Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2014:83

KHO:2014:83

Asiakirjajulkisuus – Julkisuuslain soveltamisala – Julkinen tehtävä – Julkinen valta – Vakuutusyhtiö – Lakisääteinen vakuutus – Asiantuntijalääkäri – Palvelussuhde – Toimeksiantosuhde – Salassa pidettävä tieto – Liikesalaisuus – Ammattisalaisuus – Henkilökohtaisia oloja kuvaava tieto – Henkilöllisyys

Vuosikirjanumero: KHO:2014:83
Antopäivä: 20.5.2014
Taltionumero: 1619
Diaarinumero: 3442/1/12

Yksityinen vakuutusyhtiö hoiti julkista tehtävää ja käytti julkista valtaa tehdessään päätöksiä lakisääteisiä vakuutuksia koskevissa asioissa. Yhtiön toimintaan sovellettiin tältä osin julkisuuslakia sen 4 §:n 2 momentin perusteella.

Näiden vakuutusyhtiölle kuuluvien julkisen vallan käyttöä sisältävien lakisääteisten tehtävien hoitamiseen ja päätöksentekoon osallistui asiantuntijalääkäreitä. Tiedot heidän henkilöllisyydestään eivät jääneet julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, että he olivat työsopimussuhteessa vakuutusyhtiöön tai antoivat lausuntoja toimeksiantosuhteen perusteella.

Tiedon saaminen siitä, ketkä käyttivät julkista valtaa, kuului julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Tämä tiedonsaantioikeus koski paitsi henkilön osallistumista yksittäisen julkisen vallan käyttöä sisältävän päätöksen tekemiseen, myös hänen kuulumistaan julkista valtaa käyttävään organisaatioon päätöksentekoon osallistuvana.

Lakisääteisiä vakuutuksia käsittelevän vakuutusyhtiön asiakirjoihin sisältynyt tieto asiantuntijalääkäreiden henkilöllisyydestä tai heidän palvelus- tai toimeksiantosuhteensa olemassaolosta, ottaen myös huomioon heidän osallistumisensa julkisen vallan käyttämiseen, ei ollut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdassa tarkoitettu liike- tai ammattisalaisuus tai muu vastaava salassa pidettävä liike- tai elinkeinotoimintaa koskeva seikka. Tiedot heidän henkilöllisyydestään tai erikoisaloistaan tai erityispätevyyksistään eivät liioin olleet mainitun pykälän 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuja henkilökohtaisia oloja kuvaavia salassa pidettäviä tietoja. Tiedot eivät muillakaan perusteilla olleet salassa pidettäviä.

Asiassa ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa ollut kysymys siitä, oliko tietopyynnön esittäjällä oikeus saada vakuutusyhtiön henkilörekisteriin sisältyneet tiedot asiantuntijalääkäreiden henkilöllisyydestä julkisuuslain 16 §:n 3 momentin mukaisilla tavoilla eli kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 4 § 2 momentti sekä 24 § 1 momentti 17, 20 ja 32 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 24.10.2012 nro 12/0912/5

Asian aikaisempi käsittely

Vakuutusongelmaisten liitto ry on 25.8.2011 pyytänyt Pohjola Vakuutus Oy:ltä ja A-Vakuutus Oy:ltä tiedot kaikista yhtiöiden palkkalistoilla olevista vakuutuslääkäritointa pää- tai sivutoimisesti hoitavista lääkäreistä sekä omien yhtiöidensä kautta laskuttavista, asiantuntijalausuntoja säännöllisesti antavista lääkäreistä. Lisäksi on pyydetty tiedot lääkäreiden erikoisaloista ja erityispätevyyksistä.

Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy ovat 13.9.2011 kieltäytyneet antamasta pyydettyjä tietoja. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy (seuraavassa yhdessä Pohjola) hoitavat muun ohella tapaturmavakuutuslain ja liikennevakuutuslain nojalla julkista tehtävää. Pohjola ei kuitenkaan käytä julkista valtaa valitessaan asiantuntijalääkäreitä, eivätkä julkisuuslain säännökset siten tässä asiassa koske Pohjolaa. Tieto yhtiöiden käyttämien asiantuntijalääkäreiden nimistä ja erikoisaloista on näin ollen yksityistä tietoa.

