KHO:2014:52

Suojelupoliisin päällikkö oli päättänyt antaa osastopäällikölle kirjallisen varoituksen Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n vastaisesta toiminnasta. Osastopäällikkö ei ollut ennakolta ilmoittanut ohjesäännössä mainituille henkilöille osallistumisestaan Alpo Rusin kirjoittaman "Tiitisen lista. Stasin vakoilu Suomessa 1960–1989" -nimisen kirjan julkistamistilaisuuteen.

Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n 2 momentin mukaan viraston toimialaan kuuluvista yleistä mielenkiintoa herättävistä asioista on viipymättä ilmoitettava päällikölle, apulaispäälliköille ja asianomaisen tulosyksikön päällikölle sekä viestintäpäällikölle.

Kirjan julkistamistilaisuus liittyi Suojelupoliisin toimintaan. Osastopäällikön asemassa olevan ja julkisuudessa tunnetun virkamiehen toimintaa ei voitu arvioida muutoin kuin niin, että hän oli osallistunut tilaisuuteen virkamiehenä. Ennalta on ollut arvioitavissa, että Suojelupoliisissa korkeassa asemassa olevan virkamiehen osallistuminen julkistamistilaisuuteen saattaa herättää yleistä mielenkiintoa. Suojelupoliisilla on ollut ilmeinen julkisuuden hallintaan ja omiin toimintaedellytyksiinsä liittyvä intressi seurata tilannetta. Tämän intressin turvaamiseksi osastopäälliköllä on ollut velvollisuus ilmoittaa osallistumisestaan viraston sisällä etukäteen ohjesäännön 19 §:n 2 momentin mukaisesti. Osastopäällikkö on laiminlyönyt tämän. Hän on siten toiminut vastoin virkavelvollisuuksiaan. Asiassa todetut seikat ja erityisesti osastopäällikön virka-asema huomioon ottaen Suojelupoliisilla on ollut valtion virkamieslain 24 §:ssä tarkoitettu peruste antaa hänelle kirjallinen varoitus.

Suomen perustuslaki 12 §

Euroopan ihmisoikeussopimus 10 artikla

Valtion virkamieslaki 14 ja 24 §

Suojelupoliisin ohjesääntö 19 §

Päätös, josta valitetaan

Virkamieslautakunta 21.9.2012 nro 49/2012

Asian aikaisempi käsittely

Suojelupoliisin päällikkö on 2.12.2011 antanut osastopäällikkö S:lle kirjallisen varoituksen päätöksen liitteenä olevassa muistiossa esitetyin perusteluin Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n vastaisesta toiminnasta.

Kirjallisen varoituksen perusteena olleessa muistiossa todetaan muun ohella seuraavaa:

MTV3:n kello 22.00 uutisissa 11.10.2011 uutisoitiin "Tiitisen lista. Stasin vakoilu Suomessa 1960‒1989" -nimisen kirjan julkistamistilaisuus. Uutisessa muun muassa näytettiin, kuinka Suojelupoliisin osastopäällikkö S esiintyi julkistamistilaisuudessa kirjan kirjoittaneen Alpo Rusin kanssa. Koska kirja nimensä, mainosten sekä mediassa olleiden arvioiden mukaisesti käsittelee Suojelupoliisia ja sen toimialaa, ostettiin kirja myös virastolle. Tällöin havaittiin, että kirjan sivuilla 9 ja 10 kirjailija kiittää S:ää yhdessä 22 muun henkilön kanssa siitä, että jokainen on omalla panoksellaan auttanut kirjailijaa lähihistoriamme kipukohtien selvittämisessä. Suojelupoliisiin liittyvänä asiana edellä mainittu MTV3:n uutislähetys tallennettiin.

Poliisin hallintoasetuksen 28 §:n nojalla annetun Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n mukaan "viraston toimialaan kuuluvista yleistä mielenkiintoa herättävistä asioista on viipymättä ilmoitettava päällikölle, apulaispäälliköille ja asianomaisen tulosyksikön päällikölle sekä viestintäpäällikölle".

Asiassa ei ole kyse perustuslain 12 §:n mukaisesta sananvapaus- tai julkisuusasiasta. Kyse ei ole siitä, olisiko S saanut osallistua nyt puheena olevan kirjan tekemiseen taikka sen julkistamistilaisuuteen. Arvioitavana on vain se, oliko S:llä velvollisuus informoida ohjesäännön 19 §:n tarkoittamia tahoja osallistumisestaan kirjan julkistamistilaisuuteen, jossa hän oli ollut median mielenkiinnon ja kuvauksen kohteena.

