KHO:2014:126

Kalastusalueen kokous oli päätöksellään kieltänyt solmuväliltään 41–54 mm:n verkkojen käytön tietyllä vesialueella viiden vuoden ajaksi. Samalla oli päätetty, että tarvittaessa kalastusalueen hallitus voi myöntää ammattikalastajille oikeuden poiketa näistä määräyksistä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli yhteisen vesialueen osakaskunnan jäsenen valituksen johdosta ratkaistavana, oliko kalastusalueella ollut lakiin perustuva toimivalta määrätä verkkojen solmuvälirajoituksesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kalastusalue on voinut määrätä solmuväliltään tietynlaisten verkkojen määräaikaisesta kiellosta kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla ja kieltopäätökseen on voinut sisältyä ammattikalastajia koskeva poikkeamismahdollisuus. Päätöksen ajallinen, alueellinen ja asiallinen rajallisuus sekä päätöksen omaisuuden hoitoon ja myös ympäristöperusoikeuksiin liittyvä tarkoitus huomioon ottaen kalastuslain 37 §:n 2 momentin soveltaminen ei ollut tässä tapauksessa myöskään perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Kalastuslaki 37 § 2 momentti

Suomen perustuslaki 15 § 1 momentti, 80 § 2 momentti, 106 ja 124 §

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 13.9.2012 nro 189/4/2011

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Päijänteen kalastusalue on päätöksellään 30.3.2011 päättänyt kieltää solmuväliltään 41–54 mm:n verkkojen käytön Päijänteessä Vaajakosken nousuesteestä kalastusalueen eteläiselle rajalle saakka mukaan lukien Jyväsjärvi. Rajoitus ei koske päätöksessä lueteltuja lahtivesiä. Samalla on määrätty järvitaimenen, järvilohen, nieriän ja kuhan alamitoista sekä päätetty, että tarvittaessa kalastusalueen hallitus voi antaa luvan poiketa verkkorajoituksista tutkimuksen tai kuhan mädinhankinnan vuoksi tai erityisestä syystä ja hakemuksesta myöntää kalastuslain 6 a §:n 2 momentin mukaisille kalastajille oikeuden poiketa näistä määräyksistä. Päätökset ovat voimassa vuosina 2012–2016.

Päätöksen perusteluissa on todettu, että kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelman mukainen päätös lisää kahden vuoden jakson jälkeen pysyvästi järvitaimen- ja kuhasaaliita sekä tasoittaa kannanvaihteluja. Järvitaimenen ja kuhan suurempi pyyntikoko lisää alueen kalataloudellista merkitystä sekä parantaa kalastusmatkailun ja ammattikalastuksen toimintaedellytyksiä. Kiellon vaikutukset muiden merkittävien kalalajien saaliisiin ovat vähäisiä. Päätös parantaa järvitaimenen ja kuhan luontaisia lisääntymismahdollisuuksia. Sovellettuina oikeusohjeina on mainittu kalastuslain 1, 35 ja 37 §, kalastusalueen ohjesäännön 6 § sekä kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelma.

Pohjois-Päijänteen kalastusalue on kokouksessaan 16.6.2011 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen koskien kalastusalueen kokouksen 30.3.2011 tekemään päätöstä.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen kalastusalueen kokouksen päätöksestä ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Kalastusalueen päätöksistä

Kalastuslain kokonaisuudistusta käsitelleen työryhmän mietinnössä (MMM 2012:3) todetaan sivulla 16 muun muassa, että kalastusalue toimisi edelleen vesialueiden omistussuhteista ja hallinnollisesta jaosta riippumattomana yhteistoimintaelimenä. Kalastusalueen nimi muutettaisiin kalatalousalueeksi. Mietinnön sivulla 17 todetaan muun muassa, että nykyisen kalastuslain mukaisia valtuuksia säädellä kalastusta ei kalatalousalueelle voimassa olevan perustuslain mukaan enää voida antaa. Lainmuutosta ei kuitenkaan toistaiseksi ole toteutettu.

Kalastuslain (286/1982) 1 §:n mukaan kalastusta harjoitettaessa on pyrittävä vesialueiden mahdollisimman suureen pysyvään tuottavuuteen. Erityisesti on pidettävä huolta siitä, että kalakantaa käytetään hyväksi järkiperäisesti ja ottaen huomioon kalataloudelliset näkökohdat, sekä huolehdittava kalakannan hoidosta ja lisäämisestä. Tällöin on vältettävä toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa vahingollisesti tai haitallisesti luontoon tai sen tasapainoon.

Kalastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan langasta kudottujen pyydysten pienin sallittu silmäkoko eri kalalajien ja pyydysten osalta sekä silmäkoon mittaamistapaa säädetään asetuksella. Saman 32 §:n 2 momentin mukaan kalastusalue voi antaa määräajaksi tiettyä vesialuetta koskevia asetuksesta poikkeavia määräyksiä pyydysten sallitusta silmäkoosta, jos 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttaminen sitä erityisesti vaatii.

Kalastuslain 35 §:n 1 momentin mukaan asetuksella säädetään ne pienimmät mitat, jotka luonnonvesistä pyydettävien kalojen ja rapujen tulee täyttää. Edelleen 35 §:n 2 momentin mukaan kalastusalue voi määrätyllä vesialueella määrätä 1 momentissa tarkoitetun mitan tietylle kala- tai rapulajille tai määrätä, että sanottu mitta on asetuksella säädettyä mittaa suurempi, jos se on tarpeen 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Kalastuslain 37 §:n 2 momentin mukaan milloin tietyllä vesialueella vallitsevat erityiset olosuhteet tai tärkeät kalakannan hoitoon liittyvät näkökohdat sitä edellyttävät, kalastusalue voi määräajaksi kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttämisen sanotulla alueella.

Taimenen ja lohen sisävesikannat kysymyksessä olevalla maantieteellisellä alueella ovat uhanalaiset. Taimenistutukset ovat tuottaneet tulosta riittämättömästi muun muassa sen vuoksi, että istukkaat on pyydystetty liian nopeasti. Kalastusalueen päätös 30.3.2011 muun muassa parantaa järvitaimenen, järvilohen ja kuhan luontaisia lisääntymismahdollisuuksia. Keski-Suomen ELY-keskus, Kalatalouden Keskusliitto ja Konneveden kalatutkimus ry/Keski-Suomen järvitaimentyöryhmä ovat kalastusalueelle antamissaan lausunnoissa puoltaneet rajoituksia. Muutoksenhaun kohteena ovat kalastusalueen päätöksen verkkojen silmäkoon rajoittamista koskeva osuus ja se, että kalastusalueen päätöksen mukaan ammattikalastajalle voidaan hakemuksesta myöntää poikkeus rajoituksesta. Rajoitus liittyy vain verkkokalastukseen eikä koske kalastusalueen päätöksessä mainittuja lahtia.

Edellä selostetut säännökset ja asian olosuhteet huomioon ottaen kalastusalue on voinut päättää muutoksenhaunalaisesta kalastusrajoituksesta ja hylätä valittajan oikaisuvaatimuksen päätöksestään 30.3.2011. Kalastusalueen toimivaltaan on myös kuulunut päättää, että ammattikalastajalle voidaan hakemuksesta myöntää poikkeus rajoituksesta.

Valittajan mukaan kalastusalueen perustelut ovat olleet puutteelliset. Kalastusalueen kokouksesta tehdyn pöytäkirjan mukaan kokouksessa 16.6.2011 on todettu kalastusalueen hallituksen vastine oikaisuvaatimukseen. Asiakirjoihin sisältyy kalastusalueen hallituksen vastine, jossa on esitetty perusteita kalastusrajoituspäätökselle. Edellä mainittu seikka huomioon ottaen ja kun valittajalla on ollut mahdollisuus esittää perusteensa valitusmenettelyssä, valituslautakunta ei ole katsonut aiheelliseksi kumota kalastusalueen päätöstä puutteellisten perustelujen vuoksi.

(= = =)

Oikeudenkäyntikuluvaatimuksista

Valittaja on vaatinut, että kalastusalue velvoitetaan korvaamaan valittajan kulut ja kalastusalue on tehnyt vastaavanlaisen vaatimuksen.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Edellä mainittu säännös ja asian olosuhteet huomioon ottaen valituslautakunta on hylännyt kummankin osapuolen oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

(= = =)

Valituslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Kalastuslaki (286/1982, muutettu 1355/1993 ja 493/1997, 756/2001 ja 600/2011) 1, 5, 6 a, 32, 35, 37, 71, 82 ja 85 §

Kalastusasetus (1116/1982, muutettu 1356/1993 ja 191/2008) 14, 19 ja 56 §

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 74 §

Asian ovat ratkaisseet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan jäsenet Bomström, Koponen ja Hiidenheimo. Esittelijä Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös kumotaan ja Pohjois-Päijänteen kalastusalueen päätöksestä poistetaan kaikki verkkojen silmäkokoa koskevat määräykset sekä kalastusalueen hallitukselle annettu mahdollisuus myöntää kalastuslain 6 a §:n 2 momentin mukaisille kalastajille oikeus poiketa näistä määräyksistä. Lisäksi A on vaatinut, että Pohjois-Päijänteen kalastusalue velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa.

