KHO:2014:109

Kunnallisasia - Maankäyttösopimus - Esteellisyys - Lahjusrikkomus - Virkamies - Läsnäolo

Vuosikirjanumero: KHO:2014:109
Antopäivä: 17.6.2014
Taltionumero: 1946
Diaarinumero: 3419/3/12

Kaupungin teknisen toimen johtaja oli vuosina 2004–2007 osallistunut puolisonsa kanssa Lapin matkoille, joiden kutsujana tai järjestäjänä oli erään kiinteistöalan yhtiön johtohenkilö. Johtohenkilö puolisoineen oli myös itse osallistunut matkoille. Teknisen toimen johtaja oli sittemmin saanut muun ohella näihin matkoihin vuosien 2005–2007 osalta liittyneistä syistä sakkorangaistuksen lahjusrikkomuksesta.

Teknisen toimen johtaja oli vuonna 2011 ollut kaupunginhallituksessa ja -valtuustossa läsnä käsiteltäessä maankäyttösopimukseen perustuvan korvauksen maksujärjestelyä. Sopimuksen osapuolena oli kuolinpesä, jonka kolmesta osakkaasta yksi oli edellä mainitun kiinteistöalan yhtiön johtohenkilön puoliso.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys erityisesti siitä, oliko teknisen toimen johtaja esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen (hallintolaki 28 § 1 momentti 7 kohta) perusteella esteellinen olemaan läsnä asiaa käsiteltäessä.

Esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen esitöiden mukaan esteellisyyden aiheuttavan erityisen syyn puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa (hallintolaki 28 § 1 momentti 1–6 kohta). Yleislausekkeeseen perustuvan esteellisyyden aiheuttavan olosuhteen tulee siten olla sellainen, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu yhtä voimakkaasti kuin hänen osallistuessaan esimerkiksi sellaisen asian käsittelyyn, jossa hänen läheisensä on asianosainen taikka josta hänelle itselleen tai hänelle erityisen läheiselle henkilölle on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Vuodesta toiseen jatkuneet tapaamiset muun ohella edellä mainituilla matkoilla olivat sinänsä synnyttäneet tuttavuus- ja ystävyyssuhteita. Ne eivät kuitenkaan sellaisenaan antaneet aihetta olettaa, että virkamiehelle olisi syntynyt epäterve tarve suosia virkatoimissaan henkilöitä, joihin hän oli näin tai muutoin lähinnä ammatillisissa yhteyksissä tutustunut.

Virkamiehen lahjusrikkomuksesta saama tuomio, jonka perusteena olevilla tapahtumilla oli välillinen henkilöllinen yhteys viranomaisessa käsiteltävään asiaan, saattoi sinänsä muodostaa yleislausekkeen perusteella esteellisyyden. Arvioitaessa esteellisyyden perustavan erityisen syyn olemassaoloa oli kuitenkin otettava huomioon ne seikat ja olosuhteet, jotka tuomioon olivat johtaneet.

Teknisen toimen johtajan tuomioon osaltaan johtaneista kiinteistöalan yhtiön matkoista ensimmäinen oli tehty noin 6,5 vuotta ja viimeinen noin 4,5 vuotta ennen nyt kysymyksessä olleen maksujärjestelyn tekemistä ja hyväksymistä vuonna 2011. Matkojen kutsujana tai järjestäjänä ollut henkilö oli jäänyt eläkkeelle vuonna 2007, eikä asiassa ollut selvitetty, että ammatillisista yhteyksistä toisensa tunteneet henkilöt olisivat tämän jälkeen jatkaneet tapaamisia vastaavanlaisissa yhteyksissä. Vuonna 2011 toteutetun maksujärjestelyn tarpeen voitiin päätellä tulleen todennäköisesti ilmi vasta vuoden 2007 jälkeen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että lahjusrikkomuksena teknisen toimen johtajan syyksi luettu menettely osoitti moitittavaa suhtautumista viranomaistoiminnan objektiivisuutta ja tasapuolisuutta turvaavien säännösten noudattamiseen. Kun tässä asiassa kuitenkin otettiin muun ohella huomioon vuosien 2005–2007 matkoista kulunut aika ja matkojen aikana vallinneet olosuhteet, teknisen toimen johtajan puolueettomuuden ei voitu sopimusjärjestelyä vuonna 2011 käsiteltäessä katsoa vaarantuneen tavalla, joka olisi voimakkuudeltaan rinnastunut erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa tarkoitettuihin tilanteisiin. Teknisen toimen johtaja ei näin ollen ollut esteellinen olemaan läsnä asiaa käsiteltäessä.

Äänestys 6–3 (koko jaoston istunto)

Kuntalaki 52 § 2 momentti ja 90 §

Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 § 1 momentti 7 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.10.2012 nro 12/0916/2

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunginvaltuusto on 17.10.2011 (126 §) päättänyt hyväksyä pöytäkirjasta tarkemmin ilmenevän kaupungin ja G:n kuolinpesän välillä 20.9.2011 allekirjoitetun kiinteistönluovutuksen esisopimuksen sekä sopimuksen Suurpellon maankäyttösopimuksen sopimuskorvauksen maksamisesta. Samalla kaupunginvaltuusto on päättänyt lisätä talousarviokohdan 92, Maa-alueet määrärahaa 38 843 000 euroa.

B on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on muutoinkin lainvastainen.

Teknisen toimen johtaja OL on aikanaan esitellyt Suurpellon alueen kaavat sekä sopinut ja allekirjoittanut maankäyttösopimukset. Hän on myös SM Oy -nimisen yhtiön hallituksen puheenjohtaja. Hän toimii edelleen kaavoituksen ylimpänä virkamiehenä.

OL on ollut kutsuttuna puolisonsa kanssa vuosina 2004–2007 seminaareiksi nimetyille E/I-yhtiöiden järjestämille matkoille Saari­selälle. Kutsujana ja matkojen organisaattorina on toiminut JYK E/I/Y-yhtiöstä. Valituksenalaisessa päätöksessä myyjänä on toiminut G:n kuolinpesä, jonka yhtenä kolmesta osakkaasta on BYK. Hän on JYK:n puoliso.