Mikäli pyydetyt tiedot sisältävä asiakirja olisi sellaisenaan olemassa ja Pohjolaa pidettäisiin tässä suhteessa viranomaisena, kysymys olisi julkisuuslain 16 §:n mukaisesta henkilörekisteristä, josta saa antaa kopion tai tulosteen, jos saajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallentaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Lain 13 §:n 2 momentin mukaan pyytäjän tulee myös ilmoittaa tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää. Pohjolalle ei ole ilmoitettu, mihin tietoja on tarkoitus käyttää, eikä Vakuutusongelmaisten liitto ry ole esittänyt, että sillä olisi oikeus tallentaa tai käyttää pyytämiään tietoja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 24.10.2012 hylännyt Vakuutusongelmaisten liitto ry:n valituksen Pohjola Vakuutus Oy:n ja A-Vakuutus Oy:n päätöksestä siltä osin kuin yhdistys on vaatinut tietojen luovuttamista sähköisessä muodossa taikka kopiona tai tulosteena. Muilta osin hallinto-oikeus on kumonnut yhtiöiden päätöksen ja palauttanut asian Pohjola Vakuutus Oy:lle ja A-Vakuutus Oy:lle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa luetellaan mitä mainitussa laissa tarkoitetaan viranomaisilla. Pykälän 2 momentin mukaan mitä viranomaisesta säädetään, koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan tiedon pyytäjän ei tarvitse perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä. Pykälän 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisten toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Tapaturmavakuutuslain 64 h §:n 1 momentin mukaan julkisuuslakia sovelletaan vakuutuslaitoksen tapaturmavakuutuslain toimeenpanoon liittyvien asiakirjojen ja toiminnan julkisuuteen siltä osin kuin julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa säädetään, jollei tapaturmavakuutuslaissa tai muussa laissa toisin säädetä.

Henkilötietolain 8 §:n 4 momentin mukaan oikeudesta saada tieto ja muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.

Asian oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain soveltaminen

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) mukaan lain soveltamissäännösten valmistelussa on ollut lähtökohtana, että julkisuusperiaatteen tulisi koskea julkisen vallan käyttöä riippumatta siitä, miten asioiden hoito on organisoitu. Vastatessaan lakisääteisistä vakuutusjärjestelmistä yksityiset vakuutusyhtiöt hoitavat julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla julkista tehtävää ja käyttävät siinä yhteydessä julkista valtaa.

Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy ovat sellaisia yhteisöjä, joita tarkoitetaan julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa. Julkisuuslakia voidaan soveltaa niihin vain niiden käyttäessä julkista valtaa. Siihen osaan vakuutusyhtiöiden toiminnasta, jossa ei ole kysymys julkisen vallan käyttämisestä, ei julkisuuslaki tule sovellettavaksi.

Julkisen vallan käsitettä ei ole lainsäädännössä nimenomaisesti määritelty. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan julkisen vallan käytön keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Julkisen vallan käyttönä pidetään myös muun ohella etuuksien myöntämistä.

Vakuutusyhtiön on katsottava käyttävän julkista valtaa tehdessään päätöksiä lakisääteisiä vakuutuksia koskevissa asioissa. Asiantuntijalääkärit osallistuvat vakuutusyhtiölle kuuluvien sellaisten lakisääteisten tehtävien hoitamiseen ja päätöksentekoon, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä. Tältä osin heitä koskevaa henkilörekisteriä on pidettävä viranomaisen henkilörekisterinä. Sillä seikalla, että asiantuntijalääkärit ovat työsopimuslain mukaisessa työsuhteessa vakuutusyhtiöön tai antavat lausuntoja toimeksiantosuhteen perusteella, ei ole merkitystä asiassa. Tiedot asiantuntijalääkäreiden nimistä eivät siten jää julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle.

Tietojen antaminen

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan viranomaisten asiakirjojen julkisuuden tarkoituksena ei ole olla yleinen tiedonhankintakeino sinänsä, vaan mahdollistaa tietojen saaminen viranomaisen toiminnasta viranomaisten toiminnan valvomiseksi ja muiden julkisuuslain 3 §:stä ilmenevien tarkoitusten vuoksi. Kun otetaan huomioon julkisuuslain 1 §:n 1 momentti ja 9 § sekä edellä mainitut periaatteet ja julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukainen tiedonsaantioikeuksien huomioon ottaminen päätöksenteossa yleensä, vakuutusyhtiölle kuuluvien lakisääteisten tehtävien hoitamiseen osallistuvien henkilöiden ja asiantuntijalääkäreiden nimiä on pidettävä julkisina tietoina, jotka jokaisella on oikeus saada. Näitä tietoja ei ole erikseen säädetty salassa pidettäviksi.

