KHO:2014:74

Hallintopakkoasia – Maaperän pilaaminen – Pohjaveden pilaamiskielto – Aiheuttajan vastuu – Kaupunki – Taannehtivuus – Vastuuperuste – Vanha vesilaki – Menettely

Vuosikirjanumero: KHO:2014:74
Antopäivä: 12.5.2014
Taltionumero: 1540
Diaarinumero: 2823/1/12

Kaupunki kiinteistön maaperän pilaantumisen aiheuttajana voitiin velvoittaa esittämään suunnitelma arseenilla pilaantuneen maaperän puhdistamiseksi ja sen jälkeen, kun ELY-keskus on eri päätöksellään hyväksynyt mainitun suunnitelman, puhdistamaan kiinteistön maaperä suunnitelman hyväksymispäätöksen mukaisesti. Pohjavedessä todettu arseeni oli peräisin kaupungin omistuksessa aikaisemmin olleella kiinteistöllä vuodesta 1947 vuoteen 1970 toimineen kaupungin sähkölaitoksen kyllästämön normaalitoiminnasta. Puutavaran kyllästysaineena toiminnassa oli käytetty CCA-kyllästettä, joka sisälsi muun muassa arseenia. Kun maaperän pilaantumisesta arseenilla aiheutui pohjaveden pilaantumisriski, vastuuperusteena puhdistamismääräystä annettaessa voitiin käyttää 1.4.1962 voimaan tulleen vanhan vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:n pohjaveden pilaamiskieltoa, kun kyllästämön toiminta oli jatkunut pilaamiskiellon voimaantulon jälkeen.

Ympäristönsuojelulaki 79 § ja 88 §

Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta 22 § 1 momentti ja 24 §

Vesilaki (264/1961) 1 luku 22 § 1 momentti

Asetus vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä (283/1962) 1 §

Myrkkyasetus (555/1946) 24 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 29.8.2012 n:o 12/0251/1

Asian aikaisempi käsittely

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 17.11.2011 (LUV/239/2011) määrännyt laillisen tilan palauttamiseksi Lahden kaupungin toimimaan seuraavalla tavalla:

1) Suunnitelma

Tekemään Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi 31.3.2012 mennessä suunnitelman kiinteistön 398-26-664-13 maaperän puhdistamiseksi.

Lahden kaupungin tulee tehdä puhdistamista koskeva ilmoitus Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, sillä ympäristönsuojelulain 78 §:n mukaan pilaantuneiden maa-ainesten käsittelyyn on oltava ympäristölupa tai ilmoituksen johdosta annettu päätös. Ilmoitukseen on liitettävä puhdistussuunnitelma. Suunnitelmassa on esitettävä ympäristönsuojeluasetuksen 24 ja 25 §:n mukaiset tiedot.

2) Puhdistaminen

Puhdistamaan kiinteistön 398-26-664-13 maaperän 1 kohdassa mainitun suunnitelman hyväksymispäätöksen mukaisesti. Puhdistamistoimet tulee aloittaa viimeistään neljän kuukauden kuluessa siitä, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään hyväksynyt 1 kohdassa mainitun puhdistussuunnitelman.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ympäristönsuojelulain 88 §:n nojalla asettanut uhkasakon edellä mainittujen päävelvoitteiden tehosteeksi. Velvoitetta 1 koskevan kiinteän uhkasakon suuruus on 80 000 euroa. Velvoitetta 2 koskevan kiinteän uhkasakon suuruus on 270 000 euroa. Jos velvoitteita ei noudateta, Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi uhkasakkolain 10 §:n nojalla tuomita uhkasakon maksettavaksi.

ELY-keskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kiinteistön maaperä on voimakkaasti pilaantunut. Pilaantunutta maata on runsaasti. Kiinteistö sijaitsee ympäristöhallinnon luokittelemalla, yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeällä I luokan pohjavesialueella. Alueella muodostuu pohjavettä, joka kulkeutuu syvempiin maakerroksiin ja edelleen alueelta eteenpäin. Alueen maaperä sisältää siltin ohella karkeampia, paremmin vettä johtavia hiekkakerroksia. Maaperän pilaantuminen arseenilla aiheuttaa riskin pohjaveden pilaantumiselle, kun pitkällä aikavälillä arseeni voi kulkeutua pohjaveteen ja pilata pohjaveden. Kyllästämön vanha kyllästysainesäiliö on lisäksi edelleen paikoillaan puretun entisen kyllästämörakennuksen kohdalla maaperässä ja säiliössä on nestettä.

Lahden kaupunki on kyllästystoiminnallaan aiheuttanut edelleen jatkuvan pohjaveden pilaantumisen riskin päästämällä maaperään kyllästysaineita sekä jättämällä kyllästyksen loputtua alueen maaperään CCA-kyllästesäiliön, joka on edelleen alueella ja joka sisältää edelleen nestettä.

Maaperässä ja kyllästesäiliössä olevien haitta-aineiden seurauksena vedenhankinnan kannalta tärkeällä I luokan Lahden pohjavesialueella oleva vesi voi käydä terveydelle vaaraksi ja sen laatu voi olennaisesti huonontua. Maaperässä ja kyllästysainesäiliössä olevat haitta-aineet voivat pilata pohjaveden, joten maaperä ja siinä oleva säiliö on tarpeen puhdistaa sekä säiliö tyhjentää tai poistaa.

Selvityksen mukaan käytettäessä kohteen naapurikiinteistöillä kaivoja talousvetenä tai ravintokasvien kasteluun on maaperän arseeni riski näiden kaivojen veden laadulle ja ravintokasvien kautta asukkaiden terveydelle.

Maaperän korkea arseenipitoisuus on myös terveysriski alueen asukkaille pölyämisen kautta ja alueella liikkuville suoran kosketuksen kautta.

Pilaantuneelle alueelle rakentuminen myös estyy niin kauan kuin alue on pilaantunut.

Selvityksen mukaan maaperä on tarpeen puhdistaa ennen kaikkea korkeiden arseenipitoisuuksien aiheuttamien terveys- ja pohjavesiriskien vuoksi.

Maaperän pilaantumisen aiheuttamaa pohjavesiriskiä lisää myös se, että maaperän pilaantuminen voi olla arvioitua suurempaa, koska entisen kyllästämörakennuksen alla olevan säiliön alapuolista maaperää ei ole päästy tutkimaan niin kauan kuin säiliö on edelleen maassa.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on kehotuksen annettuaan jättänyt Lahden kaupungille ja Hankkija-Maatalous Oy:lle mahdollisuuden edelleen sopia maaperän puhdistamisesta ja sen kustannus- ja vastuujaosta ennen puhdistamismääräyksen antamista. Neuvottelut sovusta ovat kuitenkin loppuneet.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n ja jätelain 77 §:n mukaan ennen jätelain voimaantuloa (1.1.1994) tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Nyt puheena olevassa tapauksessa pilaantuminen on aiheutunut vuosina 1947–1970 toiminnassa olleesta Lahden kaupungin kyllästämöstä. Mainittuna ajankohtana on ollut voimassa vesilaki (264/1961), asetus vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä (283/1962) ja myrkkyasetus (555/1946).

Ympäristönsuojelulain mukaan pohjaveden pilaaminen on kielletty, eikä ainetta saa käsitellä siten, että tärkeällä pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaraksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua. Ennen ympäristönsuojelulain säätämistä pohjaveden pilaamiskielto sisältyi vesilakiin (264/1961), joka tuli voimaan vuonna 1962. Kyllästysaineista on aiheutunut vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:n 1 momentissa tarkoitetun pohjaveden pilaantumisen riskiä.

Lahden kaupunki on vastuussa maaperän puhdistamisesta vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:n 1 momentissa tarkoitetun pohjaveden pilaamiskiellon perusteella. Kiinteistön maaperän pilaantuminen on kiistattomasti aiheutunut Lahden kaupungin aiheuttamasta toiminnasta. Koska maaperä on pilaantunut Lahden kaupungin kyllästämön toiminnasta johtuen, on Lahden kaupunki vastuussa maaperän puhdistamisesta. Muuta pilaantumisen aiheuttajaa ei ole tiedossa.

