

Yhdistyslain 47 §:n 1 momentin mukaan yhdistysrekisteriä pitää patentti- ja rekisterihallitus. Pykälän 2 momentin mukaan yhdistysrekisteri siihen kuuluvine asiakirjoineen on julkinen.

Yhdistyslain 48 §:n 1 momentin mukaan ilmoitus yhdistyksen rekisteröimiseksi (perusilmoitus) on tehtävä kirjallisesti patentti- ja rekisterihallitukselle tai yhdistyksen kotipaikan paikallisviranomaiselle, joka toimittaa sen patentti- ja rekisterihallitukselle. Pykälän 2 momentin mukaan perusilmoitukseen on liitettävä muun ohella yhdistyksen säännöt.

Yhdistyslain 49 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan Patentti- ja rekisterihallitus tarkastaa perusilmoituksen johdosta, että yhdistyksen rekisteröimiselle ei 1 luvun säännösten mukaan ole estettä. Rekisteröiminen on pykälän 2 momentin mukaan evättävä, jos rekisteröimiselle on 1 momentin perusteella este. Pykälän 3 momentin mukaan, jos estettä rekisteröimiselle ei ole, yhdistys on rekisteröitävä viivytyksettä.

Yhdistyslain 58 §:n 1 momentin mukaan yhdistys, jota ei ole merkitty rekisteriin, ei voi saada nimiinsä oikeuksia tai tehdä sitoumuksia eikä kantaa tai vastata. Pykälän 2 momentin mukaan rekisteröimättömän yhdistyksen puolesta tehdystä toimesta aiheutuneesta velvoitteesta vastaavat toimeen osallistuneet tai siitä päättäneet henkilökohtaisesti ja yhteisvastuullisesti. Yhdistyksen muut jäsenet eivät vastaa henkilökohtaisesti sellaisesta velvoitteesta.

Yhdistyslain 59 §:n 1 momentissa säädetään rekisteröimättömän yhdistyksen puolesta toimimisesta.

Yhdistyslain 43 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan yhdistyksen kotipaikan alioikeus voi sisäasiainministeriön, virallisen syyttäjän tai yhdistyksen jäsenen kanteesta julistaa yhdistyksen lakkautetuksi, jos yhdistys toimii olennaisesti vastoin lakia tai hyviä tapoja.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä yhdistyslaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi antamassaan lausunnossa (PeVL 6/1988 vp) korostanut muun ohella sitä periaatetta, että viranomaisten tulee tulkita kaikkia perusoikeuden käyttöä koskevia säännöksiä perusoikeusmyönteisesti. Tämä tulkintaperiaate tulee erityisesti pitää mielessä sovellettaessa säännöksiä, jotka ratkaisevat, onko yhdistymisvapaus ylipäätään joidenkin kansalaisten käytössä vai ei. Esimerkkinä käsitteestä, jonka osalta mainitun tulkintaperiaatteen ensiarvoisuutta on tähdennettävä, valiokunta mainitsee 43 §:ssä käytetyn ilmaisun "hyvät tavat" ja sen tulkinnan.

1.2.2 Perus- ja ihmisoikeussäännöksiä

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun ohella mielipiteen perusteella.

Perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Perusoikeussäännösten muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) hallitusmuodon 10 a §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan mainittu yhdistymisvapautta koskeva säännös edellyttää, että yhdistysten perustaminen ei ole luvanvaraista. Myöskään yhdistysten rekisteröimismenettely ei saa muodostua sellaiseksi, että se tosiasiallisesti estää yhdistymisvapauden käyttämistä. Siten rekisteröimispäätös ei saa olla viranomaisen vapaassa harkinnassa, vaan yhdistys on aina rekisteröitävä, mikäli laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Toisaalta yhdistymisvapauden piiriin kuuluu myös toiminta rekisteröimättömien yhdistysten muodossa.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen. Artiklan 2 kappaleen mukaan näiden oikeuksien käyttämiselle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Perustuslain 14 §:n 4 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslakivaliokunta on perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta antamassaan mietinnössä (PeVM 25/1994 vp) lausunut muun ohella, että tuomioistuinten tulee valita perusteltavissa olevista lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja eliminoi perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsottavat vaihtoehdot. Tältä osin voidaan puhua perustuslainmukaisesta tai perusoikeusmyönteisestä laintulkinnasta.

Perustuslakivaliokunta on mietinnössään edelleen lausunut, että perus­oikeuksien rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määritettyjä. Rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä ja rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Hyväksyttävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavanlaista oikeutta koskevilla määräyksillä, ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentävä luettelo ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista. Perusoikeussäännöksiä on perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita. Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta. Rajoitusten on oltava myös suhteellisuusvaatimuksen mukaisia ja välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen hallitusmuodoksi (HE 1/1998 vp) on perustuslain 106 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että säännös tulisi sovellettavaksi vasta silloin, jos perustuslain ja lain välistä ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla. Lain säännöksen soveltamatta jättämisen edellytyksenä olisi tällöin, että ristiriita olisi ilmeinen. Säännös ei siten antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton.

1.3 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

1) Tapauksessa Sidiropoulos ym. v. Kreikka 10.7.1998 antamassaan tuomiossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että oikeus perustaa yhdistyksiä sisältyi erottamatta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan oikeuksiin. Yhdistymisvapaudella ei ollut mitään mieltä, ellei kansalaisilla ollut oikeutta perustaa oikeushenkilöitä toimiakseen kollektiivisesti yhteisten etujen mukaisilla alueilla. Valtioilla oli oikeus varmistautua siitä, että yhdistyksen tavoitteet ja toiminta olivat lakien mukaisia, mutta vain vakuuttavat ja pakottavat syyt oikeuttivat rajoittamaan yhdistymisvapautta. Harkitessaan toimenpiteiden välttämättömyyttä valtioilla oli vain rajoitettu harkintamarginaali, mihin yhdistyi lain ja sen soveltamisratkaisujen tiukka eurooppalainen valvonta.