Vaatimustensa tueksi A on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kalastusalueen ja valituslautakunnan ratkaisut on perusteltu puutteellisesti. Valituslautakunnan hylkäävän päätöksen perusteluiksi on selostettu lähes kaikki samat kalastuslain pykälät, jotka on valituslautakunnalle toimitetussa valituksessa käyty yksityiskohtaisesti lävitse ja perusteltu, miksi niiden nojalla ei valituksenalaista päätöstä ole voitu laillisesti tehdä. Valituslautakunnan päätöksestä ei käy ilmi, minkä kalastuslain pykälien perusteella päätös on tehty, eikä päätöksessä ole esitetty, millä perusteella valittajan laintulkinnat ovat olleet vääriä.

Kalastusalue on tehnyt verkon silmäkokorajoitusta koskevan päätöksensä kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla ja valituslautakunta on ilmeisesti katsonut, että kalastusalueella on oikeus rajoittaa verkon silmäkokoa kyseisen lainkohdan nojalla. Sekä kalastusalue että valituslautakunta ovat tulkinneet tämän lainkohdan toisin kuin lainsäätäjä on tarkoittanut. Ensinnäkin tämän lainkohdan mukaan voidaan kieltää tietynlainen pyydys tai kalastustapa. Kalastusasetuksen 2 luvun "Pyydykset ja pyynnin harjoittaminen" 6 §:ssä verkkopyydykset on jaettu lähinnä kahteen luokkaan eli pohjaverkkoihin ja pintaverkkoihin. Pohjaverkko ja pintaverkko ovat siis 37 §:n tarkoittamia tietynlaisia pyydyksiä.

Kalastuslain 6 luvussa alaotsikon "Pyydykset" alla ovat pykälät 29–33, joihin on kerätty nimenomaan kalastuslain pyydysten rakennetta, käyttöaikaa ja -tapaa koskevat säännökset. Kalastuslain 32 §:n mukainen pääsääntö on, että langasta kudottujen pyydysten pienin sallittu silmäkoko eri kalalajien ja pyydysten osalta sekä silmäkoon mittaamistapa säädetään asetuksella. Kalastusalueella on mahdollisuus antaa määräajaksi tietylle vesialueelle vain asetuksesta poikkeavia määräyksiä pienimmästä sallitusta verkkojen silmäkoosta. Kalastuslain 37 § on sen sijaan 6 luvun alaotsikon "Pyyntirajoitukset" alla. Tämän alaotsikon alla oleviin 37–40 §:iin on nimenomaan kerätty pyydysten käytön rajoittamista - ei niiden rakennetta - koskevat määräykset.

Kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi kieltää tietynlaisen pyydyksen, mutta 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriö voi asetuksella antaa säännöksiä pyydysten rakenteesta. Kalastuslain 37 a §:ssä tietynlaisella pyydyksellä ymmärretään siis pyydystyyppejä, ei pyydystyypin yksityiskohtaista rakennetta. Kalastuslain 37 §:n 2 momentissa mainittu tietynlainen pyydys tarkoittaa samalla tavalla pyydystyyppiä eikä pyydyksen teknisiä yksityiskohtia.

Edellä esitetyn perusteella lainsäätäjä on kalastuslain 37 §:n 2 momentilla antanut kalastusalueelle mahdollisuuden harvinaisissa erityistapauksissa kieltää määräajaksi tietyn pyydyksen tai kalastustavan käytön määrätyllä vesialueella eikä suinkaan oikeutta säädellä pyydyksen teknisiä yksityiskohtia. Säännöksen käyttö edellyttää erityisten olosuhteiden vallitsemista tällä vesialueella, joten perusteeksi ei voi riittää kalastuslain 1 §:ssä mainittujen tavoitteiden saavuttaminen. Säännös voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi taimenenpoikasten istutusalueella siihen asti kunnes istukkaat ovat ehtineet levittäytyä riittävän laajalle. Koska kalastuslain 37 §:n 2 momenttia ei ole säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä, tulisi pyydyskiellon olla varsin lyhyt, jolloin vesialueiden omistajien perustuslain 15 §:n mukaisen omistusoikeuden hyödyntämiseen ulottuvat rajoitukset olisivat merkityksettömiä.

Valituslautakunnan päätöksessä on ilmeisesti kalastuslain 37 §:n 2 momentin soveltamisen perusteeksi viitattu taimenen ja lohen uhanalaisuuteen Pohjois-Päijänteen alueella. Mikäli kyse olisi uhanalaisen eläimen suojelemiseksi annettavista kalastusrajoituksista, asia kuuluisi kalastuslain 37 a §:n nojalla valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön ratkaistavaksi.