Pohjaveden pilaamiskielto on ollut voimassa vesilain voimaantulosta asti, 1.4.1962 alkaen. Alkuperäisessä muodossaan vesilain 1 luvun 22 §:n 1 momentti sisälsi pohjaveden pilaamiskiellon siten, että kiellettyä oli aineen paneminen tai johtaminen sellaiseen paikkaan, että toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi käy terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä muutoin voitaisiin käyttää tai pohjaveden laatua huonontamalla muuten loukataan yleistä tai yksityistä etua. Vuonna 1987 vesilakiin tehtiin muutos (467/1987), jossa pilaamiskiellon sanamuotoa tarkennettiin kattamaan myös pohjavedelle aiheutuvat riskit, eli pohjaveden pilaantumisen riskin aiheuttaminen. Muutoksen sanamuodon mukaan kiellettyä oli aineen paneminen tai johtaminen sellaiseen paikkaan, että pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua tai käydä kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä muutoin voitaisiin käyttää tai toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai yksityistä etua.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut, että riskiperusteista pohjaveden pilaamiskieltoa voidaan soveltaa taannehtivasti tapaukseen, jossa pilaantumisriski on aiheutunut ennen vuoden 1987 lainmuutosta. Näin ollen vesilain mukainen pohjaveden pilaamiskielto soveltuu vastuuperusteeksi. Lainmuutoksessa on ollut kyse vallitsevan oikeustilan ja oikeuskäytännön ja jo vallitsevan tulkinnan selventämisestä. Oikeuskäytännössä pilaamiskieltoa on sovellettu jo ennen lain muutosta vuonna 1987 myös toimenpiteisiin pohjaveden pilaantumisen estämiseksi ja vaaran aiheuttaminen pohjaveden laadulle on oikeuskäytännön mukaisesti jo ennen vuotta 1987 katsottu vesilain 1 luvun 22 §:n vastaiseksi toiminnaksi, eikä konkreettista pohjaveden pilaantumista ole edellytetty ennallistamisvastuun asettamiseksi. Muun muassa tapauksessa KHO 4.6.1970 taltio 2924 toiminnanharjoittaja oli päästänyt maaperään öljyä harjoittamansa polttoaineen varastoinnin ja käsittelyn seurauksena ja maaperä oli pilaantunut kahden metrin syvyydeltä kiinteistöllä, joka sijaitsi tärkeällä pohjavesialueella. Korkein hallinto-oikeus katsoi vesilain 1 luvun 22 §:n pilaamiskieltoa soveltaen toiminnanharjoittajan olevan vastuussa maaperän puhdistamisesta.

Myrkkyasetuksessa (555/1946), joka on tullut voimaan 1.9.1946, arseeni on luokiteltu ensimmäisen luokan myrkyksi. Myrkkyasetuksen 24 §:n 1 momentin mukaan myrkkyjen käsittelyssä tuli noudattaa suurinta varovaisuutta niin, ettei myrkkyä pääse varisemaan tai vuotamaan käsittelypaikalle ja siten aiheuttamaan vaaraa tai haittaa ihmisille, eläimille tai tavaralle. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut, että oikeudenvastaisuutena voidaan pitää sitä, että arseenin, eli myrkyn joutumista maaperään ei ole estetty. Oikeudenvastaisuus on syntynyt 1 luokan myrkkyjen osalta, joihin arseeni on myrkkyasetuksen (555/1946) nojalla kuulunut, siitä, että Lahden kaupungin kyllästämön toiminnan yhteydessä arseenia on päästetty maaperään oikeudenvastaisesti huolimattomuudella, eli tuottamuksella. Lahden kaupungin harjoittama kyllästystoiminta on ollut varomatonta ja huolimatonta, mistä on osoituksena maaperään valumalla, vuotamalla tai muuten päässeen arseenia, kromia ja kuparia sisältävän kyllästysaineen huomattavan suuri määrä, mistä edelleen aiheutuu vaaraa ja haittaa terveydelle, pohjavedelle ja muulle ympäristölle.

Lahden kaupungin kyllästämön toimintaan sovelletaan myös asetusta vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä (283/1962), joka tuli voimaan 1.4.1962. Alkuperäisessä muodossaan tämän asetuksen 1 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tehdasta tai muuta laitosta, josta saattaa joutua vesistöön tai pohjaveteen voimassa olevien säännösten mukaan 1 luokan myrkyiksi luettuja aineita, ei saa rakentaa suorittamatta sellaisia toimenpiteitä, joilla vesien pilaantuminen ehkäistään. Korkein hallinto-oikeus on soveltanut tätä asetusta ja vesilakia tapauksessa KHO 1996 A 29, jossa velvoitettiin poistamaan kyllästämötoiminnassa käytetyn suojakyllästeen sisältämällä arseenilla pilaantunut maa-aines pohjaveden pilaantumisen estämiseksi.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut Lahden kaupungin olevan vastuussa kiinteistön maaperän puhdistamisesta. Alueen maaperä on edelleen pilaantunut, maaperän pilaantuminen aiheuttaa terveys- ja pohjavesiriskin ja terveysriski ja pohjaveden pilaantumisen vaara voidaan poistaa vain puhdistamalla pilaantunut maa-aines.

Maaperän pilaantuneisuudesta ja puhdistustarpeesta tehdyn asiantuntijaselvityksen perusteella on osoitettu, että maaperän pilaantuneisuudesta aiheutuu tärkeällä I luokan pohjavesialueella laissa kiellettyä terveys- ja ympäristöhaittaa tai vaaraa pohjavedelle. Kyse on vesilain pohjaveden pilaamiskiellon sekä vesiensuojelun ennakkotoimenpiteistä annetun asetuksen vastaisesta aineiden päästämisestä maaperään I luokan pohjavesialueella.

Pohjaveden pilaamiskieltoa voidaan tulkita niin, että se on jo alkuperäisessä muodossaan 1.4.1962 sisältänyt kiellon sekä pohjaveden pilaamisesta että riskin aiheuttamisesta pohjavedelle.

Lahden kaupunki on rikkonut vesilain 1 luvun 22 §:n pohjaveden pilaamiskieltoa sekä asetusta vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä ja sen 1 §:n 1 momentin 4 kohtaa, kun sen kyllästämötoiminnan seurauksena maaperään on päässyt muun muassa arseenia pohjavesialueella.

Ympäristönsuojelulain 78 §:n mukaan pilaantuneiden maiden käsittelyyn on oltava ympäristölupa tai ilmoituksen johdosta annettava päätös. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut siihenastisten selvitysten perusteella, että ympäristönsuojelulain 78 §:n 2 momentin kohtien 1–3 mukaiset edellytykset täyttyvät, joten puhdistamiseen voidaan ryhtyä tekemällä siitä ilmoitus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Koska kohteen maaperä on tarpeen puhdistaa sen pilaantuneisuuden vuoksi ja maaperässä olevasta kyllästysainesäiliöstä aiheutuu edelleen sekä maaperän että pohjaveden lisäpilaantumisen riski, maaperän puhdistamiseen on syytä ryhtyä ilman tarpeetonta viivytystä.

Asetettujen uhkasakkojen suuruus määräytyy uhkasakkolain 8 §:n nojalla ottaen huomioon päävelvoitteiden laajuus ja laatu, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat. Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on arvioinut uhkasakkojen suuruuden ottaen huomioon muun ohessa sen, mitkä ovat alueen maaperän puhdistamisen arvioidut yleiset kustannukset ja suunnittelun osuus niistä.

ELY-keskuksen päätöksessä sovelletut säännökset

Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta 22 §

Jätelaki (1072/1993) 77 §

Ympäristönsuojelulaki 78, 79, 88, 91, 92, 96, 97, 101 ja 105 §

Ympäristönsuojeluasetus 24 ja 25 §

Vesilaki (264/1961) 1 luku 22 §

Asetus vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä 1 § (283/1962)

Myrkkyasetus (555/1946) 24 § 1 momentti

Uhkasakkolaki 1, 4, 6, 7, 8, 10, 18, 19, 22, 23 ja 24 §

Hallintolaki 34 ja 36 §

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

Lahden kaupunginhallitus on ensisijaisesti vaatinut, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös kumotaan kokonaisuudessaan, ja toissijaisesti, että asia palautetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Lahden kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Asiassa on kyse kiinteistön nykyisen haltijan velvollisuudesta huolehtia ennen jätehuoltolain voimaantuloa aiheutuneen maaperän pilaantumisen selvittämis- ja kunnostamistoimenpiteistä. Kiinteistön omistaja ja haltija on Hankkija-Maatalous Oy. Lahden kaupunki ei ole oikeudellisesti vastuussa kiinteistön maaperän puhdistamisesta.

Puheena olevan kiinteistön maaperän pilaantuminen ei ole aiheuttanut pohjaveden tosiasiallista pilaantumista eikä myöskään varteenotettavaa riskiä pohjaveden pilaantumisesta. Pilaantumisriskin puuttumista kuvaa se, ettei pohjaveden ole havaittu pilaantuneen yli 40 vuotta kyllästämötoiminnan päättymisen jälkeen. Kiinteistöä koskevissa selvityksissä on lisäksi todettu, että arseeni esiintyy kiinteistöllä voimakkaasti maa-ainekseen sitoutuvassa muodossa. Samoin on katsottu, että Sopenkorven alueelta pohjaveteen mahdollisesti liukenevat haitta-ainepitoisuudet ovat niin pieniä, että ne tulevat pohjavesiesiintymän suuressa vesimassassa laimenemaan merkityksettömiksi.