Suojelupoliisin toimialaan kuuluu valtion turvallisuuden ylläpitäminen. Tiitisen lista -kirjan aiheena on vieraan valtion Suomeen kohdistama tiedustelutoiminta. Suojelupoliisin korkeana virkamiehenä S on tästä seikasta tietoinen. Siten on selvä, ettei kyseinen kirja ole Suojelupoliisin toimialaan kuulumaton historiateos, kuten S on kuulemisessa antanut ymmärtää. S on tietoisesti osallistunut nyt puheena olevan kirjan julkistamistilaisuuteen virka-aikana, jolloin Suojelupoliisin virkamiehen velvollisuutena on hoitaa hänelle osoitettuja viraston toimialaan kuuluvia tehtäviä. Edellä mainittujen seikkojen nojalla voidaan pitää selvänä, että kiistämisestään huolimatta S:n on täytynyt mieltää sekä kirjan että osallistumisensa kirjan julkistamistilaisuuteen kuuluvan omien virkatehtäviensä hoitamiseen ja siten myös viraston toimialaan.

Kirjan aiheeseen ja nimeen liittyy edellä mainituin tavoin voimakas yleinen mielenkiinto. Lisäksi voidaan S:n julkistamistilaisuuteen osallistumisen herättämän yleisen mielenkiinnon osalta todeta, että hän on tunnettu Suojelupoliisin virkamies, joka on useiden vuosien ajan ollut työtehtävissään runsaasti tekemisissä tiedotusvälineiden kanssa. S:n ennakoitavissa on ollut, että kirjan julkistamistilaisuuteen osallistuisivat monet niistä tiedotusvälineistä, jotka edellisen ja kuluvan vuoden aikana ovat käsitelleet S:n ja Suojelupoliisin välistä ristiriitaa. S:n on täytynyt viimeistään kirjan julkistamistilaisuudessa ymmärtää myös se, että kirjassa käsitellään hänen työnantajansa toimintaa kriittiseen sävyyn. Näissä olosuhteissa on selvä, että hänen osallistumisensa tilaisuuteen on ollut omiaan herättämään mielenkiintoa tiedotusvälineiden edustajien keskuudessa, mikä on olosuhteet huomioiden myös ollut niin S:n kuin ulkopuolisen henkilönkin helposti ennakoitavissa. S:n tilaisuuteen osallistumisen saamaa julkista huomiota on lisännyt S:n toiminta itse tilaisuuden aikana. Sen sijaan, että hän olisi poistunut tilaisuudesta havaittuaan paikalla laajan edustuksen tiedotusvälineistä, on hän asettunut näiden kuvattavaksi yhdessä kirjailijan kanssa.

S:n olisi pitänyt informoida ohjesäännön mukaisia virkamiehiä välittömästi, kun kirjan nimi, keskeinen sisältö ja luonne ilmenivät julkistamistilaisuudessa. Viimeistään tällöin S:lle on täytynyt tulla selväksi, että kyseessä on viraston toimialaan liittyvä yleistä mielenkiintoa herättävä asia.

Asian käsittely virkamieslautakunnassa

S on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että Suojelupoliisin päätös kumotaan.

S:n osallistuminen kirjan julkistamistilaisuuteen ei ole ollut viraston toimialaan kuuluva asia. Se ei ole liittynyt valtio- tai yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan turvallisuutta vaarantaviin hankkeisiin. Rusin kirja on poliittista historiankirjotusta, jolla ei ole mitään todellista yhteyttä Suojelupoliisin toimialaan.

S:n osallistuminen Rusin kirjan julkistamistilaisuuteen ei ole ollut informointivelvollisuutta koskevassa ohjesäännön määräyksessä tarkoitetulla tavalla yleistä mielenkiintoa herättävä asia. S:n ja Rusin kätteleminen näkyy uutislähetyksen tallenteella ohikiitävän hetken ajan. Uutistoimituksissa S:n osallistumista tilaisuuteen ei ole pidetty yleistä mielenkiintoa herättävänä asiana. S:n nimeä ei ole mainittu missään Rusin kirjan julkistamistilaisuudesta tehdyssä uutisoinnissa tai jutussa.