Nyt puheena olevassa kalastusalueen päätöksessä on kysymys omaisuuden käyttörajoituksista, joten sitä on arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa. Kun kalastusalue on kieltänyt solmuväliltään 41–54 mm verkkojen käytön, siian ja syöntikokoisen ahvenen järkiperäinen verkkokalastus estyy lähes kokonaan, koska se edellyttäisi nimenomaan solmuväliltään 41–50 mm:n verkkojen käyttöä. Kun siika on kalatalouden kannalta ilmeisesti muikun jälkeen tärkein kala Pohjois-Päijänteellä, on omaisuuden käyttörajoitus varsin merkittävä. Lisäksi käyttörajoituksesta on mitä ilmeisimmin tarkoitus tehdä pysyvä, vaikka päätökset tehdäänkin viisivuotisjaksoittain. Kalastusalueen päätöksen perusteluista on luettavissa, että päätöksellä tavoitellaan sellaisia kalataloudellisia hyötyjä, jotka on edes teoriassa mahdollista saavuttaa vain siten, että rajoitukset ovat pysyviä.

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan vesialueen omistukseen kytkeytyvä kalastusoikeus on haltijalleen perustuslain mukaista omaisuudensuojaa nauttiva varallisuusarvoinen etu. Perustuslain 80 §:n mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Lailla voidaan kuitenkin valtuuttaa jokin muu taho antamaan tarkempia oikeussääntöjä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista. Tällaisen valtuutuksen olisi kuitenkin oltava täsmällinen ja tarkkarajainen. Lain tasolla olisi säänneltävä ainakin siitä, kuka on oikeutettu käyttämään rajoitusvaltuuksia, mitä valtuuksia käytettäessä saadaan tehdä ja miten valtuuksia käytettäessä on meneteltävä. Näin on tehty esimerkiksi kalastuslain 37 a §:n kohdalla. Kalastuslain 37 §:ssä ei tällaista tarkkarajaista ja täsmällistä valtuutusta ole kalastusalueelle annettu, vaan kalastusalue on ryhtynyt tulkitsemaan väljästi muotoiltua kalastuslain pykälää niin kuin se antaisi kalastusalueelle yleisen oikeuden perusoikeuksien rajoittamiseen.

Perustuslain 124 §:n mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Vesialueen omistajien omaisuudensuojaa nauttivan varallisuusarvoisen edun rajoittaminen kalastusalueen päätöksen mukaisesti on voimakasta julkisen vallan käyttöä, jota ei perustuslain mukaan voi osoittaa kalastusalueen tehtäväksi, koska kalastusalue ei ole viranomainen. Tämä edelleenkin vahvistaa sitä tulkintaa, että kalastusalue on soveltanut kalastuslakia väärin.

Kalastusalueen verkkojen solmuväliä koskevat päätökset on tehty joko tulkiten kalastuslain 37 §:ää väärin tai perustuslain säännösten vastaisesti, joten ne on poistettava päätöksestä.

Kalastusalueen päätöksessä on rajoitusten lisäksi määrätty, että kalastusalueen hallitus voi erityisestä syystä ja hakemuksesta myöntää kalastuslain 6 a §:n 2 momentin mukaisille kalastajille (ammattikalastajille) oikeuden poiketa näistä määräyksistä. Päätöksestä ei ilmene, millä valtuudella tällainen oikeus on myönnetty. Valituslautakunnan päätöksessä todetaan ilman mitään perusteluita, että kalastusalueen toimivaltaan on myös kuulunut päättää, että ammattikalastajille voidaan hakemuksesta myöntää poikkeus rajoituksesta.

Viranomaisen ja kalastusalueen päätösten tulee perustua lakiin. Kalastusalueen oikeudesta myöntää ammattikalastajille poikkeuksia päättämistään kalastusrajoituksista ei ole säädetty lailla, joten tätä koskeva määräys tulee lainvastaisena poistaa päätöksestä.

Pohjois-Päijänteen kalastusalue on valituksen johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

Kalastusalue on perustellut päätöksensä kalastuslain 1, 35 ja 37 §:llä, kalastusalueen ohjesäännön 6 §:llä sekä kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmalla viranomaisten ohjeistuksen mukaisesti (Keski-Suomen työ- ja elinkeinokeskuksen julkaisuja B2). Verkon solmuvälien rajoittamisen tavoite on parantaa kuhan ja järvitaimenen sekä -lohen lisääntymismahdollisuuksia ja kasvua Pohjois-Päijänteessä.

Sekä viranomainen että Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen ja Jyväskylän yliopiston tutkijat ovat jo vuosien ajan kehottaneet kalastusalueita tekemään verkkokalastusta koskevia säätelypäätöksiä muun muassa uhanalaisten järvitaimenkantojen suojelemiseksi. Kalastusalue on ottanut päätöksessään huomioon viranomaisen ja tutkijoiden selvitykset ja kannanotot ja toiminut niiden mukaisesti. Kalastusalue on noudattanut viranomaiselta saamiaan ohjeita toteuttaessaan kalastuslain 1 §:n mukaisia tavoitteita kalakantojen hoidosta ja lisäämisestä.