OL on tuomittu 26.5.2011 Espoon käräjäoikeudessa 5 000 euron sakkoihin lahjusrikkomuksesta osallistumisesta puolisonsa kanssa alan piiriin kuuluvien yritysten järjestämille matkoille. Tekemällä esisopimuksen kuolinpesän kanssa maiden ostamisesta kaupungille OL on pelastanut kuolinpesän osakkaat ja perhetuttavansa pinteestä. OL on ollut esteellinen valmistelemaan, esittelemään ja olemaan läsnä asian käsittelyn aikana eri toimielimissä sekä allekirjoittamaan asiaan liittyviä sopimuksia ja muita asiakirjoja. Kysymys on ollut läheisten pitkäaikaisten ystävien, perhetuttujen asiasta, jonka käsittelyyn osallistuminen on aiheuttanut, että luottamus asian tasapuoliseen ja riippumattomaan käsittelyyn on vaarantunut.

Asiassa ei ole esitetty perusteluja, miksi nämä vähäarvoiset maat on pitänyt ostaa kaupungille. Esisopimukseen sisältyy lisäksi ehto, jonka mukaan kaupunki joutuu tietyin edellytyksin maksamaan myyjälle puolet asuntorakentamisen rakennusoikeuden myyntihinnoista siltä osin kuin kaupunki muuttaa kaupan sisältävää toimistorakentamisen rakennusoikeutta. Yleensä kaupungin kaavoittaessa maata se perii maankäyttökorvausta maanomistajilta, mutta tässä tapauksessa kaupunki joutuu maksamaan, jos se muuttaa kaavoitusta omistamallaan maalla. Perhetuttavaa on suosittu yleisen edun vastaisesti.

Kunnan toimialaan ei kuulu ostaa tarpeettomasti kaavoitettua maata yksityiseltä omistajalta ja samalla siirtää riski kokonaan kaupungin kannettavaksi. Kunnan ei tule tukea maakeinottelua. Koko prosessissa on käytetty harkintavaltaa väärin.

Kaupunginhallitus on antanut lausunnon. Valtuuston päätöksessä on kyse vuonna 2006 solmitussa maankäyttösopimuksessa sovitun sopimuskorvauksen maksujärjestelyistä. Koska maksu kaupungille suoritetaan kiinteistöinä, maksujärjestelysopimus on pitänyt tehdä kiinteistökaupan esisopimuksen muodossa. Mitä tulee siihen, että maa-alueita ollaan hankkimassa Suurpellon alueelta kaupungin omistukseen, on syytä todeta, että kaupunginhallituksen elinkeino- ja työllisyysjaosto on 2.3.2006 valtuuttanut toimialajohtaja OL:n vahvistamaan ostotarjouksen koko kuolinpesän alueesta tai osista aluetta. Kaupungin arvion mukaan kaupungille luovutettavien maa-alueiden arvo vastaa maanomistajien velkaa kaupungille.

Siltä osin kuin valituksessa on nostettu esille asioita, jotka liittyvät vielä kesken olevaan, teknisen toimen johtajaa koskevaan oikeusprosessiin, kaupunginhallitus toteaa, että nyt käsiteltävänä olevalla asialla, joka koskee vain voimassa olevan sopimuksen täytäntöönpanoa, ei ole yhteyttä niihin. Asian on lisäksi esitellyt kaupunginhallitukselle kaupunginjohtaja.

G:n kuolinpesä ja sen osakkaat ovat antaneet selityksen. OL:n asian valmisteluun liittyvät toimet ovat rajoittuneet vain kyseisen sopimuksen allekirjoittamiseen, eikä OL ole vaikuttanut asian ratkaisuun valtuustossa. OL on lisäksi totuuden mukaisesti itsekin ilmoittanut, etteivät BYK tai hänen aviomiehensä JYK eikä kukaan muukaan G:n kuolinpesän osakkaista ole hänen perhetuttunsa.

B:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian taustaa

Kaupunki ja G:n kuolinpesä ovat 14.6.2006 tehneet maankäyttö-, kehittämis- ja yhteistyösopimuksen ja kiinteistön luovutuksen esisopimuksen. Valituksenalaisella päätöksellä on hyväksytty kaupungin ja kyseisen kuolinpesän välillä 20.9.2011 allekirjoitettu kiinteistönluovutuksen esisopimus sekä sopimus edellä mainitun Suurpellon maankäyttösopimuksen sopimuskorvauksen maksamisesta. Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, ettei valituksenalaisessa päätöksessä ole kyse tavanomaisesta kiinteistönkaupasta, vaan edellä mainitussa vuonna 2006 solmitussa maankäyttösopimuksessa sovitun sopimuskorvauksen maksujärjestelyistä. Hyväksytyn sopimuksen mukaan maanomistaja maksaa maankäyttösopimuksessa sovitun sopimuskorvauksen kaupungille rahasuorituksen sijaan kiinteistöinä eikä kaupunki maksa maanomistajille mitään.

Teknisen toimen johtaja OL:n esteellisyys

Kuntalain 52 §:n 2 momentin perusteella muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä kuin momentin kohdissa 1–6 mainituista syistä vaarantuu. Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

B on valituksessaan todennut, että maankäyttösopimuksessa toisena osapuolena on ollut G:n kuolinpesä, jonka yhtenä kolmesta osakkaasta on BYK, joka puolestaan on JYK:n puoliso. B on edelleen katsonut, että OL on perhetuttuja JYK:n kanssa pitkältä ajalta. Koska kysymys on B:n mukaan ollut läheisten ja pitkäaikaisten ystävien ja perhetuttujen asiasta, B on katsonut, että teknisen toimen johtaja OL on ollut esteellinen valmistelemaan, esittelemään ja olemaan läsnä asian käsittelyn aikana eri toimielimissä sekä allekirjoittamaan asiaan liittyviä sopimuksia ja muita asiakirjoja. Hän on katsonut, että OL on suosinut perhetuttavaansa yleisen edun vastaisesti.