2) Tapauksessa Freedom and Democracy Party v. Turkki 8.12.1999 tuomioistuin totesi, että autonomisesta tehtävästään ja erityisestä soveltamisalastaan huolimatta ihmisoikeussopimuksen 11 artiklaa tuli tarkastella myös sen 10 artiklan valossa. Mielipiteiden suoja ja niiden ilmaisun vapaus oli yksi 11 artiklan mukaisen kokoontumis- ja yhdistymisvapauden päämääristä. Sanottu soveltui varsinkin poliittisten puolueiden kohdalta ottaen huomioon niiden tärkeän tehtävän varmistaa pluralismi ja demokratian asianmukainen toiminta. Demokratiaa ei voinut olla ilman pluralismia. Siten sananvapaus ei koskenut pelkästään myönteisiä, vaarattomia tai yhdentekeviä vaan myös loukkaavia, järkyttäviä tai levottomuutta herättäviä tietoja tai ajatuksia. Poliittisilla puolueilla oli oikeus pyytää ihmisoikeussopimuksen 10 ja 11 artiklan suojaa jo sen vuoksi, että niiden toiminta oli osa sananvapauden kollektiivista käyttöä. Demokratialle oli olennaista sallia ehdotuksia ja keskustelua erilaisista poliittisista hankkeista, myös sellaisista, jotka kyseenalaistivat tavan, jolla jokin valtio oli kulloinkin organisoitu, kunhan ne eivät vahingoittaneet demokratiaa itseään.

3) Tapauksessa Refah Partisi ym. v. Turkki (suuri jaosto) 13.2.2003 oli kysymys edellytyksistä puuttua lailla ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan yhdistymisvapauteen. Tuomioistuin totesi, että ilmaisu "säädetty laissa" edellytti ensinnäkin, että riitautetulle toimenpiteelle tuli olla peruste kotimaisessa laissa. Lisäksi ilmaisu viittasi lain laatuun edellyttäen, että laki oli asianomaisten henkilöiden saatavilla ja että se oli laadittu riittävän täsmällisesti, jotta henkilöt voisivat tarvittaessa asianmukaisen avun turvin arvata ennalta olosuhteisiin nähden kohtuullisessa määrin tietyn toimintansa seuraukset. Kuitenkin kokemus osoitti, ettei lakeja voitu laatia ehdottoman täsmällisiksi varsinkaan alueilla, joilla tilanteet muuttuivat yhteiskunnallisten käsitysten kehityksen myötä. Laki, jolla annettiin harkintavaltaa, ei ollut itsessään kysymyksessä olevan vaatimuksen kanssa yhteensopimaton, jos harkintavallan ala ja käytön tapa osoitettiin riittävän selvästi, jotta ottaen huomioon asianomaiset hyväksyttävät tavoitteet, yksilö sai suojaa mielivaltaista puuttumista vastaan. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi myös, että kotimaiselta lainsäädännöltä vaadittu tarkkuus, kun siinä ei missään tapauksessa voitu ottaa huomioon kaikkia mahdollisuuksia, riippui merkittävässä määrin asianomaisen lainsäädäntötoimen sisällöstä, sen soveltamisalasta sekä sen adressaattien asemasta. Lisäksi ensisijaisesti kansallisten viranomaisten asiana oli kotimaisen lain tulkinta ja soveltaminen.

Tuomioistuin katsoi, että poliittinen puolue sai ajaa lain taikka valtion perustuslaillisten rakenteiden muutoksia kahdella edellytyksellä: Ensinnäkin käytettyjen keinojen täytyi olla laillisia ja demokraattisia. Lisäksi ehdotetun muutoksen täytyi itsessään olla keskeisten demokraattisten periaatteiden kanssa yhteensopiva. Siten puolue, jonka johtajat yllyttivät väkivaltaan tai ajoivat demokratian kumoamiseen tai sen ja siinä tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien loukkaamiseen tähtäävää politiikkaa, ei voinut vedota ihmisoikeussopimukseen sille noista syistä määrättyjä seuraamuksia vastaan. Pluralismi ja demokratia rakentuivat kompromissille, joka edellytti myönnytyksiä yksilöiltä tai ryhmiltä. Näiden täytyi joskus suostua joidenkin vapauksiensa rajoittamiseen, jotta maa kokonaisuudessaan olisi vakaampi.

4) Tapauksessa Gorzelik ym. v. Puola (suuri jaosto) 17.2.2004 oli kysymys siitä, loukattiinko yhdistymisvapautta, kun yhdistykseltä evättiin rekisteröinti sillä perusteella, että sen nimi ja säännöt olivat harhaanjohtavia.

Tuomioistuin totesi ilmaisun "säädetty laissa" osalta, että tarve välttää liiallista jäykkyyttä ja mukautua muuttuviin olosuhteisiin tarkoitti, että monet lait välttämättä laadittiin enemmän tai vähemmän epämääräisin ilmaisuin. Sellaisten säädösten tulkinta ja soveltaminen riippui käytännöstä. Ennakoitavuuden suhteen asetettavat vaatimukset riippuivat olennaisesti asianomaisen säädöksen sisällöstä, sääntelyn alasta ja sääntelyn kohteena olevien henkilöiden määrästä ja asemasta. Myös täytyi ottaa huomioon, että vaikka laki olisi miten selvä hyvänsä, sen soveltamiseen liittyi välttämättä tuomioistuimen tulkintaa, koska aina oli tarvetta selventää tulkinnanvaraisia kohtia ja ottaa huomioon erityiset olosuhteet. Tulkintamarginaali rajatapauksissa ei itsessään tehnyt lakia ennalta­arvaamattomaksi soveltamisen osalta. Myöskään yksin se seikka, että lakia voitiin tulkita eri tavoin, ei tarkoittanut, että se ei täyttäisi ennakoitavuuden vaatimusta ihmisoikeussopimuksen mielessä. Tuomitsemistehtävän suorittamisella pyrittiin juuri hälventämään lakiin jäänyttä tulkinnanvaraisuutta ottamalla huomioon käytännössä tapahtuneet muutokset.