Päätökset eivät ole pysyviä, vaan ne tehdään viideksi vuodeksi kerrallaan. Jokainen rajoituspäätös harkitaan tapauskohtaisesti käytettävissä oleva tieto kalakantojen tilasta ja kalastuksesta huomioon ottaen. Lyhytjaksoiset päätökset olisivat säätelyn luotettavan vaikutusten arvioinnin ja seurannan kannalta kestämättömiä. Kalastusalueella on käytössään seurantaohjelma, jonka tavoitteena on muun muassa kalastuksen säätelytarpeen arviointi.

Valituksen mukaan kalastusalueella ei olisi oikeutta myöntää poikkeuksia määräämiinsä rajoituksiin, koska tästä ei ole säädetty lailla. Tämä tarkoittaa tosiasiassa sitä, että kalastusalueella ei olisi valtuuksia ryhtyä mihinkään toimenpiteeseen, mistä ei ole kalastuslaissa erikseen säädetty.

Rajoituspäätöksiin kuuluvat myös tarvittaessa niitä täydentävät määräykset, joihin tämä ammattikalastajia koskeva erillismääräys kuuluu. Ammattikalastajalla voidaan olettaa olevan keskivertokalastajaa paremmat taidot kalastaa siten, etteivät kalastuksen säätelyn tavoitteet vaarannu, joten elinkeinon harjoittamista ei ole syytä rajoittaa muun muassa mateen kalastuksen yhteydessä. Päätös koskee käytännössä muutamaa verkoilla kalastavaa ammattikalastajaa, joiden seuranta ja valvonta on mahdollista järjestää kohtuullisella panostuksella.

Kalastusalue ei ole A:n oikaisuvaatimusta koskevan päätöksensä perusteluissa ottanut kantaa A:n laintulkintaan vaan on noudattanut lakia ja viranomaisohjeita sekä toteuttanut käyttö- ja hoitosuunnitelmassa asetettuja tavoitteita. Kalastusalueen käsityksen mukaan perustelut ovat olleet asialliset ja riittävät.

Keski-Suomen järvitaimentyöryhmä on lausunnossaan (10.5.2011) pitänyt kalastusalueen tekemiä päätöksiä erittäin perusteltuina ja tarpeellisina. ELY-keskuksen (20.5.2011) lausunnon mukaan kalastusalue on toiminut viranomaisen antaman ohjeistuksen mukaan. Kalatalouden Keskusliiton lausunnon (30.8.2011) mukaan A:n tulkinta kalastuslain tarkoituksesta vaarantaisi uhanalaisten kalakantojen säilymisen Pohjois-Päijänteellä ja koko maassa.

Koska kalastusalue on tehnyt päätöksen hallintolain ja kalastuslain mukaisesti sekä viranomaisohjeita noudattaen, valitus on hylättävä ja A velvoitettava korvaamaan valituksesta kalastusalueelle koituvat kustannukset.

A on kalastusalueen vastineen johdosta antamassaan vastaselityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty. Kalastusalueen ja valituslautakunnan päätöksissä, samoin kuin kalastusalueen antamassa vastineessa, on kohtuullisen hyvin tuotu esiin se, mihin seikkoihin ja selvityksiin päätökset nojautuvat, mutta ei käytännössä mitään selvitystä siitä, millä oikeudellisilla perusteilla päätöksiin on päädytty.

Kalastusalue ei vastineessaan kiistä valituksessa esitettyä tulkintaa siitä, mitä kalastuslaissa tarkoitetaan termillä "tietynlainen pyydys", joten kalastusalue kalastusasioiden asiantuntijana näyttäisi yhtyvän tulkintaan. Siten on selvää, ettei kalastuslain 37 §:n nojalla ole mahdollista säädellä verkkojen silmäkokoa.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Kalastuslaista ei löydy säännöstä, jonka perusteella kalastusalueen rajoituspäätöksiin kuuluvat myös niitä täydentävät määräykset, jotka ovat päätöksentekijän vapaasti harkittavissa. Muustakaan lainsäädännöstä ei löydy yleissäännöstä, jonka nojalla rajoituspäätöksiin on mahdollista lisätä päätöksen tekijän harkinnan mukaan täydentäviä määräyksiä.