Edellä esitettyyn nähden Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy eivät ole voineet kieltäytyä pyydettyjen tietojen antamisesta sillä päätöksessä esitetyllä perusteella, että tieto yhtiön käyttämien asiantuntijalääkäreiden nimistä ja erikoisaloista olisi yksityistä tietoa.

Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy ovat perustelleet valituksenalaista päätöstään myös sillä, ettei niille ole ilmoitettu, mihin pyydettyjä tietoja on tarkoitus käyttää ja ettei Vakuutusongelmaisten liitto ry ole esittänyt, että sillä olisi oikeus tallentaa tai käyttää pyytämiään tietoja.

Vakuutusongelmaisten liitto ry on vakuutusyhtiöille 25.8.2011 sähköpostitse lähettämässään tietopyynnössä ilmoittanut, että asiassa on kysymys lakisääteiseen tapaturmavakuutukseen liittyvästä julkisen tiedon saamisesta vakuutettujen käyttöön. Tietopyynnöstä ei ilmene, miten pyydetyt tiedot on käytännössä tarkoitus saattaa vakuutettujen saataville. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että Vakuutusongelmaisten liitto ry on vakuutuslääkäreitä koskevia tietoja pyytäessään riittävällä tavalla ilmoittanut tietojen käyttötarkoituksen.

Jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa on kuitenkin asetettu rajoituksia sille, millä tosiasiallisilla tavoilla viranomaisen henkilörekisteristä voidaan luovuttaa tietoja. Henkilötietojen luovuttaminen kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa edellyttää, että luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää pyytämiään viranomaisen henkilörekisteriin sisältyviä tietoja. Vakuutusongelmaisten liitto ry on pyytänyt tietoa vakuutusyhtiöihin työ- tai toimeksiantosuhteessa olevista vakuutuslääkäreistä ensisijaisesti pdf-muodossa ja toissijaisesti tietojen lähettämistä postitse. Valittajan on siten katsottava pyytäneen tietojen luovuttamista julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa.

Se seikka, ettei Vakuutusongelmaisten liitto ry ole esittänyt selvitystä oikeudestaan henkilötietojen tallettamiseen ja käyttämiseen, on oikeuttanut Pohjola Vakuutus Oy:n ja A-Vakuutus Oy:n kieltäytymään sinänsä julkisina pidettävien vakuutuslääkäreitä koskevien henkilötietojen antamisesta Vakuutusongelmaisten liitto ry:n pyytämällä tavalla. Koska Vakuutusongelmaisten liitto ry:llä kuitenkin on oikeus pyytämiensä tietojen saamiseen, hallinto-oikeus, ottamatta ensi asteena kantaa siihen, millä tavalla nämä tiedot on mahdollista Vakuutusongelmaisten liitto ry:lle luovuttaa, palauttaa asian Pohjola Vakuutus Oy:lle ja A-Vakuutus Oy:lle siltä osin uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi henkilötietolain 3 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Väinämö, Markku Setälä ja Marja Viima. Esittelijä Jonna Konstari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Vakuutusongelmaisten liitto ry:n valitus on hyväksytty. Yhdistyksen tietopyyntö on hylättävä kokonaisuudessaan.

Yhtiöt ovat vaatimuksensa perusteluina uudistaneet aikaisemmin esittämänsä ja lausuneet muun ohella seuraavaa:

Asiassa on riidatonta, että lakisääteisiä vakuutuksia toimeenpaneva yksityinen vakuutusyhtiö on julkisuuslaissa tarkoitettu viranomainen ja siten yhtiöiden toimintaan sovelletaan julkisuuslakia tältä osin.

Tulkinnanvaraista sen sijaan on, kuinka laajasti julkisuuslakia voidaan soveltaa yhtiöiden toimintaan ja niiden asiakirjoihin. Yhtiöiden näkemyksen mukaan on sekä julkisuuslain että perusoikeuksien vastaista luovuttaa yhtiöiden henkilörekistereistä lääkäreiden tai minkään muunkaan henkilöstöryhmän henkilötietoja yhdistykselle riippumatta siitä, missä muodossa tai millä tavalla tietoja tulisi luovuttaa. Yhtiöiden henkilörekistereissä olevat henkilötiedot eivät ole julkisuuslain soveltamisen piirissä.