Rusin kirjan kustantaja oli kutsunut kirjan julkistamistilaisuuteen kaksi Suojelupoliisin virkamiestä. Suojelupoliisi ei kuitenkaan tiedottanut kirjan julkistamistilaisuudesta, mistä on pääteltävissä, ettei tilaisuutta pidetty Suojelupoliisin toimialaan kuuluvana ja yleistä mielenkiintoa herättävänä asiana. Jos Suojelupoliisilla olisi aidosti ollut aihetta huolestua valtion turvallisuudesta kirjan johdosta, tiedotusvalmiutta olisi nostettu jo valmiiksi siten, ettei tieto S:n osallistumisesta tilaisuuteen olisi tätä valmiutta enää korottanut.

Vaikka Suojelupoliisi on pitänyt S:n osallistumista tilaisuuteen sinänsä sallittuna, rajoittaa etukäteinen ilmoitusvelvollisuus viraston toimialaan kuulumattomasta yksityisestä käynnistä lainvastaisesti S:n sananvapautta. Sananvapauden ydinsisältöön kuuluu vaatimus arvostelun kestämisestä, eikä oikeus viranomaisen arvosteluun ole pelkästään viraston ulkopuolisilla.

Varoituksen antamista valmisteltaessa ei ole selvitetty sitä, mikä merkitys on sillä, että S on ilmoittautunut tilaisuuteen yksityishenkilönä ja että hän osallistunut tilaisuuteen lounastauollaan eikä työaikana.

Suojelupoliisi on antanut oikaisuvaatimuksen johdosta virkamieslautakunnalle vastineen.

S on antanut virkamieslautakunnalle vastaselityksen.

Virkamieslautakunnan ratkaisu

Virkamieslautakunta on S:n oikaisuvaatimuksen johdosta kumonnut Suojelupoliisin päällikön päätöksen.

Virkamieslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Valtion virkamieslain 24 §:n mukaan virkamiehelle, joka toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä, voidaan antaa kirjallinen varoitus.

Saman lain 14 §:n 1 momentin mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Hänen on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä.

Asiaan liittyvät Suojelupoliisin johtosäännön määräykset

Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n 1 momentin mukaan Suojelupoliisin kannanotoista ja viestinnän linjauksista päättää Suojelupoliisin päällikkö. Päällikön linjausten perusteella apulaispäälliköt vastaavat oman toimialansa viestinnästä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan sisäistä ja ulkoista viestintää suunnittelee, koordinoi ja toteuttaa päällikön linjausten ja apulaispäälliköiden toimialoillaan antamien ohjeiden mukaisesti viestintäpäällikkö. Viestintäpäällikölle on ilmoitettava vireille tulevista ja muista ulkoista viestintää edellyttävistä asioista riittävän aikaisessa vaiheessa, jotta viestinnän suunnittelu ja toteutus voivat tapahtua asianmukaisella tavalla. Myös viraston toimialaan kuuluvista yleistä mielenkiintoa herättävistä asioista on viipymättä ilmoitettava päällikölle, apulaispäälliköille ja asianomaisen tulosyksikön päällikölle sekä viestintäpäällikölle.

Virkamieslautakunnassa ratkaistavana oleva asia

Tässä asiassa on ensiksikin kysymys siitä, onko S noudattanut työnjohtomääräystä, joka Suojelupoliisin virkamiehille on asetettu Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:ssä ja erityisesti tämän pykälän 2 momentissa.

Toisaalta kirjallista varoitusta annettaessa on harkittava, onko varoituksen antaminen asian kokonaisuutena harkiten oikeassa suhteessa S:n menettelyn moitittavuuteen nähden, mikäli päädytään S:n rikkoneen virkavelvollisuuttaan.

Oikaisuvaatimuksen kohteena olevan Suojelupoliisin päätöksen perusteluissa, oikaisuvaatimuksessa, Suojelupoliisin lausunnossa ja S:n vastaselityksessä esitetään näkemyksiä S:n esiintymisen suhteen Rusin kirjan julkistamistilaisuudessa. Varoituksen antaminen S:lle kuitenkin perustui yksinomaan siihen, ettei S noudattanut tähän ohjesäännön asetettua virkavelvollisuuttaan ilmoittaa, että hän aikoo osallistua julkistamistilaisuuteen.

Virkamiehelle annettavan varoituksen tarkoituksena on, että virkamies vastaisen varalta noudattaa virkavelvollisuuttaan. Toisaalta virkamiehen suorittama teko tai laiminlyönti, josta virkamiestä voidaan varoittaa, on oltava hänelle tahallisena taikka ainakin tuottamuksellisena syyksi luettava.