Rajoitusten perusteeksi on monessa lausumassa kerrottu uhanalaisten järvitaimen ja -lohikantojen suojelu. Kalastuslain 37 a §:n mukaan uhanalaisen eläinlajin suojelemiseksi annettavat kalastusrajoitukset kuuluvat valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön ratkaistaviksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A: ja Pohjois-Päijänteen kalastusalueen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Kalastuslain 32 §:n 1 momentin mukaan langasta kudottujen pyydysten pienin sallittu silmäkoko eri kalalajien ja pyydysten osalta sekä silmäkoon mittaamistapa säädetään asetuksella. Pykälän 2 momentin mukaan kalastusalue voi antaa määräajaksi tiettyä vesialuetta koskevia asetuksesta poikkeavia määräyksiä pyydysten sallitusta silmäkoosta, jos 1 §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttaminen sitä erityisesti vaatii.

Kalastuslain 37 §:n 2 momentin mukaan kalastusalue voi määräajaksi kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttämisen sanotulla alueella, milloin tietyllä vesialueella vallitsevat erityiset olosuhteet tai tärkeät kalakannan hoitoon liittyvät näkökohdat sitä edellyttävät.

Kalastuslain 77 a §:n mukaan kalastusalueen hallinto- ja valvontatehtävissä noudatetaan hallintolakia. Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnasta annetun lain (1203/1992) 4 §:n mukaan asian käsittelyssä lautakunnassa noudatetaan soveltuvin osin hallintolainkäyttölakia. Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen kuin tasavallan presidentti, valtioneuvosto tai ministeriö voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Perustuslain 124 §:n viimeisen virkkeen mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle.

Perustuslain 106 §:n mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Tosiseikat

Pohjois-Päijänteen kalastusalue on päätöksellään kieltänyt solmuväliltään 41–54 mm:n verkkojen käytön päätöksessä yksilöidyillä vesialueilla. Samalla on päätetty, että tarvittaessa kalastusalueen hallitus voi antaa luvan poiketa verkkorajoituksista tutkimuksen tai kuhan mädinhankinnan vuoksi tai erityisestä syystä ja hakemuksesta myöntää kalastuslain 6 a §:n 2 momentin mukaisille kalastajille oikeuden poiketa näistä määräyksistä. Päätös on voimassa vuosina 2012–2016.

Päätöksen perusteluissa on todettu, että kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelman mukainen päätös lisää kahden vuoden jakson jälkeen pysyvästi taimen- ja kuhasaaliita sekä tasoittaa kannanvaihteluja. Järvitaimenen ja kuhan suurempi pyyntikoko lisää alueen kalataloudellista merkitystä sekä parantaa kalastusmatkailun ja ammattikalastuksen toimintaedellytyksiä. Kiellon vaikutukset muiden merkittävien kalalajien saaliisiin ovat vähäisiä. Päätös parantaa järvitaimenen ja kuhan luontaisia lisääntymismahdollisuuksia.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana, onko kalastusalue voinut antaa verkkojen solmuvälikokoa koskevia määräyksiä kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla. Mikäli säännös soveltuu tällaisten määräysten antamiseen, tulee arvioitavaksi ensin säännöksen perustuslainmukaisuus ja sen jälkeen edellytykset asetetuille pyyntirajoituksille ja niistä poikkeamiselle.

Oikeudellinen arviointi

Pyyntirajoitukseen sovellettava säännös

Kalastuslain 37 §:n 2 momentin mukaan kalastusalue voi tietyin edellytyksin kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttämisen sanotulla alueella. Vaikka tietynlaisen pyydyksen on ymmärrettävä lähinnä tarkoittavan esimerkiksi erityyppisiä verkkoja, säännöksen sanamuoto ei sulje pois tulkintaa, jonka mukaan tietynlaisena pyydyksenä voidaan pitää myös eri solmuvälillä varustettuja verkkoja. Näin ollen lainkohta mahdollistaa myös lievempien, teknisiltä ominaisuuksiltaan tietynlaisia pyydyksiä koskevien kieltojen antamisen. Verkon solmuväli vaikuttaa ratkaisevasti siihen, mitä kalalajia kyseisellä verkolla saadaan saaliiksi.

Kalastuslain 32 §:n 2 momentissa on erikseen säädetty verkkojen silmäkokoa koskevien rajoitusten antamisesta. Tämä johtuu säädöshistoriasta. Kalastuslain 37 §:n 2 momentin mukainen toimivalta on alun perin kuulunut kalastuspiirille. Kalastuslain muutoksella (1355/1993) tehtävät on siirretty kalastusalueelle. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi kalastuslain muuttamisesta (HE 179/1993 vp) tehtävien siirtoa on perusteltu sillä, että paikallinen asiantuntemus on asian käsittelyssä ratkaiseva. Kalastuslain 32 §:n 2 momenttia ei edellä esitetyllä perusteella ole pidettävä esteenä sille, että kalastusalue antaa verkon silmäkokorajoituksia kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla.