Vastuutahon määrittäminen on tehtävä esitettyihin selvityksiin perustuen oikeusharkinnalla, eikä päätöksenteossa voida sivuuttaa lainsäädännössä ja sen tulkintakäytännössä asetettuja reunaehtoja. Koska pohjaveden pilaantumista tai sen riskiä ei ole käsillä, asiassa ei ole perusteita soveltaa valituksenalaisessa päätöksessä mainittua vesilaissa tarkoitettua pohjaveden pilaamiskieltoa. Päätös on lainvastainen.

Jos hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että riski pohjaveden pilaantumiselle olisi olemassa, on puhdistamisvastuun syntymistä arvioitaessa otettava huomioon, että Lahden kaupungin sähkölaitoksen kyllästämön toiminta ei ole ollut sillä tavalla oikeudenvastaista, että vesilain virka-apusäännösten soveltamisedellytysten voitaisiin katsoa olevan käsillä. Kyllästämön toiminnassa on noudatettu toiminta-aikana hyväksyttyjä ja yleisesti käytössä olleita toimintatapoja, eikä vesilaissa tarkoitettua pohjaveden pilaamiskieltoa valvovilla viranomaisilla ole ollut huomautettavaa kyllästämön toiminnan suhteen.

ELY-keskus on antamassaan määräyksessä asian aikaisemmat käsittelyvaiheet sivuuttaen lähtenyt yksipuolisesti ja tarkoitushakuisesti siitä, että kysymyksessä olevaan tapaukseen eivät lainkaan sovellu maaperän pilaantumista koskevat säännökset. Maaperän puhdistamiseen liittyvä jätehuoltosääntely sulkee yksiselitteisesti Lahden kaupungin vastuun pois niin sanottujen vanhojen pilaantumistapausten osalta ja mahdollistaa vastuun kohdistumisen alueen nykyiseen haltijaan.

Annettu puhdistamismääräys perustuu myös siinä suhteessa virheellisiin lähtökohtiin, että kiinteistöllä sijaitsevaa kyllästysainesäiliötä, joka ELY-keskuksen perustelujen mukaan osaltaan lisää pohjaveden pilaantumisriskiä, ei ole hylätty Lahden kaupungin toimesta, vaan alueella sijainneen kyllästämörakennuksen myöhemmän purkajan laiminlyöntien johdosta. Lahden kaupunki ei voi missään olosuhteissa olla vastuussa sellaisesta maaperän pilaantumisesta tai pohjaveden pilaantumisriskistä, joka ei ole johtunut sen toiminnasta tai aiheutunut sen hallinta-aikana. Kiinteistön nykyinen omistaja ei ole pyrkinyt omilla toimillaan rajoittamaan maaperän mahdollista lisäpilaantumista esimerkiksi poistamalla kyllästysainesäiliö ja on siten omalta osaltaan suurentanut riskiä pohjaveden pilaantumisesta.

Uhkasakon asettaminen on ollut tarpeetonta, koska velvoitettu taho on kaupunki, jonka intressissä ei ole jättää sille määrättyjä velvoitteita täyttämättä, jos määräys katsotaan lain mukaan annetuksi.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on antanut valituksen johdosta lausunnon. Lausunnon mukaan pilaantunut maaperä ja pohjavesi aiheuttavat sekä pohjavesi- että terveysriskin, kuten ELY-keskuksen puhdistamismääräyksen perusteluissa ja Ramboll Finland Oy:n 3.11.2009 päivätyssä pilaantuneisuusselvityksessä on todettu. Lahden kaupungin kyllästämö on toiminut oikeudenvastaisesti, kun arseenin käsittelyssä ei ole noudatettu myrkkyasetuksen edellyttämää varovaisuutta, vaan arseenia on päästetty käsittelylaitoksen maaperään. Pohjavesiriskin aiheuttaa paitsi maaperän myös kiinteistöllä sijaitsevan kyllästeainesäiliön sisältämä kyllästysaine. Kyllästeainesäiliössä oleva kyllästysaine on Lahden kaupungin sinne varastoimaa ja jättämää, joten myös säiliössä olevan kyllästysaineen osalta Lahden kaupunki on toiminut pohjaveden pilaamiskiellon vastaisesti. Pilaantumisen laatu ja laajuus sekä pilaantumisen aiheuttaja ovat riittävästi selville, jotta puhdistusmääräys on voitu antaa. ELY-keskus on esittänyt, että Lahden kaupungin valitus hylätään.

Hankkija-Maatalous Oy on antanut valituksen johdosta vastineen. Yhtiö on katsonut, että Lahden kaupunki on kyllästämötoiminnan harjoittajana aiheuttanut pohjaveden pilaantumisen vaaran. Yhtiö on muun ohella esittänyt, että pohjaveden pilaamiskieltoa koskeva sääntely on pilaantumisen tapahtuma-aikana ollut vesilaissa. Vaaran aiheuttaminen pohjavedelle on vesilain mukaan aiheuttanut puhdistamisvastuun. Pohjaveden pilaamiskieltoa on myös alkuperäisessä sanamuodossa sovellettu siten, että pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon. Siten arseenin jättäminen maaperään on toiminnan aikana aiheuttanut vesilain vastaisesti pohjaveden pilaantumisriskin. Lahden kaupungin olisi tullut tyhjentää pohjaveden pilaantumisvaaraa aiheuttava kyllästysainesäiliö lopetettuaan kyllästämön toiminnan. Yhtiöllä ei ole ollut tietoa maaperän pilaantuneisuudesta ennen Piuha-hankkeen käynnistymistä eikä myöskään kyllästysainesäiliöstä ennen kuin pilaantuneisuustutkimuksessa asia tuli esille. Lahden kaupunki on hylännyt kyllästysainesäiliön toimintaa lopettaessaan. Kaupunki on toiminut lainvastaisesti jättäessään kyllästysainetta säiliöön ja aiheuttaen näin ympäristöhaittaa. Pilaantumisesta aiheutuu haittaa kiinteistön käytölle sekä naapurikiinteistöille ja Lahden pohjavesialueelle. Yhtiö on esittänyt, että Lahden kaupungin valitus hylätään.

Lahden kaupunginhallitus on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen. Kaupunginhallitus on muun ohella lausunut, että kyllästämötoiminnan aikana kiinteistöllä ei ole ollut sellaista käyttöä, jossa maaperään normaalin kyllästämötoiminnan yhteydessä joutuneesta kyllästysaineesta olisi ollut vaaraa tai haittaa ihmisille. Jos kyllästeen käyttö kyllästämöllä ei ole toiminta-aikana parhaan tiedon mukaan aiheuttanut haittaa ihmisille, sitä ei ole voitu pitää myrkkyasetuksen eikä siten myöskään oikeuden vastaisena. Myrkkyasetuksessa säädetyt valvontaviranomaiset eivät ole kohdistaneet kiinteistöllä harjoitettuun kyllästämötoimintaan valvontatoimenpiteitä, mistä johtuen toimintaa voidaan katsoa harjoitetun myrkkyasetuksen mukaisesti. Vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä annetun asetuksen (283/1962) 1 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tehdasta tai muuta laitosta, josta saattaa joutua vesistöön tai pohjaveteen voimassa olevien säännösten mukaan 1 luokan myrkyiksi luettuja aineita, ei saa rakentaa suorittamatta sellaisia toimenpiteitä, joilla vesien pilaantuminen ehkäistään. Myrkkyasetuksen mukaan arseeni on luettava I luokan myrkyksi. Lahden kaupungin kyllästämöllä ei kuitenkaan ole käsitelty pelkkää arseenia, vaan arseenia sisältänyttä kyllästysainetta, jossa on ollut myös kromia ja kuparia. Myrkkyasetuksen 5 §:n nojalla sisäasiainministeriö on voinut julistaa puutavaran vaarallisiksi kyllästämis- ja säilyttämismyrkyiksi sellaisia aineita, jotka sisältävät myös 1 luokan myrkyiksi luettavia aineita. Näihin puutavaran kyllästämis- ja säilyttämismyrkyiksi oli myrkkyasetuksen nojalla sovellettava 2 luokan myrkkyjä koskevia säännöksiä, vaikka ne olisivatkin sisältäneet ainesosia, jotka kuuluivat I luokan myrkkyjen luetteloon. Sisäasiainministeriö on antanut 20.3.1952 päätöksen, jonka mukaan kromia, kuparia ja arseenia sisältäneet puun kyllästämiseen käytetyt aineet "Lahotuho kiinteä" ja "Lahontuho liuos" on julistettu sellaisiksi kyllästämis- ja säilyttämismyrkyiksi, joihin on sovellettava 2 luokan myrkkyä koskevia säännöksiä. Edellä mainitut kyllästysaineet tunnettiin myös nimellä K 33 ja ne olivat yleisesti käytössä Lahden kaupungin kyllästämön toiminta-aikana. Edellä esitetyn perusteella vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä annettua asetusta ei ole tullut soveltaa Lahden kaupungin kyllästämön toimintaan, jossa on käsitelty 2 luokan myrkyksi luettavaa kyllästettä eikä 1 luokan myrkkyä.