Espoon kaupungin kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätöksen 20.6.2011 § 83 mukaan kaupunginhallituksen elinkeino- ja ympäristötoimi (oikeastaan kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto) on kaupunginjohtajan ehdotuksen mukaisesti kehottanut teknistä ja ympäristötoimea valmistelemaan G:n kuolinpesän maankäyttösopimuksen maksamattoman sopimuskorvauksen hoitamiseksi sopimuksen muun ohessa seuraavien periaatteiden mukaisesti: Maanomistaja luovuttaa erääntyneiden ja maksamattomien jäljellä olevien sopimuskorvauserien ja niille kertyneiden korkojen maksamiseksi kaupungille kaikki omistamansa maa-alueet Suurpellon kaava-alueen kortteleissa 21037, 21039 ja 21051. Kortteleiden 21037 ja 21039 sopimuksen tekohetkellä voimassa olevassa asemakaavassa osoitetun toimistorakentamisen rakennusoikeuden mahdollisesti muuttuessa valtuuston alle kymmenen vuoden kuluessa hyväksymällä kaavalla asumiseen osoitetuksi rakennusoikeudeksi enemmän kuin 25 000 k-m²:ä, maksaa kaupunki tämän määrän ylittävien asuntorakennusoikeuksien myyntihinnoista 50 %:n osuuden maanomistajalle.

Hallinto-oikeus toteaa, että ehdotuksen valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun sopimuksen solmimisesta G:n kuolin­pesän kanssa on edellä mainitulla tavalla 20.6.2011 tehnyt kaupunginjohtaja JM:n ehdotuksesta elinkeino- ja kilpailukykyjaosto. Sopimuksen on kaupungin puolesta 20.9.2011 allekirjoittanut teknisen toimen johtaja OL. Ehdotus valtuustolle sopimuksen hyväksymisestä on tehty kaupunginhallituksen kokouksessa 3.10.2011 § 322, jolloin asian on esitellyt kaupunginjohtaja JM. Hallinto-oikeus toteaa, ettei OL ole ottanut osaa päätöksentekoon kaupunginhallituksessa eikä -valtuustossa. Hän ei ole myöskään esitellyt asiaa. OL on voinut virkatehtävänään allekirjoittaa kysymyksessä olevan sopimuksen. Asiassa ei ole tällä perusteella tapahtunut menettelyvirhettä.

Toimivallan ylitystä ja tasapuolista kohtelua koskevat valitusperusteet

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan toimialaan kuuluu maa-alueiden hankinta, niiden käytön suunnittelu ja kunnallistekniikan rakentaminen. Kaupunginvaltuuston (oikeastaan kaupunginhallituksen) hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että kaupunginhallituksen elinkeino- ja työllisyysjaosto on 2.3.2006 Suurpellon maankäyttösopimuksen käsittelyn yhteydessä muun muassa valtuuttanut toimialajohtaja OL:n tarvittaessa vahvistamaan ostotarjouksen koko kuolinpesän alueesta tai osista aluetta sekä edelleen samalla käynnistämään lunastusmenettelyn edellyttämät valmistelutoimenpiteet. Myös tämän jälkeen sekä kaupunginhallitus että mainittu jaosto ovat pitäneet maiden hankkimista kaupungille suotavana. Kaupungin arvion mukaan kaupungille luovutettavien maa-alueiden arvo vastaa maanomistajan velkaa kaupungille. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella valtuuston voitaisiin katsoa ylittäneen toimivaltansa hyväksyessään puheena olevan sopimuksen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiaa arvioitaessa on otettava huomioon, että valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys jo aiemmin vuonna 2006 solmitun maankäyttösopimuksen sopimuskorvauksen maksujärjestelyistä. Tuolloin määrätty sopimuskorvaus on sovittu maksettavaksi rahasuorituksen sijaan kiinteistöinä. Maksujärjestelyistä ei myöskään ilmene sellaista, että niiden osalta olisi suosittu G:n kuolinpesää. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuusto on voinut sille kuuluvan harkintavallan puitteissa yhdenvertaisuutta loukkaamatta hyväksyä sopimuksen.

Johtopäätös

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Valtuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin eikä päätös ole muutoinkaan valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Jaana Hemminki. Esittelijä Klaus Kekki.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

B on uudistaen aikaisemmin lausumansa valituksensa perusteluina tuonut esiin muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että OL ei ole ottanut osaa päätöksentekoon eikä ole myöskään esitellyt asiaa. Hallinto-oikeuden mukaan OL on voinut virkatehtävänään allekirjoittaa kiinteistönluovutuksen esisopimuksen, jonka valtuusto on sittemmin hyväksynyt. Hallinto-oikeus on siten pitänyt OL:ää esteellisenä valmistelemaan, käsittelemään ja päättämään asiasta, mutta katsonut, ettei OL ole osallistunut mainittuihin toimiin.

OL on osallistunut kaikkeen asiassa tehtyyn valmisteluun ja päätöksentekoon vuodesta 2001 vuoden 2011 syyskuuhun. OL on ollut läsnä asiaa kaupunginhallituksessa 3.10.2011 käsiteltäessä ja vastannut asiaa koskeviin kysymyksiin. Muodollisesti asian esittelijäksi merkitty kaupunginjohtaja on ohjannut kysymykset OL:n vastattaviksi.

Asiaa on tarkasteltava kokonaisuutena. OL puolisoineen sekä JYK ja BYK ovat perhetuttuja. He ovat pariskuntina osallistuneet JYK:n kutsumana ja pääosin kustantamana keväisille Lapin matkoille vuosina 2004–2007. He ovat tavanneet toisensa myös lukuisissa muissa tilaisuuksissa vuosikymmenten aikana.

OL on tuomittu lahjusrikkomuksesta sakkoihin. Viranomaiset eivät kuitenkaan tienneet, että Lapin matkojen kohdalla oli tosiasiallisesti kysymys Suurpellon maiden kaavoittamisesta ja myymisestä Espoon kaupungille.

Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska OL on esteellisenä johtanut kaavoitusta ja osallistunut Suurpellon osayleiskaavan ja Suurpellon I asemakaavan valmisteluun alueilla, joilla G:n perikunnan maat sijaitsevat. BYK on kuolinpesän osakas. OL on johtanut Suurpellon alueen osayleiskaavoitusta vuodesta 2001 alkaen. Maaperän laadusta huolimatta osayleiskaavaan on saatu mahtumaan yllättävän massiivista rakentamista. OL on esteellisenä esitellyt helmikuussa 2004 osayleiskaavan. Samoin OL on esteellisenä 15.8.2006 esitellyt Suurpelto I asemakaavan, jossa valituksenalaisen päätöksen kiinteistökaupan kohteena olevat maat sijaitsevat.

Kaupunki ei ole noudattanut tasapuolisuuden vaatimusta, koska kaikille maanomistajille on määrätty samansuuruinen maankäyttömaksu. Kuitenkin G:n perikunnan maat ovat vaikeimmin ja kalleimmin rakennettavissa. Muut alueen maanomistajat joutuivat osallistumaan kyseisen alueen kunnallistekniikan kustannuksiin.

Kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on viitannut aikaisemmin lausumaansa ja vaatinut valituksen hylkäämistä.

G:n kuolinpesä ja sen osakkaat ovat antaneet valituksen johdosta selityksen.

B on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lapin matkoista ei ole ollut hyötyä E/I-yhtiöille eikä Espoon kaupungille. Sen sijaan kutsut lähettäneen JYK:n puolison intressi G:n kuolinpesän maiden kaavoituksessa on ollut merkittävä. Matkoissa on täytynyt olla kysymys tästä.

Kaupungin ja kuolinpesän välinen maakauppa on syntynyt pitkän, vuonna 2001 alkaneen prosessin päätteeksi. Suurpellon osayleiskaavaa alettiin laatia OL:n aloitettua teknisen toimen johtajana. JYK:lla ja BYK:lla oli jo tällöin pitkään jatkunut ystävyyssuhde OL:ään ja hänen puolisoonsa. OL:ää on vuodesta 2008 alkaen pidettävä esteellisenä johtamaan, valvomaan, valmistelemaan, esittelemään tai muutoin käsittelemään kysymyksessä olevaa asiaa.

OL:n esteellisyys perustuu pitkäaikaiseen läheiseen suhteeseen maanomistajaan. Esteellisyys perustuu myös oikeudenkäyntiin, jossa OL on tuomittu lahjusrikkomuksesta käräjäoikeudessa sakkoihin.

B on antanut lisävastaselityksen. Lisävastaselityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hovioikeus on vastaselityksen antamisen jälkeen antamassaan tuomiossa ankaroittanut OL:n sakkorangaistusta. Keskeisenä tekijänä tuomion ankaroittamiseen on vaikuttanut syyttäjän hovioikeudessa esittämä tarkennus, jolla kuolinpesän maakauppa on kytketty neljään matkaan. Hovioikeuden tuomio on lainvoimainen.

OL on osallistunut kaikkiin kokouksiin, joissa maakauppaa on käsitelty kaupunginhallituksessa, sen jaostossa ja neuvottelukunnassa sekä kaupunginvaltuustossa ja sen neuvottelukunnassa. OL on tilaisuuksissa vastannut kysymyksiin ja esittänyt arvioitaan asiasta. G:n kuolinpesälle on annettu kaikista maanomistajista suhteellisesti eniten rakennusoikeutta. Maakaupan kohteena olleet maat olisi pitänyt muun ohella maaperän ominaisuuksien vuoksi jättää rakentamattomaksi viheralueeksi.

OL on antanut B:n valituksen, vastaselityksen ja lisävastaselityksen sekä Espoon kaupungin ja kuolinpesän selitysten johdosta selityksen. Selityksessä on esitetty muun ohella, että OL ei ole toiminut kaupunginvaltuuston valituksenalaista päätöstä edeltäneessä valmisteluprosessissa esittelijänä eikä ole ollut asiaa valmistelemassa. Suurpellon asioiden käsittelyssä ei ole suosittu yhtä maanomistajaa.

Kaupunginhallitus on antanut B:n lisävastaselityksen johdosta lausunnon.

G:n kuolinpesä ja sen osakkaat ovat antaneet lisäselityksen.

B on antanut lisävastaselityksen. Lisävastaselityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiaa on tarkasteltava kokonaisuutena ja prosessina, joka ulottuu kaavoituksen alusta maakauppaan. Kaupungilla ei ollut tarvetta maalle, vaan kuolinpesän velan suoritus olisi ollut otettavissa kaupungin hallussa olleista vakuuksista. E/I-yhtiöille ei ollut OL:lle tarjoamistaan matkoista hyötyä, vaan kysymys oli henkilökohtaisista ja kuolinpesän intresseistä. Viimeinen matka vuonna 2007 tehtiin JYK:n jäätyä eläkkeelle.

Kaupunginhallitukselle, OL:lle ja G:n kuolinpesälle on lähetetty lisävastaselitys tiedoksi.

B on toimittanut lisäselvitystä, jossa hän on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa suullisen käsittelyn, koska asia on vaikeaselkoinen sekä oikeudellisesti ja taloudellisesti tärkeä.

Kaupunginhallitukselle, OL:lle ja G:n kuolinpesälle on lähetetty lisäselvitys tiedoksi.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 4.6.2014 taltionumero 1797 hylännyt B:n asiakirjapyynnön.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Pyyntö suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi B on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Asian tausta ja keskeinen tapahtumakulku

Espoon teknisen toimen johtaja OL on vuosina 2004–2007 osallistunut puolisonsa kanssa kerran vuodessa muutaman päivän kestäneille seminaarimatkoille Saariselälle. Matkoille kutsujana tai niiden järjestäjänä on toiminut E/I-yhtiöistä JYK, joka on puolisonsa BYK:n kanssa myös osallistunut matkoille. Vuosina 2004–2006 matkoille on osallistunut myös eräitä muita henkilöitä. BYK on matkojen aikaan ollut G:n kuolinpesän osakas.