Tietojen luovuttamiselle ei myöskään ole esitetty sellaista hyväksyttävää perustetta, joka oikeuttaisi saamaan pyydetyt tiedot henkilörekistereistä. Yhdistys ei ole myöskään esittänyt selvitystä siitä, että se käsittelisi ja suojaisi luovutettavat henkilötiedot hyvän tietojenkäsittelytavan mukaisesti, eikä myöskään siitä, millä tavalla se keräisi ja luovuttaisi tietoja eteenpäin vakuutetuille.

Yhtiöt eivät ole rajoittaneet tietojen saamista julkisuuslain 17 §:n 1 momentin vastaisesti, koska niillä on ollut jäljempänä esitetty lainmukainen peruste kieltäytyä luovuttamasta tietoja. Yhdistyksellä ei ole lakiin perustuvaa oikeutta saada pyytämiään tietoja.

Lakisääteistäkin vakuutusta koskevan korvauspäätöksen antaa vakuutusyhtiö, ei yksittäinen vakuutuslääkäri. Päätöksestä ja sen sisällöstä vastaa aina vakuutusyhtiö instituutiona.

Lääkäri osallistuu vakuutusyhtiössä lääketieteellisten seikkojen arviointiin muun muassa tapaturmavakuutuslain 41 d §:n mukaisesti. Lääkärin asiakirjoihin merkitsemä kannanotto sellaisenaan ei ole merkittävää julkisen vallan käyttämistä, mikä velvoittaisi vakuutusyhtiötä luovuttamaan lääkäreitä koskevia henkilörekisterissä olevia henkilötietoja julkisuuslain perusteella. Lääkärit toimivat yhtiöissä yhtenä osana ja henkilöstöryhmänä lakisääteisenkin vakuutuksen toimeenpanossa eikä heidän osallistumistaan päätöksentekoprosessiin voida eritellä muusta henkilöstöstä erilliseksi kokonaisuudeksi. Julkisuuslain tulkinnan kannalta olisi ongelmallista, jos vakuutusyhtiön tai muun viranomaisena toimivan tulisi pyynnöstä aina antaa henkilörekisteristä laajamittaisesti ja massaluovutuksena tietoja henkilöstöstään.

Yhtiöiden henkilörekisterit eivät lääkäreitäkään koskevalta osaltaan ole julkisuuslaissa tarkoitettuja viranomaisen henkilörekistereitä eikä henkilötietoja siten voida luovuttaa. Lääkäreiden yksityisyyden suoja ja ammatinharjoittamisen vapaus ovat suojattavina etuina julkisuusperiaatetta vahvempia.

Yhdistys ei ole perustellut henkilörekistereihin kohdistuvaa tietopyyntöään julkisuuslain 13 §:n 2 momentin mukaisilla hyväksyttävillä perusteilla eikä esittänyt hyväksyttävää tietojen käyttötarkoitusta eikä selvitystä tietojen suojaamisesta. Tietoja ei voida luovuttaa myöskään julkisuuslain 16 §:n 3 momentin rajoitussäännöksen takia, koska yhdistyksellä ei ole oikeutta tallentaa tai käyttää henkilörekisteristä luovutettuja lääkäreiden henkilötietoja. Yhdistys ei ole esittänyt mitään sellaista selvitystä, jolla tietopyynnön asianmukaisuutta voitaisiin perustella tai varmistua hyvästä ja oikeutetusta henkilötietojen käsittelystä.

Vakuutuslääkärien yksityisyyden suojan piiriin kuuluvilla henkilötiedoilla ei ole yleistä merkitystä julkisen vallan käytön valvomisen tai siihen vaikuttamisen kannalta taikka yksilön tai yhteisön mahdollisuudessa valvoa etujaan ja oikeuksiaan. Kansalaiskeskustelua vakuutuslääkärien toiminnasta tai asemasta voidaan käydä ilman, että yhtiöissä palkkasuhteessa tai ammattiharjoittajina toimivien lääkäreiden nimiä tai erikoistumisalatietoja luovutetaan yhdistykselle tai muullekaan taholle.