Kalastuslain 37 a §:ssä asetuksenantovaltuus tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan kieltämisen osalta on valtioneuvostolla, mutta maa- ja metsätalousministeriö voi antaa tiettyä vesialuetta koskevia yksityiskohtaisia teknisluonteisia säännöksiä pyydysten rakenteesta ja käyttötavasta. Tämä asetuksenantovaltuuksien erottelu johtuu siitä, että pyydyksen ja kalastustavan kieltäminen uhanalaisen lajin suojelemiseksi on katsottu siinä määrin merkittäväksi vallankäytöksi, ettei asetuksenantovaltuutta ole voitu siltä osin antaa ministeriölle. Siitä ei kuitenkaan voida päätellä, ettei kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla voitaisi kieltää teknisiltä ominaisuuksiltaan tietynlaisen pyydyksen käyttämistä. Kalastuslain 37 a § ei myöskään sulje pois pyyntirajoitusten antamista kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla, vaikka kyse olisi uhanalaisesta lajista.

Edellä sanotun perusteella verkon silmäkokorajoituksesta päättäminen kuuluu kalastuslain 37 §:n 2 momentin soveltamisalaan.

Kalastuslain 37 §:n 2 momentin ja kalastusalueen päätöksen perustuslainmukaisuus

Kalastusalue ei ole viranomainen, joten perustuslain 124 §:n mukaan sille ei voida antaa merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä. Ehdotonta estettä antaa lailla julkisia tehtäviä myös kalastusalueelle ei kuitenkaan ole, kunhan se ei vaaranna oikeusturvaa, muita hyvän hallinnon vaatimuksia eikä perusoikeuksia. Perustuslakivaliokunnan lausunnoissaan omaksuman käytännön mukaan tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä tulee antaa riittävän yksityiskohtaiset säännökset, oikeusturvanäkökohdat otetaan huomioon ja tehtäviä hoitavat kuuluvat rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin (HE 1/1998 vp, s. 178 hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi).

Kalastuslain 37 §:n 2 momentissa tarkoitetut yleiset kalastusrajoitukset kohdistuvat kalastusoikeuksien haltijoiden perustuslain 15 §:n 1 momentin suojaaman omistusoikeuden käyttämiseen. Säännöksen on oltava perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan (PeVM 25/1994 vp) perusoikeutta rajoittavana tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritetty ja rajoitusten olennaisen sisällön tulee ilmetä laista.

Kalastuslain 37 §:n 2 momentin säännös on sanamuodoltaan melko väljä, eikä sen perusteella ole poissuljettua, etteikö jossakin tilanteessa kalastusrajoitusten asettaminen voisi tarkoittaa merkittävää puuttumista perustuslain 15 §:n mukaiseen omaisuudensuojaan. Ristiriidan on kuitenkin oltava ilmeinen, jotta lainsäännös jätettäisiin kokonaan soveltamatta. Säännöstä on mahdollista perusoikeusmyönteisen tulkinnan kautta soveltaa ilman, että kalastusrajoitusten asettaminen säännöksen nojalla olisi perustuslain 106 §:n tarkoittamalla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Pohjois-Päijänteen kalastusalueen asettama pyyntirajoitus ei ole ehdoton, vaan se koskee vain tietyn tyyppisten verkkojen käyttöä. Muut kalastustavat ovat edelleen mahdollisia. Rajoitus on myös alueellisesti ja ajallisesti rajattu.

Verkon silmäkokoja rajoittava päätös tarkoittaa kalastusoikeuden rajoittamista. Toisaalta kyse on samaan aikaan omaisuuden hoitamisesta eli siitä, että rajoituksilla pyritään saattamaan kalakannat kalastuksen kannalta parempaan tilaan. Omaisuuden hoitoon liittyvien tavoitteidensa vuoksi kalastusalueen päätös eroaa uhanalaisten lajien suojelemiseksi valtioneuvoston tai ministeriön asetuksilla kalastuslain 37 a §:n nojalla asetettavista pyyntirajoituksista.

Kun otetaan huomioon, että kalastusalueen päätöksellä asetettu rajoitus on ajallisesti, alueellisesti ja asiallisesti rajattu ja että rajoituksen tarkoitus liittyy omaisuuden hoitoon ja myös ympäristöperusoikeuksiin, kalastuslain 37 §:n 2 momentin soveltaminen ei tässä tapauksessa ole johtanut ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa. Kalastusalueen päätöksessä ei ole myöskään kyse omaisuudensuojan ydinalueeseen puuttumisesta. Kalastusalue on voinut sille kalastuslain 37 §:n 2 momentissa annettua julkista valtaa käyttäen tehdä silmäkokojen rajoittamista koskevan päätöksen.