Tuomioistuin totesi, että välttämättömyys, joka saattoi oikeuttaa ihmisoikeussopimuksen 11 artiklalla, kuten myös 8–10 artikloilla, turvattuihin oikeuksiin puuttumisen, oli artiklojen 2 kohtien sanamuotoon nähden vain sellaista, joka oli lähtöisin demokraattisesta yhteiskunnasta. Pluralismi, suvaitsevaisuus ja vapaamielisyys oli ominaista sellaiselle yhteiskunnalle. Vaikka yksilön etujen täytyi joskus väistyä ryhmän etujen tieltä, demokratia ei tarkoittanut, että enemmistön näkemysten tuli aina olla vallalla. Tuomioistuin totesi edelleen, että vaikka se oli ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan yhteydessä usein viitannut poliittisten puolueiden tärkeään tehtävään pluralismin ja demokratian turvaajina, muissa tarkoituksissa perustetut yhdistykset kuten kulttuuri- ja henkistä perintöä vaalivat, erilaisia sosiaalistaloudellisia tavoitteita ajavat, uskontoa julistavat ja opettavat, etnistä identiteettiä hakevat tai vähemmistötietoisuutta lisäävät yhdistykset olivat myös tärkeitä demokratian toimivuuden kannalta.

Tuomioistuin totesi, että yhdistymisvapaus ei kuitenkaan ollut ehdotonta. Jos yhdistys toiminnallaan tai ohjelmassaan nimenomaisesti tai hiljaisesti julistamillaan tavoitteilla vaaransi valtion laitoksia tai muiden oikeuksia tai vapauksia, ihmisoikeussopimuksen 11 artikla ei estänyt valtioita käyttämästä valtaansa näiden laitosten ja henkilöiden suojelemiseksi. Tuota valtaa täytyi kuitenkin käytellä säästeliäästi, koska poikkeuksia yhdistymisvapauteen tuli tulkita tiukasti ja vain vakuuttavat ja pakottavat syyt oikeuttivat vapauden rajoitukset. Puuttumisen täytyi vastata pakottavaa sosiaalista tarvetta. Siten ilmaisu välttämätön ei ollut niin joustava kuin ilmaisu hyödyllinen ja toivottava. Ensi sijassa kansallisten viranomaisten asiana oli arvioida, oliko olemassa pakottavaa sosiaalista tarvetta asettaa tietty rajoitus yleisen edun vuoksi. Vaikka ihmisoikeussopimus jätti viranomaisille tuolta osin harkintamarginaalia, ihmisoikeustuomioistuin valvoi niiden arviointia.

Puheena olevassa tapauksessa ihmisoikeustuomioistuin lähti siltä pohjalta, että valittajien yhdistyksen rekisteröinti olisi itsessään pannut liikkeelle myöhempien tapahtumien ketjun, joka olisi johtanut muista seikoista kuin yhdistyksen tai sen jäsenten omasta toiminnasta riippumatta etuoikeuksien saamiseen vaaleissa. Niin ollen sopivin ajankohta miellettyjen vääryyksien estämiseksi oli ollut se hetki, kun yhdistyksen rekisteröinnistä oli päätetty. Tähän nähden ihmisoikeustuomioistuin ei pitänyt toimenpidettä yhdistyksen mahdollisen myöhemmän toiminnan varalta asetettuna ennakkorajoituksena. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että kansalliset viranomaiset eivät olleet ylittäneet harkintavaltaansa katsoessaan, että rekisteröinnistä päätettäessä oli epäjärjestyksen estämisen ja muiden oikeuksien suojelun vuoksi ollut pakottavaa sosiaalista tarvetta rajoittaa yhdistyksen vapautta.

5) Tapauksessa Partidul Comunistilor ym. v. Romania 3.2.2005 tuomioistuin pani merkille, että kysymyksessä olevassa tapauksessa puolueen rekisteröinnin epääminen oli perustettu yksinomaan sen sääntöihin ja ohjelmaan, kun sillä ei ollut poliittista toimintaa sitä ennen. Sen vuoksi ihmisoikeustuomioistuinkin harkitsi puuttumisen välttämättömyyttä puolueen ohjelman ja sääntöjen valossa. Poliittista liikettä, joka noudatti demokratian perusperiaatteita, ei saanut ahdistaa yksin sen johdosta, että se oli kritisoinut maan perustuslaillista oikeusjärjestystä ja halunnut keskustella siitä julkisesti poliittisella näyttämöllä.

6) Tapauksessa United Macedonian Organisation Ilinden-Pirin ym. v. Bulgaria 20.10.2005 oli kysymys poliittisen puolueen yhdistymisvapaudesta. Tuomioistuin katsoi, että oikeusvaltion periaatteelle rakentuvassa demokratiassa tuli antaa tilaisuus muun muassa poliittiseen prosessiin osallistumalla esittää ajatuksia, joilla riitautettiin olemassa oleva järjestys demokratian oppeja kyseenalaistamatta ja joiden toteutusta ajettiin rauhanomaisin keinoin.