OL on edellä mainittuihin matkoihin vuosien 2005–2007 osalta ja eräisiin muihin tilaisuuksiin liittyneistä syistä tuomittu lahjusrikkomuksesta sakkorangaistukseen Espoon käräjäoikeudessa (tuomio 26.5.2011). Helsingin hovioikeus (tuomio 7.6.2013) on hyväksynyt esittämillään lisäperusteluilla käräjäoikeuden tuomion johtopäätökset nyt kysymyksessä olevien matkojen osalta.

Hovioikeudessa OL:n syyksi lahjusrikkomuksena luetun menettelyn perusteena on ollut osallistuminen yhdeksälle matkalle tai muuhun tilaisuuteen. E/I-yhtiöiden vuosien 2005–2007 matkat ovat muodostaneet näistä tilaisuuksista kolme. Hovioikeus on ankaroittanut OL:lle tekokokonaisuudesta tuomittua sakkorangaistusta muun ohella sen vuoksi, että hovioikeus on lukenut OL:n syyksi erään käräjäoikeudessa hylätyn syytteen kohdan. Hovioikeuden tuomio on lainvoimainen.

Hovioikeus ja käräjäoikeus ovat tuomioissaan katsoneet, että OL on E/I-yhtiöiden matkoilla vuosina 2005–2007 saanut yhtiöiltä etuja, jotka ovat olleet omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen. Nämä edut ovat hovioikeuden tuomion mukaan muodostuneet lentomatkakuluista tilaisuuksien järjestämispaikkakunnalle sekä matka- ja kestityskuluista kohteessa. Hovioikeuden tuomion mukaan etujen määrä on vuoden 2005 ja 2006 matkojen osalta ollut hieman yli 700 euroa matkaa kohden sekä vuoden 2007 matkan osalta noin 260 euroa.

Espoon kaupunginhallituksen elinkeino- ja työllisyysjaosto on 2.3.2006 (§ 3) valtuuttanut teknisen toimen johtaja OL:n muun ohella ilmoittamaan Suurpellon maanomistajille, että kaupunki on valmis tekemään maankäyttösopimuksen hintaan 240 euroa / kerrosneliömetri. Samalla OL on valtuutettu vahvistamaan ostotarjous koko alueesta tai osista aluetta sekä käynnistämään lunastusmenettelyn edellyttämät valmistelutoimenpiteet.

Espoon kaupunki ja G:n kuolinpesä ovat 14.6.2006 tehneet maankäyttösopimuksen. Kuolinpesä on sitoutunut maksamaan maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n perusteella kaupungille sopimuskorvauksen asemakaavan laatimisesta ja toteuttamisesta sopimuksessa yksilöidyille alueille. Sopimuskorvauksen määrä on ollut 240 euroa / kaavan mukainen rakennusoikeuden kerrosneliömetri. Sopimuksen allekirjoittamishetkellä olemassa olleiden asemakaavaehdotusten perusteella sopimuskorvauksen kokonaismäärä oli noin 44,5 miljoonaa euroa. Sopimuksen ovat kaupungin puolesta allekirjoittaneet tuolloinen kaupunginjohtaja MK ja teknisen toimen johtaja OL.

Espoon kaupunginhallituksen elinkeino- ja työllisyysjaosto on päättänyt 5.8.2008 (§ 4) sekä kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto 1.2.2010 (§ 13) muun ohella, että kaupungin ja G:n kuolinpesän välisen maankäyttösopimuksen maksuerätaulukon mukaisia eräitä maksueriä lykätään ja lykättyihin eriin lisätään korko päätöksistä tarkemmin ilmenevin tavoin.

Espoon kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto on 20.6.2011 (§ 83) muun ohella kehottanut kaupungin teknistä ja ympäristötoimea valmistelemaan kaupungin ja G:n kuolinpesän välisen maankäyttösopimuksen maksamatta olevan sopimuskorvauksen hoitamiseksi sopimuksen muun ohella seuraavien periaatteiden mukaisesti: – maanomistaja luovuttaa erääntyneiden ja maksamattomien jäljellä olevien sopimuskorvauserien ja niille kertyneiden korkojen maksamiseksi kaupungille kaikki omistamansa maa-alueet Suurpellon kaava-alueen eräissä kortteleissa; – kaupunki sitoutuu maksamaan maanomistajalle tietyn osuuden eräiden rakennusoikeuksien myyntihinnoista, jos se alle 10 vuoden kuluessa muuttaa asemakaavassa osoitettua rakennusoikeutta päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla.

Espoon kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto on samalla 20.6.2011 päättänyt, että ellei edellä mainittua sopimusta maanomistajan kanssa saada aikaiseksi siten, että se voidaan tuoda kaupunginhallituksen käsittelyyn viimeistään 31.8.2011 mennessä, tulee erääntyneiden sopimuskorvausten perintään ryhtyä ensi tilassa. Asian on esitellyt kaupunginjohtaja JM.

Espoon kaupunki ja G:n kuolinpesä ovat 20.9.2011 tehneet sopimuksen maankäyttösopimukseen perustuvan korvauksen maksusta. Sopimuksen mukaan kuolinpesä luovuttaa kaupungille sopimuksessa yksilöidyt maa-alueet maankäyttösopimuksen mukaisen sopimuskorvauksen maksamatta olevien maksuerien suoritukseksi. Sopimuksen mukaan maksamatta olleiden ja erääntyneiden maksuerien yhteissumma on 1.2.2011 ollut noin 38,8 miljoonaa euroa.

Sopimuksen mukaan se tulee kaupunkia sitovaksi sen jälkeen, kun sopimus on allekirjoitettu, kaupunginvaltuusto on sopimuksen hyväksynyt ja sopimuksen hyväksymistä koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Ellei hyväksymispäätös saa lainvoimaa, sopimus raukeaa. Sopimuksen on kaupungin puolesta allekirjoittanut teknisen toimen johtaja OL.