Ensiksikin tämän varoitusasian ratkaisemiseksi on otettava huomioon S:n asemaansa ja virkatehtävissään saamaansa kokemukseen perustuva ymmärrys ohjesäännön sisältävän työnjohtomääräyksen tarkoituksesta.

Johtoa tämän varoitusasian ratkaisemiseksi on tästä syystä haettava toisaalta siitä, onko edellä mainitun ohjesäännön sisältämä työnjohtomääräys kirjalliselta ilmaisultaan niin yksiselitteinen, että Suojelupoliisin toimintaa ja työskentelykulttuuria tuntemattoman ulkopuolisenkin olisi tullut ymmärtää, minkälaiseen tilaisuuteen osallistumisesta on Suojelupoliisin virkamiehen etukäteen ilmoitettava.

Asiassa on Suojelupoliisin ja S:n välillä erimielisyys erityisesti siitä, kuuluiko S:n osallistuminen julkistamistilaisuuteen johtosäännön kohdassa tarkoitettuun viraston toimialaan ja toisaalta onko S:n osallistuminen tilaisuuteen sellainen yleistä mielenkiintoa herättävä asia, että hänen olisi tullut tehdä siitä johtosäännön kohdassa tarkoitettu ilmoitus.

Asiassa esitetty selvitys ja johtopäätös

S on 11.10.2011 osallistunut työpäivänsä aikana Alpo Rusin kirjan "Tiitisen lista. Stasin vakoilu Suomessa 1960–1989" julkistamistilaisuuteen ja tilaisuuden päättyessä kätellyt kirjailijaa tiedotusvälineiden läsnä ollessa. MTV3 on saman päivänä uutisoinut kyseisestä kirjan julkistamistilaisuudesta Kymmenen Uutiset -uutislähetyksessään ja näyttänyt tv-kuvaa S:n ja Rusin kättelystä. S on kertonut menneensä kättelemään kirjailijaa tämän lopetettua esityksensä, koska se kuului tällaisissa tilaisuuksissa hyviin käytöstapoihin. S:n työnantaja on tiennyt ennakolta Rusin kirjan julkistamisesta, mutta ei S:n osallistumisesta tilaisuuteen.

Suojelupoliisi on todennut johtosäännön 19 §:ssä määrätyn ilmoittamisvelvollisuuden yhtenä tarkoituksena olevan turvata viraston valmistautuminen tehostettua viestintää edellyttäviin odottamattomiin tilanteisiin. Suojelupoliisin osastopäällikön osallistuminen Suojelupoliisia julkisesti arvostelleen Alpo Rusin kirjoittaman kirjan julkistamistilaisuuteen ja kirjailijan kätteleminen tilaisuudessa on saattanut herättää yleisön keskuudessa huomiota, minkä työnantaja on voinut kokea kiusalliseksi. Se ei kuitenkaan selitä, miksi Suojelupoliisilla olisi ollut tarvetta varautua tiedottamaan S:n osallistumisesta kirjan julkistamistilaisuuteen.

Asiakirjoista ei ilmene, että Suojelupoliisi olisi joutunut tiedottamaan kyseisestä asiasta. S:n osallistumisesta kirjan julkistamistilaisuuteen eikä käyttäytymisestä kirjan julkistamistilaisuudessa ei myöskään voida tehdä sellaisia päätelmiä, joita oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessä on arvioitu yleisön voineen siitä tehdä. S:n osallistumista julkistamistilaisuuteen tai käyttäytymistä siellä ei myöskään voida pitää kannanottona kirjassa esitettyihin väitteisiin.

Rusi mainitsee S:n kirjansa esipuheessa kiittäessään ystäviään ja tukijoitaan ja mainitsee jokaisen heistä auttaneen omalla panoksellaan Suomen lähihistorian kipukohtien selvittämisessä. S on kiistänyt auttaneensa Rusia kirjan kirjoittamisessa ja kertonut, ettei hän tiedä, miksi Rusi kiittää häntä kirjansa esipuheessa. Siitä, millä tavoin Rusi on katsonut S:n auttaneen häntä, ei ole asiakirjoissa selvitystä, kuten ei siitäkään, että S olisi julkistamistilaisuuteen mennessään kertomuksestaan poiketen tiennyt Rusin kiittävän häntä kirjansa esipuheessa. S:n nimen mainitsemista Rusin kirjan esipuheessa ei edellä mainitun selvityksen puuttuessa voida pitää osoituksena S:n toiminnan moitittavuudesta.