7) Tapauksessa Linkov v. Tsekki 7.12.2006 tuomioistuin totesi, että yhdistymisvapauden rajoittamiseen oli suhtauduttava tiukasti ja rajoituksia voitiin perustella vain vakuuttavin ja pakottavin syin. Harkittaessa sitä, vastasiko puolueen rekisteröinnin epääminen pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta, oli kiinnitettävä huomiota muun ohella näyttöön siitä, että demokratian vaarantumisen riski oli riittävä ja kohtuullisen läheinen. Ihmisoikeustuomioistuimen oli päätettävä siitä, oliko puuttuminen yhdistymisvapauteen oikeassa suhteessa hyväksyttäviin tavoitteisiinsa ja oliko sitä perusteltu relevantein ja riittävin syin. Rekisteröinnin epääminen oli jyrkkä toimenpide, joka oli mahdollinen vain hyvin vakavissa tapauksissa.

8) Tapauksessa Bozgan v. Romania 11.10.2007 tuomioistuin pani merkille, että yhdistyksen rekisteröinti oli evätty pelkästään sen sääntöjen vuoksi. Niin ollen puuttumisen välttämättömyyttä oli arvioitava näiden sääntöjen pohjalta. Tuomioistuimet olivat perustaneet päätöksensä pelkkään epäilyyn siitä, että yhdistyksellä oli tarkoitus perustaa syyttäjätoiminnalle rinnakkainen järjestelmä. Tuomioistuin katsoi, että rekisteröinnin epääminen jo ennen yhdistyksen toiminnan aloittamista oli niin jyrkkä toimenpide, että sitä ei voitu pitää oikeasuhtaisena tavoitteisiinsa nähden eikä siten välttämättömänä demokraattisessa yhteiskunnassa.

9) Tapauksessa Koretskyy ym. v. Ukraina 3.4.2008 tuomioistuin totesi, että ihmisoikeussopimuksen 11 artikla ei asettanut esteitä sille, että valtiot varmistuivat yhdistyksen tavoitteiden ja toiminnan lainmukaisuudesta. Niin oli kuitenkin tehtävä tavalla, joka oli ihmisoikeussopimuksen ja sen elinten oikeuskäytännön kanssa yhteensopiva. Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdistymisvapauteen puututtiin, jos yhdistykselle ei annettu oikeushenkilön asemaa. Vaikka otaksuttaisiin, että valittajien yhdistys olisi voinut harjoittaa toimintaansa ilman rekisteröintiä, kuten hallitus oli väittänyt, se ei kuitenkaan ollut voinut toimia asianmukaisesti olematta oikeushenkilö. Yhdistyslain mukaan vain rekisteröidyt yhdistykset saivat tehdä yksityisoikeudellisia oikeustoimia ja hankkia omaisuutta, pitää julkisia kokouksia ja jakaa informaatiota. Niin ollen rekisteröinnin epäämisellä oli puututtu valittajien yhdistymisvapauteen.

10) Tapauksessa Arges College of Legal Advisers v. Romania 8.3.2011 tuomioistuin totesi, että poikkeuksia yhdistymisvapauteen tuli tulkita tiukasti ja vapautta voitiin rajoittaa vain pakottavin perustein. Yhdistymisvapauteen puuttumiselle tuli olla pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta. Sitä arvioidessaan viranomaisilla oli tiettyä harkintamarginaalia. Harkintavaltaa tuli käyttää perustellusti, huolellisesti ja vilpittömässä mielessä. Puuttumisen tuli olla oikeassa suhteessa tavoitteisiinsa ja sitä tuli perustella relevantein ja riittävin syin. Viranomaisten oli sovellettava ihmis­oikeussopimuksen 11 artiklan kanssa yhteensopivia normeja ja nojau­duttava relevanteista seikoista tehtyyn hyväksyttävään arvioon.

1.4 Oikeudellinen arviointi

1.4.1 Yhdistymisvapauteen puuttuminen

Vaatimus siitä, että yhdistys tulee rekisteröidä, ei ole ristiriidassa perustuslain 13 §:n 2 momenttiin sisältyvän luvanvaraisuuden kiellon kanssa. Rekisteröintivaatimusta sinänsä ei liioin ole pidettävä puuttumisena yhdistymisvapauteen. Esimerkiksi edellä selostetusta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiosta 3.4.2008 asiassa Koretskyy ym. v. Ukraina ilmenee, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artikla aseta esteitä sille, että valtiot varmistuvat yhdistyksen tavoitteiden ja toiminnan lainmukaisuudesta.

Edellä mainitussa tuomiossa katsottiin lisäksi, että yhdistymisvapauteen puututtiin, jos yhdistykselle ei annettu oikeushenkilön asemaa. Tuomion perusteluissa lausuttiin muun ohella seuraavaa: "Vaikka otaksuttaisiin, että valittajien yhdistys olisi voinut harjoittaa toimintaansa ilman rekisteröintiä, kuten hallitus oli väittänyt, se ei kuitenkaan ollut voinut toimia asianmukaisesti olematta oikeushenkilö. Yhdistyslain mukaan vain rekisteröidyt yhdistykset saivat tehdä yksityisoikeudellisia oikeustoimia ja hankkia omaisuutta, pitää julkisia kokouksia ja jakaa informaatiota. Näin ollen rekisteröinnin epäämisellä oli puututtu valittajien yhdistymisvapauteen." Jo ihmisoikeustuomioistuimen tuomiossa 10.7.1998 asiassa Sidiropoulos ym. v. Kreikka todettiin, että yhdistymisvapaudella ei olisi mitään mieltä, ellei kansalaisilla olisi oikeutta perustaa oikeushenkilöitä toimiakseen kollektiivisesti yhteisten etujen toteuttamiseksi.