2.2 Valituksen kohteena olevat päätökset

Espoon kaupunginhallitus on 3.10.2011 (§ 322) esittänyt kaupunginvaltuustolle, että se hyväksyy kaupungin ja kuolinpesän välillä 20.9.2011 allekirjoitetun sopimuksen ja lisää talousarviokohdan 92 (maa-alueet) määrärahaa 38 843 000 euroa. Asian on esitellyt kaupunginjohtaja JM. OL on ollut kokouksessa läsnä.

Espoon kaupunginvaltuusto on 17.10.2011 (§ 126) hyväksynyt kaupunginhallituksen esityksen. OL on ollut kokouksessa läsnä.

2.3 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan katsonut, että teknisen toimen johtaja OL on esteellisenä osallistunut kaupunginvaltuuston päätöksellä 17.10.2011 hyväksytyn sopimuksen valmisteluun ja ollut läsnä asiasta päätettäessä. B on lisäksi esittänyt muun ohella Suurpellon alueen kaavoitusta koskevien päätösten tai niiden valmistelun olleen eri perustein lainvastaisia vuodesta 2001 alkaen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys Espoon kaupunginvaltuuston päätöksen 17.10.2011 (§ 126) lainmukaisuudesta. Suurpellon aluetta koskeva kaavoitus tai kaupungin muu päätöksenteko ei kuulu tähän asiaan.

Kaupunginvaltuuston 17.10.2011 ja kaupunginhallituksen 3.10.2011 kokouspöytäkirjojen mukaan OL on ainakin ollut läsnä, kun kaupunginvaltuustossa ja sitä ennen kaupunginhallituksessa on käsitelty nyt kysymyksessä olevaa sopimusta. Asiassa on näin ollen ratkaistava, onko kaupunginvaltuuston 17.10.2011 tekemä päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valittajan esittämällä perusteella, että OL olisi ollut esteellinen olemaan läsnä asiaa kaupunginvaltuustossa tai sitä ennen kaupunginhallituksessa käsiteltäessä.

2.4 Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun ohella kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään. Pykälän 5 momentin mukaan esteellisen henkilön on ilmoitettava esteellisyydestään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen muun ohella: 1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen; --- 3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; tai --- 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintolain 28 §:n 2 momentin mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa: 1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa; 2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä 3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin perustelujen (HE 72/2002 vp) mukaan momentin 7 kohdassa tarkoitetun esteellisyyden aiheuttavan erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa (hallintolaki 28 § 1 momentti 1–6 kohta).

2.5 Oikeudellinen arviointi

Esteellisyyden osalta asiassa on kysymys siitä, onko OL ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yleislausekkeen perusteella esteellinen olemaan läsnä nyt kysymyksessä olevasta sopimusjärjestelystä päätettäessä. Asiassa tulee erityisesti arvioitavaksi, onko OL:n asema muodostunut henkilöiden välisiin suhteisiin ja E/I-yhtiöiden matkoihin liittyneistä syistä sellaiseksi, että objektiivisesti arvioiden on erityinen syy olettaa hänen puolueettomuutensa vaarantuneen.

Esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen esitöiden perusteella siinä tarkoitetun erityisen syyn puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Yleislausekkeeseen perustuvan esteellisyyden aiheuttavan olosuhteen tulee siten olla sellainen, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu yhtä voimakkaasti kuin hänen osallistuessaan esimerkiksi sellaisen asian käsittelyyn, jossa hänen läheisensä on asianosainen taikka josta hänelle itselleen tai hänelle erityisen läheiselle henkilölle on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

OL ja JYK ovat saadun selvityksen perusteella tunteneet toisensa pitkältä ajalta yhteyksistä, joita valittajankin esittämän perusteella on pidettävä pääasiassa ammatillisina. OL ja JYK puolisoineen ovat vuosina 2004–2007 myös yhdessä osallistuneet E/I-yhtiöiden edellä kuvatuille seminaarimatkoiksi kutsutuille matkoille.

Vuodesta toiseen jatkuvat tapaamiset tällaisissa yhteyksissä synnyttävät tuttavuus- ja ystävyyssuhteita. Ne eivät kuitenkaan sellaisenaan anna aihetta olettaa, että virkamiehelle olisi syntynyt epäterve tarve suosia omissa virkatoimissaan henkilöitä, joihin hän on mainituin tavoin tai muutoin luonteeltaan pääosin ammatillisina pidettävissä yhteyksissä tutustunut. Ne eivät myöskään sellaisenaan osoita, että virkamiehen ja tällaisten henkilöiden välille olisi muodostunut läheissuhteeseen rinnastettavissa oleva erityinen suhde.

OL on tuomittu lahjusrikkomuksesta sakkorangaistukseen, kun hänen on katsottu muun ohella E/I-yhtiöiden seminaarimatkoilla vuosina 2005–2007 saaneen rikoslain 40 luvun 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla etuja siten, että menettely on ollut omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen. OL:ää ei ole syytetty eikä tuomittu lahjuksen ottamisesta eli siitä, että hän olisi rikoslain 40 luvun 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla ottanut vastaan edun, jolla olisi vaikutettu tai pyritty vaikuttamaan taikka joka olisi ollut omiaan vaikuttamaan hänen toimintaansa palvelussuhteessa.

OL:n lahjusrikkomustuomion perusteena olevat edut ovat olleet E/I-yhtiöiltä. Matkojen kutsujana tai järjestäjänä on ollut yhtiöissä johtavassa asemassa toiminut JYK. Yhtiöillä tai JYK:lla ei ole esillä olevassa asiassa henkilökohtaista osaa. JYK:n puoliso BYK on sen sijaan ollut nyt kysymyksessä olevassa järjestelyssä asianosaisena olleen G:n kuolinpesän yksi osakas.