Pohjaveden pilaantumisriskin olemassaolon arviointia ei voida perustaa pelkästään maaperässä oleviin arseenipitoisuuksiin vaan siihen, missä määrin maaperän arseeni kulkeutuu pohjaveteen. Asiassa ei ole osoitettu, että maaperän pintakerroksessa oleva arseeni voisi aiheuttaa riskin vähintään sellaisen arseenimäärän kulkeutumisesta pohjaveteen, että pohjavettä ei voisi käyttää esimerkiksi juomaveden valmistukseen. Pilaantumisselvityksen mukaan lähialueella ei ole tiedossa talousvesikaivoja.

Kauppa kiinteistöstä on tehty jo 22.7.1970, jolloin myös omistusoikeus on siirtynyt. Tällöin kyllästämörakennus on ollut toimintakuntoinen ja pystyssä. Kyllästämö ja kyllästysainesäiliö eivät ole olleet vuosina 1970-1976 Lahden kaupungin vaan Lahden Seudun kauppakunnan tai sen seuraajan käytössä. Kyllästämörakennus on purettu vasta vuoden 1979 jälkeen. Kiinteistön Lahden kaupungin jälkeiset omistajat ovat siten olleet tietoisia kiinteistöllä sijainneesta kyllästämöstä. Kyllästämö on purettu paikalleen, eikä purkamisesta syntyneestä purkujätteestä ole asianmukaisesti huolehdittu. Viimeistään vuoden 1979 jälkeen myös kyllästysainesäiliö on tullut kiinteistön silloisen omistajan tietoon. Kyllästysainesäiliö on myös pilaantuneisuusselvityksen yhteydessä ollut havaittavissa. On siten epätodennäköistä, että kiinteistön nykyinen omistaja ei olisi ollut tietoinen kiinteistöllä sijainneesta rakennusjätteestä. Jos rakennusjätteestä olisi asianmukaisesti huolehdittu, myös kyllästysainesäiliö olisi tullut kiinteistön nykyisen omistajan tietoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lahden kaupunginhallituksen valituksen ELY-keskuksen päätöksestä. Ajan kulumisen vuoksi hallinto-oikeus on pidentänyt maaperän puhdistussuunnitelman tekemiselle asetetun määräajan päättymään 31.12.2012.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään mainituilta osin seuraavasti:

Hallinto-oikeuden tutkimisvalta asiassa

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jatkossa ELY-keskus) on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt Lahden kaupungin päätöksestä ilmeneviin toimenpiteisiin kiinteistön RN:o 664:13 maaperän puhdistamiseksi. Puhdistamisvelvoite on asetettu Lahden kaupungille pilaantumisen aiheuttajana. ELY-keskus on käyttänyt päätöksensä aineellisoikeudellisena perusteena vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n (264/1961) säännöstä pohjaveden pilaamiskiellosta, vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä annetun asetuksen 1 §:ää (283/1962) sekä myrkkyasetuksen 24 §:n 1 momenttia (555/1946). Muutoksenhakuvaiheessa ratkaistaan kaupungin valitus huomioon ottaen ainoastaan se, onko maaperän puhdistamisvelvollisuus voitu asettaa mainittujen ELY-keskuksen soveltamien säännösten nojalla, ja onko päätöksenteossa noudatettu menettely ollut lainmukainen.

Asiassa saatu selvitys

Lahden kaupungin sähkölaitoksen kyllästämö on vuodesta 1947 vuoteen 1970 toiminut Lahden Sopenkorven teollisuusalueella osoitteessa Mestarinkatu 22 sijaitsevalla kiinteistöllä 398-26-664-13, jonka omistaa nykyisin Hankkija-Maatalous Oy. Puutavaran kyllästysaineena toiminnassa on käytetty CCA-kyllästettä, joka sisältää kromia, kuparia ja arseenia. Vuoden 1970 jälkeen aluetta ei ole käytetty kyllästämötoimintaan eikä muuhunkaan sellaiseen tarkoitukseen, jossa olisi käytetty arseenia sisältäviä aineita.

Asiakirjojen mukaan kiinteistön maaperä on voimakkaasti pilaantunut arseenilla. Arseenia on pääosin 0–1 metrin syvyydellä, mutta paikoin pilaantuminen ulottuu kahden metrin syvyyteen. Arseenipitoisuudet ylittävät enimmillään ongelmajäteraja-arvot. Pilaantunutta maata on arviolta noin 5 000 tonnia noin 2 500 m²:n alueella.

Kiinteistö sijaitsee yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeällä I luokan Lahden pohjavesialueella. Kairausten perusteella Sopenkorven alueen maaperä on silttiä ja hienoa hiekkaa. Välikerroksina esiintyy paremmin vettä johtavia ohuita kerroksia. Alueella ei esiinny orsivesikerrosta. Pohjaveden pinta on 2–5 metrin syvyydessä maanpinnasta. Sopenkorven alueelta pohjavettä voi Launeen ruhjeen kautta kulkeutua noin 2 kilometrin päässä olevalle Launeen vedenottamolle. Kyllästämökiinteistöllä olevan viljasiilon kellarin kuivatuspumppauksen vedestä 30.10.2009 otettu näyte on sisältänyt arseenia 0,047 mg/l, mikä ylittää talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen mukaiset talousveden laatuvaatimukset.

Pohjaveden pilaantuminen tai sen vaara

Tehtyjen selvitysten perusteella kyllästämötoiminta on voimakkaasti pilannut kiinteistön maaperää. Pohjaveteen pääsee nykytilanteessa jatkuvasti raskasmetalleja, mitä osoittaa myös se, että kuivatuspumppauskaivon vedestä otetun näytteen perusteella alueen pohjavedessä on talousvesinormit ylittäviä pitoisuuksia arseenia. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että kyllästämötoiminta on aiheuttanut vähintäänkin merkittävän riskin pohjaveden pilaantumisesta.

Launeen vedenottamolle ja sitä kautta ihmisten terveydelle riski ei ole nykytilanteessa akuutti johtuen viljasiilon kellarissa suoritettavasta kuivatuspumppauksesta, vedenottamon etäisyydestä kohdealueesta, pohjavesialueen laajuudesta sekä siitä, että arseeni on sitoutunut maa-ainekseen kohtalaisen hyvin. Pelkästään akuutin terveysvaaran puuttuminen ei vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n 1 momentin sanamuoto huomioon ottaen kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö pohjaveden pilaamiskieltoa olisi rikottu.

Tehtyjen selvitysten riittävyys puhdistamisvelvoitteen asettamiseksi

Ramboll Finland Oy on tehnyt kyllästämökiinteistöllä 2.10.2009 maaperän pilaantuneisuustutkimuksen, jonka tulokset on esitetty 3.11.2009 päivätyssä tutkimusraportissa. Tutkimuksessa on analysoitu oletettuihin riskikohteisiin tehdyistä kahdeksasta koekuopasta otetut maanäytteet. Sopenkorven teollisuusalueen maaperän ja pohjaveden pilaantuneisuutta on selvitetty Hämeen ELY-keskuksen Piuha-hankkeen yhteydessä tehdyssä Sopenkorven riskinarvioinnissa, jonka tulokset on raportoitu Ramboll Finland Oy:n lokakuulta 2010 olevassa riskinarviointiasiakirjassa. Tutkimuksessa on 30.10.2009 otettu yksi vesinäyte myös kohdekiinteistöltä.

Hallinto-oikeus on katsonut, että maaperän ja pohjaveden pilaantumisesta on jo tehty asianmukainen ja riittävä selvitys, josta on velvoitteiden asettamiseksi riittävällä tarkkuudella pääteltävissä se, että alueeseen on kohdistettava puhdistamistoimia. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon, että velvoitetun on päävelvoitteen 1 mukaisen suunnitelman yhteydessä esitettävä tarkemmat puhdistussuunnitelmat, hallinto-oikeus on katsonut, että ELY-keskus on voinut ilman lisätutkimuksia suoraan määrätä kiinteistön maaperän puhdistamisesta.

Velvoitteiden asettamisen peruste

Vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n 1 momentin (19.5.1961/264) alkuperäinen sanamuoto kuuluu seuraavasti: Älköön tämän luvun 19 §:ssä tarkoitettuja aineita pantako tai johdettako sellaiseen paikkaan, että toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi niiden johdosta käy terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä muutoin voitaisiin käyttää, taikka että kysymyksessä oleva toimenpide pohjaveden laatua huonontamalla muuten loukkaa yleistä tahi toisen yksityistä etua.

Vanhan vesilain 21 luvun 3 §:n 1 momentin (19.5.1961/264) alkuperäisen sanamuodon mukaan, jos joku panee toimeen yrityksen tai ryhtyy muuhun toimenpiteeseen vastoin tämän lain säännöksiä tai niiden nojalla annettuja määräyksiä tahi tämän lain mukaisen yhteisön sääntöjä taikka laiminlyö lain tai sanottujen määräysten tahi sääntöjen mukaisen velvollisuutensa tai muutoin niskoittelee sen täyttämisessä, vesioikeus voi viranomaisen ilmoituksesta tai sen hakemuksesta, jonka oikeutta tai etua asia koskee, sitten kun asianomaiselle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen, käyttämällä uhkasakkoa tai sillä uhalla, että tekemättä jätetty suoritetaan laiminlyöjän kustannuksella, määrätä oikaistavaksi sen, mitä oikeudettomasti on tehty tai laiminlyöty. Valvontaviranomainen tai muu, jota asia koskee, voidaan oikeuttaa suorittamaan tarvittava toimenpide.

Vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä annetun asetuksen (283/1962) 1 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tehdasta tai muuta laitosta, josta saattaa joutua vesistöön tai pohjaveteen voimassa olevien säännösten mukaan 1 luokan myrkyiksi luettuja aineita ei saa rakentaa suorittamatta sellaisia toimenpiteitä, joilla vesien pilaantuminen ehkäistään.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Lainkohdan esitöiden (HE 84/1999 vp) mukaan pykälässä säädettäisiin vanhojen pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamisvastuusta ja -menettelystä. Vastuu pilaantuneesta alueesta perustuisi pilaantumisajankohtana voimassa olevaan lakiin.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 24 §:n mukaan tekoon tai laiminlyöntiin, jolla on ennen 1 §:ssä mainittujen lakien voimaantuloa rikottu 2 §:ssä kumottuja säännöksiä, vesilain muuttamisesta annetulla lailla kumottuja tai muutettua vesilain 1 luvun 19, 20, 22, 22 a, 23, 23 a tai 23 b §:ää, tämän lain 3 §:ssä tarkoitettuja säädöksiä tai 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja päätöksiä, sovelletaan ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevia säännöksiä.

Ympäristönsuojelulain 79 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on määrättävä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa oleva ryhdy siihen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä

13 luvussa säädetään.

Kyllästämön toiminta-aikana on 1.4.1962 tullut voimaan vesilain 1 luvun 22 §, jonka 1 momentin mukaan oli kielletty aineen paneminen sellaiseen paikkaan, että toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi käy terveydelle vaaralliseksi tai pohjaveden laatua huonontamalla muutoin loukataan yleistä tai yksityistä etua. Vesilain 22 luvun 2 §:n mukaan ennen vesilain voimaantuloa laillisesti ryhdyttyihin hankkeisiin sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä toimenpiteen laillisuudesta. Ennen vesilakia ei lainsäädännössä ollut pohjavettä koskevia määräyksiä. Vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä annetun asetuksen 1 §:n mukaan ilman vesiensuojelutoimenpiteitä ei saanut rakentaa laitosta, josta saattoi päästä voimassa olevien säännösten mukaan 1 luokan myrkkyä muun muassa pohjaveteen. Ennen 1.4.1962 rakennettujen laitosten osalta säännös sisälsi viittauksen silloin voimassa olleeseen vesilain 1 luvun 23 §:n 1 momenttiin, jossa määrättiin niiden vesiensuojelutoimenpiteet tehtäväksi viidessä vuodessa vesilain voimaantulosta. Vuonna 1962 voimassa olleen myrkkyasetuksen mukaan arseeni oli 1 luokan myrkky, joten vesiensuojelutoimenpiteet olisi tullut tehdä kyllästämöllä viimeistään 1.4.1967.

Hallinto-oikeus on katsonut kuten ELY-keskus, että jo ennen 1.12.1987 voimaan tullutta vesilain 1 luvun 22 §:n muutosta pohjaveden pilaamiskielto on sisältänyt kiellon paitsi pohjaveden pilaamisesta myös pilaantumisen vaaran aiheuttamisesta.

Edellä mainitut säännökset ja alueen maaperästä ja pohjavedestä otetut näytteet ja niistä ilmenevät arseenimäärät huomioon ottaen hallinto-oikeus on katsonut, että kyllästämöä on käytetty 1.4.1967 alkaen vesilain vastaisesti. Toiminta on ollut vanhan vesilain 21 luvun 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla oikeudenvastaista, kun 1 luokan myrkkyihin luettua arseenia on käsitelty sillä lailla huolimattomasti, että sitä on joutunut maaperään. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen vesilain 21 luvun 3 §:ää voidaan soveltaa tapaukseen siitä huolimatta, että toiminnassa olisi noudatettu toiminta-aikana hyväksyttyjä ja yleisesti käytössä olleita toimintatapoja tai että valvontaviranomaisilla ei olisi ollut huomautettavaa kyllästämön toiminnan suhteen, koska kyseiset menettelyt eivät ole voineet oikeuttaa kyllästämötoiminnan harjoittajaa pilaamaan pohjavettä tai aiheuttamaan pohjaveden pilaantumisvaaran.

Muutoksenhakija on esittänyt, että asiaan ei olisi tullut lainkaan soveltaa vesilakia vaan maaperän puhdistamiseen liittyvää jätehuoltosääntelyä. Kyse on I luokan pohjavesialueesta, jolla on aiheutettu vähintään merkittävä riski pohjaveden pilaantumisesta. Hallinto-oikeus on katsonut, että on ollut perusteltua käyttää vastuuperusteena nimenomaan vesilain säännöksiä. Tämä ei johda nykyisin voimassa olevat säännökset huomioon ottaenkaan velvoitetun kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen, kun otetaan huomioon nykyisin voimassa olevat maaperän ja pohjaveden puhdistamista koskevat säännökset ja erityisesti niistä ilmenevä aiheuttamisperiaate.

Kyllästesäiliöstä mahdollisesti aiheutunut pilaantuminen

Kiinteistöllä sijainneen ja sittemmin puretun kyllästämörakennuksen alla ollut kyllästesäiliö on edelleen paikoillaan. Säiliössä on nestettä, jonka koostumusta ei ole tutkittu. Kiinteistöllä on kyllästystoiminnan päätyttyä harjoitettu viljan varastointia. Asiassa ei ole ilmennyt perustetta epäillä säiliössä olevan nesteen olevan peräisin muusta kuin kyllästystoiminnasta.

Kyllästesäiliö on kiinteistöllä kaupungin kyllästämötoiminnan seurauksena. Lahden kaupunki ei ole kyllästämötoiminnan lopettamisen yhteydessä poistanut kyllästesäiliötä kiinteistöltä. Lahden kaupunki on kyllästämötoiminnan harjoittajana velvoitettu puhdistamaan kiinteistön maaperä. Hallinto-oikeus on katsonut, että vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n ja vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä annetun asetuksen 1 §:n velvollisuudet huomioon ottaen tämä velvoite on voitu ulottaa myös siihen pilaantumiseen, joka on mahdollisesti aiheutunut kyllästystoiminnassa käytetystä aineesta myös kyllästystoiminnan loppumisen jälkeen. Näin ollen kyllästesäiliöstä mahdollisesti maaperään kyllästystoiminnan päättymisen ja kiinteistön omistajanvaihdoksen jälkeen valuneen kyllästeen pilaaman maaperän puhdistaminen on voitu asettaa Lahden kaupungin velvollisuudeksi.

Johtopäätökset velvoitteiden asettamisen osalta

Kyllästämötoiminnasta peräisin oleva arseeni on edellä kerrotulla tavalla pilannut alueen maaperää ja aiheuttanut vähintään merkittävän riskin pohjaveden pilaantumisesta. Näin ollen alueella kyllästämötoimintaa harjoittanut Lahden kaupunki on toiminut vesilain vastaisesti. Koska alueen maaperä on edelleen pilaantunut ja pohjaveden pilaantumisen vaara voidaan estää vain poistamalla pilaantunut maa-aines sekä ottaen huomioon, että pilaantuneisuus on selvitetty riittävästi puhdistusvelvoitteiden asettamiseksi, ELY-keskus on voinut velvoittaa Lahden kaupungin suorittamaan pohjaveden pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeelliset toimet.

Uhkasakkojen asettaminen

Ympäristönsuojelulain 88 §:n mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Jollei tästä laista muuta johdu, uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevaan asiaan sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa säädetään.

Lainkohdan esitöiden (HE 84/1999 vp) mukaan päävelvoitteen asettamisen yhteydessä viranomaisen on syytä aina samalla määrätä hallintopakkoon liittyvistä tehosteista. Poikkeustapauksissa, joissa päävelvoitteen noudattamisesta ei ole epäilyksiä, tehosteita ei olisi välttämätöntä samalla määrätä.

Hallinto-oikeus on katsonut, ottaen huomioon päävelvoitteiden laatu ja laajuus sekä suojattavan edun tärkeys, että vaikka velvoitettu taho onkin kaupunki, ei ELY-keskuksen ole ollut ympäristönsuojelulain 88 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta tehostaa antamiaan määräyksiä uhkasakoilla.

= = =

Lopputulos

Edellä mainitulla perusteilla Hämeen ELY-keskuksen päätöksen kumoamiseen tai muuttamiseen muutoin kuin kumoamalla täytäntöönpanomääräys ja ajan kulumisen vuoksi pidentämällä puhdistussuunnitelman tekemiselle asetettua määräaikaa ei ole.