S on ilmoittautunut Rusin kirjan julkistamistilaisuuteen yksityisestä sähköpostiosoitteestaan lähettämällään viestillä, jossa ei ole ollut mainintaa hänen virka-asemastaan tai työnantajastaan. S ei ole ollut tilaisuudessa läsnä kutsuttuna Suojelupoliisin edustajana eikä muutoinkaan työnantajansa määräyksestä. Asiassa ei ole myöskään tullut esille seikkoja, joiden perusteella S olisi antanut tällaisen vaikutelman tilaisuudessa paikalla olleille. Tätä taustaa vasten Suojelupoliisin tulkinta siitä, että S:n osallistuminen kirjan julkistamistilaisuuteen ja hänen toimintansa tilaisuudessa on ollut viraston johtosäännön 19 §:ssä tarkoitettu viraston toimialaan kuuluva asia, on S:n näkökulmasta yllättävä. Viranomaisen toimialalla tarkoitetaan yleensä viranomaiselle kuuluvien tehtävien kokonaisuutta.

Suojelupoliisin toimialaan sinänsä voitaisiin katsoa kuuluvan seurata toimintaansa liittyvän kirjan julkaisemista ja sen herättämiä reaktioita. S:n julkistamistilaisuuteen osallistumisella Suojelupoliisin tehtäviin on kuitenkin niin etäinen yhteys, ettei hänen voida katsoa olleen ainakaan etukäteen velvollinen käsittämään, että hänen työantajansa pitää osallistumistaan julkistamistilaisuuteen Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:ssä tarkoitettuna viraston toimialaan kuuluvana asiana.

Ilmoitusvelvollisuuden syntymisen toinen edellytys eli asia, joka herättää yleistä mielenkiintoa, on jo sinänsä tulkinnanvarainen. Tässä tapauksessa se liittyy S:n omaan toimintaan eli osallistumiseen julkistamistilaisuuteen. Edellä kuvatuissa olosuhteissa S:n ei voida vastoin kiistämistään osoittaa toimineen siten, että hän olisi etukäteen mieltänyt, että hän osallistumalla tilaisuuteen herättää yleistä mielenkiintoa.

Edellä todetut seikat huomioon ottaen S:n ei voida katsoa rikkoneen Suojelupoliisin johtosäännön 19 §:stä johtuvia virkavelvollisuuksiaan.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suojelupoliisi on valituksessaan vaatinut, että virkamieslautakunnan päätös kumotaan.

Asiassa on arvioitava kahta seikkaa. Ensiksi on arvioitava, kuuluivatko kirjan julkistamistilaisuus ja S:n osallistuminen siihen Suojelupoliisin toimialaan. Toiseksi on arvioitava, oliko S:n osallistuminen tilaisuuteen yleistä mielenkiintoa herättävä asia. Jos katsotaan, että kyse on ollut Suojelupoliisin toimialaan kuuluvasta yleistä mielenkiintoa herättävästä asiasta, on S laiminlyönyt virkavelvollisuutensa jättäessään ilmoittamatta osallistumisestaan esimiehilleen.

Kirjan julkistamistilaisuuden aiheena oli teos, joka jo nimensäkin puolesta liittyy viime vuosina laajaa julkisuutta saaneeseen asiakokonaisuuteen eli niin sanottuun Tiitisen listaan. Koska Tiitisen lista on Suojelupoliisin asiakirja, on selvää, että tilaisuus liittyi Suojelupoliisin toimialaan. S on kertonut, että hän pitää tämänkaltaisiin tilaisuuksiin osallistumista osana omiin virkatehtäviinsä liittyvää ammattitaidon ylläpitoa. S on siten oman lausuntonsakin perusteella pitänyt tilaisuutta virkatehtäviinsä liittyvänä ja näin ollen työnantajavirastonsa toimialaan kuuluvana. Myös julkistamistilaisuuden järjestäjä on katsonut sen liittyvän Suojelupoliisin toimialaan, sillä se on toimittanut Suojelupoliisille tilaisuuteen kaksi kutsua.

Toimialan lisäksi on ilmeistä, että S:n osallistuminen julkistamistilaisuuteen oli sellainen viraston ohjesäännön 19 §:n tarkoittama yleistä mielenkiintoa herättävä asia, josta S:n olisi tullut ilmoittaa viraston ohjesäännössä mainituille tahoille.