Yhdistyksen näkemys siitä, että vakuutetulla tulee olla etukäteen mahdollisuus tarkastella lääkärin kytköksiä vakuutusyhtiöön nähden, ei voi toimia oikeutuksena henkilötietojen luovuttamiselle julkisuuslain perusteella. Lääkärit hoitavat potilaita (vakuutettuja) lainsäädännön ja lääkärin etiikan nojalla. Yhdistyksen kuvaamalla etukäteisellä valvontamahdollisuudella ei toteuteta viranomaisjulkisuutta vakuutusyhtiöiden toiminnan ja julkisen vallan käytön näkökulmasta, vaan se pikemminkin voi vain rajoittaa lääkärin perustuslain mukaista ammatinharjoittamisen vapautta.

Yhtiöiden sisäisten jääviysohjeiden ja hallintolain perusteella lääkäri jäävää itsensä aina, jos hän on tai on ollut hoitosuhteessa vakuutettuun tai on muuten jäävi käsittelemään vakuutetun vahinkoasiaa. Jääviysperiaatteiden vuoksi hoitavan lääkärin ja vakuutusyhtiössä toimivan lääkärin roolit eivät voi sekoittua keskenään eikä vakuutetun oikeusturva siten voi vaarantua. Asianosaisella tulee kuitenkin aina olla omassa asiassaan mahdollisuus arvioida vakuutusyhtiössä työskentelevän lääkärin päätöksenteon oikeellisuutta ja jäävittömyyttä asianosaisjulkisuuden ja henkilötietolain mukaisen tarkastusoikeuden perusteella. Asianosaiselle annetaan pyydettäessä tiedot henkilöistä, jotka ovat osallistuneet hänen asiansa käsittelyyn, kuten lääkärin nimi ja erikoistumisala. Tämä toteuttaa vakuutetun kannalta viranomaistoiminnan avoimuutta, läpinäkyvyyttä ja hyvää tiedonhallintatapaa.

Yhdistyksen mukaan henkilötietoja on tarkoitus kerätä ja saattaa vakuutettujen saataville, mutta mitään selvitystä tarkemmasta menettelystä ei ole esitetty. Näin ollen yhtiöt eivät ole voineet varmistua siitä, että tietoja käytettäisiin lain ja hyvän tietojenhallintatavan mukaisesti. Luovuttaessaan tietoja näin epämääräisillä perusteilla yhtiöt vaarantaisivat omien työntekijöidensä yksityisyyden suojaa ja rikkoisivat hyvää tiedonhallintatapaa. Vaikka tiedot luovutettaisiin vain suullisesti tai annettaisiin nähtäväksi ja jäljennettäväksi, niistä voi muodostua henkilörekisteri, minkä vuoksi tietojen luovuttaminen on esitetty käyttötarkoitus huomioon ottaen hyvin kyseenalaista.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee vahvistaa, että yhtiöt eivät voi julkisuuslain perusteella luovuttaa yhdistyksen pyytämiä lääkäreiden henkilötietoja ja erikoistumisalaa koskevia tietoja, koska lääkäreitä koskevat henkilörekisterit eivät muodosta julkisuuslaissa tarkoitettua viranomaisen henkilörekisteriä eikä julkisuuslakia näin ollen voida sanottuihin tietoihin soveltaa. Yhdistys ei ole myöskään esittänyt tietopyynnölle riittävää oikeusperustetta tai käyttötarkoitusta eikä sillä ole lakiin perustuvaa oikeutta tallentaa tai käyttää henkilörekisteristä luovutettuja henkilötietoja riippumatta siitä, missä muodossa tai millä tavalla tiedot luovutettaisiin.

Vakuutusongelmaisten liitto ry on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. Lisäksi yhdistys on vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Mikäli asiassa herää kysymyksiä EU-oikeuden soveltamisessa, korkeimman hallinto-oikeuden tulee täyttää velvollisuutensa ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu aikaisemmin esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Pohjola Vakuutus Oy:n ja A-Vakuutus Oy:n pyrkimys salata päätöksentekijöiden nimet on ristiriidassa vakuutettujen oikeusturvan kanssa. Vaikuttaa siltä, että yhtiöt pyrkivät välttelemään sitä vastuuta, joka niille syntyy julkisen vallan käyttämisen myötä.

Vakuutetulla on oltava automaattisesti oikeus saada tietää, ketkä henkilöt hänen asioistaan tosiasiallisesti päättävät ja missä muissa tehtävissä he toimivat. Riippumattomuuden ja päätöksen oikeellisuuden on oltava myös ulkopuolisen selkeästi havaittavissa. Vakuutuslääkäritietojen tulee olla julkisia myös Vakuutusongelmaisten liitto ry:lle.