Sovelletut oikeusohjeet

Vesilaki (264/1961) 1 luku 22 § 1 momentti ja 21 luku 3 § 1 momentti

Asetus vesien suojelua koskevista ennakkotoimenpiteistä (283/1962) 1 §

Myrkkyasetus (555/1946)

Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta 22 § 1 momentti ja 24 §

Ympäristönsuojelulaki 79 § ja 88 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Yrjänä Honkavaara, Sauli Viitasaari ja Juha Väisänen. Esittelijä Hanna-Maria Schiestl.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lahden kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiassa esitetty selvitys pohjaveden pilaantumisesta tai sen riskistä

Hallinto-oikeuden viittaaman Hämeen ELY-keskuksen Piuha-hankkeeseen liittyvän selvityksen kohteena on ollut koko Sopenkorven teollisuusalue, jolla on selvityksen mukaan toiminut lukuisia pieniä yrityksiä. Piuha-hankkeen yhteydessä suoritetussa riskinarvioinnissa on Sopenkorven teollisuusalueen osalta nimenomaisesti todettu, että koko tarkastelun kohteena olevalta teollisuusalueelta Lahden pohjavesialueen pohjaveteen liukenevat haitta-aineet laimenevat käytännössä lähes olemattomiin eikä niistä nykytilassa aiheudu riskiä Launeen vedenottamon toiminnalle.

Riskinarvioinnin yhteydessä Sopenkorven alueen pohjavedestä otettiin 30.10.2009 vesinäytteet kolmesta pisteestä alueen etelä-, keski- ja pohjoisosasta, minkä lisäksi yksi näyte otettiin myös puhdistamismääräyksen kohteena olevalla kiinteistöllä sijaitsevan viljasiilon kellaritilan kuivatuspumppauksen vedestä. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut nimenomaisesti ainoastaan viljasiilon kellaritilan yhteen vesinäytteeseen, josta on havaittu arseenia 0,047 mg/l. Hallinto-oikeus ei sen sijaan ole antanut merkitystä sille seikalle, että Sopenkorven alueelta otetut muut vesinäytteet sisältävät huomattavasti pienempiä arseenipitoisuuksia. Tämä osoittaa arseenin voimakasta sitoutumista kiinteistön maaperään sekä sitä, että riski arseenin leviämisestä kiinteistön ulkopuolelle pohjaveden mukana on vähäinen. Edelleen hallinto-oikeus on pohjaveden pilaantumisriskin osalta sivuuttanut myös sen riskinarvioinnissa esitetyn seikan, jonka mukaan Sopenkorven alueella kaikki kiinteistöt ovat kunnallisen vedenjakelun piirissä eikä alueella ole tiedossa talousvesikäytössä olevia kaivoja.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut lisäksi kiinteistön myyntiä varten laadittuun, vain puhdistamismääräyksen kohteena olevaa kiinteistöä koskevaan erilliseen 3.11.2009 päivättyyn pilaantuneisuusselvitykseen. Kyseisessä Ramboll Finland Oy:n tutkimuksessa, joka perustui maanäytteiden analysointiin, korkeita arseenipitoisuuksia löydettiin kuitenkin pääosin vain kiinteistön pintamaasta. Selvityksessä on lisäksi todettu, että arseeni esiintyy alueella voimakkaasti maa-ainekseen sitoutuneena. Selvityksessä ei otettu lainkaan näytteitä pohjavedestä. Kyseisessä vuonna 2009 laaditussa selvityksessä taikka sen jälkeen vuonna 2010 laaditussa Piuha-hankkeen Sopenkorven riskinarvioinnissa ei kiinteistön maaperän arseenipitoisuudella ole arvioitu olevan mitään terveydellisiä vaikutuksia esimerkiksi Launeen vedenottamolla.

Edellä mainitut selvitykset ja niissä esitetyt johtopäätökset huomioon ottaen puhdistamisvelvollisuutta koskevaa päätöstä ei voida perustaa pohjaveden pilaamiskieltoa koskevaan sääntelyyn. Pelkästään viljasiilon kellarin kuivatuspumppauksen vedestä yhden kerran otettua näytettä ei voida pitää alueen olosuhteet ja hallinto-oikeuden viittaamat tutkimukset huomioon ottaen riittävänä selvityksenä alueen pohjaveden pilaantumisesta taikka sen riskistä. Asiassa ei ole esitetty minkäänlaista selvitystä siitä, millaisia haitta-ainepitoisuuksia kiinteistöllä esiintyvässä pohjavedessä keskimäärin on ja onko haitta-aineita mahdollisesti kulkeutunut kiinteistön ulkopuolelle. Kun otetaan huomioon, millaisissa olosuhteissa ja millaista pilaantumista oikeuskäytännössä on pohjaveden pilaantumiselta taikka sen riskin todennäköisyydeltä edellytetty vesilain pohjaveden pilaantumiskiellon soveltamiseksi, eivät nyt puheena olevaan tapaukseen liittyvät lähinnä epätodennäköistä pohjaveden pilaantumismahdollisuutta osoittavat olosuhteet voi toimia laillisena oikeusperustana toimenpidevelvoitteiden asettamiseksi Lahden kaupungille.

Riskinarvioinnin merkitys puhdistamismääräyksen antamisessa

Selvitysten riittävyyttä ja tietyn alueen puhdistamistarvetta arvioitaessa on noudatettava, mitä maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistamistarpeen arvioinnista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (214/2007) säädetään. Kyseisen asetuksen 2 §:n mukaan puhdistamistarvetta arvioitaessa on otettava huomioon muun muassa alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteet, tekijät, jotka vaikuttavat haitallisten aineiden kulkeutumiseen ja leviämiseen alueella ja sen ulkopuolella, pilaantuneeksi epäillyn alueen ja sen ympäristön tai pohjaveden nykyinen ja suunniteltu käyttötarkoitus, mahdollisuus haitallisille aineille altistumiseen lyhyen ja pitkän ajan kuluessa, altistumisen seurauksena terveydelle ja ympäristölle aiheutuvan haitan vakavuus ja todennäköisyys sekä haitallisten aineiden mahdolliset yhteisvaikutukset.

Hallinto-oikeuden viittaamissa selvityksissä on todettu, että kyseiseltä kiinteistöltä ei kulkeudu Lahden pohjavesialueen veteen sellaisia määriä haitta-aineita, että pohjavesialueen talousvesikäyttö nykyisellään vaarantuisi. Kiinteistön pohjavettä ei myöskään käytetä talousvesitarkoituksiin. Tehdyn riskinarvioinnin taikka asiassa esitetyn muunkaan selvityksen perusteella ei ole pääteltävissä, että Sopenkorven alueen käyttötarkoitusta oltaisiin kehittämässä joltakin osin suuntaan, joka edellyttäisi alueen pohjaveden käyttämistä talousvesitarkoituksiin.

Mainitun valtioneuvoston asetuksen 214/2007 mukaan maaperän puhdistamisesta määräämiseen liittyvässä riskiarviossa noudatetaan lähtökohtana, että puhdistustarpeen arvioinnin tulee perustua arvioon maaperässä olevien haitallisten aineiden aiheuttamasta vaarasta tai haitasta terveydelle ja ympäristölle. Huomattavia kustannuksia aiheuttaviin kunnostustoimenpiteisiin ei tule velvoittaa ilman, että puhdistamistarve, siihen liittyvät riskitekijät sekä mahdolliset vaihtoehdot on riittävällä tavalla arvioitu ennen toimenpiteisiin ryhtymistä koskevaa päätöksentekoa. Kiinteistöllä mahdollisesti aiheutuneet vaikutukset eivät riskinarvioinnin perusteella johda seurauksiin, joiden perusteella kiinteistön maaperä tulisi pohjavesiolosuhteiden heikentymisen vuoksi puhdistaa.

Tarkasteltaesssa asiaa puhtaasti pohjaveden pilaantumisriskin hallinnan näkökulmasta riittävänä toimenpiteenä voidaan tällöin pitää esimerkiksi pohjaveden tilan tarkkailua sekä mahdollisesti suojapumppausta haitta-aineiden leviämisen ehkäisemiseksi. Sen sijaan kiinteistön käyttötarkoituksen muuttamiseen tähtääviin ja kiinteistön arvoa kasvattaviin toimenpiteisiin ei ole nyt puheena olevissa olosuhteissa pohjavesinäkökulmasta tarpeen ryhtyä.

Kysymys on ensisijaisesti maaperän pilaantumisesta

Asiaa on tarkasteltava ensisijaisesti maaperän eikä pohjaveden pilaantumisena. Haitta-aineita esiintyy tehtyjen selvitysten mukaan pääosin aivan maan pintakerroksessa, ja pilaantumisen merkittävimmiksi terveysvaikutuksiksi on katsottu pölyämisen ja suoran kosketuksen aiheuttama altistuminen arseenille. Kun kysymys on ensisijassa maaperän pilaantumisesta, asiassa tulee soveltaa maaperän pilaantumista koskevia säännöksiä. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että päästö, joka aiheuttaa samalla maaperän ja pohjaveden pilaantumista, on tulkittavissa maaperän pilaantumiseksi, jonka liitännäisilmiönä aiheutuu myös pohjaveden pilaantumista. Tällaisessa tilanteessa asiassa voidaan soveltaa maaperän pilaamista koskevia säännöksiä.