Kuten yhdistyslaista ilmenee, yhdistys voi Suomessa toimia myös rekisteröimättömänä. Esimerkiksi puheena oleva Suomen kannabisyhdistys on toiminut rekisteröimättömänä. Yhdistys on muun ohella osallistunut huumausaineiden käytön ja sen aiheuttamien haittojen vähentämiseksi vuosina 2012–2015 laaditun toimenpideohjelman valmisteluun. Yhdistysrekisteriin merkitseminen on kuitenkin oikeustoimikelpoisuuden saamisen edellytys. Yhdistys, jota ei ole merkitty rekisteriin, ei yhdistyslain 58 §:n 1 momentin mukaan voi saada nimiinsä oikeuksia tai tehdä sitoumuksia eikä kantaa tai vastata. Yhdistyksen puolesta tiettyyn toimeen osallistuneet vastaavat toimeen osallistuneet siten kuin mainitun pykälän 2 momentissa säädetään. Verrattuna yhdistyslain 6 §:stä ilmenevään rekisteröidyn yhdistyksen asemaan rekisteröimättömän yhdistyksen toimintaedellytykset ovat siten rajalliset.

Edellä lausuttuun nähden rekisteröinnin epäämistä on pidettävä puuttumisena yhdistymisvapauteen.

1.4.2 Rajoitussäännöksen sovellettavuus

Yhdistyslain 1 §:n 1 momentin mukaan yhdistyksen tarkoitus ei saa olla hyvien tapojen vastainen. Laissa on siten säädetty esteestä rekisteröimiselle. Hyvien tapojen vastaisuutta koskeva peruste on edellä kerrotulla tavalla aikanaan sisällytetty lakiin silloisen hallitusmuodon (94/1919) 10 §:n säännöksen perusteella. Yhdistyslain säännös on edelleen alku­peräisessä muodossaan (503/1989).

Perusoikeusuudistuksen ja uuden perustuslain säätämisen jälkeen on korostettu lakiin sisältyvien perusoikeusrajoitusten täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusta. Oikeuskirjallisuudessa ja lain valmistelussa hyvien tapojen vastaisuutta koskevaa rajoitusperustetta on pidetty ongelmallisena perustuslain kannalta. Siten esimerkiksi säätiölain uudistamistyössä on esitetty hyvän tavan vastaisuutta koskevan säätiön tarkoituksen muutosedellytyksen poistamista säätiölaista. Mainitussa säännöksessä rekisteriviranomaisen harkintavallan käyttämistä ei mietinnön mukaan määritetä voimassa olevien periaatteiden mukaisella riittävällä tarkkarajaisuudella (ks. Säätiölain uudistamiskomitean mietintö, Oikeusministeriön julkaisuja 23/2013, s. 166).

Suomen perustuslain 106 §:n mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos tavallisen lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Säännöstä perustuslain etusijasta tulee soveltaa vain niissä tapauksissa, joissa ristiriitaa ei voida poistaa perustuslainmukaisen tulkinnan avulla.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuri jaosto on tuomiossaan 13.2.2003 tapauksessa Refah Partisi ym. v. Turkki todennut, että ilmaisu "säädetty laissa" edellytti ensinnäkin, että riitautetulle toimenpiteelle tuli olla peruste kotimaisessa laissa. Lisäksi ilmaisu viittasi lain laatuun edellyttäen, että laki oli asianomaisten henkilöiden saatavilla ja että se oli laadittu riittävän täsmällisesti, jotta henkilöt voisivat tarvittaessa asianmukaisen avun turvin arvioida ennalta olosuhteisiin nähden kohtuullisessa määrin tietyn toimintansa seuraukset. Kuitenkin kokemus osoitti, ettei lakeja voitu laatia ehdottoman täsmällisiksi varsinkaan alueilla, joilla tilanteet muuttuivat yhteiskunnallisten käsitysten kehityksen myötä. Laki, jolla annettiin harkintavaltaa, ei ollut itsessään kyseessä olevan vaatimuksen kanssa yhteen sopimaton, jos harkintavallan ala ja käytön tapa osoitettiin riittävän selvästi, jotta ottaen huomioon asianomaiset hyväksyttävät tavoitteet, yksilö sai suojaa mielivaltaista puuttumista vastaan. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi myös, että kotimaiselta lainsäädännöltä vaadittu tarkkuus, kun siinä ei missään tapauksessa voitu ottaa huomioon kaikkia mahdollisuuksia, riippui merkittävässä määrin asianomaisen lainsäädäntötoimen sisällöstä, sen soveltamisalasta ja sen adressaattien asemasta. Samaa kysymystä on käsitelty myös edellä kohdassa 1.3 selostetussa suuren jaoston tuomiossa 17.2.2004 Gorzelik ym. v. Puola.

Yhdistyslain nojalla tehdystä rekisteröinnin epäämistä koskevasta päätöksestä saa tehdä valituksen. Valitus tehdään viime kädessä tuomioistuimeen, korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tulkittaessa joustavaa ilmaisua "hyvien tapojen vastainen" on sovellettava perusoikeus- ja ihmisoikeussäännöksiä perustuslain 22 §:ssä edellytetyin tavoin. Yhdistyslaissa säädetty hyvän tavan vastaisuutta koskeva kielto ei ole edellä todetusta ongelmallisuudestaan huolimatta sellaisessa ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 13 §:ssä säädetyn yhdistymisvapauden kanssa, ettei niiden välinen jännite olisi poistettavissa perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla.