Pohjola Vakuutus Oy:n ja A-Vakuutus Oy:n osalta kysymys ei ole massaluovutuksesta vaan noin 30–40:n vakuutuslääkärin tietojen julkaisemisesta. Vakuutuslääkärien asema poikkeaa muista yhtiöiden palveluksessa olevista henkilöstöryhmistä.

Pohjola Vakuutus Oy:n vakuutuslääkäri voi olla esteellinen hoitamaan yksityisvastaanotolla esimerkiksi sellaisen LähiTapiolassa vakuutetun asiaa, joka tarvitsee puolueetonta lääkärinlausuntoa ja työkykyarviota loppuelämänsä toimeentuloa koskevassa asiassa. Vaikka esteellisyydestä oltaisiin eri mieltä, vakuutetulla itsellään on oltava oikeus valita, kokeeko hän vakuutuslääkärin esteelliseksi kirjoittamaan lausuntoja, vaikkapa yksityisvastaanotolla.

Vakuutuslääkärit tekevät vakuutusyhtiöissä tosiasialliset korvauspäätökset lääketieteellisiä seikkoja koskevissa lakisääteisiä vakuutuksia koskevissa vahinkoasioissa. Vakuutuslääkäreillä on lakisääteisen tapaturmavakuutuksen osalta varjeltavana vakuutusyhtiöiden kannalta merkittäviä taloudellisia intressejä.

Kysymys on lainsäädännössä ylivertaiseen asemaan nostettujen ja erittäin merkittävää julkista valtaa käyttävien vakuutuslääkäreiden tietojen saamisesta kaikkien lakisääteisesti vakuutettujen ja hoitavien lääkärien käyttöön. Kysymys ei ole pelkästään vakuutuslääkäreiden asemasta vakuutusyhtiöissä vaan heidän merkittävästä roolistaan kaikissa niissä tahoissa, joihin vakuutettu voi joutua turvautumaan prosessinsa aikana. He kirjoittavat lausuntoja yksityisvastaanotoilla, ovat johtavassa asemassa monissa kuntoutus- ja hoitolaitoksissa, ovat tekemässä päätöksiä mahdollisesta korvauksesta vakuutusyhtiöissä sekä kuuluvat vakuutusoikeudellisen erityistuomioistuinjärjestelmän ratkaisukokoonpanoihin.

Valtaosassa vakuutusasioista pääpaino on lääketieteellisten seikkojen selvittelyssä. Tästä johtuen vakuutuslääkärien asema on erittäin merkittävä. Lyhimmillään käsittely- ja lääkärikansioon tehdyllä merkinnällä "ei" vakuutuslääkäri voi hylätä hoitavan lääkärin B-lausunnon työkyvyttömyyseläkkeen perusteista. Vakuutuslääkäreillä on valta päättää, kuka vakuutetuista saa eläkelaitokselta hakemansa työkyvyttömyyseläkkeen, millä perusteilla työkyvyttömyyseläke myönnetään ja kenen lääkärin B-lausunto on kelvollinen.

Hoitavaa lääkärikuntaa valvotaan tarkasti ja virheistä seuraa laillinen vastuu. Vastapuolella toimivaa vakuutuslääkärikuntaa ei valvo mikään viranomainen, ja vakuutuslääkärit on vapautettu siitä oikeudellisesta vastuusta, mikä hoitavilla lääkäreillä on.

Vakuutuslääkäritietojen julkaiseminen helpottaa myös hoitavien lääkäreiden työtä. He pystyvät paremmin arvioimaan tapauskohtaisesti, kenen lääkärin tutkittavaksi vakuutetun voi kussakin tapauksessa vakuutusyhtiösidonnaisuudet huomioon ottaen lähettää. Tällä menettelyllä taataan vakuutettujen perustuslaissa taattujen oikeuksien toteutuminen.

Ihmisoikeuksien ja oikeusturvan toteutumisen kannalta on outoa, että vakuutuslääkäreiden ja vakuutusyhtiöiden asema on ylivertainen. Vakuutusalalla on tarve salata lääkäreidensä nimet ja heidän osallisuutensa moniin päällekkäisiin rooleihin. Vakuutuslääkärit käyttävät toimissaan erittäin merkittävää julkista valtaa, joka ulottuu myös tilanteisiin, joissa sovelletaan Euroopan unionin oikeutta.