Koska kalastusalue ei ole viranomainen, sillä ei voi edes lain nojalla olla oikeutta oikeussääntöjen antamiseen. Kalastusalueen kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla tekemä päätös verkon silmäkokorajoituksista ei ole perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettu oikeussääntö vaan hallintopäätös, johon asianosaiset voivat hakea muutosta. Asiassa ei ole kysymys perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitetusta valtuutuksesta eikä päätöksen laillisuus tule tällä perusteella arvioitavaksi.

Kalastuslain 37 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset pyyntirajoituksille

Kalastuslain 37 §:n 2 momentin mukaisen pyyntirajoituksen määräämisen edellytyksenä on, että tietyllä vesialueella vallitsevat erityiset olosuhteet tai tärkeät kalakannan hoitoon liittyvät näkökohdat sitä edellyttävät.

Kalastusalueen päätöksen perusteluina on todettu, että kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelman mukainen päätös lisää kahden vuoden jakson jälkeen pysyvästi järvitaimen- ja kuhasaaliita sekä tasoittaa kannanvaihteluja. Järvitaimenen ja kuhan suurempi pyyntikoko lisää alueen kalataloudellista merkitystä sekä parantaa kalastusmatkailun ja ammattikalastuksen toimintaedellytyksiä. Kiellon vaikutukset muiden merkittävien kalalajien kalasaaliisiin ovat vähäisiä. Päätös parantaa järvitaimenen ja kuhan luontaisia lisääntymismahdollisuuksia. Sovellettuina oikeusohjeina on mainittu kalastuslain 1, 35 ja 37 §, kalastusalueen ohjesäännön 6 § sekä kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelma.

Asiakirjoihin ei ole liitetty kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmaa. Asiassa ei kuitenkaan ole väitetty, että päätös ei olisi käyttö- ja hoitosuunnitelman mukainen.

Asiakirjoihin liitetystä Keski-Suomen järvitaimentyöryhmän lausunnosta käy ilmi, että Päijänteen vaeltava järvitaimen on sukupuuton partaalla johtuen liian voimakkaasta kalastuksesta, erityisesti verkkokalastuksesta. Työryhmän mukaan kalastusalueen päätös on ollut perusteltu ja välttämätön, joskin järvitaimenen osalta vieläkin voimakkaammat rajoitukset olisivat tarpeen. ELY-keskus ja Kalatalouden Keskusliitto eivät ole suoraan ottaneet kantaa solmuvälirajoituksen tarpeellisuuteen.

Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, verkon silmäkokorajoituksen asettamiselle on ollut kalastuslain 37 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset.

Ammattikalastajia koskevaa poikkeamismahdollisuus

Edellä on katsottu, että kalastusalue voi kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla lainkohdassa mainitut vesialueella vallitsevat erityiset olosuhteet tai tärkeät kalakannan hoitoon liittyvät näkökohdat huomioon ottaen päättää verkkojen solmuvälin rajoittamisesta. Koska kalastusalue voi asettaa sanottuja pyyntirajoituksia, sillä on säännöksen nojalla myös valta rajoittaa määräämänsä rajoituksen sisältöä siten, että kalastusalue voi päättää rajoitukseen sisältyvistä poikkeuksista. Poikkeusten myöntämisen on kuitenkin täytettävä muun ohella hallintolain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset. Kun otetaan huomioon ammattikalastukselle kalastuslaissa annettu asema, poikkeuksen myöntämistä koskeva valtuus on voitu rajata ammattikalastajiin.

Kun otetaan huomioon kalastusalueen esittämät perustelut rajoituksesta poikkeamiselle ammattikalastajien kohdalla ja tähän poikkeamismahdollisuuteen liittyvä harkintavalta, poikkeuksen sisällyttäminen kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla annettuun verkkojen silmäkokorajoituspäätökseen on ollut mahdollista.

Kalastusalueen ja valituslautakunnan päätösperustelut

Sekä kalastusalueen että valituslautakunnan päätöksissä on esitetty ne lainkohdat, joiden nojalla päätökset on annettu, sekä ne tosiseikat, joiden perusteella kalastuslain 37 §:n 2 momentin nojalla annettavaa silmäkokorajoitusta on pidetty perusteltuna. Valituslautakunnan päätöksessä ei ole otettu kantaa kaikkiin valitusperusteisiin. Päätösten kumoamiseen ei kuitenkaan enää tässä vaiheessa, kun otetaan huomioon kaikki edellä lausuttu, ole perusteluiden puutteellisuuden vuoksi syytä.

Lopputulos

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valituslautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun ja tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Pohjois-Päijänteen kalastusalueelle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.