Edellä lausuttuun nähden yhdistyslain 1 §:n 1 momenttia ei tule jättää asiassa soveltamatta perustuslain 106 §:n nojalla, vaan ilmaisulle tulee antaa perus- ja ihmisoikeussäännösten kanssa yhteen sopiva tulkinta asiaa ratkaistaessa. Perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvat riittävät oikeussuojajärjestelyt on turvattu. Samoin rajoitusedellytyksiin kuuluva lainsäädännön täsmällisyysvaatimus täyttyy riittävästi.

1.4.3 Rajoitusperusteiden hyväksyttävyys

1.4.3.1 Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset ja ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevät periaatteet

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kappaleen mukaan muun ohella yhdistymisvapaudelle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kyseisessä kappaleessa yksilöityjen etujen turvaamiseksi.

Edellä selostetusta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännöstä ilmenee, että poikkeuksia yhdistymisvapauteen tulee tulkita tiukasti ja vapautta voidaan rajoittaa vain pakottavin perustein. Yhdistymisvapauteen puuttumiselle tulee olla pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta. Sitä arvioidessaan viranomaisilla on tiettyä harkintamarginaalia. Harkintavaltaa tulee käyttää perustellusti, huolellisesti ja vilpittömässä mielessä. Puuttumisen tulee olla oikeassa suhteessa tavoitteisiinsa ja sitä tulee perustella relevantein ja riittävin syin (ks. esimerkiksi edellä kohdassa 1.3 selostettu tuomio 8.3.2011 Arges College of Legal Advisers v. Romania ja tuomio 7.12.2006 Linkov v. Tsekki).

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kiinnittänyt huomiota yhdistymisvapauden ja ilmaisuvapauden läheiseen suhteeseen. Erityisesti poliittisten puolueiden rekisteröimiseen liittyvissä asioissa yhteys on tuotu usein esille. Esimerkiksi tuomiossa 8.12.1999 Freedom and Democracy Party v. Turkki ihmisoikeustuomioistuin totesi, että autonomisesta tehtävästään ja erityisestä soveltamisalastaan huolimatta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklaa tuli tarkastella myös sopimuksen 10 artiklan valossa. Mielipiteiden suoja ja niiden ilmaisun vapaus oli yksi ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan mukaisen kokoontumis- ja yhdistymisvapauden päämääristä. Sanottu soveltui varsinkin poliittisten puolueiden kohdalta ottaen huomioon niiden tärkeän tehtävän varmistaa pluralismi ja demokratian asianmukainen toiminta. Demokratiaa ei voinut olla ilman pluralismia. Siten sananvapaus ei koskenut pelkästään myönteisiä, vaarattomia tai yhdentekeviä vaan myös loukkaavia, järkyttäviä tai levottomuutta herättäviä tietoja tai ajatuksia. Poliittisilla puolueilla oli oikeus pyytää Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 ja 11 artiklan suojaa jo sen vuoksi, että niiden toiminta oli osa sananvapauden kollektiivista käyttöä. (Ks. myös suuren jaoston edellä kohdassa 1.3 mainittu tuomio 17.2.2004 Gorzelik ym. v. Puola.)

Edellä kohdassa 1.3 mainitussa suuren jaoston tuomiossa tapauksessa Refah Partisi ym. v. Turkki lausuttiin muun ohella, että poliittinen puolue sai ajaa lain taikka valtion perustuslaillisten rakenteiden muutoksia kahdella edellytyksellä. Ensinnäkin käytettyjen keinojen täytyi olla laillisia ja demokraattisia. Lisäksi ehdotettujen muutosten täytyi itsessään olla keskeisten demokraattisten periaatteiden kanssa yhteen sopivia. Siten puolue, jonka johtajat yllyttivät väkivaltaan tai ajoivat demokratian kumoamiseen tai siinä tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien loukkaamiseen tähtäävää politiikkaa, ei voinut vedota ihmisoikeussopimuksen sille noista syistä määrättyjä seuraamuksia vastaan.

Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee niin ikään, että jos rekisteröinti on evätty yhdistyksen sääntöjen vuoksi, puuttumisen välttämättömyyttä on arvioitava näiden sääntöjen pohjalta (ks. edellä kohdassa 1.3 selostettu tuomio 11.10.2007 Bozgan v. Romania ja tuomio 3.2.2005 Partidul Comunistilor ym. v. Romania).

1.4.3.2 Yhdistyksen säännöistä ilmenevä tarkoitus

Suomen kannabisyhdistyksen tarkoitus on yhdistyksen sääntöjen mukaan "vaikuttaa päihdepolitiikkaan ja lainsäädäntöön siten, että kannabiksen käyttö, hallussapito ja viljely omaan käyttöön tulevat sallituiksi täysi-ikäisille sekä luodaan sääntely kannabiksen tuotantoon ja jakeluun".

Yhdistyksen säännöissä todetaan lisäksi seuraavaa: "Tarkoituksensa toteuttamiseksi yhdistys harjoittaa tutkimus-, selvitys- ja julkaisutoimintaa. Yhdistys osallistuu yhteiskunnalliseen keskusteluun sekä järjestää keskustelutilaisuuksia ja tapahtumia. Yhdistys tekee esityksiä viranomaisille ja päätöksentekijöille sekä antaa apua ja tukea henkilöille, jotka ovat joutuneet kannabiksenkieltolaista johtuvan syrjinnän, oikeusturvaloukkausten tai vainon kohteeksi."

Yhdistyksen säännöistä ilmenevä tarkoitus on eräistä poikkeavista sanavalinnoista huolimatta olennaisesti sama kuin se, jota korkein hallinto-oikeus on Larmelan tuolloin rekisteröitäväksi haettua yhdistystä koskevalla vuosikirjaratkaisullaan KHO 1994 A 8 pitänyt hyvien tapojen vastaisena. Euroopan ihmisoikeustoimikunta hyväksyi korkeimman hallinto-oikeuden perustelut ja piti Larmelan valitusta tuossa asiassa ilmeisen perusteettomana (päätös 28.5.1977, Decisions and Reports of the European Commission of Human Rights, 89-A, s. 64 ss.).