Vakuutuslääkäriksi ei voi erikoistua normaalissa lääketieteellisessä koulutuksessa, vaan erikoistumisen takana on vakuutusyhtiöiden vahva ote ja valvonta. Vakuutuslääkäreiden salailu, kollegiaalisuus ja lojaalisuus sisäpiirille ja työnantajalle vaikuttavat erittäin vahvoilta periaatteilta, jotka palvelevat vain vahvemman osapuolen eli vakuutusyhtiöiden etua.

Vakuutetulla tulee aina olla mahdollisuus tarkastella vakuutuslääkäreiden kytköksiä vastapuolella toimivaan vakuutusyhtiöön. Vakuutetulla on oltava oikeus etukäteen tietää, kuka on vakuutusyhtiöiden suosima vakuutuslääkäri ja sulkea tällainen henkilö pois hoitosuhteesta jo ennen vastaanottoajan tilaamista. Vakuutuslääkärien kaksoisroolien avaamisella on huomattava merkitys myös sosiaalivakuutusjärjestelmän perustuslaillisen toteutumisen ja kehittämisen kannalta. Julkisuuden myötä pystytään myös arvioimaan vakuutuslääkärien osakkeenomistuksia lakisääteisiä vakuutuksia tarjoavissa yhtiöissä.

Korkeimman hallinto-oikeuden on velvoitettava Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy toimittamaan Vakuutusongelmaisten liitto ry:n käyttöön ajantasaiset tiedot palveluksessaan olevien pää- ja sivutoimisten vakuutuslääkäreiden sekä lausuntoja antavien lääkäreiden nimistä, erikoisaloista, erityispätevyyksistä ja työpaikoista.

Pohjola Vakuutus Oy ja A-Vakuutus Oy ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yhtiöt vastaavat julkisen vallan käytöstä instituutiona yksityiselle vakuutusyhtiölle myönnetyn, laissa määritellyn mandaatin mukaisesti. Yhtiöiden palveluksessa työsuhteessa tai ammatinharjoittajana toimivien yksittäisten lääkäreiden nimillä ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, kuinka yhtiöt käyttävät niille myönnettyä julkista valtaa.

Tapaturmavakuutuslain 41 d § edellyttää vain, että lääketieteellisen seikan arviointia vaativassa asiassa lääkäri osallistuu asian valmisteluun ja merkitsee lääketieteellisen kannanoton asiakirjoihin. Lääkärin toiminnassa ei siis ole kysymys viranomaispäätöksestä, joka viime kädessä on merkittävää julkisen vallan käyttämistä. Päätöksen tapaturmavakuutusasiassa antaa vakuutusyhtiö sille myönnetyn julkisen vallan ja viranomaisaseman nojalla, ei yksittäinen lääkäri. Lääkärin osallistuessa tapaturmavakuutuslain mukaisen korvausasian valmisteluun ja merkitessään kannanottonsa asiakirjoihin kysymys ei siten ole merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä. Tapaturman ja vamman tai sairauden välisen syy-yhteyden arviointi on viime kädessä luonteeltaan oikeudellista harkintaa. Siinä otetaan lääketieteellisen selvityksen ohella huomioon muutkin seikat, joiden perustella voidaan tehdä päätelmiä syy-yhteyden olemassaolosta tai sen puuttumisesta.

Edellä olevasta huolimatta yksittäinen vakuutettu saa aina halutessaan tiedon siitä, ketkä ovat osallistuneet hänen vahinkoasiansa käsittelyyn. Tämä tieto on vakuutetun ja vahingonkärsineen oikeusturvan kannalta merkittävä ja se kuuluu myös henkilötietolain mukaisen tarkastusoikeuden piiriin.

Vakuutusongelmaisten liitto ry:n näkemys siitä, että vakuutuslääkärien nimien julkisuuden pitäisi perustua siihen, että vakuutettu voi ennalta hoitoon hakeutuessaan arvioida hoitavan lääkärin asemaa ja puolueettomuutta, on perusteeton ja lääkärien ammatinharjoittamisen vapautta ja yksityisyyden suojaa rajoittava. Vakuutettu voi halutessaan selvittää hoitavalta lääkäriltä vastaanotolle hakeutuessaan hänen sidonnaisuutensa ja muut hoitosuhteeseen mahdollisesti vaikuttavat seikat. Asialla ei ole mitään tekemistä nyt käsiteltävänä olevan vakuutuslääkärien tietojen julkisuuden kanssa. Julkinen keskustelu voidaan käydä myös ilman henkilörekistereistä kerättyjä lääkäreiden nimitietoja.