S:n voidaan perustellusti katsoa olevan paitsi julkisuuden henkilö myös henkilö, joka yleisesti tunnistetaan nimenomaan Suojelupoliisin korkea-arvoiseksi virkamieheksi. Hän ei voi itse valita, mielletäänkö hänet tämänkaltaisiin tilaisuuksiin osallistuessaan yksityishenkilöksi vai Suojelupoliisin virkamieheksi. Sekin on laajalti tunnettua, että kyseessä olevan teoksen kirjoittaja suhtautuu Suojelupoliisin toimintaan kriittisesti. On siten ollut ennakoitavissa, että myös nyt kyseessä olevassa kirjassa ja sen julkistamistilaisuudessa arvioidaan kriittisesti Suojelupoliisia ja sen toimintaa. Ennakoitavissa on ollut myös se, että julkistamistilaisuuteen osallistuu runsaasti tiedotusvälineiden edustajia.

Näissä olosuhteissa on selvä, että Suojelupoliisin korkea-arvoiseksi virkamieheksi yleisesti tunnistettavan henkilön osallistuminen tilaisuuteen on ollut omiaan herättämään huomiota läsnä olleiden tiedotusvälineiden keskuudessa. S on tilaisuuden aikaisilla aktiivisilla ja tietoisilla toimillaan pyrkinyt lisäämään tätä huomiota.

Asiassa ei ole kyse siitä, onko Suojelupoliisi S:n työnantajana voinut kokea asian saaman huomion kiusalliseksi vai ei. S:n menettelyn johdosta syntyneessä tilanteessa on ollut odotettavissa, että joukkoviestimet ottavat yhteyttä Suojelupoliisin johtoon tai viestintätoimintoon saadakseen vastauksia kysymyksiinsä.

Virkamieslautakunnan valituksenalaisessa päätöksessä korostetaan, ettei asiakirjoista ilmene, että Suojelupoliisi olisi tosiasiallisesti joutunut tiedottamaan S:n osallistumisesta kirjan julkistamistilaisuuteen. Tällä ei kuitenkaan voi olla merkitystä asian oikeudellisessa arvioinnissa. Merkitystä voi olla vain sillä, oliko S:llä aihetta olettaa, että hänen käyttäytymisensä herättäisi yleistä mielenkiintoa ja siten johtaisi tarpeeseen korottaa Suojelupoliisin viestintävalmiutta.

Virkamieslautakunta on lausunnossaan viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin.

S on antanut Suojelupoliisin valituksen johdosta selityksen. Hän on vaatinut, että Suojelupoliisin valitus hylätään ja hänen oikeudenkäyntikulunsa korvataan.

S on selityksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Kun kysymyksessä on kurinpito ja rankaiseminen, ohjesäännön määräys ilmoittaa toimialaan kuuluvista yleistä mielenkiintoa herättävistä asioista on pohjanormina kelvoton.

Pelkkä Suojelupoliisin ja Tiitisen listan käsittely kirjassa ei tee sen julkistamistilaisuudesta Suojelupoliisin lakimääräiseen toimialaan kuuluvaa asiaa. S:n ja Rusin kättely näkyy uutislähetyksen tallenteella ohikiitävän hetken. S:n osallistuminen kirjan julkistamistilaisuuteen ei herättänyt mitään mielenkiintoa tiedotusvälineissä. S:n nimeä ei mainittu missään julkistamistilaisuudesta tehdyssä uutisoinnissa tai jutussa.

Mikäli Suojelupoliisi on pitänyt kirjan julkistamista toimialaansa kuuluvana yleistä mielenkiintoa herättävänä asiana, olisi sen tullut ilmoittaa asiasta etukäteen S:lle. S:n johtama yksikkö vastaa kentällä tapahtuvista toiminnoista.

Etukäteinen ilmoitusvelvollisuus viraston toimialaan kuulumattomasta yksityiskäynnistä asettaa kielletyn rajoitteen S:n ilmaisuvapaudelle.

Suojelupoliisi on antanut vastaselityksen, joka on annettu S:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Virkamieslautakunnan päätös kumotaan ja S:n oikaisuvaatimus Suojelupoliisin päällikön tekemästä päätöksestä hylätään. Suojelupoliisin päällikön päätös, jolla S:lle on annettu kirjallinen varoitus, jää siis voimaan.

2. S:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Ratkaistavana oleva kysymys

Asiassa on ratkaistava ensinnä, onko S:n osallistuminen edellä kuvatun kirjan julkistamistilaisuuteen ollut sellainen viraston toimialaan kuuluva yleistä mielenkiintoa herättävä asia, että S:n olisi tullut ilmoittaa osallistumisestaan Suojelupoliisin ohjesäännössä tarkoitetuille tahoille. Mikäli arvioidaan, että S:llä on ollut tällainen velvollisuus, on seuraavaksi arvioitava, onko hänelle velvollisuuden laiminlyönnistä voitu antaa kirjallinen varoitus valtion virkamieslain 24 §:ssä nojalla.