1.4.3.3 Perustelut rekisteröinnin epäämiselle

Patentti- ja rekisterihallitus on valituksen kohteena olevan päätöksensä perusteluissa muun ohella viitannut korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainittuun ratkaisuun, jolla hylättiin valitus oikeusministeriön 5.5.1993 tekemästä päätöksestä evätä Suomen kannabisyhdistyksen rekisteröinti. Lisäksi Patentti- ja rekisterihallitus on lausunut, että "yhdistyksen tarkoitusta on sen sääntöjen 2 §:n mukaan pidettävä hyvien tapojen vastaisena siten, että esitetty tarkoitus on yhteiskunnassamme vallitsevien oikeus- ja moraalikäsitysten vastainen."

Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisunsa KHO 1994 A 8 perusteluissa, ettei yhdistyksen pyrkimys muuttaa yhteiskunnassa vallitsevia käsityksiä ja voimassa olevaa lainsäädäntöä ollut sinänsä lain tai hyvien tapojen vastaista. Yhdistyksen tarkoitus sisälsi kuitenkin pyrkimyksen edistää terveydelle haitallisen tavan yleistymistä. Kannabiksen käyttö oli edelleen 1.1.1994 voimaan tulleella rikoslain uudistuksella kriminalisoitu, mikä oli selvä osoitus siitä, ettei yhteiskunta hyväksy huumausaineiden käyttöä.

Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunta on valituksenalaisessa päätöksessään perustellut valituksen hylkäämistä lausumalla muun ohella, että yhdistyksen tarkoituksesta saa sen kuvan, että pyrkimyksenä on kannabiksen käytön, hallussapidon ja omaan käyttöön viljelyn salliminen. Valituslautakunta on viitannut siihen, että kansainvälisistä sopimuksista, Suomen lainsäädännöstä tai huumausainepoliittisesta keskustelusta ei ole pääteltävissä, että yhteiskunnassa asenteet olisivat muuttuneet huumausaineet salliviksi vaan huumausainevastaisuus on vallitsevana. Tämän vuoksi oikeussäännösten vallitsevien periaatteiden ja hyväksyttyjen periaatteiden vastaisen toiminnan salliminen olisi oikeus- ja moraalikäsitysten vastaista. Yhdistyksen tarkoitusta on sen vuoksi valituslautakunnan mukaan pidettävä hyvän tavan vastaisena.

1.4.3.4 Perusteiden riittävyyden arviointi

Yhdistyksen rekisteröinnin epääminen on vakava yhdistymisvapauden rajoitus. Perusoikeuksiin kuuluvan yhdistymisvapauden rajoittaminen edellyttää tämän vuoksi painavia yhteiskunnallisia perusteita, joita ei tule tulkita laajentavasti. Yhdistyslain 1 §:n 1 momentin hyvien tapojen vastaisuuteen perustuvaa epäämisperustetta on joustavana normina tulkittava päätöksentekohetkellä vallitsevat yhteiskunnalliset olosuhteet huomioon ottaen. Korkeimman hallinto-oikeuden tehtävänä ei ole tässä yhteydessä tai muutoinkaan ottaa kantaa siihen, onko yhdistyksen säännöistä ilmenevä tarkoitus eli se päämäärä, jonka saavuttamista yhdistyksen toiminnalla tavoitellaan, sinänsä hyväksyttävä. Asiassa on näistä lähtökohdista ratkaistavana se, onko rekisteröinti voitu perusoikeus- ja ihmisoikeussäännökset sekä niiden auktoritatiivinen tulkinta huomioon ottaen laillisesti evätä.

Jo vuonna 1994 antamassaan ratkaisussa korkein hallinto-oikeus totesi, että yhdistyksen säännöissä ilmaistua pyrkimystä muuttaa yhteiskunnassa vallitsevia käsityksiä ja voimassa olevaa lainsäädäntöä ei sinänsä voida pitää hyvien tapojen vastaisena. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin arvioi asiaa siitä lähtökohdasta, minkälaisesta muutoksesta on kysymys. Kannabiksen käyttämistä luonnehdittiin poikkeukselliseksi, terveydellisiä haittoja aiheuttavaksi tavaksi, joka oli kriminalisoitu. Yhdistyksen tarkoitus sisälsi pyrkimyksen edistää tällaisen tavan yleistymistä. Tätä pidettiin yhdistyslain 1 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hyvien tapojen vastaisena.

Mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa viitatut rikoslain 50 luvun (1304/1993) huumausainerikoksia koskevat säännökset ovat kannabiksen osalta edelleen olennaisilta osiltaan voimassa. Eräillä osauudistuksilla säännöksiä on tosin lievennetty muun muassa siten, ettei huumausaineen käyttö ole enää mainitun luvun 1 §:ssä tarkoitettu huumausainerikos vaan 2 a §:ssä tarkoitettu käyttörikos. Kannabiksen käyttöä on edelleen perusteltua pitää terveydelle haitallisena tapana. Huolimatta kannabiksen täyskiellon vaikutuksista terveyshaittoihin yhteiskunnallisessa keskustelussa esitetyistä erisuuntaisista näkemyksistä kannabiksen käyttö ja hallussapito on edelleen kriminalisoitu.