Yhdistys ei ole edelleenkään esittänyt selvitystä siitä, millä tavalla sen on tarkoitus käsitellä, luovuttaa tai saattaa vakuutettujen saataville henkilörekistereistä pyydettyjä tietoja. Yhdistyksellä ei ole julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa viitattua oikeutta tallentaa tai käyttää henkilörekisteristä luovutettuja lääkäreiden henkilötietoja henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten perusteella. Yhdistyksellä ei ole mahdollisuutta saattaa pyydettyjä tietoja vakuutettujen saataville ilman, että tiedoista muodostetaan niitä keräämällä, muokkaamalla ja tallentamalla henkilötietojen suojaa koskevien säännösten vastainen henkilörekisteri tai muutoin tietoja käsitellään lainvastaisesti ottaen erityisesti huomioon, että tietoja on laajamittaisesti pyydetty kaikilta vakuutusyhtiöiltä. Kysymys ei ole yksittäisen luonnollisen henkilön tekemästä tietojen keräämisestä omaan käyttötarkoitukseensa, vaan organisoituneen yhdistyksen suorittamasta laajamittaisesta henkilötietojen keräämisestä. Myös julkisuuslain 16 §:n 1 momentin perusteella luovutettujen tietojen osalta lopputulos olisi henkilötietojen käsittelyn ja yksityisyyden suojan kannalta sama ottaen huomioon yhdistyksen esittämä tietojen käyttötarkoitus.

Pohjola Vakuutus Oy:n ja A-Vakuutus Oy:n vastaselitys on lähetetty Vakuutusongelmaisten liitto ry:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vakuutusongelmaisten liitto ry:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Pohjola Vakuutus Oy:n ja A-Vakuutus Oy:n valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta valituksenalaiselta osalta eli siltä osin kuin kysymys on muista tietojen luovuttamistavoista kuin tietojen luovuttamisesta sähköisessä muodossa taikka kopiona tai tulosteena.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys ja ratkaistavana oleva kysymys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

Vakuutusongelmaisten liitto ry ei ole valittanut Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla yhdistyksen valitus on hylätty siltä osin kuin yhdistys oli vaatinut tietojen luovuttamista viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 16 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla sähköisessä muodossa taikka kopiona tai tulosteena. Asiassa ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa siten ole kysymys siitä, voidaanko tiedot luovuttaa jollakin edellä mainitulla tavalla, vaan ainoastaan siitä, onko hallinto-oikeus voinut kumota Pohjola Vakuutus Oy:n ja A-Vakuutus Oy:n päätöksen ja palauttaa asian yhtiöille muiden kuin edellä mainittujen tietojen luovuttamistapojen osalta uudelleen käsiteltäväksi.

Tiedon saaminen siitä, ketkä käyttävät julkista valtaa, kuuluu julkisuuslain 1 §:n 1 momentista ilmenevän julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Tämä tiedonsaantioikeus koskee paitsi henkilön osallistumista yksittäisen julkisen vallan käyttöä sisältävän päätöksen tekemiseen, myös hänen kuulumistaan julkista valtaa käyttävään organisaatioon päätöksentekoon osallistuvana. Asiakirjoihin sisältyvä tieto lakisääteisiä vakuutuksia käsitteleviin vakuutusyhtiöihin palvelus- tai toimeksiantosuhteessa olevien asiantuntijalääkäreiden henkilöllisyydestä tai heidän palvelus- tai toimeksiantosuhteensa olemassaolosta, ottaen myös huomioon heidän osallistumisensa julkisen vallan käyttämiseen, ei ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdassa tarkoitettu liike- tai ammattisalaisuus tai muu vastaava salassa pidettävä liike- tai elinkeinotoimintaa koskeva seikka. Tiedot heidän henkilöllisyydestään tai erikoisaloistaan tai erityispätevyyksistään eivät liioin ole mainitun pykälän 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuja henkilökohtaisia oloja kuvaavia salassa pidettäviä tietoja. Tiedot eivät muillakaan perusteilla ole salassa pidettäviä.

Edellä lausutun vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut valituksenalaisilta osin, päätöksessä mainitut oikeus­ohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei tältä osin ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 20.5.2014