Virkamiehen lahjusrikkomuksesta saama tuomio, jonka perusteena olevilla tapahtumilla on edellä kuvatun kaltainen välillinen henkilöllinen yhteys viranomaisessa käsiteltävään asiaan, voi sinänsä muodostaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetun erityisen syyn olettaa hänen puolueettomuutensa vaarantuneen. Arvioitaessa esteellisyyden perustavan erityisen syyn olemassaoloa on kuitenkin otettava huomioon ne seikat ja olosuhteet, jotka tuomioon ovat johtaneet.

Lahjusrikkomustuomion perusteena olevat edellä mainitut E/I-yhtiöiden matkat ovat ajoittuneet vuosiin 2005–2007 eli aikaan, jolloin kaupungin ja G:n kuolinpesän välinen maankäyttösopimus on tehty ja sopimuksen tekemistä edeltävät neuvottelut käyty. Kun otetaan huomioon sopimuksen suuri taloudellinen merkitys sekä Espoon kaupungille että G:n kuolinpesälle ja sen osakkaille, OL on kuolinpesän yhden osakkaan puolison järjestämille matkoille osallistumalla saattanut puolueettomuudestaan ulospäin välittyvän vaikutelman sinänsä varsin kyseenalaiseen valoon.

Esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kysymys OL:n toiminnasta maankäyttösopimuksesta päätettäessä vuonna 2006. Kysymys on asiasta, joka koskee sopimukseen perustuvan korvauksen maksujärjestelystä päättämistä useita vuosia myöhemmin.

Maankäyttösopimuksen mukaisten maksuerien lykkäämisestä on saadun selvityksen perusteella päätetty ensimmäisen kerran vuoden 2008 elokuussa. Tähän nähden on todennäköistä, että vuonna 2007, jonka maaliskuussa myös viimeinen E/I-yhtiöiden matka on järjestetty, tarve nyt kysymyksessä olevalle järjestelylle ei ole vielä ollut edes tiedossa.

Maksujärjestelyä koskeva sopimus on allekirjoitettu 20.9.2011. Sopimuksen keskeinen sisältö vastaa niitä periaatteita, joilla kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto on päätöksellään 20.6.2011 (§ 83) kehottanut OL:n toimialaa sopimuksen valmistelemaan. Kaupunginhallitus on 3.10.2011 esittänyt valtuustolle sopimuksen hyväksymistä, ja valtuusto on sopimuksen 17.10.2011 hyväksynyt.

OL:n lahjusrikkomuksesta saamaan tuomioon osaltaan johtaneista E/I-yhtiöiden matkoista ensimmäinen on tehty noin 6,5 vuotta ja viimeinen noin 4,5 vuotta ennen nyt kysymyksessä olevan sopimusjärjestelyn tekemistä ja hyväksymistä. OL:n matkoilla saamat edut ovat olleet E/I-yhtiöiltä ja olleet määrältään verraten vähäisiä. Vuoden 2005 ja 2006 matkojen osalta etujen määrä on ollut hieman yli 700 euroa matkaa kohden ja vuoden 2007 matkan osalta noin 260 euroa. Edut ovat muodostuneet pääasiassa matkakuluista.

JYK on jäänyt I-yhtiöstä eläkkeelle vuonna 2007. Asiassa ei ole selvitetty, että ammatillisista yhteyksistä toisensa tunteneet ja pääosin tällaisissa yhteyksissä tekemisissä olleet OL sekä JYK ja BYK olisivat vuoden 2007 jälkeen enää jatkaneet toistensa tapaamista vastaavanlaisissa yhteyksissä. Kuten todettu, tarve nyt kysymyksessä olevaan maksujärjestelyyn ryhtymiseen on todennäköisesti tullut ilmi vasta vuoden 2007 jälkeen.

Lahjusrikkomuksena OL:n syyksi luettu menettely osoittaa moitittavaa suhtautumista viranomaistoiminnan objektiivisuutta ja tasapuolisuutta turvaavien säännösten noudattamiseen. Kun kuitenkin tässä asiassa otetaan erityisesti huomioon vuosina 2005–2007 tehdyistä matkoista kulunut aika, matkojen aikana vallinneet edellä todetut olosuhteet sekä lahjusrikkomuksen perusteena olleiden etujen määrä, OL:n puolueettomuuden ei voida nyt kysymyksessä olevaa sopimusjärjestelyä vuonna 2011 käsiteltäessä katsoa olleen vaarantunut tavalla, joka voimakkuudeltaan rinnastuisi erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa tarkoitettuihin tilanteisiin.

Kun asiassa ei ole tullut ilmi muutakaan sellaista OL:n puolueettomuuteen vaikuttavaa ja voimakkuudeltaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohtiin verrattavaa seikkaa, OL ei ole ollut esteellinen olemaan läsnä edellä mainituissa kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston kokouksissa. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole syntynyt esteellisyyden osalta valittajan esittämillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä esittelijäneuvos Toni Kaarresalo.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eija Siitarin äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Sakari Vanhala ja presidentti Pekka Vihervuori yhtyivät:

"Kumoan hallinto-oikeuden ja Espoon kaupunginvaltuuston päätökset. Suullisen käsittelyn osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Yhdyn enemmistön ratkaisun perusteluihin jaksojen 1 ja 2.1–2.4 osalta. Asian oikeudellisen arvioinnin (jakso 2.5) osalta lausun perusteluinani seuraavaa:

Asiassa on ratkaistavana oikeuskysymyksenä, onko OL:ää pidettävä hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla perusteella esteellisenä asiassa, jossa on kysymys OL:n neuvotteleman ja erikseen Espoon kaupungin elimissä aikaisemmin hyväksytyn taloudellisesti merkittävän maankäyttösopimuksen muuttamisesta. Asiasta käy ilmi, että OL on osallistunut maankäyttösopimuksen muutoksen valmisteluun ja ollut läsnä Espoon kaupunginhallituksessa 3.10.2011 päätettäessä asian tuomisesta kaupunginvaltuuston päätettäväksi. OL on ollut läsnä myös kaupunginvaltuuston kokouksessa 17.10.2011, kun valtuusto on hyväksynyt kaupunginhallituksen esityksen.