Asiassa on kysymys maaperän eikä pohjaveden pilaantumisesta. Asiassa ei ole varteenotettavaa pohjaveden pilaantumisen riskiä, eivätkä mahdollisesti pohjaveteen kulkeutuvat haitta-aineet nyt puheena olevassa tapauksessa aiheuta riskiä pohjavesialueen käytölle. ELY-keskus ei näin ollen ole voinut velvoittaa kaupunkia puhdistamaan alueen maaperää pohjaveden pilaantumista koskevan sääntelyn nojalla. Hallinto-oikeus on sivuuttanut korkeimman hallinto-oikeuden ja oikeuskirjallisuuden linjauksen pohjavesisääntelyn suhteesta maaperän pilaantumista koskevaan sääntelyyn ja katsonut virheellisesti ja lainvastaisesti pohjaveden pilaantumista koskevan sääntelyn soveltuvan kyseisen kiinteistön puhdistamisvastuuperusteeksi.

Maaperän pilaantumista koskevien säännösten perusteella Lahden kaupunkia ei voida velvoittaa puhdistamaan kiinteistön maaperää, koska kyllästämön toiminta on kokonaisuudessaan päättynyt ennen jätehuoltolain voimaantuloa. Korkein hallinto-oikeus on viime vuosina ja koko 2000-luvun oikeuskäytännössä varsin yksiselitteisesti ja johdonmukaisesti katsonut, ettei jätehuoltolain roskaamiskieltosäännöksellä ole taannehtivaa vaikutusta ja että roskaamiskieltoa ei voida soveltaa kokonaisuudessaan ennen 1.4.1979 päättyneeseen toimintaan. Sen sijaan jätehuoltolain jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuutta koskevan vastuuperusteen soveltamiselle puheena olevaan tapaukseen on löydettävissä tukea oikeuskäytännöstä.

Kyllästysainesäiliö ja kiinteistön nykyisen omistajan vastuu

Kiinteistöllä sijainnut kyllästämörakennus rakenteineen on ollut toimintakuntoinen ja pystyssä kiinteistön omistusoikeuden siirtyessä pois Lahden kaupungilta vuonna 1970. Uusi omistaja on ottanut kyllästämörakennuksen uuteen käyttöön ja rakennus on purettu vasta vuoden 1979 jälkeen. Koska uusi omistaja on ottanut kyllästämörakennuksen omaa toimintaansa palvelevaan käyttöön, Lahden kaupungilla ei ole ollut mahdollisuutta poistaa kyllästämörakennuksen alla olevaa säiliötä hallinto-oikeuden esittämällä tavalla. Hallinto-oikeuden johtopäätös on siten tältä osin lainvastainen ja virheellinen.

Viimeistään kyllästämön purkamisen yhteydessä vuoden 1979 jälkeen myös kyllästysainesäiliön on katsottava tulleen kiinteistön silloisen omistajan tietoon ja omistajan olisi tullut huolehtia voimassa olevien rakennussäännösten mukaisesti rakennuksen ja rakennuspaikan saattamisesta ympäristöä vaarantamattomaan kuntoon. Kyllästysainesäiliö on myös kiinteistöllä vuonna 2009 tehdyn pilaantuneisuusselvityksen mukaan ollut havaittavissa. Kiinteistön nykyisen omistajan on siten täytynyt olla tietoinen kiinteistöllä sijainneesta kyllästysainesäiliöstä, mutta omistaja on suhtautunut vuodesta 1979 lähtien välinpitämättömästi säiliön kunnon tarkkailuun taikka siitä aiheutuvaan pilaantumisriskiin.

Lahden kaupunki on myynyt kyllästämökiinteistön ja toimintakuntoisen kyllästämön Lahden Seudun Kauppakunnalle yli 40 vuotta sitten. Lahden kaupunki ei kiinteistön aikaisempana omistajana vastaa sellaisesta toiminnasta, laiminlyönneistä taikka kiinteistön kunnossapidon puutteiden aiheuttamista riskeistä, jotka syntyvät sen oman hallinta-ajan päättymisen jälkeen, koska Lahden kaupungilla ei ole enää ollut mahdollisuutta vaikuttaa kiinteistöllä tapahtuvaan toimintaan. Tosiasiassa maaperän pilaantuminen taikka riski lisäpilaantumisesta on seurausta kiinteistöllä sijainneen kyllästämörakennuksen purkamisessa tehdyistä laiminlyönneistä taikka alueen myöhemmän omistajan huolellisuusvelvoitteiden laiminlyönneistä.

Oikeuskirjallisuudessa on tältä osin todettu, että esimerkiksi maaperässä olevan kemikaalisäiliön rikkoutuessa vastuu pohjaveden pilaantumisesta kuuluu kiinteistön rikkoutumishetken omistajalle riippumatta esimerkiksi siitä, mitä edellisen omistajan kanssa on kiinteistöön liittyvistä ympäristövastuista sovittu. Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että kiinteistön myöhemmällä haltijalla on olemassa velvollisuus suojautua myös toisten synnyttämiltä riskeiltä ja että myötävaikuttaminen pilaantumiseen sekä pilaantumisen lisääminen oman hallinta-ajan aikana voivat vaikuttaa puhdistamisvastuun jakautumisen arviointiin. Puheena olevassa tapauksessa kiinteistön nykyinen omistaja on myötävaikuttanut pohjaveden pilaantumisriskin syntymiseen ja jatkumiseen jättämällä kyllästysainesäiliön muun rakennusjätteen mukana kiinteistön maaperään kyllästämörakennuksen purkamisen yhteydessä vuoden 1979 jälkeen.

Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on todettu, että jos pilaantumisen riskin aiheuttava toiminta jatkuu edelleen, voidaan puhdistamisvastuun arviointiin soveltaa ympäristönsuojelulain säännöksiä. Nyt puheena olevassa tilanteessa pohjaveden pilaantumisriskin aiheuttava toiminta jatkuu edelleen maaperässä olevan kyllästysainesäiliön vuoksi. Vastuu säiliöstä ei ympäristönsuojelulain nojalla kuitenkaan kuulu Lahden kaupungille, vaan alueen nykyiselle haltijalle Hankkija-Maatalous Oy:lle.

Jos katsotaan, että kiinteistö edelleen aiheuttaa Lahden pohjavesialueen pilaantumisriskin, on mahdollisesti edelleen kyllästysainetta sisältävä säiliö kaikkein suurin uhkatekijä. Vuodon sattuessa säiliöstä saattaa päästä kerralla suuri määrä kyllästysainetta maaperään, jolloin myös pohjaveden pilaantuminen voi olla mahdollista. Maaperän pintakerroksissa olevan arseenin ei sen sijaan ole osoitettu aiheuttavan riskiä sellaisesta pohjaveden laadun heikkenemisestä, jota voitaisiin pitää pilaantumisena.

Edellä esitetyillä perusteilla vastuu pilaantumisesta tai pilaantumisriskistä, joka on aiheutunut sen jälkeen, kun Lahden kaupungin omistusoikeus on päättynyt, kuuluu kiinteistön nykyiselle omistajalle. Hämeen ELY-keskus ja hallinto-oikeus eivät ole tästä johtuen voineet velvoittaa Lahden kaupunkia vastaamaan Lahden kaupungin hallinta-ajan päättymisen jälkeen aiheutuneesta pilaantumisesta. Tämän vuoksi Lahden kaupunkiin kohdistetut määräykset toimenpiteisiin ryhtymisestä on kumottava lainvastaisina.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on antanut Lahden kaupungin valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kohteen maaperän ja pohjaveden pilaantumisesta tehdyt selvitykset ovat asianmukaisia ja riittäviä puhdistusvelvoitteen asettamiseksi. Kyllästämökiinteistöllä olevan viljasiilon kellariin kertyvän pohjaveden kuivatuspumppauksesta otettavat vesinäytteet kuvaavat kohteen pohjaveden laatua. Kuivatuspumppauksesta 30.10.2009 otetun vesinäytteen sisältämä arseenipitoisuus 0,047 mg/l ylittää selvästi talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen mukaisen talousveden laatuvaatimuksen ja osoittaa pohjaveden pilaantuneen.

Kuten Vaasan hallinto-oikeus päätöksessään ja ELY-keskus määräyksessään on tarkemmin osoittanut, maaperän puhdistamisvelvollisuus on voitu perustaa pohjaveden pilaamiskieltoa koskevaan sääntelyyn, päinvastoin kuin Lahden kaupunginhallitus on valituksessaan esittänyt.