1.2 Keskeiset sovellettavat säännökset ja määräykset

Valtion virkamieslain 14 §:n 1 momentin mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Hänen on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Pykälän 2 momentin mukaan virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla.

Saman lain 24 §:n mukaan virkamiehelle, joka toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä, voidaan antaa kirjallinen varoitus.

Poliisin hallinnosta annetun lain 10 §:n mukaan Suojelupoliisin tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.

Suojelupoliisin ohjesäännön 1 §:n mukaan Suojelupoliisin tehtävänä on torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta se³kä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toimin³nan estämiseksi.

Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n 1 momentin mukaan Suojelupoliisin kannanotoista ja viestinnän linjauksista päättää Suojelupoliisin päällikkö. Päällikön linjausten perusteella apulaispäälliköt vastaavat oman toimialansa viestinnästä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan sisäistä ja ulkoista viestintää suunnittelee, koordinoi ja toteuttaa päällikön linjausten ja apulaispäälliköiden toimialoillaan antamien ohjeiden mukaisesti viestintäpäällikkö. Viestintäpäällikölle on ilmoitettava vireille tulevista ja muista ulkoista viestintää edellyttävistä asioista riittävän aikaisessa vaiheessa, jotta viestinnän suunnittelu ja toteutus voivat tapahtua asianmukaisella tavalla. Myös viraston toimialaan kuuluvista yleistä mielenkiintoa herättävistä asioista on viipymättä ilmoitettava päällikölle, apulaispäälliköille ja asianomaisen tulosyksikön päällikölle sekä viestintäpäällikölle.

1.3 Asiassa saatu selvitys

Suojelupoliisin päällikkö on 2.12.2011 päättänyt antaa osastopäällikkö S:lle kirjallisen varoituksen Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n vastaisesta toiminnasta. Kirjallinen varoitus perustuu siihen, että S ei ollut ennakolta ilmoittanut ohjesäännön määräyksessä mainituille henkilöille osallistumisestaan Alpo Rusin kirjoittaman "Tiitisen lista. Stasin vakoilu Suomessa 1960–1989" -nimisen kirjan julkistamistilaisuuteen.

MTV3:n kello 22.00 uutislähetyksessä 11.10.2011 uutisoitiin mainitun kirjan julkistamistilaisuus. Uutisessa muun muassa näytettiin, kuinka Suojelupoliisin osastopäällikkö S esiintyi julkistamistilaisuudessa kirjan kirjoittaneen Alpo Rusin kanssa.

1.4 Oikeudellinen arvio

Suojelupoliisin toiminnan tarkastelun lähtökohtana ovat sen laissa säädetyt tehtävät, joista säädetään poliisin hallinnosta annetun lain 10 §:ssä. Myös edellä kohdassa 1.2 selostettu Suojelupoliisin ohjesäännön 1 § kuvaa Suojelupoliisin tehtäviä.

Tehtäviä hoitaessaan Suojelupoliisi joutuu varautumaan ja osallistumaan hyvin monenlaisiin tilanteisiin ja tilaisuuksiin sekä seuraamaan niitä. Samoin sen tulee huolehtia omasta toimintakyvystään ja maineestaan.

Kun arvioidaan S:n osallistumista Alpo Rusin kirjoittaman kirjan "Tiitisen lista. Stasin vakoilu Suomessa 1960‒1989" julkistamistilaisuuteen Suojelupoliisin toiminnan kannalta, on kiinnitettävä huomiota seuraaviin näkökohtiin: Kyseessä olevan kirjan aiheena on vieraan valtion Suomeen kohdistama tiedustelutoiminta. Kirjassa käsitellään kriittisesti Suojelupoliisin toimintaa. Kirjan nimi ja asiasisältö liittyvät niin sanottuun Tiitisen listaan, joka on yleisesti tunnettu Suojelupoliisin asiakirja ja jonka salassapidon lainmukaisuutta on käsitelty useissa valtakunnantason julkisuutta saaneissa oikeudenkäynneissä. Kirjan kirjoittaja on ollut Suojelupoliisin esitutkinnan kohteena.

Edellä mainituilla perusteilla tilaisuus on liittynyt Suojelupoliisin toimintaan.