Edellä mainitun hallintolain säännöksen mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan esteellinen virkamies ei saa olla läsnä asiaa käsiteltäessä.

Hallintolain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdasta muun ohella, että "tapauskohtaisesti arvioitaviksi jäisivät niin ikään tilanteet, joissa virkamies on asianosaisen vastapuoli tai julkinen vihamies, samoin kuin ne tilanteet, joissa virkamiehen ja asianosaisen välillä vallitsee kiinteä ystävyyssuhde tai yhtiökumppanuus".

OL:n saamasta lahjusrikkomustuomiosta käy ilmi, että OL on osallistunut vuosina 2004, 2005 ja 2006 puolisoineen keväisin JYK:n kutsuista matkoille Lappiin siten, että lennot ja kestityksen on maksanut E-yhtiö tai I-yhtiö. JYK on toiminut ensiksi mainitun yhtiön toimitusjohtajana vuodesta 1995 vuoteen 2005 ja jälkimmäisen yhtiön johtajana vuodesta 2005 vuoteen 2007. JYK:n puoliso on kysymyksessä olevassa maankäyttösopimuksessa tarkoitetun kuolinpesän osakas. Kuolinpesässä on kaksi muuta osakasta.

Lapin matkoista viimeinen on tehty maaliskuussa 2007, jolloin JYK oli jo jäänyt eläkkeelle. Tuolloin matkalle ei ollut osallistunut muita kuin OL puolisoineen ja JYK puolisoineen. Matkoille ei muutenkaan ole osallistunut kuin vähäisessä määrin muita henkilöitä.

Asiakirjoista käy ilmi, että maankäyttösopimus kuolinpesän kanssa on tehty 14.6.2006. Maankäyttösopimukseen liittyvän, kaupungille suoritettavan kehittämiskorvauksen (yli 44 miljoonaa euroa) maksuaikataulua on päätetty lykätä 5.8.2008. Kaupunginhallitus on tuolloin valtuuttanut OL:n sopimaan muutoksista tarkemmin. Kaupunginhallituksen jaosto on 20.6.2011 tekemällään päätöksellä kehottanut OL:n johtamaa toimialaa valmistelemaan sopimuksen, jossa sovittaisiin maankäyttösopimuksen mukaisen korvauksen suorittamisesta kiinteistöjä luovuttamalla. Viimeksi mainittu asia on käsitelty jaostossa salassa pidettävänä.

OL:ää vastaan on nostettu syyte 13.7.2010 lahjusrikkomuksesta. Käräjäoikeuden tuomio on annettu 26.5.2011 ja lopulliseksi jäänyt hovioikeuden tuomio, jolla OL:lle määrättyä rangaistusta on kovennettu, 7.6.2013. OL on tuomittu lahjusrikkomuksesta, joka käsittää muun ohella päätöksestä tarkemmin ilmi käyvät Lapin matkat.

Asiassa ei ole tullut ilmi sellaista selvitystä, että JYK:ta tai tämän puolisoa BYK:ta tulisi pitää OL:n hallintolain 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuina läheisinä. Asiassa käy kuitenkin ilmi, että OL:llä on ollut useiden vuosien ajan jatkunut säännönmukainen yhteys JYK:hon ja tämän puolisoon. Asiassa on siten viitteitä siitä, että kanssakäyminen ja yhteydet ovat perustuneet muuhunkin kuin ammatilliseen yhteistoimintaan.

Hallintolaissa säädetyt esteellisyysperusteet liittyvät yleensä siihen, että järjestelystä koituu joko välitöntä tai välillistä taloudellista hyötyä sellaiselle saajataholle, johon virkamiehellä on mainitussa pykälässä tarkoitettu sukulaisuuteen tai muuhun seikkaan perustuva yhteys. Sovellettaessa hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua yleislausekejääviyttä edellytetään, että luottamus virkamiehen puolueettomuuteen muusta erityisestä syystä vaarantuu. Tämän vaarantumisen ei tarvitse taloudellisesti tai muutoinkaan rinnastua sellaisenaan hallintolain 28 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin muihin esteellisyystilanteisiin. Yleislausekejääviys voi perustua myös useisiin tekijöihin, jotka yhdessä muodostavat vakavuudeltaan samantasoisen ja objektiivisesti havaittavissa olevan esteellisyysperusteen kuin muutkin lainkohdassa säädetyt esteellisyys­perusteet.

Tässä arvioinnissa otan huomioon, että OL:n yhteydet JYK:hon ja BYK:hon ajoittuvat sekä aikaan ennen maankäyttösopimuksen tekemistä että sen jälkeisiin vaiheisiin, joissa on käynyt selväksi, että kuolinpesä ei tule suorittamaan sovittua kehittämiskorvausta rahana. Kaupunginhallituksen jaosto on lykännyt maksuaikataulua viimeisen kerran 1.2.2010, jolloin samalla on päätetty, että OL valtuutetaan sopimaan tarkemmista muutoksista maankäyttösopimukseen. OL:ää vastaan on tämän jälkeen noin viisi kuukautta myöhemmin nostettu syyte lahjusrikkomuksesta. Käräjäoikeuden tuomiosta 26.5.2011 puolestaan on kulunut vajaa kuukausi aikaa siihen, kun kaupunginhallituksen jaosto 20.6.2011 salaisella päätöksellään on kehottanut OL:n johtamaa toimialaa valmistelemaan sopimuksen korvauksen suorittamisesta kiinteistöjen luovutuksena.

Näissä oloissa katson, että luottamus OL:n puolueettomuuteen on hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetusta erityisestä muusta syystä vaarantunut tavalla, jonka vuoksi hän on ollut esteellinen osallistumaan asiasta käytyyn keskusteluun kaupunginhallituksessa ja -valtuustossa. Valtuuston päätös on syntynyt OL:n esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä, minkä vuoksi kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja valtuuston päätöksen."

 
Julkaistu 17.6.2014