Suomen kannabisyhdistys ei ole poliittinen puolue. Yhdistyksen sääntöjen mukaisena ensisijaisena tarkoituksena on kuitenkin vaikuttaa päihdepolitiikkaan muun ohella yhteiskunnallista keskustelua käymällä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti erityisesti poliittisten järjestöjen yhdistymisvapauteen on liitetty ilmaisuvapaus. Vastaavasti myös perustuslain 12 §:n sananvapaussäännöksen ilmaisu­vapaus on nähtävissä yhdistymisvapautta tukevana perusoikeutena. Ilmaisuvapauteen sisältyy oikeus ilmaista myös sellaisia mielipiteitä, jotka eivät ole yleisesti hyväksyttyjä vaan saattavat olla jopa pahennusta herättäviä. Yhteiskunnallisen keskustelun salliminen ja mahdollisuus olemassa olevan lainsäädännön muuttamiseen ovat osaltaan demokraattisen yhteiskunnan kulmakiviä. Suomen päihdepolitiikasta käytävä keskustelu on laajentunut ja moniarvoistunut viime vuosikymmeninä. Sama kehitys on ollut nähtävissä myös muualla Euroopassa. Mainittu yhdistyksen säännöistä ilmenevä ensisijainen tarkoitus, joka liittyy päihdepolitiikkaan vaikuttamiseen, ei ole keskeisten demokraattisten tai oikeusvaltiollisten periaatteiden vastainen eikä liioin siinä määrin yleisten etujen vastainen, että rekisteröinti voitaisiin niillä perusteilla evätä. Sääntöjen mukaisena yhdistyksen toiminnan ei voida ennakoida rajoittavan muita tai muille kuuluvia perusoikeuksia. Asiassa ei ole ilmennyt myöskään perusteita epäillä, että yhdistyksen tarkoituksen toteuttamiseen pyrittäisiin epäasiallisin keinoin.

Kannabiksen käyttö ja hallussapito on kriminalisoitu. Yhdistyksen toiminnan ensisijaisena tarkoituksena on vaikuttaa lainsäädäntöön kannabiksen käyttömahdollisuutta edistävästi poistamalla muun ohella käytön rangaistavuus. Kannabiksen käyttöä ei liioin voida pitää yleisesti yhteiskunnassa hyväksyttynä. Kannabiksen käyttöön liittyy haitallisia terveysvaikutuksia. Toisaalta valituksessa on korostettu, että yhdistyksen tarkoituksena ei ole edes välillisesti lisätä päihteiden käytöstä aiheutuvia terveydellisiä haittoja. Yhdistys on perustettu ainoastaan herättämään asiallista keskustelua päihdepolitiikasta, ei lisäämään kannabiksen käyttöä.

Kannabiksen käytön ja hallussapidon dekriminalisointi saattaa lisätä kannabiksen käyttöä. Käytön lisääntyminen puolestaan saattaa aiheuttaa vaikutuksia, jotka ovat muun muassa terveyden suojaamista koskevien yleisten etujen vastaisia. Yhdistyksen tarkoituksen toteuttaminen edellyttää kuitenkin lainsäädännön muuttamista. Sen tarve ja edellytykset harkitaan osana demokraattista päätöksentekoa ja vapaata kansalaiskeskustelua. Jos kannabiksen käyttö dekriminalisoitaisiin, ratkaisun tekisi viime kädessä eduskunta. Tämän ratkaisun vaikutukset terveyden suojeluun sekä muihin yhteiskunnallisiin intresseihin liittyvät seuraukset eivät liity välittömästi nyt ratkaistavana olevaan yhdistyksen rekisteröimisen edellytysten arviointiin. Yhdistyksen rekisteröintiä ei ole muutoinkaan pidettävä ennakkokannanottona siihen, onko kannabiksen käyttö sallittava yhdistyksen säännöissä esitetyllä tavalla. Näillä perusteilla käsillä ei ole sellaista yleisen edun vaatimaa pakottavaa yhteiskunnallista tarvetta, joka oikeuttaisi epäämään yhdistyksen rekisteröimisen.

Yhdistyksen rekisteröinnin epäämisellä riistetään Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 10.7.1998 tapauksessa Sidiropoulos ym. v. Kreikka antaman tuomion mukaan mahdollisuudet käyttää yhdistymisvapautta ja toimia yhdessä ja erikseen yhdistyksen säännöissä määrättyjen tavoitteiden mukaisesti. Arvioitaessa rekisteröimisen epäämisen oikeasuhtaisuutta on otettava huomioon myös yhdistyslain 43 §:n 1 momentissa säädetty mahdollisuus yhdistyksen lakkauttamiseen siinä tapauksessa, että se toimii olennaisesti vastoin lakia tai hyviä tapoja.

Kun yhdistyslain 1 §:n 1 momentin hyvien tapojen vastaisuutta koskevaa säännöstä tulkitaan perusoikeusmyönteisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä kuvatun oikeuskäytännön valossa, Suomen kannabisyhdistyksen sääntöjen mukainen toiminnan tarkoitus ei edellä lausutuilla perusteilla muodosta riittävän painavaa perustetta rekisteröinnin epäämiseen.

1.5 Johtopäätös ja lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla hakemusta Suomen kannabisyhdistyksen rekisteröimiseksi ei ole voitu hylätä Patentti- ja rekisterihallituksen päätöksestä ilmenevällä, yhdistyksen sääntöjen mukaisen toiminnan tarkoituksen hyvien tapojen vastaisuuden perusteella. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, Patentti- ja rekisterihallituksen ja Patentti- ja rekisterihallituksen valituslautakunnan päätökset on kumottava ja asia palautettava Patentti- ja rekisterihallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeuskysymyksen tulkinnanvaraisuuden vuoksi ja koska oikeudenkäynnin ei ole muutenkaan katsottava johtuneen viranomaisen virheestä, ei ole ratkaisun lopputuloksesta huolimatta kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi valittajan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Kristina Björkvall.

 
Julkaistu 3.1.2014