Kohde sijaitsee ympäristöhallinnon luokittelemalla, yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeällä I luokan pohjavesialueella, ja kyllästysaineiden käsittelyä on tarkasteltava tätä seikkaa vasten. Kyllästysainesäiliössä oleva kyllästysaine on Lahden kaupungin sinne varastoimaa ja jättämää, joten myös säiliössä olevan kyllästysaineen osalta Lahden kaupunki on toiminut pohjaveden pilaamiskiellon vastaisesti. Kyllästystoiminnan loputtua toiminnanharjoittajan olisi tullut poistaa säiliöön jäänyt kyllästysaine pohjaveden suojelemiseksi.

Hankkija-Maatalous Oy on antanut valituksen johdosta selityksen. Yhtiö on esittänyt, että valitus hylätään. Selvitykset ovat riittävät. Asia on kokonaisuudessaan ratkaistava vesilain aiheuttajan vastuun mukaisesti. Kyse on pohjaveden pilaamiskiellon rikkomisesta ja I luokan pohjavesialueesta, jolle Lahden kaupungin jättämä arseeni on aiheuttanut ja aiheuttaa edelleen pohjaveden pilaantumisriskin. Lahden kaupungilla on alueen puhdistamisvelvollisuus.

Lahden kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen Hämeen ELY-keskuksen lausunnon ja Hankkija-Maatalous Oy:n selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Puhdistamissuunnitelman esittämiselle asetettu määräaika pidennetään päättymään 31.10.2014.

Perustelut

Asiassa on Lahden kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko Lahden kaupunki kiinteistön 398-26-664-13 pohjaveden ja maaperän pilaantumisen aiheuttajana voitu velvoittaa esittämään ELY-keskuksen hyväksyttäväksi suunnitelma mainitun, nykyisin Hankkija-Maatalous Oy:n omistaman kiinteistön arseenilla pilaantuneen maaperän puhdistamisesta sekä sen jälkeen puhdistamaan mainitun kiinteistön maaperä.

Ympäristönsuojelulain 8 §:ssä nykyisin säädetyn pohjaveden pilaamiskiellon edeltäjä, vanhan vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:ssä säädetty pohjaveden pilaamiskielto on tullut voimaan 1.4.1962. Kyllästämö on toiminut puheena olevalla kiinteistöllä pohjaveden pilaamiskieltosäännöksen tullessa voimaan ja toiminta on jatkunut sen jälkeen aina vuoteen 1970. Kyllästämön toimintaa on hallinto-oikeuden päätöksessä kohdassa Velvoitteiden asettamisen peruste lausutut perustelut ja siinä mainitut säännökset huomioon ottaen ollut pidettävä 1.4.1967 alkaen oikeudenvastaisena siten, että toiminnasta on aiheutunut merkittävä pohjaveden pilaantumisen riski.

Maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen (214/2007) 3 §:n mukaan maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve on arvioitava, jos yhden tai useamman haitallisen aineen pitoisuus maaperässä ylittää asetuksen liitteessä säädetyn kynnysarvon.

Asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnissa on käytettävä apuna asetuksen liitteessä säädettyjä maaperän haitallisten aineiden ohjearvoja.

Pykälän 2 momentin mukaan maaperää pidetään yleensä pilaantuneena, jollei 2 §:ssä tarkoitetusta arvioinnista muuta johdu:

1) alueella, jota käytetään teollisuus-, varasto- tai liikennealueena taikka muuna vastaavana alueena, jos yhden tai useamman aineen pitoisuus ylittää säädetyn ylemmän ohjearvon;

2) muulla kuin 1 kohdassa tarkoitetulla alueella, jos yhden tai useamman aineen pitoisuus ylittää säädetyn alemman ohjearvon.

Asetuksen liitteen mukaan kynnysarvo arseenin osalta on 5 mg/kg, alempi ohjearvo 50 mg/kg ja ylempi ohjearvo 100 mg/kg.

Asiakirjoissa olevan tutkimusraportin (Mestarinkatu 22, Pilaantuneisuusselvitys 3.11.2009) mukaan kysymyksessä olevalla kiinteistöllä 2.10.2009 suoritetun maaperän pilaantuneisuustutkimuksen mukaan merkittävimmät riskit hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa Asiassa saatu selvitys kerrotun mukaisesti kiinteistön maaperässä sekä kiinteistön viljasiilon kellarin kuivatuspumppauksessa pohjavedestä todetun arseenin osalta ovat pölyäminen, suora kosketus ja ravintokasvit. Arseenia on todettu maaperässä hyvin korkeita pitoisuuksia (tutkimuspisteessä RF 1/09 160 mg/kg, pisteessä RF 2/09 550 mg/kg, pisteessä RF 3/09 780 mg/kg ja pisteessä RF 6/09 180 mg/kg 0-1 metrin syvyydeltä sekä pisteessä RF 3/09 1 300 mg/kg 1-2 metrin syvyydeltä otetuissa näytteissä). Selvityksen mukaan maaperä on alueella pääosin heikosti vettä johtavaa silttiä, mutta silttikerroksen välissä on paikoin ohuita, karkeampia ja paremmin vettä johtavia kerroksia. Alueella muodostuu pohjavettä, joka hitaasti kulkeutuu syvempiin maakerroksiin ja sieltä edelleen joko Porvoonjoen tai Launeen vedenottamon suuntaan.

Vaikka mainitussa raportissa arseenin voimakasta sitoutumista maaperään on pidetty todennäköisenä, sen joutumista vajoveden mukana pohjaveteen ei voida sulkea pois. Asiassa on pidettävä selvitettynä, että kyllästämötoiminnasta on aiheutunut merkityksellinen riski pohjaveden pilaantumisesta. Kiinteistö sijaitsee I luokan pohjavesialueella.

Vesilain (264/1961) 1 luvun 22 §:n pohjaveden pilaamiskieltoa on myös lainkohdan alkuperäisen sanamuodon mukaisena sovellettu siten, että pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon. Toiminnan ei siten tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Edellä todettu pohjaveden pilaantumisriski huomioon ottaen asiassa ei ole ollut edellytettävä pohjavedestä lisävesinäytteitä sen osoittamiseksi, että pohjaveden pilaantumista olisi jo tapahtunut laajemmin kysymyksessä olevalla kiinteistöllä tai sen ulkopuolella.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 24 §:n mukaan tekoon tai laiminlyöntiin, jolla on ennen mainitun lain 1 §:ssä mainittujen lakien voimaantuloa rikottu 2 §:ssä kumottuja säännöksiä, vesilain muuttamisesta annetulla lailla kumottuja tai muutettua vesilain 1 luvun 19, 20, 22, 22 a, 23, 23 a tai 23 b §:ää, mainitun lain 3 §:ssä tarkoitettuja säädöksiä tai 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuja päätöksiä, sovelletaan ympäristönsuojelulain voimaantulon jälkeen ympäristönsuojelulain hallintopakkoa koskevia säännöksiä. Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentista puolestaan ilmenee, että ennen jätelain (1072/1993) voimaantuloa aiheutuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan aikaisemmin voimassa olleita säännöksiä. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Ympäristönsuojelulain 79 §:n (Puhdistamisesta määrääminen) 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on määrättävä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa oleva ryhdy siihen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä ympäristönsuojelulain 13 luvussa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 79 §:n 1 momentissa tarkoitettu määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä ympäristönsuojelulain 13 luvussa säädetään. Säännös on maaperän puhdistamista koskeva erityissäännös, joka tulee asiassa sovellettavaksi ympäristönsuojelulain 84 §:n hallintopakkoa koskevan säännöksen sijasta.

Ympäristönsuojelulain 79 §:n 1 momentin mukaan ELY-keskuksen on määrättävä pilaantuneen maaperän puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta vastuussa oleva ryhdy siihen. Edellä hallinto-oikeuden päätöksessä lausutut perustelut huomioon ottaen velvoite on näissä oloissa vanhan vesilain 1 luvun 22 §:n perusteella voitu kohdistaa Lahden kaupunkiin pilaantumisen aiheuttajana. Kiinteistöllä sijainneen ja sittemmin puretun kyllästämörakennuksen alla ollut kyllästesäiliö on edelleen paikoillaan. Kyllästesäiliö on alueella maaperän pilaantumisen aiheuttaneen kyllästämön toiminnan vuoksi, eikä kiinteistön nykyinen haltija ole käyttänyt säiliötä toiminnassaan. Asiassa ei näissä oloissa ole perusteita arvioida velvoitteen vastuuperustetta myöskään kyllästesäiliön osalta toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään siltä osin lausunut. Kun otetaan huomioon, että velvoitteen määräämisen perusteena asiassa on ympäristönsuojelulain 79 §, hallinto-oikeuden päätöksessä viitatulla vesilain (264/1961) 21 luvun 3 §:llä ei ole asiassa välitöntä oikeudellista merkitystä.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja sovelletut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Valituksen vireilläolosta johtuvan ajan kulumisen vuoksi velvoitteen täyttämiseksi asetettu määräaika on kuitenkin pidennettävä päättymään edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Dahl. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 12.5.2014