Asiassa on seuraavaksi tarkasteltava, voidaanko S:n katsoa osallistuneen kirjan julkistamistilaisuuteen yksityishenkilönä eikä virkamiehenä.

S:n osallistumista tilaisuuteen ei voida arvioida ainoastaan asianomaisen oman käsityksen perusteella, vaan arvioinnissa on otettava huomioon myös ulkopuolisen näkemys. S on Suojelupoliisissa osastopäällikön asemassa ja myös julkisuudessa tunnettu virkamies. Hänen toimintaansa ei voida arvioida muutoin kuin että hän on osallistunut tilaisuuteen virkamiehenä. Tällaisena myös muut paikalla olleet ovat voineet häneen suhtautua.

Kirjan jo itsessään herättämän mielenkiinnon lisäksi on ennalta ollut arvioitavissa, että Suojelupoliisissa korkeassa asemassa olevan virkamiehen osallistuminen kirjan julkistamistilaisuuteen saattaa sinälläänkin herättää yleistä mielenkiintoa. Tätä ennakkoarviota ei muuta se, että jälkikäteisen tiedon valossa S:n osallistumista tilaisuuteen ei ole uutisoitu laajasti.

Edellä mainituissa olosuhteissa Suojelupoliisilla on ollut ilmeinen julkisuuden hallintaan ja omiin toimintaedellytyksiinsä liittyvä intressi seurata tilannetta. Tämän intressin turvaamiseksi S:llä on ollut velvollisuus toimia Suojelupoliisin ohjesäännön mukaisella tavalla eli ilmoittaa osallistumisestaan viraston sisällä etukäteen Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n 2 momentin mukaisesti. S on tämän laiminlyönyt.

Asiassa on vielä arvioitava, sisältääkö mainitunlainen ohjesääntöön perustuva ilmoitusvelvollisuus perusoikeuksiin kuuluvan sananvapauden kielletyn rajoituksen. Sananvapaus sisältää myös oikeuden vastaanottaa tietoa.

Suomen perustuslain 12 § sisältää nimenomaisen ennakkoesteiden eli ennakkosensuurin kiellon. Euroopan ihmisoikeussopimus ei nimenomaisesti kiellä sananvapauden ennakollista rajoittamista. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntö osoittaa kuitenkin, että ennakkosensuuri on pääsääntöisesti yhteensopimaton sopimuksen 10 artiklan kanssa.

Ennakkoesteiden kielto kattaa kaikki sellaiset julkisen vallan toimenpiteet, joiden tarkoituksena on puuttua sananvapauden käyttämiseen ennen viestin ilmaisemista tai julkistamista. Esimerkiksi viestinnän tekeminen ilmoituksenvaraiseksi on sananvapauden kannalta ongelmallista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:n 2 momentissa määrätty velvollisuus ilmoittaa siinä mainituille tahoille yleistä mielenkiintoa herättävistä asioista, ei sellaisenaan kohdistu viestin vastaanottamiseen tai esittämiseen. Velvoite ei ole suoraan yhteydessä sananvapauden käyttämiseen. Tässä esillä olevassa tapauksessa kysymys ei ole siitä, että S ei olisi voinut osallistua kirjan julkistamistilaisuuteen eikä siitäkään, miten hän on voinut tilaisuudessa toimia. Kysymys on pelkästään siitä, millä tavoin hänen olisi tullut kertoa osallistumisestaan viraston sisällä etukäteen tai viimeistään tilaisuuden alkaessa. Asiassa ei ole näin ollen tarpeen enemmälti selvittää, olisiko velvoitteelle sananvapauden rajoituksena hyväksyttävät perusteet.

1.5 Johtopäätökset

S on laiminlyönyt suojelupoliisin ohjesäännön 19 §:ään perustuvan velvollisuutensa ilmoittaa viraston toimialaan kuuluvista yleistä mielenkiintoa herättävistä asioista viipymättä määräyksessä tarkoitetulla tavalla. Hän on siten toiminut vastoin virkavelvollisuuksiaan.

Edellä todetut seikat ja erityisesti S:n virka-asema huomioon ottaen Suojelupoliisilla on ollut valtion virkamieslain 24 §:ssä tarkoitettu peruste antaa hänelle kirjallinen varoitus.

Näin ollen virkamieslautakunnan päätös on kumottava ja S:n oikaisuvaatimus Suojelupoliisin päällikön 2.12.2011 tekemästä päätöksestä on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, S:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.